DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
21. december 2023 (*)
»Traktatbrud – international godskørsel – forordning (EF) nr. 1072/2009 – artikel 8 og 9 – forordning (EF) nr. 561/2006 – hviletid – national regel, hvorved der er indført en maksimal parkeringsvarighed på 25 timer på offentlige rastepladser langs en medlemsstats motorvejsnet – hindring for den frie udveksling af transportydelser – bevisbyrde«
I sag C-167/22,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF, anlagt den 4. marts 2022,
Europa-Kommissionen først ved L. Grønfeldt og P. Messina, derefter ved L. Grønfeldt, P. Messina og G. Wilms og endelig ved P. Messina, som befuldmægtigede,
sagsøger,
støttet af:
Republikken Polen ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,
intervenient
mod
Kongeriget Danmark først ved J. Farver Kronborg, V. Pasternak Jørgensen og M. Søndahl Wolff, derefter ved J. Farver Kronborg, C. Maertens og M. Jespersen, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, A. Prechal, og dommerne F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer (refererende dommer) og M.L. Arastey Sahún,
generaladvokat: A. Rantos,
justitssekretær: fuldmægtig C. Strömholm,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 25. maj 2023,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 7. september 2023,
afsagt følgende
Dom
1 Europa-Kommissionen har med stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Danmark ved at begrænse den maksimale parkeringsvarighed på offentlige rastepladser langs motorvejsnettet i Danmark til 25 timer (herefter »25-timersreglen«) har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til bestemmelserne om den frie udveksling af transportydelser som fastsat i artikel 1, 8 og 9 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1072/2009 af 21. oktober 2009 om fælles regler for adgang til markedet for international godskørsel (EUT 2009, L 300, s. 72).
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning nr. 1072/2009
2 Følgende fremgår af 2., 4., 5. og 13. betragtning til forordning nr. 1072/2009:
»(2) Indførelsen af en fælles transportpolitik indebærer bl.a. fastsættelse af fælles regler om adgang til markedet for international godskørsel på Fællesskabets område samt fastsættelse af betingelser for transportvirksomheders adgang til at udføre national godskørsel i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende. Disse regler bør udformes på en måde, så de bidrager til et velfungerende indre marked på transportområdet.
[...]
(4) Indførelsen af en fælles transportpolitik omfatter fjernelse af enhver restriktion over for den virksomhed, der udfører transporttjenesteydelsen, på grundlag af nationalitet eller som følge af, at virksomheden er etableret i en anden medlemsstat end den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen skal udføres.
(5) For at sikre en smidig og gnidningsløs gennemførelse heraf bør der indføres en overgangsordning for cabotagekørsel, så længe harmoniseringen af markedet for godskørsel endnu ikke er fuldført.
[...]
(13) Transportvirksomheder, der har en fællesskabstilladelse som omhandlet i denne forordning, og transportvirksomheder, som har ret til at udføre visse kategorier af international transport, bør i overensstemmelse med denne forordning have adgang til at udføre national transport i en medlemsstat i en begrænset periode, hvor de ikke har hjemsted eller andet forretningssted. Når cabotagekørsel udføres, bør den være omfattet af fællesskabslovgivningen som f.eks. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 561/2006 af 15. marts 2006 om harmonisering af visse sociale bestemmelser inden for vejtransport [og om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 3821/85 og (EF) nr. 2135/98 samt ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 3820/85 (EUT 2006, L 102, s. 1)] og den nationale lovgivning på særlige områder, der er gældende i værtsmedlemsstaten.«
3 Forordningens artikel 1 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer:
»1. Denne forordning gælder for international godskørsel for fremmed regning på de strækninger, der tilbagelægges på Fællesskabets område.
[...]
4. Denne forordning finder anvendelse på national godskørsel, som en ikke-hjemmehørende transportvirksomhed midlertidigt udfører, jf. bestemmelserne i kapitel III.
[...]«
4 Forordningens artikel 2 med overskriften »Definitioner« har følgende ordlyd:
»I denne forordning forstås ved:
[...]
2) »international transport«:
a) kørsel med et læsset køretøj, som kører fra en medlemsstat til en anden, med eller uden transit gennem en eller flere medlemsstater eller et eller flere tredjelande
b) kørsel med et læsset køretøj fra en medlemsstat til et tredjeland og omvendt, med eller uden transit gennem en eller flere medlemsstater eller et eller flere tredjelande
c) kørsel med et læsset køretøj mellem tredjelande med transit gennem en eller flere medlemsstaters område, eller
d) kørsel uden last i forbindelse med de former for transport, der er nævnt i litra a), b) og c)
[...]
6) »cabotagekørsel«: national transport for fremmed regning, der udføres i en begrænset periode i en værtsmedlemsstat i overensstemmelse med denne forordning
[...]«
5 Samme forordnings kapitel III med overskriften »Cabotagekørsel« indeholder artikel 8-10.
6 Artikel 8 i forordning nr. 1072/2009, der har overskriften »Generelt princip«, fastsætter:
»1. Enhver transportvirksomhed, der udfører godskørsel for fremmed regning, som er indehaver af en fællesskabstilladelse, og hvis fører, såfremt denne er statsborger i et tredjeland, er i besiddelse af en førerattest, har adgang til på de betingelser, der er fastsat i dette kapitel, at udføre cabotagekørsel.
2. Transportvirksomheder, som beskrevet i stk. 1, har adgang til at udføre op til tre cabotagekørsler med samme køretøj eller, hvis der er tale om et sammenkoblet vogntog, med motorkøretøjet heri, i tilslutning til en international transport fra en anden medlemsstat eller fra et tredjeland til værtsmedlemsstaten, efter at de varer, der blev transporteret ved den indgående internationale transport, er leveret. Den sidste aflæsning af en last som led i en cabotagekørsel, før værtsmedlemsstaten forlades, skal finde sted inden for syv dage efter den sidste aflæsning i værtsmedlemsstaten som led i den indgående internationale transport.
Inden for det i første afsnit omhandlede tidsrum kan transportvirksomheder udføre nogle eller alle de cabotagekørsler, der er tilladt i henhold til nævnte afsnit, i en hvilken som helst medlemsstat, idet de dog er begrænset til én cabotagekørsel pr. medlemsstat inden for tre dage efter indrejse i den pågældende medlemsstats område uden last.
[...]«
7 Denne forordnings artikel 9 med overskriften »Regler for cabotagekørsel« lyder således:
»1. Udførelsen af cabotagekørsel er, medmindre der i de fællesskabsretlige regler er truffet bestemmelse om noget andet, undergivet værtsmedlemsstatens love og administrative bestemmelser inden for følgende områder:
a) betingelser gældende for transportkontrakter
b) køretøjernes vægt og dimensioner
c) forskrifter vedrørende transport af visse kategorier gods, navnlig farligt gods, letfordærvelige levnedsmidler og levende dyr
d) køre- og hviletid
e) merværdiafgift (moms) på transportydelser.
[...]
2. De love og administrative bestemmelser, der henvises til i stk. 1, skal finde anvendelse på ikke-hjemmehørende transportvirksomheder på samme betingelser som dem, der gælder for de i værtsmedlemsstaten hjemmehørende virksomheder, for at forhindre forskelsbehandling som følge af nationalitet eller etableringssted.«
Forordning nr. 561/2006
8 Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 561/2006 fastsætter:
»Denne forordning gælder for følgende former for vejtransport:
a) godstransport med et køretøj, hvis største tilladte totalvægt inklusive påhængsvogn eller sættevogn overstiger 3,5 ton
[...]«
9 Denne forordnings artikel 4 har følgende ordlyd:
»I denne forordning forstås ved:
[...]
f) »hvil«: enhver sammenhængende periode, i hvilken føreren frit kan disponere over sin tid
g) »daglig hviletid«: den daglige periode, i hvilken føreren frit kan disponere over sin tid; dette begreb dækker »regulær daglig hviletid« og »reduceret daglig hviletid«
– »regulær daglig hviletid«: ethvert hvil på mindst 11 timer. Denne regulære daglige hviletid kan subsidiært tages i to perioder, hvoraf den første periode skal være på mindst tre sammenhængende timer og den anden på mindst ni sammenhængende timer
– »reduceret daglig hviletid«: ethvert hvil på mindst ni timer, men mindre end 11 timer
h) »ugentlig hviletid«: en ugentlig periode, i hvilken føreren frit kan disponere over sin tid; dette begreb dækker »regulær ugentlig hviletid« og »reduceret ugentlig hviletid«:
– »regulær ugentlig hviletid«: ethvert hvil på mindst 45 timer
– »reduceret ugentlig hviletid«: ethvert hvil, som er mindre end 45 timer, men som, med forbehold af betingelserne i artikel 8, stk. 6, kan reduceres til mindst 24 timer i træk
[...]«
10 Den nævnte forordnings kapitel II med overskriften »Medfølgende personale, køretid, pauser og hviletid« omfatter artikel 5-9.
11 Artikel 6 i forordning nr. 561/2006 fastsætter:
»1. Den daglige køretid må ikke overstige ni timer.
Dog må den daglige køretid højst to gange i løbet af en uge sættes op til højst ti timer.
2. Den ugentlige køretid må ikke overstige 56 timer og må ikke resultere i, at den maksimale ugentlige arbejdstid, der er fastsat i [Europa-Parlamentets og Rådets] direktiv 2002/15/EF [af 11. marts 2002 om tilrettelæggelse af arbejdstid for personer, der udfører mobile vejtransportaktiviteter (EFT 2002, L 80, s. 35)], overskrides.
3. Summen af køretiderne i to på hinanden følgende uger må ikke overstige 90 timer.
[...]«
12 Denne forordnings artikel 8 bestemmer:
»1. Føreren skal have daglige og ugentlige hviletider.
2. Inden for hver periode på 24 timer efter afslutningen af den foregående daglige eller ugentlige hviletid skal føreren have holdt en ny daglig hviletid.
Hvis den daglige hviletid, som falder inden for 24 timers perioden, er på mindst ni timer, men mindre end 11 timer, skal den betragtes som reduceret daglig hviletid.
[...]
6. I to på hinanden følgende uger skal en fører afholde mindst:
– to regulære ugentlige hviletider, eller
– en regulær ugentlig hviletid og en reduceret ugentlig hviletid på mindst 24 timer. Denne reduktion skal dog kompenseres med et tilsvarende hvil, som skal tages samlet inden tre uger efter udløbet af den pågældende uge.
En ugentlig hviletid skal starte senest ved afslutningen af seks på hinanden følgende 24 timers perioder efter afslutningen af den foregående ugentlige hviletid.
7. Hvil, der tages som kompensation for reduceret ugentlig hviletid, tages i forlængelse af en anden hviletid på mindst ni timer.
8. Vælger en fører dette, kan daglige hviletider og reducerede ugentlige hviletider, der tages borte fra hjemstedet, tilbringes i køretøjet, hvis dette er udstyret med passende sovefaciliteter til hver fører, og køretøjet holder stille.
[...]«
13 Forordningens artikel 10, stk. 2, der er indeholdt i forordningens kapitel III med overskriften »Transportvirksomhedens ansvar«, har følgende ordlyd:
»Transportvirksomheden skal tilrettelægge de i stk. 1 nævnte føreres arbejde på en sådan måde, at førerne er i stand til at overholde bestemmelserne [...] i kapitel II i denne forordning. Transportvirksomheden skal give førerne de nødvendige instrukser og føre regelmæssig kontrol for at sikre overholdelsen af bestemmelserne [...] i kapitel II i denne forordning.«
Dansk ret
14 25-timersreglen er ikke udtrykkeligt fastsat i dansk lovgivning eller danske administrative bestemmelser. Den blev indført efter en aftale mellem den danske regering og Dansk Folkeparti om finansloven for 2018 og gennemført af henholdsvis Vejdirektoratet og Færdselsstyrelsen i henhold til færdselslovens § 92, stk. 1. Den trådte i kraft den 1. juli 2018.
Den administrative procedure
15 Efter at have tilsendt Kongeriget Danmark en anmodning om oplysninger om 25-timersreglen besluttede Kommissionen at indlede en traktatbrudsprocedure for tilsidesættelse af forpligtelsen til at sikre den frie udveksling af transportydelser som sikret ved forordning nr. 1072/2009. I en åbningsskrivelse rettet til Kongeriget Danmark den 20. juli 2018 på grundlag af artikel 258 TEUF gjorde Kommissionen i det væsentlige gældende, at selv om 25-timersreglen ikke udgør direkte forskelsbehandling, udgør den ikke desto mindre en restriktion for den frie udveksling af transportydelser, eftersom den ikke påvirker danske transportvirksomheder og ikke-hjemmehørende transportvirksomheder på samme måde.
16 Kongeriget Danmark svarede ved skrivelse af 20. september 2018, idet det bestred enhver overtrædelse i denne henseende. Den 19. februar 2019 fremlagde medlemsstaten de supplerende oplysninger, som Kommissionen i mellemtiden havde anmodet om.
17 Da Kommissionen var af den opfattelse, at de argumenter, som Kongeriget Danmark havde fremført som svar på åbningsskrivelsen, samt de data og forklaringer, som denne medlemsstat var fremkommet med i den efterfølgende brevveksling, ikke var overbevisende, fremsendte den ved skrivelse af 15. maj 2020 en begrundet udtalelse til Kongeriget Danmark i henhold til artikel 258 TEUF for tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler denne medlemsstat i medfør af reglerne om fri udveksling af transportydelser som fastsat i artikel 1, 8 og 9 i forordning nr. 1072/2009.
18 I den begrundede udtalelse forklarede Kommissionen, at 25-timersreglen efter dens opfattelse udgør en restriktion, der hindrer den frie udveksling af transportydelser, da den påvirker ikke-hjemmehørende transportvirksomheder i højere grad end danske transportvirksomheder. Denne restriktion kan i øvrigt ikke begrundes i de formål, som Kongeriget Danmark har anført, eftersom 25-timersreglen ikke er egnet til at nå disse mål og/eller går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dem.
19 I sit svar af 14. september 2020 på den begrundede udtalelse fastholdt Kongeriget Danmark, at 25-timersreglen er i overensstemmelse med EU-retten. Denne regel udgør nemlig ikke en restriktion for den frie udveksling af transportydelser, eftersom den finder anvendelse på såvel danske transportvirksomheder som på ikke-hjemmehørende transportvirksomheder, og idet sidstnævnte har andre parkeringsmuligheder i Danmark.
20 Under alle omstændigheder er 25-timersreglen begrundet i legitime formål, nemlig at sikre en større effektiv parkeringskapacitet for at gøre det muligt for førerne at holde pauser og kortere hvil, at bringe den ulovlige trafikfarlige parkering på motorvejsrastepladserne til ophør, at sikre ordnede forhold på rastepladserne ved at modgå de negative effekter af langtidsparkering og at sikre førerne gode miljø- og arbejdsforhold, idet de danske motorvejsrastepladser ikke er egnede til længerevarende ophold.
21 Da Kommissionen stadig ikke fandt den danske regerings argumenter som svar på den begrundede udtalelse overbevisende, besluttede den at anlægge nærværende sag.
22 Domstolens præsident har ved afgørelse af 28. juli 2022 tilladt Republikken Polen at indtræde i sagen til støtte for Kommissionens påstande.
Om søgsmålet
Formaliteten
Parternes argumentation
23 Ifølge Kongeriget Danmark skal sagen afvises. For det første opfylder søgsmålet ikke de krav om sammenhæng, klarhed og præcision, som
kræves i henhold til artikel 120, litra c) og d), i Domstolens procesreglement på grund af de helt overordnede henvisninger til artikel 1, 8 og 9 i forordning nr. 1072/2009, som selv har en meget bred rækkevidde, uden at de præcise regler, som de nævnte bestemmelser indeholder, og som angiveligt er blevet tilsidesat i det foreliggende tilfælde, er identificeret. For det andet er der ikke overensstemmelse mellem påstandene og anbringenderne i stævningen, for så vidt som Kommissionen i stævningen flere steder henviser til artikel 1, 4, 6 og 8 i forordning nr. 561/2006, selv om disse artikler ikke er nævnt i de nævnte påstande.
24 Kommissionen har gjort gældende, at denne argumentation er ugrundet.
Domstolens bemærkninger
25 Det følger af fast retspraksis vedrørende procesreglementets artikel 120, litra c), at enhver stævning tilstrækkeligt klart og præcist skal angive søgsmålets genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene, således at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og Domstolen kan udøve sin kontrol. Følgelig skal de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som et søgsmål støttes på, fremgå af selve stævningen på en sammenhængende og forståelig måde, og påstandene heri skal være utvetydigt formuleret for at undgå, at Domstolen træffer afgørelse ultra petita eller undlader at tage stilling til et klagepunkt (dom af 28.4.2022, Kommissionen mod Bulgarien (Ajourføring af havstrategier), C-510/20, EU:C:2022:324, præmis 16 og den deri nævnte retspraksis).
26 Domstolen har ligeledes fastslået, at et søgsmål, der anlægges i henhold til artikel 258 TEUF, skal indeholde en sammenhængende og præcis redegørelse for klagepunkterne, således at medlemsstaten og Domstolen har mulighed for at danne sig en klar opfattelse af omfanget af den hævdede tilsidesættelse af EU-retten, hvilket er en nødvendig forudsætning for, at medlemsstaten kan tage effektivt til genmæle, og at Domstolen kan efterprøve, om det hævdede traktatbrud er begået (dom af 28.4.2022, Kommissionen mod Bulgarien (Ajourføring af havstrategier), C-510/20, EU:C:2022:324, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis).
27 Særligt skal Kommissionens søgsmål indeholde en sammenhængende og detaljeret redegørelse for dens grunde til at antage, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat en af sine forpligtelser i henhold til traktaterne (dom af 28.4.2022, Kommissionen mod Bulgarien (Ajourføring af havstrategier), C-510/20, EU:C:2022:324, præmis 18 og den deri nævnte retspraksis).
28 I første række fremgår det i det foreliggende tilfælde klart af stævningen, at Kongeriget Danmark ved at indføre 25-timersreglen ifølge Kommissionen har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler denne medlemsstat i henhold til reglerne om fri udveksling af transportydelser, der er fastsat i artikel 1, 8 og 9 i forordning nr. 1072/2009, idet disse artikler ifølge denne institution skal fortolkes i lyset af det generelle princip om fri udveksling af tjenesteydelser, der er fastsat i artikel 56 TEUF, og den nævnte regel udgør en hindring som omhandlet i den sidstnævnte bestemmelse for retten til fri udveksling af godstransportydelser, som er fastsat i de nævnte artikler i denne forordning.
29 For så vidt som Kongeriget Danmark har kritiseret Kommissionen for ikke yderligere at have præciseret de relevante dele af de nævnte artikler, som angiveligt er blevet tilsidesat, er det i øvrigt tilstrækkeligt at bemærke, at sådanne præciseringer ikke var nødvendige for at gøre det muligt for Kongeriget Danmark for det første at forstå de grunde, der netop er nævnt, til, at Kommissionen fandt, at det havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EU-retten, og for det andet at gøre sine forsvarsargumenter effektivt gældende i denne henseende.
30 I anden række fremgår det utvetydigt af stævningens ordlyd, at Kommissionen ikke har hævdet, at 25-timersreglen er i strid med forordning nr. 561/2006, men er af den opfattelse, at denne regel har indført en hindring for den frie udveksling af transportydelser i Danmark, navnlig fordi den gør det meget vanskeligere for en transportvirksomhed, der er etableret i en anden medlemsstat, at overholde de køre- og hviletider, der er fastsat i denne forordning, end for en transportvirksomhed, der er etableret i Danmark. Under disse omstændigheder er den omstændighed, at der i stævningen til støtte for klagepunktet om tilsidesættelse af de regler om fri udveksling af transportydelser, der er fastsat i artikel 1, 8 og 9 i forordning nr. 1072/2009, nævnes forskellige bestemmelser i forordning nr. 561/2006, uden at disse bestemmelser er nævnt i påstanden i stævningen, på ingen måde i strid med kravene i procesreglementets artikel 120, således som fortolket af Domstolen i dens praksis.
31 Det fremgår af ovenstående betragtninger, at nærværende sag kan antages til realitetsbehandling.
Realiteten
Parternes argumentation
32 Kommissionen har, støttet af den polske regering, anført, at 25-timersreglen udgør en restriktion, der hindrer den frie udveksling af transportydelser, som er fastsat i forordning nr. 1072/2009 og navnlig i denne forordnings artikel 1, 8 og 9. Dels har denne regel indvirkning på førernes mulighed for at overholde bestemmelserne om reduceret og regulær ugentlig hviletid samt om samlet køretid, der er fastsat i artikel 4, 6 og 8 i forordning nr. 561/2006. I denne henseende er forekomsten af parkeringsområder i medlemsstaterne, uanset om der kan parkeres gratis eller mod betaling, eller om områderne er offentlige eller ej, således nødvendig for udøvelsen af de rettigheder, der er fastsat i forordning nr. 1072/2009.
33 Dels bemærkes, at selv om 25-timersreglen finder anvendelse på såvel transportvirksomheder, der er etableret i Danmark, som på ikke-hjemmehørende transportvirksomheder, påvirker den dem ikke på samme måde, idet transportvirksomheder, der har en driftscentral i Danmark, relativt let kan få deres førere til at køre deres lastbiler tilbage til driftscentralen. Denne regel har begrænset de eksisterende muligheder for parkering i et sådant omfang, at der, henset til forpligtelsen til at overholde de ovennævnte bestemmelser om hviletid og køretid, heraf følger en hindring for ikke-hjemmehørende transportvirksomheders levering af transportydelser i Danmark. I denne henseende er den alternative parkeringskapacitet, som Kongeriget Danmark har henvist til, utilstrækkelig, idet den ikke dækker hele det danske område og er for koncentreret i nærheden af Danmarks grænser.
34 Den hindring, der blev indført ved 25-timersreglen, hvis erklærede formål i øvrigt var at forhindre, »at særligt udenlandske lastbiler langtidsparkerer på danske rastepladser«, således som det fremgår af ordlyden af den aftale, der er nævnt i denne doms præmis 14, er i øvrigt ikke begrundet i nogen af de tvingende almene hensyn, som Kongeriget Danmark har påberåbt sig.
35 Denne medlemsstat har bestridt de af Kommissionen fremførte argumenter.
36 Kongeriget Danmark er af den opfattelse, at for så vidt som hverken forordning nr. 1072/2009 eller forordning nr. 561/2006 indeholder bestemmelser, der regulerer parkering i de forskellige medlemsstater, og for så vidt som kompetencen til at fastsætte regler vedrørende varigheden af parkering på medlemsstaternes rastepladser derfor tilkommer medlemsstaterne og ikke Unionen, er der ikke noget generelt forbud mod at indføre restriktioner såsom parkeringsrestriktioner, forudsat at disse ikke indebærer forskelsbehandling, i overensstemmelse med det i fjerde betragtning til forordning nr. 1072/2009 anførte. Artikel 56 TEUF finder ikke anvendelse i den foreliggende sag, som falder ind under artikel 58 TEUF om den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet.
37 Hvad i øvrigt angår behovet for parkeringspladser, hvis nødvendighed i forbindelse med udøvelsen af de rettigheder, der er fastsat i disse forordninger, ikke er bestridt af Kongeriget Danmark, er dette behov dækket i Danmark, navnlig henset til antallet af ikke-offentlige parkeringspladser, der er til rådighed til afholdelse af lange hviletider på mere end 25 timer, idet sådanne pladser desuden er tilgængelige enten gratis eller til meget lave priser, som oftest uden begrænsninger af parkeringsperioden, og hovedsageligt beliggende langs de veje, som oftest benyttes til lastbiltrafik, således som det fremgår af den dokumentation, som denne medlemsstat har fremlagt. Hovedformålet med de offentlige motorvejsrastepladser er at give trafikanterne mulighed for at hvile ud, forrette deres nødtørft og forfriske sig uden at være udformet med henblik på længere ophold, der indebærer en tilstrækkelig adgang til indkvartering og hygiejne- og forplejningsfaciliteter og rekreative faciliteter.
38 Under alle omstændigheder er 25-timersreglen egnet til at nå de legitime mål, som den nævnte medlemsstat forfølger, navnlig formålet om at fremme og forbedre trafiksikkerheden og førernes arbejdsvilkår, og den går ikke ud over, hvad der er nødvendigt og passende for at nå disse mål.
Domstolens bemærkninger
39 Det skal indledningsvis bemærkes, at tjenesteydelser som dem, der er omhandlet i den foreliggende sag, er omfattet af begrebet »tjenesteydelse på transportområdet«, og de henhører ikke under artikel 56 TEUF, der vedrører den frie udveksling af tjenesteydelser generelt, men under den særlige bestemmelse i artikel 58, stk. 1, TEUF, hvorefter »[d]en frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet omfattes af bestemmelserne i afsnittet vedrørende transport«, dvs. afsnit VI i tredje del af EUF-traktaten, der omfatter artikel 90 TEUF – 100 TEUF (dom af 20.12.2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C-434/15, EU:C:2017:981, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis). En tjenesteydelse på transportområdet som omhandlet i artikel 58, stk. 1, TEUF er således udelukket fra anvendelsesområdet for artikel 56 TEUF (dom af 8.12.2020, Polen mod Parlamentet og Rådet, C-626/18, EU:C:2020:1000, præmis 145 og den deri nævnte retspraksis).
40 Dette er ganske vist ikke til hinder for, at det i en EU-retsakt, der er vedtaget på grundlag af de nævnte traktatbestemmelser vedrørende transport, bestemmes i et omfang, der fastsættes i retsakten, at princippet om fri udveksling af tjenesteydelser som fastsat i artikel 56 TEUF skal finde anvendelse på en transportsektor (jf. i denne retning dom af 5.10.1994, Kommissionen mod Frankrig, C-381/93, EU:C:1994:370, præmis 12 og 13).
41 I det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at forordning nr. 1072/2009, der er vedtaget på grundlag af artikel 71 EF (nu artikel 91 TEUF), i henhold til dens artikel 1, stk. 1 og 4, sammenholdt med dens artikel 2, nr. 6), finder anvendelse på international godskørsel for fremmed regning på de strækninger, der tilbagelægges på Unionens område, og på cabotagekørsel, dvs. national godskørsel for fremmed regning, som en ikke-hjemmehørende transportvirksomhed midlertidigt udfører. Det fremgår af anden og fjerde betragtning til denne forordning, at forordningen er en del af de EU-retsakter, der omhandler indførelsen af en fælles transportpolitik og følgelig omfatter »fjernelse af enhver restriktion over for den virksomhed, der udfører transporttjenesteydelsen, på grundlag af nationalitet eller som følge af, at virksomheden er etableret i en anden medlemsstat end den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen skal udføres«. I overensstemmelse med dette formål fastsætter navnlig artikel 8 og 9 i forordning nr. 1072/2009 de betingelser, hvorunder transportvirksomheder, efter at varer, der af disse transportvirksomheder er blevet transporteret ved en indgående international transport til værtsmedlemsstaten, er leveret, kan udføre de nævnte cabotagekørsler.
42 Artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1072/2009 præciserer i den sidstnævnte henseende bl.a., at de love og administrative bestemmelser, der henvises til i denne artikels stk. 1, finder anvendelse på ikke-hjemmehørende transportvirksomheder på samme betingelser som dem, der gælder for de i værtsmedlemsstaten hjemmehørende virksomheder, for at forhindre forskelsbehandling som følge af nationalitet eller etableringssted.
43 For så vidt angår Kongeriget Danmarks argument om, at kompetencen til at fastsætte regler vedrørende varigheden af parkering på de offentlige rastepladser tilkommer medlemsstaterne og ikke Unionen, skal det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at medlemsstaterne skal udøve deres kompetencer under overholdelse af EU-retten og dermed i det foreliggende tilfælde navnlig de relevante bestemmelser i forordning nr. 1072/2009 (jf. i denne retning dom af 22.11.2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C-625/17, EU:C:2018:939, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
44 I denne sammenhæng skal medlemsstaterne desuden tage hensyn til reglerne om køretid, pauser og hviletid, som i henhold til forordning nr. 561/2006 skal overholdes af førere, der udfører godstransport med køretøjer, hvis største tilladte totalvægt overstiger 3,5 ton, hvortil der i øvrigt udtrykkeligt henvises i 13. betragtning til og artikel 9, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1072/2009. Disse føreres mulighed for at overholde de regler om pauser og hviletid, der er fastsat i denne forordning, kan nemlig bl.a. afhænge af, om der er rastepladser til rådighed på motorvejene.
45 I det foreliggende tilfælde må det konstateres, at en regel, der fastsætter den maksimale parkeringsvarighed på de offentlige rastepladser langs en medlemsstats motorvejsnet til 25 timer, efter selve sin art har til følge, at disse rastepladser ikke kan anvendes med henblik på regulære ugentlige hviletider (på mindst 45 timer) og reducerede ugentlige hviletider (på under 45 timer, som under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i artikel 8, stk. 6, i forordning nr. 561/2006, kan reduceres til mindst 24 sammenhængende timer), alene med undtagelse af reducerede ugentlige hviletider på mellem 24 og 25 timer.
46 Det følger heraf, at en sådan regel a priori kan have en konkret virkning på ikke-hjemmehørende transportvirksomheders udøvelse af de rettigheder til transport, navnlig cabotagekørsel, som de er tillagt i henhold til forordning nr. 1072/2009, og påvirke disse i højere grad end transportvirksomheder, der har en driftscentral i Danmark og derfor lettere kan få deres førere til at køre deres lastbiler tilbage til driftscentralen.
47 I denne forbindelse skal det imidlertid bemærkes, at det i overensstemmelse med fast retspraksis under en traktatbrudssag påhviler Kommissionen at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger, og at fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen kan ikke påberåbe sig nogen formodning herfor (dom af 24.6.2021, Kommissionen mod Spanien (Forringelse af naturområdet Doñana), C-559/19, EU:C:2021:512, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).
48 I den foreliggende sag har Kongeriget Danmark i forbindelse med den administrative procedure og som bilag til svarskriftet fremlagt oplysninger om antallet af parkeringspladser for køretøjer, hvis største tilladte totalvægt overstiger 3,5 ton. I retsmødet har denne medlemsstat efterfølgende, uden at blive modsagt af Kommissionen på dette punkt, præciseret disse oplysninger, idet der på Danmarks område ud over de 1 400 offentlige parkeringspladser, der er omfattet af 25-timersreglen, for disse køretøjer findes mindst 855 parkeringspladser uden tidsgrænser, som stilles til rådighed af den private sektor.
49 I stævningen har Kommissionen imidlertid begrænset sig til i denne forbindelse at anføre, at der ikke findes en tilstrækkelig alternativ parkeringskapacitet langs motorvejsnettet i Danmark, idet der på hele dette net ifølge de oplysninger, som denne institution rådede over på dette stadium af proceduren, højst var 717 pladser, hvoraf 625 var beliggende ved eller i nærheden af den danske grænse, idet visse af pladserne desuden var betalingspligtige.
50 Hvad i øvrigt angår de oplysninger, som Kongeriget Danmark har fremlagt som bilag til sit svarskrift, og hvoraf fremgår, før denne medlemsstats nedjustering heraf i retsmødet, at der findes mindst 1 047 parkeringspladser til afholdelse af lange hviletider, har Kommissionen i replikken blot bemærket, at disse oplysninger ikke ændrer dens påstand i den foreliggende sag.
51 Kommissionen har derimod ikke fremlagt objektive oplysninger, der gør det muligt at fastslå, at den alternative parkeringskapacitet, som stilles til rådighed af den private sektor, i forhold til omfanget af den relevante trafik er utilstrækkelig til at modtage køretøjer, hvis største tilladte totalvægt overstiger 3,5 ton, med henblik på hviletider på mere end 25 timer. Uden sådanne objektive oplysninger kan det imidlertid ikke godtgøres, medmindre opfattelsen støttes på formodninger, at 25-timersreglen faktisk kan hindre cabotagekørsel, der udføres af tjenesteydere med hjemsted i de andre medlemsstater, til skade for disse tjenesteydere i forhold til de transportudbydere, der er hjemmehørende i værtsmedlemsstaten.
52 Denne vurdering drages ikke i tvivl af den omstændighed, at det fremgår af de sagsakter, der er fremlagt i den foreliggende sag, at der på tidspunktet for indførelsen af 25-timersreglen var kapacitetsproblemer på de offentlige rastepladser langs motorvejsnettet i Danmark, og at Kongeriget Danmark i sit svar på åbningsskrivelsen selv identificerede »de aktuelle kapacitetsudfordringer, som Danmark står over for«, som en af hovedårsagerne til indførelsen af denne regel.
53 En sådan generel anerkendelse af, at der foreligger problemer med parkeringskapaciteten på de offentlige rastepladser, gør det nemlig ikke i sig selv muligt at konkludere, at Kongeriget Danmark i det foreliggende tilfælde ved at vedtage 25-timersreglen har tilsidesat forordning nr. 1072/2009. Navnlig gør den blotte omstændighed, således som det er anført i denne doms præmis 48, at den parkeringskapacitet, der stilles til rådighed af den private sektor, er mindre end den, der er til rådighed på de offentlige rastepladser, det ikke i sig selv muligt at godtgøre, at den parkeringskapacitet, der stilles til rådighed i den private sektor, er utilstrækkelig til at modtage køretøjer, hvis største tilladte totalvægt overstiger 3,5 ton, med henblik på hviletider på mere end 25 timer, eftersom parkering af disse køretøjer inden for denne tidsgrænse fortsat er tilladt på de offentlige rastepladser. I mangel af objektive oplysninger i denne henseende er det derfor ikke godtgjort, at den parkeringskapacitet, som stilles til rådighed af den private sektor, i forhold til omfanget af den relevante trafik er utilstrækkelig til afholdelse af længere hviletider.
54 Hvad angår den omstændighed, som Kommissionen har anført, at størstedelen af parkeringspladserne uden tidsgrænser er beliggende ved eller i nærheden af den danske grænse, må det i det foreliggende tilfælde konstateres, at det fremgår af de oplysninger, som Kongeriget Danmark har fremlagt som bilag til svarskriftet, dels, at ca. 230 af de 855 parkeringspladser, der er til rådighed med henblik på hviletider på over 25 timer, er beliggende i den indre del af det danske område, dels at de øvrige pladser er fordelt i forskellige grænseområder, både land- og søgrænser, på det danske område, der ligger meget langt fra hinanden. I mangel af objektive oplysninger i denne henseende, fremlagt af Kommissionen, har denne institution imidlertid hverken godtgjort, at kapaciteten på disse pladser er utilstrækkelig til, at disse hviletider kan overholdes, eller at placeringen af disse pladser i væsentlig grad kan hindre navnlig den cabotagekørsel, der udføres af tjenesteydere med hjemsted i de andre medlemsstater, til skade for disse tjenesteydere i forhold til de transportudbydere, der er hjemmehørende i værtsmedlemsstaten, som i øvrigt også potentielt er tvunget til at omdirigere deres køretøjer til de steder, hvor deres driftscentral er beliggende.
55 I sit svar på et spørgsmål fra Domstolen i retsmødet medgav Kommissionen desuden, at den ikke var i stand til at fremlægge et præcist tal for antallet af brugbare pladser og navnlig ikke kunne oplyse Domstolen om, hvordan disse pladser skulle fordeles geografisk, for at det ville kunne fastslås, at der ikke længere er nogen hindring for den virksomhed, som udøves af transportvirksomheder med hjemsted i andre medlemsstater. Kommissionen har tilføjet, at den parkeringskapacitet, som den private sektor stiller til rådighed, og som Kongeriget Danmark har påberåbt sig, efter dens opfattelse ikke er relevant, eftersom denne nødvendige alternative kapacitet skal nå en meget høj tærskel, for at 25-timersreglen ikke længere udgør en yderligere byrde for udenlandske operatører i forhold til de byrder, der bæres af de danske operatører.
56 Kommissionen har herved selv erkendt, at den i det foreliggende tilfælde har baseret sig på formodninger.
57 Hvad endelig angår den omstændighed, at en del af den nævnte private alternative kapacitet, der findes i Danmark, er undergivet betalingspligt, skal det fremhæves, at ifølge de oplysninger, som Kongeriget Danmark har fremlagt, forekommer de beløb, der skal betales for brugen af betalingspligtige parkeringspladser, der stilles til rådighed af den private sektor, ikke at være for høje, og at sådanne omkostninger i givet fald ligeledes kan pålægges de transportydelser, der udføres af de nationale transportvirksomheder, f.eks. med henblik på at undgå de omkostninger, der er forbundet med at skulle omdirigere deres køretøjer til de steder, hvor deres driftscentral er beliggende. Desuden kan det i mangel af relevante objektive oplysninger fra Kommissionen ikke udelukkes, at de ikke-betalingspligtige parkeringspladser, som stilles til rådighed af den private sektor, under alle omstændigheder er tilstrækkelige til at modtage køretøjer, hvis største tilladte totalvægt overstiger 3,5 ton, med henblik på hviletider på mere end 25 timer.
58 Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad har ført bevis for sine argumenter, der er nævnt i denne doms præmis 33, hvorefter 25-timersreglen i det foreliggende tilfælde skulle have begrænset de eksisterende muligheder for parkering i et sådant omfang, at der, henset til forpligtelsen til at overholde de ovennævnte bestemmelser om hviletid og køretid, heraf skulle følge en hindring for den frie udveksling af transportydelser, der henhører under forordning nr. 1072/2009. Kongeriget Danmark bør derfor frifindes.
Sagsomkostninger
59 Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kongeriget Danmark har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne.
60 I henhold til det nævnte procesreglements artikel 140, stk. 1, hvorefter de medlemsstater, der er indtrådt i en sag, bærer deres egne omkostninger, bærer Republikken Polen sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):
1) Kongeriget Danmark frifindes.
2) Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler Kongeriget Danmarks omkostninger.
3) Republikken Polen bærer sine egne omkostninger.
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 21. december 2023.
A. Calot Escobar | | A. Prechal |
Justitssekretær | | Afdelingsformand |