Zadeva T‑561/14
European Citizens’ Initiative One of Us in drugi
proti
Evropski komisiji
„Pravo institucij – Evropska državljanska pobuda – Raziskovalna politika – Javno zdravje – Razvojno sodelovanje – Financiranje dejavnosti, ki vključujejo uničenje človeških zarodkov, s strani Unije – Sporočilo Komisije v skladu s členom 10(1)(c) Uredbe (EU) št. 211/2011 – Ničnostna tožba – Sposobnost biti stranka v postopku – Izpodbojni akt – Delna nedopustnost – Sodni nadzor – Obveznost obrazložitve – Očitna napaka pri presoji“
Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (drugi razširjeni senat) z dne 23. aprila 2018
1. Sodni postopek – Absolutne procesne predpostavke – Sodni preizkus po uradni dolžnosti
(Poslovnik Splošnega sodišča, člen 129)
2. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Procesno upravičenje – Tožba subjekta, ki se imenuje „evropska državljanska pobuda“ in nima pravne osebnosti – Nedopustnost
(člen 263, četrti odstavek, PDEU; Uredba št. 211/2011 Evropskega parlamenta in Sveta)
3. Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Pojem – Akti, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke – Sporočilo Komisije o njeni dokončni odločitvi, da v zvezi z evropsko državljansko pobudo ne vloži zakonodajnega predloga za pravni akt – Vključitev
(člen 11(4) PEU; člen 263 PDEU; Uredba št. 211/2011 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 10(1)(c))
4. Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Pojem – Akti, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke – Odločitev o zavrnitvi – Vključitev – Zahteva
(člen 263 PDEU)
5. Državljanstvo Unije – Pravice državljana – Vložitev državljanske pobude – Uredba št. 211/2011 – Obveznost Komisije sprejeti poseben ukrep iz državljanske pobude – Neobstoj
(člena 11(4) PEU in 17, od (1) do (3), PEU; členi 225 PDEU, 241 PDEU in 289 PDEU; Uredba št. 211/2011 Evropskega parlamenta in Sveta, uvodna izjava 1 ter člena 4 in 10(1)(c))
6. Akti institucij – Preambula – Zavezujoča pravna narava – Neobstoj
7. Državljanstvo Unije – Pravice državljana – Vložitev državljanske pobude – Uredba št. 211/2011 – Pregled Komisije – Obveznost ločene predložitve pravnih in političnih zaključkov – Neobstoj
(Uredba št. 211/2011 Evropskega parlamenta in Sveta, uvodna izjava 20 in člen 10(1)(c))
8. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Presoja obveznosti obrazložitve glede na okoliščine posameznega primera
(člen 296, drugi odstavek, PDEU)
9. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Sporočilo Komisije o njeni dokončni odločitvi, da v zvezi z evropsko državljansko pobudo ne vloži zakonodajnega predloga za pravni akt
(člen 296 PDEU; Uredba št. 211/2011 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 10(1)(c))
10. Ničnostna tožba – Razlogi – Neobstoj ali nezadostnost obrazložitve – Tožbeni razlog, ki se razlikuje od tistega, ki se nanaša na materialno zakonitost
(člena 263 PDEU in 296 PDEU)
11. Državljanstvo Unije – Pravice državljana – Vložitev državljanske pobude – Uredba št. 211/2011 – Pregled Komisije – Sporočilo o dokončni odločitvi, da se v zvezi z evropsko državljansko pobudo zakonodajalcu Unije ne vloži zakonodajnega predloga za pravni akt – Sodni nadzor – Meje
(člen 17(1) PEU; Uredba št. 211/2011 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 10(1)(c))
1. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 53.)
2. Iz besedila člena 263, četrti odstavek, PDEU izhaja, da lahko ničnostno tožbo na podlagi te določbe vložijo le fizične osebe in subjekti s pravno osebnostjo. V nekaterih posebnih primerih se subjekt, ki nima pravne osebnosti po pravu države članice ali tretje države, vseeno lahko šteje za pravno osebo v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU in se mu dovoli vložitev ničnostne tožbe na podlagi te določbe. Tako je zlasti, če Unija in njene institucije v svojih aktih ali dejanjih zadevni subjekt obravnavajo kot ločen subjekt, ki lahko ima pravice, ki so mu lastne, ali za katerega veljajo obveznosti ali omejitve.
Zato je treba za nedopustno šteti tožbo, ki jo vloži subjekt, ki se imenuje „evropska državljanska pobuda“ in ki nima pravne osebnosti na podlagi prava države članice ali tretje države in ki ni bil obravnavan kot ločen subjekt. Glede tega iz Uredbe št. 211/2011 o državljanski pobudi ne izhaja, da ta uredba evropski državljanski pobudi s tem, da jo obravnava kot ločen subjekt, podeljuje pravno osebnost. Tak subjekt nima sposobnosti biti stranka v postopku pred sodiščem Unije.
(Glej točke od 58 do 63.)
3. Ničnostno tožbo na podlagi člena 263 PDEU je mogoče vložiti zoper vse akte, ki jih sprejmejo institucije Unije, ne glede na vrsto ali obliko, ki povzročijo zavezujoče pravne učinke, ki lahko posežejo v interese tožeče stranke, tako da bistveno spremenijo njen pravni položaj.
Tako je v primeru sporočila, sprejetega na podlagi člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011 o državljanski pobudi, s katerim Komisija sprejme dokončno stališče o tem, da v zvezi z evropsko državljansko pobudo ne vloži zakonodajnega predloga za pravni akt. V tem sporočilu je namreč predstavljeno dokončno stališče Komisije, saj se je ta odločila, da v zvezi s sporno evropsko državljansko pobudo ne bo vložila predloga pravnega akta in, bolj na splošno, v zvezi z njo ne namerava izvesti nobenega ukrepa. Poleg tega pomeni to sporočilo zaključek posebnega postopka, ki so ga tožeče stranke začele in nadaljevale na podlagi Uredbe št. 211/2011, in je njegovo sprejetje obveznost Komisije. Ob upoštevanju teh elementov sporočilo ustvarja zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese organizatorjev tako, da bistveno spremenijo njihov pravni položaj.
Poleg tega je namen pravice državljanov iz člena 11(4) PEU krepitev državljanstva Unije in krepitev demokratičnega delovanja Unije, pri čemer je končni cilj spodbujati sodelovanje državljanov v demokratičnem življenju in narediti Unijo dostopnejšo. Če zavrnitev Komisije, da zakonodajalcu Unije predloži predlog pravnega akta, ki je oblikovan v sporočilu iz člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011, ne bi bila predmet sodne presoje, bi to ogrozilo doseganje tega cilja, ker bi tveganje arbitrarnosti Komisije – tudi ob upoštevanju strogih pogojev in postopkov, za katere se ta mehanizem uporablja – odvrnilo vsakršno uporabo mehanizma evropske državljanske pobude.
(Glej točke 68, 71, 77 in 93.)
4. Glede določitve, ali obstaja akt, zoper katerega je mogoče vložiti ničnostno tožbo, če je akt Komisije zavrnilen, ga je treba presojati glede na naravo vloge, na katero odgovarja. Natančneje, zavrnitev je akt, zoper katerega se lahko vloži ničnostna tožba v smislu člena 263 PDEU, če bi se lahko akt, katerega sprejetje institucija zavrača, lahko izpodbijal v skladu s to določbo. Vendar pa to ni tako, če Komisija odločitev sprejme v postopku, ki je natančno opredeljen v uredbi Unije in v katerem mora Komisija odločiti o prošnji, ki jo je posameznik vložil na podlagi te uredbe.
(Glej točki 85 in 86.)
5. Komisija ni dolžna sprejeti posebnega ukrepa, ki ga predlaga evropska državljanska pobuda. Zakonodajna pobuda, ki jo ima Komisija na podlagi členov 17(2) PEU in 289 PDEU, namreč pomeni, da lahko načeloma Komisija sklene, da bo ali ne bo podala predloga zakonodajnega akta, in če je to primerno, določi njegov predmet, namen in vsebino. Ta kvazimonopol nad zakonodajno pobudo, ki je s Pogodbama podeljen Komisiji, je utemeljen z njeno funkcijo v skladu s členom 17(1) PEU, da spodbuja splošni interes Unije, in neodvisnostjo, ki jo ima v skladu s členom 17(3), tretji pododstavek, PEU pri izpolnjevanju svojih obveznosti.
Pravica do evropske državljanske pobude iz člena 11(4) PEU ne vpliva na ta skorajšnji monopolni položaj. Glede tega namen ustavodajalca Unije, da evropski državljanski pobudi ne da pristojnosti zakonodajne pobude, potrjuje uvodna izjava 1 Uredbe št. 211/2011 o državljanski pobudi, ki v bistvu izenačuje pravico evropske državljanske pobude ter pravico Parlamenta iz člena 225 PDEU in pravico Sveta iz člena 241 PDEU. Vendar zahteva Evropskega parlamenta ali Sveta Komisije ne prisili, da vloži predlog pravnega akta. Ta namen ustavodajalca potrjuje tudi besedilo člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011. Take ugotovitve poleg tega ne omaje obstoj postopka za prijavo predlagane evropske državljanske pobude, ki je določen v členu 4 navedene uredbe.
Ker je cilj mehanizma evropske državljanske pobude pozvati Komisijo, naj v okviru svojih pristojnosti vloži predlog akta, to, da ima Komisija pri izvrševanju svoje pristojnosti zakonodajne pobude pomembno diskrecijsko pravico, ne krši navedenega cilja.
(Glej točke od 109 do 111, 113, 114, 116 in 124.)
6. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 128.)
7. Ker obveznost ločene podaje pravnih in političnih zaključkov Komisije v zvezi z evropsko državljansko pobudo iz uvodne izjave 20 Uredbe št. 211/2011 o državljanski pobudi ni vključena v besedilo člena 10(1)(c) navedene uredbe, mora imeti prednost njegova vsebina. Iz tega izhaja, da Komisija pri pripravi sporočila iz te določbe nima take obveznosti. Vsekakor tudi ob predpostavki, da je Komisija pravno zavezana k taki obveznosti, kršitev te obveznosti ne more povzročiti razglasitve ničnosti sporočila, določenega v členu 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011, ker gre zgolj za formalno obveznost.
(Glej točki 130 in 131.)
8. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke 141, 142, 144 in 145.)
9. Ker je sporočilo, sprejeto na podlagi člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011 o državljanski pobudi, akt, zoper katerega se lahko vloži ničnostna tožba, zanj velja obveznost obrazložitve iz člena 296 PDEU in mora zato organizatorjem evropske državljanske pobude omogočiti, da ugotovijo, ali je napačno, sodišču Unije pa, da izvaja nadzor. Komisija mora zlasti navesti pravne, politične ali druge razloge, iz katerih se je odločila, da ne uresniči predlogov za pravne akte, ki so bili vloženi z evropsko državljansko pobudo. Obveznost Komisije, da v sporočilu, sprejetem v skladu s členom 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011, poda obrazložitev ukrepov, ki jih na podlagi evropske državljanske pobude namerava ali ne namerava izvesti, je poseben izraz obveznosti obrazložitve, ki je naložena v okviru navedene določbe.
(Glej točki 143 in 147.)
10. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 146.)
11. Sodišče Unije mora glede sporočila, sprejetega v skladu s členom 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011 o državljanski pobudi, ki vsebuje dokončno stališče Komisije, da predloga pravnega akta ne predloži zakonodajalcu Unije, opraviti omejen nadzor, v okviru katerega poleg zadostnosti obrazložitve preveri zlasti obstoj očitnih napak pri presoji v navedeni odločbi. Komisija mora imeti namreč v okviru izvajanja svoje pristojnosti zakonodajne pobude široko diskrecijsko pravico, ker mora z njenim izvajanjem v skladu s členom 17(1) PEU spodbujati splošni interes Unije in morebiti opravljati težavne arbitraže med različnimi interesi. Iz tega sledi, da mora imeti Komisija široko diskrecijsko pravico, da na podlagi evropske državljanske pobude ukrepa ali ne ukrepa.
(Glej točki 169 in 170.)