RETTENS DOM (Første Afdeling)
11. oktober 2016 (*)
»Statsstøtte – ordning om produktions- og innovationsstøtte til skrevne medier – afgørelse om ikke at gøre indsigelse – afgørelse, der erklærer støtten forenelig med det indre marked – de interesserede parters processuelle rettigheder – ingen alvorlige vanskeligheder – begrundelsespligt«
I sag T-167/14,
Søndagsavisen A/S, Søborg (Danmark), først ved advokaterne M. Honoré og C. Fornø, derefter ved M. Honoré,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved L. Grønfeldt og B. Stromsky, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Kongeriget Danmark ved C. Thorning, som befuldmægtiget, bistået af advokat R. Holdgaard,
intervenient,
angående et søgsmål på grundlag af artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2013) 7870 final af 20. november 2013 om statsstøtteordning SA.36366 (2013/N), anmeldt af Kongeriget Danmark, til fordel for produktion og innovation inden for skrevne medier,
har
RETTEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, H. Kanninen, og dommerne I. Pelikánová og E. Buttigieg (refererende dommer),
justitssekretær: fuldmægtig M. Junius,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 15. marts 2016,
afsagt følgende
Dom
Tvistens baggrund
1 Sagsøgeren, Søndagsavisen A/S, er en dansk virksomhed, der er aktiv inden for sektoren for skrevne medier. Sagsøgeren udgiver Søndagsavisen, der er Danmarks største gratisavis målt på oplagsstørrelse, antal læsere og geografisk dækning. Søndagsavisen uddeles i weekenden og er 100% annoncefinansieret. Den udkommer i 24 regionale udgaver, der har et ensartet redaktionelt indhold, og annoncerne er tilpasset den enkelte region. Det redaktionelle indhold fokuserer på samfunds- og forbrugerforhold. Søndagsavisen blev i 2013 uddelt til 1,239 mio. husstande ud af et samlet antal husstande på 2,6 mio.
2 Ved skrivelse af 2. oktober 2013 anmeldte Kongeriget Danmark et lovforslag om mediestøtte (herefter »lovforslaget«), der tilsigtede at erstatte de ordninger om distributionsstøtte til skrevne medier (herefter »de hidtidige støtteordninger«), der tidligere var blevet godkendt ved Kommissionens beslutning K(2006) 1851 af 16. maj 2006 om distributionstilskud til dagbladslignende publikationer i Danmark (statsstøtte N 25/2006) (EUT 2006, C 280, s. 2) og Kommissionens beslutning K(2006) 4376 af 12. oktober 2006 om tilskud til distribution af dagblade i Danmark (statsstøtte N 306/2006) (EUT 2006, C 295, s. 24), til Europa-Kommissionen.
3 Lovforslaget indeholdt flere foranstaltninger til fordel for produktion og innovation inden for skrevne medier. Det fastsatte for det første en redaktionel produktionsstøtte, der havde til formål at sikre et alsidigt og mangfoldigt udbud af nyheder af politisk, samfundsmæssig og kulturel karakter samt produktion og udbredelse af et redaktionelt indhold af høj kvalitet til flest mulige danske borgere med henblik på at fremme den demokratiske debat i Danmark. Dernæst fastsatte det en støtte til fordel for de mindre nationale dagblade og de skrevne nyhedsmedier, der udelukkende udbredes på internettet. Endelig fastsatte den anmeldte støtteordning en støtte til innovative projekter, som vedrører udviklingen af eksisterende skrevne nyhedsmedier eller skabelsen af nye medier.
4 I henhold til lovforslagets § 3, stk. 2, var det en betingelse for opnåelse af redaktionel produktionsstøtte, at det skrevne nyhedsmedie:
– var et selvstændigt medie
– havde en ansvarshavende redaktør, og at de redaktionelle medarbejdere på redaktionen udgjorde minimum tre årsværk
– henvendte sig til en bred kreds af brugere og ikke alene var rettet mod bestemte erhvervs- og faggrupper, medlemmer af arbejdsgiver-, arbejdstager- eller brancheorganisationer, politiske partier eller ansatte i offentlige institutioner mv.
– ikke var ejet med to tredjedele eller mere af arbejdsgiver-, arbejdstager- eller brancheorganisationer
– leveredes eller stilledes til rådighed i hele landet på ens vilkår for brugerne og var tilgængeligt for alle, eventuelt mod betaling, idet rabat dog kunne ydes til udvalgte grupper i forbindelse med kampagner
– havde et indhold, hvor mindst halvdelen var redaktionelt stof i form af artikler mv. inden for et bredt emneområde og med behandling af aktuelt nyhedsstof
– i det redaktionelle stof primært behandlede politiske, samfundsrelaterede og kulturelle temaer
– af det samlede indhold havde mindst en sjettedel selvstændigt journalistisk bearbejdet indhold med henblik på offentliggørelse i det pågældende nyhedsmedie og
– udkom minimum ti gange om året.
5 Den 20. november 2013 vedtog Kommissionen afgørelse C(2013) 7870 final om statsstøtteordning SA.36366 (2013/N), anmeldt af Kongeriget Danmark, til fordel for produktion og innovation inden for skrevne medier, herefter »den anfægtede afgørelse«).
6 I den anfægtede afgørelse, der blev vedtaget efter den indledende undersøgelsesfase, fastslog Kommissionen, at de fire kumulative betingelser for, at der foreligger statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, var opfyldt i den foreliggende sag (jf. 23.-28. betragtning til den anfægtede afgørelse). Den erklærede endvidere den anmeldte støtteordning forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, TEUF og besluttede derfor ikke at gøre indsigelse mod den nævnte støtteordning (jf. 48. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Retsforhandlinger og parternes påstande
7 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 13. marts 2014 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål.
8 Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 28. august 2014 har Kongeriget Danmark fremsat begæring om at måtte intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande.
9 Ved kendelse af 8. oktober 2014 har formanden for Rettens Første Afdeling givet Kongeriget Danmark tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande.
10 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Første Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling og har i forbindelse med foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, jf. artikel 89, stk. 3, litra a), i Rettens procesreglement stillet parterne skriftlige spørgsmål, som de har besvaret inden for den fastsatte frist.
11 Parterne har afgivet indlæg og besvaret Rettens mundtlige spørgsmål i retsmødet den 15. marts 2016.
12 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
13 Kommissionen har, støttet af Kongeriget Danmark, nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
14 Sagsøgeren har foreholdt Kommissionen, at den har tilsidesat de processuelle rettigheder, som sagsøgeren har i medfør af artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 6, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af […] artikel [108 TEUF] (EFT 1999, L 83, s. 1).
15 Sagsøgeren har til støtte for sit søgsmål i det væsentlige fremsat fire anbringender. Med det første anbringende gøres det gældende, at der ikke er foretaget en undersøgelse af den anmeldte støtteordnings egnethed. Det andet anbringende er støttet på en mangelfuld begrundelse og på, at der er foretaget en utilstrækkelig undersøgelse af den nævnte ordnings egnethed. Med det tredje anbringende gøres det gældende, at der er foretaget en utilstrækkelig undersøgelse af spørgsmålet om, hvorvidt fordelene ved denne ordning opvejer den konkurrencefordrejning, der følger af dens gennemførelse. Det fjerde anbringende er støttet på en mangelfuld begrundelse som følge af den manglende undersøgelse af konkurrencefordrejningen på annoncemarkedet.
16 Sagsøgeren har i retsmødet bekræftet, at formålet med det af selskabet anlagte søgsmål var at beskytte de processuelle rettigheder, som selskabet har i medfør af artikel 108, stk. 2, TEUF i dets egenskab af interesseret part som omhandlet i artikel 1, litra h), i forordning nr. 659/1999, og at formålet med søgsmålet derfor ikke var at bestride, at der var grundlag for den anfægtede afgørelse.
17 Det skal indledningsvis bemærkes, at Kommissionen har pligt til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, navnlig hvis den i lyset af de under den indledende undersøgelse indhentede oplysninger står over for alvorlige vanskeligheder ved vurderingen af foranstaltningen. En sådan pligt følger således direkte af artikel 108, stk. 3, TEUF, således som denne bestemmelse er fortolket i retspraksis, og er bekræftet af bestemmelsen i artikel 4, stk. 4, sammenholdt med artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, når Kommissionen efter den indledende undersøgelse konstaterer, at den nærer tvivl med hensyn til den pågældende foranstaltnings forenelighed med det indre marked (jf. i denne retning dom af 12.2.2008, BUPA m.fl. mod Kommissionen, T-289/03, EU:T:2008:29, præmis 328).
18 Det er nemlig fast retspraksis, at proceduren i artikel 108, stk. 2, TEUF er obligatorisk, når Kommissionen støder på alvorlige vanskeligheder ved undersøgelsen af, om en støtte er forenelig med det indre marked. Kommissionen kan derfor kun begrænse sig til den indledende fase i medfør af artikel 108, stk. 3, TEUF i forbindelse med en godkendelse af en statslig foranstaltning, såfremt den efter en første undersøgelse kan nå til den opfattelse, at denne foranstaltning enten ikke udgør støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF eller, hvis den betragtes som støtte, er forenelig med det indre marked. Hvis Kommissionen på grundlag af denne første undersøgelse imidlertid når til den modsatte opfattelse, eller denne undersøgelse ikke har gjort det muligt for den at overvinde alle vanskelighederne ved bedømmelsen af, om foranstaltningen er forenelig med det indre marked, skal den indhente alle de nødvendige udtalelser og med henblik herpå indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, TEUF (dom af 12.2.2008, BUPA m.fl. mod Kommissionen, T-289/03, EU:T:2008:29, præmis 329. Jf. også i denne retning dom af 15.6.1993, Matra mod Kommissionen, C-225/91, EU:C:1993:239, præmis 33, og af 2.4.1998, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, C-367/95 P, EU:C:1998:154, præmis 39).
19 Det tilkommer således Kommissionen på baggrund af sagens faktiske og retlige omstændigheder at afgøre, om det på grund af de vanskeligheder, der er opstået under undersøgelsen af støttens forenelighed med det indre marked, er nødvendigt at indlede denne procedure (dom af 19.5.1993, Cook mod Kommissionen, C-198/91, EU:C:1993:197, præmis 30). Ved denne vurdering skal tre krav overholdes.
20 For det første er Kommissionens beføjelse til at tage stilling til en støtteforanstaltnings forenelighed med det indre marked efter afslutningen af den indledende procedure i medfør af artikel 108 TEUF begrænset til foranstaltninger, der ikke frembyder alvorlige vanskeligheder, hvilket indebærer, at dette er en nødvendig betingelse for beføjelsen. Kommissionen kan således ikke afslå at indlede den formelle undersøgelsesprocedure under påberåbelse af andre omstændigheder, såsom tredjemands interesser, procesøkonomiske hensyn eller andre hensyn til administrativ formålstjenlighed (dom af 15.3.2001, Prayon-Rupel mod Kommissionen, T-73/98, EU:T:2001:94, præmis 44).
21 For det andet er Kommissionen forpligtet til at indlede den formelle procedure, når den støder på alvorlige vanskeligheder, og den har i denne forbindelse ikke nogen skønsmæssig beføjelse. Selv om den er bundet med hensyn til beslutningen om, hvorvidt der skal indledes denne procedure, har Kommissionen dog en vis skønsmargen ved indhentningen og undersøgelsen af sagens konkrete omstændigheder med henblik på at afgøre, om de giver anledning til alvorlige vanskeligheder. Navnlig kan Kommissionen efter formålet med artikel 108, stk. 3, TEUF og i overensstemmelse med sin pligt til at følge god forvaltningsskik indlede en dialog med den stat, der har foretaget anmeldelsen, eller med tredjemand for under den indledende procedure at klare eventuelle vanskeligheder (dom af 15.3.2001, Prayon-Rupel mod Kommissionen, T-73/98, EU:T:2001:94, præmis 45).
22 For det tredje skal begrebet »alvorlige vanskeligheder« fastlægges objektivt. Både med udgangspunkt i omstændighederne ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse og i dens indhold skal det undersøges, om der foreligger sådanne vanskeligheder, på et objektivt grundlag ved at sammenholde afgørelsens begrundelse med de oplysninger, som Kommissionen havde til rådighed, da den traf afgørelse om den omtvistede støttes forenelighed med det indre marked (jf. dom af 15.3.2001, Prayon-Rupel mod Kommissionen, T-73/98, EU:T:2001:94, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
23 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at sagsøgeren har bevisbyrden for, at der foreligger alvorlige vanskeligheder, som denne kan løfte på grundlag af en række samstemmende indicier angående dels omstændighederne ved og varigheden af den foreløbige undersøgelse, dels indholdet af den anfægtede afgørelse (jf. dom af 16.9.2013, Colt Télécommunications France mod Kommissionen, T-79/10, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:463, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
24 Den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af Kommissionens undersøgelse under den indledende undersøgelsesprocedure udgør et indicium for, at der foreligger alvorlige vanskeligheder (jf. dom af 10.7.2012, Smurfit Kappa Group mod Kommissionen, T-304/08, EU:T:2012:351, præmis 81 og den deri nævnte retspraksis).
25 Eftersom sagsøgerens anbringender vedrører anvendelsen af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, skal det endelig fremhæves, at denne artikel tillægger Kommissionen en skønsmæssig beføjelse, hvis udøvelse indebærer økonomiske og sociale vurderinger (dom af 20.9.2007, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie mod Kommissionen, T-375/03, ikke trykt i Sml., EU:T:2007:293, præmis 138, og af 27.9.2012, Italien mod Kommissionen, T-257/10, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:504, præmis 133). Unionens retsinstansers prøvelse af sådanne vurderinger er derfor begrænset til en kontrol med, om de processuelle forskrifter er overholdt, om begrundelsen er tilstrækkelig, om de faktiske omstændigheder er materielt korrekte samt til, om der foreligger et åbenbart fejlskøn eller er begået magtfordrejning (dom af 13.9.1995, TWD mod Kommissionen, T-244/93 og T-486/93, EU:T:1995:160, præmis 82).
26 Det er i lyset af de ovennævnte principper, at det første og det andet anbringende under ét, derefter det tredje anbringende og endelig det fjerde anbringende skal undersøges.
Det første og det andet anbringende, som i det væsentlige vedrører en begrundelsesmangel og en utilstrækkelig undersøgelse af den anmeldte støtteordning
27 Sagsøgeren har nærmere bestemt gjort gældende, at Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad har undersøgt den anmeldte støtteordnings egnethed. Sagsøgeren har især kritiseret Kommissionen for ikke at have undersøgt, om den nævnte ordning i lyset af den betingelse, der var fastsat i lovforslagets § 3, stk. 2, nr. 6), hvorefter det skrevne nyhedsmedie »[skulle have] et indhold, hvor mindst halvdelen var redaktionelt stof i form af artikler mv. inden for et bredt emneområde og med behandling af aktuelt nyhedsstof« (herefter »den såkaldte 50%-betingelse«), var egnet til at opfylde sine formål om udbredelse af nyhedsindhold til de danske borgere og fremme af den demokratiske debat i Danmark. Ifølge sagsøgeren udgør den utilstrækkelige karakter af Kommissionens undersøgelse et indicium for, at der foreligger alvorlige vanskeligheder, som giver grund til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 659/1999. Det er endvidere sagsøgerens opfattelse, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en begrundelsesmangel, idet grundene til, at Kommissionen fandt, at den anmeldte støtteordning var egnet til at opfylde det formål, som den forfulgte, ikke er angivet i den anfægtede afgørelse.
28 Kommissionen og Kongeriget Danmark har bestridt sagsøgerens argumenter.
29 I den foreliggende sag fremgår det af lovforslaget, at den anmeldte støtteordning forfølger et formål af almen interesse, nemlig at opretholde et alsidigt og mangfoldigt mediemarked for at styrke det danske demokrati og den demokratiske debat i Danmark. Det fremgår endvidere af lovforslaget, at den støtte, som tildeles på grundlag af den nævnte ordning, skal sikre, at der produceres og udbredes publicistisk indhold af høj kvalitet i Danmark, og at indholdet spredes på flest mulige relevante platforme til flest mulige borgere.
30 I den anfægtede afgørelse fandt Kommissionen for det første i det væsentlige, at de formål, som forfulgtes med den anmeldte støtteordning, var i overensstemmelse med EUF-traktaten og med de værdier, som er udtrykt i artikel 11 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (jf. 32. betragtning til den anfægtede afgørelse).
31 For det andet undersøgte Kommissionen, om den anmeldte støtteordning var nødvendig og tilstrækkelig med henblik på realisering af de formål af almen interesse, der er nævnt i præmis 29 ovenfor.
32 Kommissionen anførte indledningsvis, idet den henviste til en undersøgelse af det danske mediemarked med titlen »Analysis of the Danish News Media« (analyse af de danske nyhedsmedier), i lyset af hvilken den anmeldte støtteordning er udformet, at selv om den tid, som anvendes til »forbrug« af information, stiger hvert år, falder de skrevne mediers andel heraf. Kommissionen konstaterede endvidere, at rentabiliteten af den aktuelle økonomiske model, der er baseret på indtægter fra salg af annonceplads og abonnementer, havde ændret sig de seneste år på grund af internettets stigende popularitet, et voksende antal gratis medier på internettet og nye aktører, som udbyder annonceplads uden nødvendigvis at være involveret i udbredelse af selvstændigt redaktionelt indhold af samfundspolitisk art. Kommissionen anførte desuden, at forbrugerne var mindre og mindre villige til at betale for produktion af redaktionelt indhold, herunder redaktionelt indhold af høj kvalitet, mens denne form for virksomhed kunne være forbundet med høje driftsomkostninger. Ifølge Kommissionen havde disse ændringer i markedsstrukturerne- og betingelserne resulteret i et øget markedssvigt, hvilket gav sig udtryk i en reduktion af redaktionelt indhold og potentielt i en forringelse af kvaliteten på lang sigt. Kommissionen konkluderede i denne forbindelse i det væsentlige, at private medievirksomheders incitament til at producere selvstændigt samfundspolitisk indhold af høj kvalitet, som var tilgængeligt for alle borgere på lige vilkår, var begrænset. Ifølge Kommissionen var den anmeldte støtteordning således nødvendig for at afhjælpe dette markedssvigt (jf. 33.-35. betragtning til den anfægtede afgørelse).
33 Kommissionen anførte i denne henseende for det første, at den anmeldte støtteordning var med til at sikre, at der til den danske offentlighed blev produceret redaktionelt indhold af høj kvalitet, idet nyhedsmedierne selv kunne vælge deres distributionsplatform. Kommissionen præciserede for det andet, at betingelserne for støtteberettigelse, herunder navnlig dem, der vedrørte redaktionelt indhold, havde til formål at tilskynde virksomheder omfattet af den anmeldte støtteordning til at gennemføre aktiviteter, som de i mangel af støtten ellers ikke ville gennemføre, eller som de ville gennemføre i et mindre omfang. Kommissionen konstaterede for det tredje, at den anmeldte støtteordning var blevet udformet med henblik på delvis at understøtte de yderligere omkostninger afholdt af medier, som påtager sig at producere og udbrede information af høj kvalitet til fremme af den demokratiske debat. Kommissionen anførte for det fjerde, at eftersom betingelsen vedrørende redaktionelt indhold kræver, at mindst 50% af mediets indhold skal være redaktionelt indhold, blev den resterende plads helliget annoncer tilsvarende reduceret. På baggrund af det ovenstående konkluderede Kommissionen, at støtten var nødvendig for at dække en del af de yderligere omkostninger for de nyhedsmedier, som påtog sig noget sådant (jf. 36. og 37. betragtning til den anfægtede afgørelse).
34 Kommissionen bemærkede for det tredje, at den anmeldte støtteordning ikke forøgede niveauet for støtte til nyhedsmedierne i Danmark, og at intensiteten af den støtte, der blev ydet i henhold til den nævnte ordning, var beskeden. Den maksimale intensitet af den tilladte støtte var således fastsat til 35% af de samlede redaktionsomkostninger for et nyhedsmedie, og loftet for det maksimale årlige støttebeløb var på 17,5 mio. DKK (jf. 38. betragtning til den anfægtede afgørelse).
35 For det fjerde tog Kommissionen hensyn til virkningerne for samhandelsvilkårene mellem medlemsstaterne og for konkurrencen med henblik på en samlet statusopgørelse over fordelene ved den anmeldte støtteordning, henset til ulemperne herved.
36 For så vidt angår fordelene ved den anmeldte støtteordning anførte Kommissionen for det første, at den nævnte ordning havde til formål at afhjælpe et markedssvigt, idet den gav de skrevne nyhedsmedier, det være sig trykte eller internetbaserede, incitament til at producere selvstændigt redaktionelt indhold af høj kvalitet. Kommissionen anførte for det andet, at den anmeldte støtteordning bidrog til at fremme mediernes pluralisme og udbredelse af samfundspolitisk information i overensstemmelse med artikel 11 i chartret om grundlæggende rettigheder (jf. 43.-47. betragtning til den anfægtede afgørelse).
37 Hvad angår virkningerne på konkurrencen og samhandelen inden for Fællesskabet konkluderede Kommissionen, at disse sidstnævnte var begrænsede i forhold til målet om at bevare mediernes pluralisme og et redaktionelt indhold af høj kvalitet. Kommissionen angav i denne forbindelse for det første, at den nævnte ordning i lige høj grad begunstigede de skrevne nyhedsmedier, det være sig trykte eller internetbaserede, for det andet, at den rettede sig til alle de skrevne nyhedsmedier, der tog sigte på den danske offentlighed, herunder dem med hjemsted i andre medlemsstater, og for det tredje, at de grænseoverskridende udvekslinger generelt var begrænsede hvad angik aviser med nyhedsindhold, i betragtning af deres iboende nationale karakter. Den anførte også, at danske aviser, det være sig trykte eller internetbaserede, i almindelighed ikke var substituerbare med udenlandske aviser, når navnlig henses til, at det danske sprogområde er begrænset. Kommissionen fastslog derfor i det væsentlige, at det var lidet sandsynligt, at udgivelser på et fremmedsprog kan erstatte danske aviser, eller at abonnenter og annoncører vender sig mod sidstnævnte på grund af støtten (jf. 43.-47. betragtning til den anfægtede afgørelse).
38 Det følger af det foregående og navnlig af præmis 33 ovenfor, at Kommissionen reelt undersøgte, om den anmeldte støtteordning udgjorde en foranstaltning, som var egnet til at virkeliggøre formålene om produktion og udbredelse af nyhedsindhold af høj kvalitet med henblik på at fremme den demokratiske debat, og at den anfægtede afgørelses begrundelse indeholder en tilstrækkelig redegørelse i denne henseende.
39 Sagsøgerens klagepunkter om henholdsvis en manglende begrundelse for den anfægtede afgørelse med hensyn til den anmeldte støtteordnings egnethed og en manglende undersøgelse af nævnte ordnings egnethed skal derfor forkastes.
40 Det skal ikke desto mindre undersøges, om de af sagsøgeren påberåbte argumenter godtgør, at Kommissionen ikke foretog en tilstrækkelig undersøgelse af den omhandlede foranstaltning.
Den hævdede manglende egnethed af den anmeldte støtteordning
41 Sagsøgeren har gjort gældende, at hvis Kommissionen havde foretaget en omhyggelig og upartisk undersøgelse af den anmeldte støtteordning, ville den have konkluderet, at der bestod tvivl med hensyn til, om ordningen var egnet, henset til de formål, som den forfulgte. Sagsøgeren har i denne forbindelse anført, at den såkaldte 50%-betingelse de facto udelukker gratisaviser fra at modtage støtten, idet gratisaviser for at være rentable anvender mere end 50% af deres indhold til annoncer. Ifølge sagsøgeren bidrager gratisaviser i væsentlig grad til de formål om udbredelse af nyhedsindhold til flest mulige danske borgere og om fremme af den demokratiske debat i Danmark, som forfølges med den anmeldte støtteordning. Ifølge sagsøgeren udgør den såkaldte 50%-betingelse således en hindring for opfyldelsen af det primære formål med den anmeldte støtteordning, nemlig udbredelse af nyhedsindhold til flest mulige borgere, herunder på lokalt plan.
42 Kommissionen og Kongeriget Danmark har bestridt sagsøgerens argumenter.
43 Det bemærkes, at skrevne nyhedsmedier, det være sig trykte eller internetbaserede, som opfylder betingelserne i lovforslagets § 3, stk. 2, der finder anvendelse uden forskel på alle skrevne nyhedsmedier, som henvender sig til den danske offentlighed, er omfattet af den anmeldte støtteordning.
44 Det kan imidlertid i praksis ikke udelukkes, at gratis skrevne nyhedsmedier har vanskeligere ved at opfylde den såkaldte 50%-betingelse, eftersom deres finansiering i princippet udelukkende er baseret på indtægter fra annoncer. Sagsøgeren har i denne henseende i øvrigt anført, uden at blive modsagt på dette punkt af Kommissionen, at den eneste gratisavis i Danmark, som opfyldte den såkaldte 50%-betingelse, havde været underskudsgivende siden 2008.
45 Det følger af det foregående, at i modsætning til, hvad Kommissionen har anført, kan den såkaldte 50%-betingelse være til hinder for en tildeling af støtte til gratis skrevne nyhedsmedier på grundlag af den anmeldte støtteordning.
46 Denne omstændighed er imidlertid ikke tilstrækkelig til at fastslå, at der foreligger alvorlige vanskeligheder med hensyn til den anmeldte støtteordnings egnethed i forhold til de formål, som den forfølger.
47 Eftersom den anmeldte støtteordning navnlig har til formål at tilgodese de skrevne nyhedsmediers produktion af redaktionelt indhold, kunne Kongeriget Danmark vælge kun at tildele støtten til skrevne nyhedsmedier, som anvender en tilstrækkeligt stor del til en sådan produktion. Den såkaldte 50%-betingelse fastsætter et objektivt kriterium i denne henseende.
48 Det skal endvidere præciseres, at lovforslaget ikke har til formål at tilgodese produktion af redaktionelt indhold som sådan, således som sagsøgeren har anført, men udelukkende redaktionelt indhold af høj kvalitet, der bidrager til at fremme den demokratiske debat i Danmark (jf. 4. og 37. betragtning til den anfægtede afgørelse).
49 Det er i forhold til det således definerede formål, at Kommissionen undersøgte den anmeldte støtteordnings egnethed.
50 Det fremgår således af 37. betragtning til den anfægtede afgørelse, at betingelserne for støtteberettigelse i lovforslagets § 3, stk. 2, og navnlig de betingelser, der vedrører redaktionelt indhold, har til formål at give støttemodtagerne incitament til at udøve aktiviteter, som de ellers ikke ville gennemføre, eller som de ville gennemføre i et mindre omfang, dvs. i den foreliggende sag produktion og udsendelse af redaktionelt indhold af høj kvalitet, som fremmer den demokratiske debat. Det følger endvidere af nævnte betragtning, at den såkaldte 50%-betingelse, som er en del af betingelserne for støtteberettigelse vedrørende redaktionelt indhold, fuldt ud bidrager til virkeliggørelsen af det ovennævnte formål, idet den giver virksomheder, der er omfattet af den anmeldte støtteordning, incitament til at reducere annonceplads og derfor producere mere redaktionelt indhold og sikre kvaliteten af det udbredte nyhedsindhold.
51 De argumenter, som sagsøgeren har fremført, kan ikke afkræfte den konklusion, der fremgår af præmis 50 ovenfor.
52 Sagsøgeren har for det første bestridt, at der er en sammenhæng mellem reduktionen af reklamer og kvaliteten af det redaktionelle indhold. Sagsøgeren har endvidere anført, at den angivelige sammenhæng mellem reduktionen af reklamer og kvaliteten af det redaktionelle indhold, som Kommissionen har henvist til i svarskriftet, hverken fremgår af lovforslaget eller lovforarbejderne eller af den anfægtede afgørelse. Sagsøgeren har nærmere bestemt anført, at Kommissionens argument, hvorefter annoncering, der i mange sammenhænge betragtes som en form for »forurening« i forbindelse med udbredelse af nyhedsmateriale, ikke bør udgøre en uforholdsmæssig stor andel af nyhedsmediets indhold (herefter »forureningsargumentet«), er blevet påberåbt for første gang i svarskriftet.
53 Det bemærkes indledningsvis, at det inden for rammerne af nærværende søgsmål ikke tilkommer Retten at rejse tvivl om rigtigheden af de betingelser, som Kongeriget Danmark har fastsat, og som skal opfyldes for at nå det ønskede niveau med hensyn til kvaliteten af redaktionelt indhold for skrevne nyhedsmedier, der henvender sig til danske læsere, men alene at vurdere, om Kommissionen har foretaget en tilstrækkelig undersøgelse af den anmeldte støtteordning, og mere generelt, om sagsøgeren har godtgjort, at der foreligger alvorlige vanskeligheder, som burde have resulteret i en indledning af den formelle undersøgelsesprocedure.
54 Det skal endvidere bemærkes, at Kommissionen i svarskriftet for første gang udtrykkeligt gjorde gældende, at den såkaldte 50%-betingelse gjorde det muligt at sikre kvaliteten af redaktionelt indhold, og at forureningsargumentet som sådan hverken nævnes i lovforslaget, i lovforarbejderne eller i den anfægtede afgørelse.
55 Det fremgår imidlertid implicit, men nødvendigvis af den anfægtede afgørelse, og navnlig af 37. betragtning hertil, samt af lovforslaget og lovforarbejderne, at den anmeldte støtteordning er baseret på et forhold nyhedsindhold/omfang af annoncer og dermed på den tanke, at en reduktion af reklamer bidrager til virkeliggørelsen af de formål, der forfølges med den nævnte ordning, og som omfatter produktion og udbredelse af redaktionelt indhold af høj kvalitet.
56 Forureningsargumentet uddyber således alene den begrundelse, der fremgår af den anfægtede afgørelse.
57 Det skal endvidere bemærkes, at hvad angår reklamer på tv har Domstolen flere gange fastslået, at en begrænsning af reklameindslags varighed eller hyppighed kan foretages for at beskytte forbrugerne mod alt for mange kommercielle reklamer eller for, ud fra en kulturpolitisk målsætning, at sikre, at programmerne er af en vis kvalitet (dom af 25.7.1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda, C-288/89, EU:C:1991:323, præmis 27, og af 28.10.1999, ARD, C-6/98, EU:C:1999:532, præmis 49 og 50).
58 Hvad angår reklamer i skrevne nyhedsmedier kunne Kommissionen således med rimelighed fastslå, at en begrænsning i omfanget af annoncer også havde til formål at beskytte forbrugerne og opretholde en vis kvalitet med hensyn til det redaktionelle indhold.
59 Sagsøgeren har i retsmødet anerkendt, at reklamer på tv kunne »vække lede« hos tv-seeren. Sagsøgeren har ikke desto mindre bestridt enhver sammenligning mellem reklamer på tv og reklamer i skrevne medier, idet tv-seeren hvad angår førstnævnte er forpligtet til at vente, indtil reklamen er overstået, mens læseren hvad angår sidstnævnte ikke er forpligtet til at se på annoncen og kan udvælge de dele af avisen, som ønskes læst.
60 I modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, er tv-seere imidlertid ikke mere forpligtede til at se en reklame på tv end læsere af et skrevet nyhedsmedie, idet de bl.a. kan skifte kanal.
61 Henset til det foregående skal sagsøgerens argument om, at der ikke er nogen sammenhæng mellem reduktionen af reklamer og kvaliteten af det redaktionelle indhold, forkastes.
62 Sagsøgeren har for det andet i det væsentlige anført, at reklamer gør det muligt at virkeliggøre de formål, der forfølges med den anmeldte støtteordning, idet de dels forøger antallet af læsere af skrevne nyhedsmedier og udbredelsen af redaktionelt indhold, dels gør det muligt at forbedre kvaliteten af det nævnte indhold.
63 For det første skal det argument, hvormed det i det væsentlige anføres, at reklamer forøger antallet af læsere af skrevne nyhedsmedier og udbredelsen af redaktionelt indhold, til flest mulige borgere, forkastes som uvirksomt, eftersom hovedformålet med den anmeldte støtteordning ikke er udbredelse af alt nyhedsindhold, men produktion og udbredelse af nyhedsindhold af høj kvalitet med henblik på at fremme den demokratiske debat i Danmark (præmis 29 og 48 ovenfor).
64 For det andet kan de argumenter, som sagsøgeren har påberåbt sig for at godtgøre, at reklamer gør det muligt at forbedre kvaliteten af det redaktionelle indhold, ikke tiltrædes.
65 Først og fremmest har sagsøgeren gjort gældende, at indtægter fra reklamer giver medierne flere ressourcer med henblik på produktion af redaktionelt indhold af høj kvalitet. Sagsøgeren har imidlertid ikke fremlagt noget bevis til godtgørelse af, at gratis skrevne nyhedsmedier investerer i større omfang end betalte skrevne nyhedsmedier i produktion af redaktionelt indhold af høj kvalitet. Sagsøgerens argument må derfor forkastes.
66 Sagsøgeren har desuden hævdet, at skrevne nyhedsmedier, hvis annonceindhold er over 50%, har en højere kvalitet end skrevne nyhedsmedier med et annonceindhold under 50%, og har i denne henseende påberåbt sig en daglig måling af danskernes opfattelse af mere end 250 brands (varemærker) inden for en række sektorer. Ovennævnte måling er imidlertid uden relevans for spørgsmålet om kvaliteten af det redaktionelle indhold, idet den er begrænset til en sammenligning af varemærkerne for forskellige nyhedsmedier og nyhedsmedier drevet af virksomheder, hvis hovedaktivitet ikke er produktion og redigering af nyhedsindhold af samfundspolitisk karakter.
67 Henset til det foregående skal sagsøgerens argument, hvorefter reklamer gør det muligt at virkeliggøre de formål, som forfølges med den omhandlede foranstaltning, forkastes.
68 Sagsøgeren har for det tredje foreholdt Kommissionen, at den i svarskriftet har angivet, at begrænsningen af mængden af annoncer gjorde det muligt at sikre nyhedsmedier af høj kvalitet, selv om det i medfør af lovforslagets § 3, stk. 2, nr. 6), er det nyhedsindhold, som udbredes af de sidstnævnte, som skal være af høj kvalitet.
69 Det er i denne henseende tilstrækkeligt at konstatere, at Kommissionen i 32., 34. og 37. betragtning til den anfægtede afgørelse korrekt gengav indholdet af den nævnte bestemmelse. Den af sagsøgeren påberåbte fejl kan derfor ikke godtgøre den hævdede utilstrækkelighed af den af Kommissionen foretagne undersøgelse.
70 Sagsøgerens argument må derfor forkastes.
71 Under disse omstændigheder har sagsøgeren ikke godtgjort, at spørgsmålet om den anmeldte støtteordnings egnethed udgjorde en alvorlig vanskelighed, og at Kommissionens undersøgelse i denne henseende var utilstrækkelig.
Den hævdede uforholdsmæssige karakter af 50%-kriteriet for så vidt angår redaktionelt indhold
72 Sagsøgeren har gjort gældende, at et kriterium om 25% for så vidt angår redaktionelt indhold, som det, der er fastsat i lov nr. 1228/2012 om afgift af husstandsomdelte reklamer (herefter »reklameafgiftsloven«) er bedre egnet til at sikre, at lokale ugeaviser kan overleve og samtidig modtage støtte, samtidig med, at formålet med den anmeldte støtteordning nås.
73 Kommissionen og Kongeriget Danmark har bestridt sagsøgerens argumenter.
74 Det bemærkes for det første, at således som Kongeriget Danmark med rette har anført, er formålet med den anmeldte støtteordning at give et incitament til produktion og udbredelse af et redaktionelt indhold af høj kvalitet, mens formålet med reklameafgiftsloven er at sikre den fortsatte udbredelse af lokale nyheder.
75 Henset til formålet med den omhandlede foranstaltning kunne 25%-kriteriet for så vidt angår redaktionelt indhold fastsat i reklameafgiftsloven ikke give anledning til tvivl med hensyn til egnetheden og forholdsmæssigheden af 50%-kriteriet for så vidt angår redaktionelt indhold inden for rammerne af den anmeldte støtteordning.
76 For det andet er sagsøgerens argumentation under alle omstændigheder baseret på det ukorrekte postulat, hvorefter i det væsentlige den anmeldte støtteordnings forenelighed med det indre marked afhænger af, om gratisaviser har mulighed for at modtage støtte i medfør af den nævnte ordning. Som Kommissionen har anført, skal støtteordningens forenelighed med det indre marked, og herunder spørgsmålet om støttens egnethed, ikke vurderes i forhold til en situation, hvor sagsøgeren også ville være berettiget til støtte, eller på grundlag af en hypotese om, at den anmeldte støtteordning kunne have været sammensat anderledes, men i forhold til situationen på markedet uden den anmeldte støtteordning.
77 Det fremgår af 34. betragtning til den anfægtede afgørelse, at forbrugerne er mindre og mindre villige til at betale for produktion af redaktionelt indhold, herunder redaktionelt indhold af høj kvalitet, mens denne form for virksomhed kan være forbundet med høje omkostninger, og at private virksomheder i mangel af et statsligt indgreb ikke har incitament til at producere det nævnte indhold (jf. præmis 32 ovenfor).
78 Henset til det foregående kunne Kommissionen med rimelighed fastslå, at støtten til produktion af redaktionelt indhold, hvortil tildelingen er betinget af overholdelsen af flere betingelser, som under ét har til formål at sikre et vist niveau af kvaliteten af det nyhedsindhold, som udsendes af skrevne nyhedsmedier, var et egnet middel med henblik på at give de nævnte medier incitament til at producere og udsende redaktionelt indhold af høj kvalitet.
79 Denne konklusion ændres ikke af det forhold, såfremt det godtgøres, at gratis skrevne nyhedsmedier i medfør af den såkaldte 50%-betingelse i praksis er udelukket fra at anvende den anmeldte støtteordning, eftersom de nævnte medier ikke befinder sig i en situation, der kan sammenlignes med situationen for betalte skrevne nyhedsmedier. Det fremgår således implicit, men nødvendigvis af 34. betragtning til den anfægtede afgørelse, at kun betalte skrevne nyhedsmedier er omfattet af tendensen blandt forbrugere til at ønske gratis adgang til nyhedsindhold, herunder nyhedsindhold af høj kvalitet.
80 Denne forskel i situationen for gratis skrevne medier og betalte skrevne medier bekræftes endvidere af det af sagsøgeren anførte med det formål at påvise gratisavisers store rolle i udbredelsen af nyhedsindhold til flest mulige danske borgere.
81 Det må således fastslås, at gratis skrevne nyhedsmedier og betalte skrevne nyhedsmedier ikke befinder sig i en sammenlignelig situation hvad angår kravet om nødvendighed med hensyn til den anmeldte støtteordning. Den omstændighed, at der kan findes andre gratis skrevne nyhedsmedier som sagsøgerens, der ikke opfylder de betingelser for støtteberettigelse, der er fastsat ved den anmeldte støtteordning, er således ikke i sig selv afgørende i forbindelse med undersøgelsen af den nævnte ordnings forenelighed med det indre marked.
82 Under disse omstændigheder må det fastslås, at Kommissionens manglende undersøgelse af spørgsmålet om, hvorvidt 25%-kriteriet for så vidt angår redaktionelt indhold var bedre egnet end 50%-kriteriet, ikke kan godtgøre, at den af Kommissionen foretagne undersøgelse var utilstrækkelig, eller at der forelå nogen som helst form for alvorlig vanskelighed.
Den hævdede fejl, som tiende betragtning til den anfægtede afgørelse er behæftet med
83 Sagsøgeren har anført, at en indledning af den formelle undersøgelsesprocedure ville have gjort det muligt for Kommissionen at undgå den fejl, der er begået i tiende betragtning til den anfægtede afgørelse, hvori det angives, at i henhold til lovforslagets § 3, stk. 2, nr. 8), skal en sjettedel af det redaktionelle indhold være selvstændigt journalistisk bearbejdet.
84 Kommissionen har anerkendt, at der har indsneget sig en fejl i tiende betragtning til den anfægtede afgørelse, men har anført, at den anmeldte støtteordning ville være blevet godkendt, selv hvis denne fejl ikke havde foreligget.
85 Det bemærkes, at den af sagsøgeren påberåbte fejl blot er en skrivefejl, som under alle omstændigheder ikke udgør grundlaget for Kommissionens konstatering om den anmeldte støtteordnings forenelighed med det indre marked.
86 Under disse omstændigheder kan den af sagsøgeren påberåbte fejl ikke udgøre et indicium for, at den af Kommissionen foretagne undersøgelse er utilstrækkelig, eller at der foreligger alvorlige vanskeligheder.
87 I lyset af det ovenstående skal det første og det andet anbringende forkastes.
Det tredje anbringende om en utilstrækkelig undersøgelse af spørgsmålet om, hvorvidt fordelene ved den anmeldte støtteordning opvejer de konkurrencefordrejninger, der følger af dens gennemførelse
88 Sagsøgeren har i det væsentlige foreholdt Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad at have undersøgt, om fordelene ved den anmeldte støtteordning opvejer de konkurrencefordrejninger, der følger af dens gennemførelse, og derfor ikke har opfyldt den pligt til at foretage den omhyggelige, upartiske og tilstrækkeligt nuancerede undersøgelse, som påhviler den. Sagsøgeren har herved for det første gjort gældende, at Kommissionen ikke har set på den forskelsbehandling mellem gratis skrevne nyhedsmedier og betalte skrevne nyhedsmedier, som følger af den såkaldte 50%-betingelse, og den heraf følgende skrævvridning af konkurrenceforholdene på annoncemarkedet. Sagsøgeren har dernæst kritiseret Kommissionen for at have overset, at den såkaldte 50%-betingelse ikke anvendes på systematisk og sammenhængende vis, idet annoncetillæg ikke indgår i vurderingen af, om den nævnte betingelse er opfyldt. Sagsøgeren har anført, at dette betyder, at et skrevet medie med høj annoncebelægning kan omgå den ovennævnte betingelse ved at udskille annonceindholdet til et særskilt tillæg. Endelig er det sagsøgerens opfattelse, at Kommissionen, med sit kendskab til 25%-kriteriet for så vidt angår redaktionelt indhold fastsat i reklameafgiftsloven, burde have foretaget en kritisk granskning af, hvorfor 50%-kriteriet kunne opretholdes, når der henses til den konkurrencefordreende virkning heraf.
89 Kommissionen og Kongeriget Danmark har bestridt sagsøgerens argumenter.
90 Det skal for det første bemærkes, at for at en foranstaltning udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, skal den nødvendigvis give en virksomhed eller sammenslutning af virksomheder en selektiv fordel. Den forskellige behandling af virksomheder, som er omfattet af en statsstøtte, og virksomheder, der ikke er omfattet heraf, samt den heraf følgende eventuelle konkurrencefordrejning er en integrerende del af statsstøttebegrebet og kan ikke som sådan bevirke, at den nævnte støtte er uforenelig med det indre marked.
91 Det følger endvidere af retspraksis, at selv om støtte i sig selv ofte medfører en beskyttelse og dermed en vis opdeling af markedet i forhold til produktionen i virksomheder, som ikke har fordel heraf, indebærer denne omstændighed ikke restriktive virkninger, som går ud over, hvad der er nødvendigt for, at støtten kan opfylde de mål, som traktaten tillader (dom af 22.3.1977, Iannelli & Volpi, 74/76, EU:C:1977:51, præmis 15).
92 Den omstændighed, at skrevne nyhedsmedier, som ikke opfylder samtlige betingelser i lovforslagets § 3, stk. 2, og herunder navnlig den såkaldte 50%-betingelse, i den foreliggende sag stilles konkurrencemæssigt ringere end skrevne nyhedsmedier, som er omfattet af den anmeldte støtteordning, kan derfor ikke udgøre en alvorlig vanskelighed, som forpligter Kommissionen til at indlede proceduren i artikel 108, stk. 2, TEUF, hver gang en virksomhed eller sammenslutning af virksomheder tildeles en støtte.
93 Under alle omstændigheder tog Kommissionen med henblik på afvejningen mellem den anmeldte støtteordnings fordele og ulemper hensyn til de konkurrencefordrejninger mellem virksomheder i den europæiske forlagsbranche, som kunne følge af gennemførelsen af den anmeldte støtteordning (jf. 26. og 43. betragtning til den anfægtede afgørelse).
94 Virksomhederne i den europæiske forlagsbranche omfatter bl.a. alle skrevne nyhedsmedier, der henvender sig til den danske offentlighed, og som ikke opfylder de betingelser for støtteberettigelse, der er fastsat i lovforslagets § 3, stk. 2, herunder gratis skrevne nyhedsmedier.
95 I modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, tog Kommissionen således reelt hensyn til den forskellige behandling af gratis skrevne nyhedsmedier og betalte skrevne nyhedsmedier.
96 For det andet er sagsøgerens argument, hvorefter Kommissionen ikke tog hensyn til konkurrencefordrejninger på annoncemarkedet som følge af den anmeldte støtteordning, ikke tilstrækkeligt underbygget.
97 Navnlig har sagsøgeren ikke forklaret, hvordan den anmeldte støtteordning kan fordreje konkurrencen på annoncemarkedet mellem betalte skrevne nyhedsmedier og gratis skrevne nyhedsmedier.
98 Endvidere bemærkes, at lovligheden af en afgørelse om statsstøtte skal vurderes i forhold til de oplysninger, som Kommissionen kunne råde over på det tidspunkt, da den vedtog den (jf. dom af 15.4.2008, Nuova Agricast, C-390/06, EU:C:2008:224, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
99 I den foreliggende sag er det eneste dokument, som sagsøgeren har påberåbt sig i denne forbindelse, et skema fra den undersøgelse af det danske mediemarked, der er nævnt i præmis 32 ovenfor (skema nr. 4 med titlen »Advertising turnover by media and time in million DKK« (omsætning fra reklamer pr. år og i mio. DKK), hvoraf fremgår dels, at reklameindtægterne for såvel dagblade som ugeaviser var faldet væsentligt, dels, at reklameindtægterne for dagblade var lavere end reklameindtægterne for ugeaviser, selv om gratis ugeaviser, med enkelte undtagelser og til forskel fra dagbladene, ikke har modtaget nogen støtte i medfør af de tidligere støtteordninger, idet der i denne henseende skal præciseres, at de nævnte ordninger allerede indeholdt en betingelse, som var identisk med den såkaldte 50%-betingelse.
100 Der kan derfor ikke af nævnte skema udledes nogen sammenhæng mellem tildelingen af støtte til betalte skrevne nyhedsmedier og den angivelige konkurrencedrejning på annoncemarkedet mellem betalte skrevne nyhedsmedier og gratis skrevne nyhedsmedier.
101 Under alle omstændigheder afhænger den angivelige konkurrencefordrejning på annoncemarkedet af den omhandlede foranstaltnings kvalificering som statsstøtte, idet der pr. definition ved statsstøtte forstås en foranstaltning, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen ved at favorisere bestemte virksomheder eller bestemte produktioner. Konkurrencefordrejningen på annoncemarkedet kan således kun anses for for vidtgående eller uforholdsmæssig, hvis den var væsentlig og klart uforholdsmæssig i forhold til det forfulgte formål, hvilket sagsøgeren i øvrigt ikke har gjort gældende. Navnlig har sagsøgeren ikke gjort gældende, at den angivelige konkurrencefordrejning på annoncemarkedet truede eksistensen af gratis skrevne nyhedsmedier i Danmark.
102 Hvad for det tredje angår sagsøgerens argument, hvormed det i det væsentlige anføres, at den såkaldte 50%-betingelse ikke anvendes på systematisk vis, er det tilstrækkeligt at fastslå, at den manglende hensyntagen til reklametillæg i minimumsgrænsen på 50% for så vidt angår redaktionelt indhold, som i et vist omfang gør det muligt at omgå den såkaldte 50%-betingelse, gælder for alle skrevne nyhedsmedier, som henvender sig til den danske offentlighed. Gratis skrevne nyhedsmedier som sagsøgerens kan således udgive reklametillæg for at sænke den andel af annonceindhold, som indgår ved vurderingen af, om et medie er omfattet af den nævnte ordning.
103 Endvidere godtgør sagsøgerens argument ikke, at Kommissionen foretog en utilstrækkelig undersøgelse af spørgsmålet om, hvorvidt fordelene ved den anmeldte støtteordning opvejede den konkurrencefordrejning, der følger af dens gennemførelse.
104 Sagsøgerens argument må derfor forkastes.
105 For det fjerde bemærkes, at for så vidt som sagsøgerens argument, hvormed det i det væsentlige anføres, at Kommissionen ikke undersøgte, om 25%-kriteriet for så vidt angår redaktionelt indhold var bedre egnet end det kriterium, som var fastsat i den anmeldte støtteordning, blot gengiver sagsøgerens argumentation som redegjort for i præmis 72 ovenfor, skal dette argument forkastes af de grunde, der er angivet i præmis 74-82 ovenfor.
106 På baggrund af det ovenstående skal det tredje anbringende forkastes.
Det fjerde anbringende om en manglende begrundelse som følge af en manglende undersøgelse af konkurrencefordrejningen på annoncemarkedet
107 Sagsøgeren har for første gang i replikken gjort gældende, at den anfægtede afgørelse lider af en begrundelsesmangel, i det væsentlige fordi afgørelsen ikke nævner konkurrencefordrejningen på annoncemarkedet som følge af den anmeldte støtteordning, idet det anføres, at Kommissionen skulle have undersøgt dette spørgsmål.
108 Kommissionen og Kongeriget Danmark har ikke udtalt sig i denne henseende, og de har som svar på et spørgsmål fra Retten i retsmødet angivet, at de overlader det til Retten at bedømme spørgsmålet om formaliteten med hensyn til sagsøgerens fjerde anbringende.
109 Den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, skal i henhold til fast retspraksis tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet om, hvorvidt en afgørelses begrundelse opfylder kravene efter artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (dom af 15.4.2008, Nuova Agricast, C-390/06, EU:C:2008:224, præmis 79, og af 1.7.2008, Chronopost og La Poste/UFEX m.fl., C-341/06 P og C-342/06 P, EU:C:2008:375, præmis 88).
110 Hvad for det første angår karakteren af den pågældende retsakt blev den anfægtede afgørelse vedtaget efter den indledende fase af undersøgelsen af støtteforanstaltningerne i medfør af artikel 108, stk. 3, TEUF, der alene har til formål at gøre det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse af, om den pågældende støtte er delvis eller fuldt ud forenelig med det indre marked, uden at den formelle undersøgelsesprocedure i artikel 108, stk. 2, TEUF indledes, hvilken procedure skal give Kommissionen mulighed for at opnå fuldstændige oplysninger om alle støttens momenter (dom af 15.4.2008, Nuova Agricast, C-390/06, EU:C:2008:224, præmis 57).
111 En sådan afgørelse, som træffes med kort varsel, skal imidlertid kun indeholde en angivelse af grundene til, at Kommissionen finder, at bedømmelsen af, om den pågældende støtte er forenelig med det indre marked, ikke giver anledning til alvorlige vanskeligheder (dom af 15.6.1993, Matra mod Kommissionen, C-225/91, EU:C:1993:239, præmis 48).
112 Hvad angår den sammenhæng, hvori den anfægtede afgørelse indgår, blev afgørelsen, som det fremgår af nærværende doms præmis 2 og 99, vedtaget efter to andre positive afgørelser vedrørende tidligere ordninger om mediestøtte, hvis betingelser for støtteberettigelse omfattede en betingelse, der var identisk med den såkaldte 50%-betingelse, og som ligeledes var blevet anmeldt forudgående til Kommissionen af de danske myndigheder. Den anfægtede afgørelse henviser desuden udtrykkeligt til Kommissionens undersøgelse og godkendelse af de støtteordninger, der gik forud for den ordning, som er genstand for denne afgørelse, og som ordningen skulle erstatte.
113 Dette forhold begrundede endvidere den kortfattede begrundelse for den anfægtede afgørelse.
114 Det skal endelig bemærkes, at som angivet i præmis 99 og 100 ovenfor har sagsøgeren under alle omstændigheder ikke godtgjort, at Kommissionen rådede over oplysninger, som kunne give grundlag for at antage, at der forelå konkurrencefordrejning på annoncemarkedet mellem gratis skrevne nyhedsmedier og betalte skrevne nyhedsmedier.
115 På baggrund af det foregående, og henset til arten af den pågældende retsakt, den sammenhæng, som den anfægtede afgørelse indgår i, og de oplysninger, som Kommissionen rådede over, kan Kommissionen ikke foreholdes ikke at have undersøgt forekomsten af konkurrencefordrejninger på annoncemarkedet og ikke at have henvist hertil i begrundelsen for den anfægtede afgørelse.
116 Det følger af de foregående betragtninger, at det fjerde anbringende skal forkastes som under alle omstændigheder ugrundet, uden at det er nødvendigt at træffe afgørelse vedrørende formaliteten. Kommissionen må følgelig frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
117 I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. I henhold til nævnte reglements artikel 138, stk. 1, bærer medlemsstater, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger.
118 I den foreliggende sag har sagsøgeren tabt sagen. Sagsøgeren bør derfor pålægges at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom, med undtagelse af de af Kongeriget Danmark afholdte omkostninger, som bæres af sidstnævnte.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Afdeling):
1) Europa-Kommissionen frifindes.
2) Søndagsavisen A/S bærer sine egne omkostninger og betaler de af Kommissionen afholdte omkostninger.
3) Kongeriget Danmark bærer sine egne omkostninger.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 11. oktober 2016.
Underskrifter
Indhold
Tvistens baggrund
Retsforhandlinger og parternes påstande
Retlige bemærkninger
Det første og det andet anbringende, som i det væsentlige vedrører en begrundelsesmangel og en utilstrækkelig undersøgelse af den anmeldte støtteordning
Den hævdede manglende egnethed af den anmeldte støtteordning
Den hævdede uforholdsmæssige karakter af 50%-kriteriet for så vidt angår redaktionelt indhold
Den hævdede fejl, som tiende betragtning til den anfægtede afgørelse er behæftet med
Det tredje anbringende om en utilstrækkelig undersøgelse af spørgsmålet om, hvorvidt fordelene ved den anmeldte støtteordning opvejer de konkurrencefordrejninger, der følger af dens gennemførelse
Det fjerde anbringende om en manglende begrundelse som følge af en manglende undersøgelse af konkurrencefordrejningen på annoncemarkedet
Sagens omkostninger