CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
Y. BOT
van 8 september 2016 (1)
Zaak C‑484/15
Ibrica Zulfikarpašić
tegen
Slaven Gajer
[verzoek van de Općinski sud u Novom Zagrebu (gemeentelijke rechtbank Novi Zagreb, Kroatië) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Justitiële samenwerking in burgerlijke zaken – Verordening (EG) nr. 805/2004 – Europese executoriale titel voor niet-betwiste schuldvorderingen – Handelingen waarvan de waarmerking kan worden gevorderd – Dwangbevel dat door een notaris wordt afgegeven krachtens een authentieke akte”
1. Dit verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EG) nr. 805/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 tot invoering van een Europese executoriale titel voor niet-betwiste schuldvorderingen.(2)
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Ibrica Zulfikarpašić, een in Kroatië gevestigde advocaat, en Slaven Gajer, die eveneens in Kroatië woont, betreffende de waarmerking als Europese executoriale titel, in de zin van verordening nr. 805/2004, van een door een notaris op basis van een authentieke akte afgegeven dwangbevel.
3. De Općinski sud u Novom Zagrebu (gemeentelijke rechtbank Novi Zagreb, Kroatië) vraagt zich in wezen af of een notaris die overeenkomstig de Kroatische wettelijke regeling een definitief en uitvoerbaar dwangbevel heeft afgegeven op basis van een authentieke akte, bevoegd is om dit dwangbevel te waarmerken als Europese executoriale titel wanneer daartegen niet is opgekomen en zo neen, of een nationaal gerecht die waarmerking mag verrichten ingeval het dwangbevel betrekking heeft op een niet-betwiste schuldvordering.
4. De onderhavige zaak biedt het Hof de gelegenheid nuttige preciseringen te verstrekken over de begrippen „beslissing” en „gerecht” in de zin van verordening nr. 805/2004, door met name aan te geven of een notaris die volgens het nationale recht bevoegd is om dwangbevelen af te geven, als „gerecht” kan worden aangemerkt.
5. Allereerst rijst echter de voorafgaande vraag betreffende de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing, aangezien uit de bewoordingen van de verwijzingsbeslissing blijkt dat partijen in het hoofdgeding beiden in Kroatië verblijven, zodat deze situatie op het eerste gezicht moet worden geacht een „louter interne” aangelegenheid te betreffen en niet onder het recht van de Unie te vallen.
6. In deze conclusie zal ik om te beginnen uiteenzetten dat het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk is, ofschoon partijen in het hoofdgeding een verzoeker en een verweerder betreffen die beiden op het grondgebied van de Republiek Kroatië verblijven. Ook al strekt de waarmerking als Europese executoriale titel volgens verordening nr. 805/2004 ertoe, de erkenning en tenuitvoerlegging mogelijk te maken van een beslissing in een andere lidstaat dan de lidstaat waar die beslissing is gegeven, de ontvankelijkheid van het aan gerecht van de lidstaat van oorsprong gerichte verzoek om waarmerking hangt immers niet af van het grensoverschrijdende karakter van het geschil.
7. Vervolgens zal ik aangeven dat een executoriale titel zoals een door een notaris op basis van een authentieke akte afgegeven dwangbevel een beslissing in de zin van artikel 4, punt 1, van verordening nr. 805/2004 is, voor zover de voor de afgifte van dit bevel bevoegde notaris bij de uitoefening van deze bijzondere taak optreedt als een rechterlijke instantie, waarvoor is vereist dat hij voldoende waarborgen biedt met betrekking tot zijn onafhankelijkheid en onpartijdigheid en dat hij op eigen initiatief een beslissing vaststelt waaromtrent partijen enerzijds tegenspraak hebben gevoerd of hebben kunnen voeren vóórdat de waarmerking ervan als Europese executoriale titel is verleend, en waartegen anderzijds beroep bij een rechterlijke instantie kan worden ingesteld. Onder voorbehoud van door de verwijzende rechter te verrichten verificaties, met name wat de eerbiediging van de vereisten inzake onafhankelijkheid en onpartijdigheid betreft, zal ik tot de slotsom komen dat de voor de afgifte van het dwangbevel bevoegde notaris als „rechterlijke instantie” kan worden aangemerkt.
8. Ten slotte zal ik daaruit afleiden dat deze notaris, die het „gerecht van oorsprong” in de zin van artikel 4, punt 6, en artikel 6, lid 1, van verordening nr. 805/2004 is, bevoegd is om het dwangbevel dat hij heeft afgegeven en dat hij bij gebreke van bezwaar van de schuldenaar uitvoerbaar heeft verklaard, als Europese executoriale titel te waarmerken.
I – Toepasselijke bepalingen
A – Recht van de Unie
9. De overwegingen 5, 7 en 20 van verordening nr. 805/2004 luiden als volgt:
„(5) Het begrip ‚niet-betwiste schuldvorderingen’ dient betrekking te hebben op alle situaties waarin een schuldeiser, gelet op het feit dat gebleken is dat de schuldenaar de aard of de omvang van een schuldvordering niet betwist, een gerechtelijke beslissing tegen deze schuldenaar heeft verkregen of een executoriale titel waarmee de schuldenaar uitdrukkelijk moet instemmen, in de vorm van een door een gerecht goedgekeurde schikking of een authentieke akte.
[…]
(7) Deze verordening dient van toepassing te zijn op beslissingen, gerechtelijke schikkingen en authentieke akten inzake niet-betwiste schuldvorderingen en op uitspraken gegeven ingevolge de instelling van rechtsmiddelen tegen als Europese executoriale titel gewaarmerkte beslissingen, gerechtelijke schikkingen en authentieke akten.
[…]
(20) Het verzoek om waarmerking als Europese executoriale titel voor niet-betwiste schuldvorderingen is een keuzemogelijkheid voor schuldeisers, die in plaats daarvan ook voor het systeem van erkenning en tenuitvoerlegging krachtens verordening (EG) nr. 44/2001 [van de Raad van 22 december 2000 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken(3),] of krachtens andere Gemeenschapsinstrumenten kunnen kiezen.”
10. Artikel 1 van verordening nr. 805/2004, met als opschrift „Doel”, luidt als volgt:
„Deze verordening heeft ten doel om door de vastlegging van minimumnormen een Europese executoriale titel voor niet-betwiste schuldvorderingen in het leven te roepen ten behoeve van het vrije verkeer van beslissingen, gerechtelijke schikkingen en authentieke akten in alle lidstaten zonder dat in de lidstaat van tenuitvoerlegging een intermediaire procedure hoeft te worden ingeleid voorafgaand aan de erkenning en tenuitvoerlegging.”
11. Artikel 3 van deze verordening, met als opschrift „Als Europese executoriale titel te waarmerken executoriale titels”, bepaalt in lid 1 ervan:
„Deze verordening is van toepassing op beslissingen, gerechtelijke schikkingen en authentieke akten inzake niet-betwiste schuldvorderingen.
Een schuldvordering wordt als niet-betwist beschouwd indien:
a) de schuldenaar uitdrukkelijk met de schuldvordering heeft ingestemd door het bestaan van de schuld te erkennen door middel van een schikking die door een gerecht is goedgekeurd of die in de loop van de gerechtelijke procedure voor een gerecht is getroffen; of
b) de schuldenaar zich niet, overeenkomstig de toepasselijke vormvoorschriften volgens het recht van de lidstaat van oorsprong, in de loop van de gerechtelijke procedure tegen de schuldvordering heeft verweerd; of
c) de schuldenaar tijdens de terechtzitting over de schuldvordering niet is verschenen of was vertegenwoordigd, nadat hij die schuldvordering in de loop van de procedure aanvankelijk had betwist, op voorwaarde dat deze handelwijze volgens het recht van de lidstaat van oorsprong gelijkstaat met een stilzwijgende erkenning van de schuldvordering of van de door de schuldeiser beweerde feiten; of
d) de schuldenaar bij authentieke akte uitdrukkelijk de schuldvordering heeft erkend.”
12. Artikel 4 van deze verordening, met als opschrift „Definities”, preciseert:
„Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
1. ‚beslissing’: elke door een gerecht van een lidstaat gegeven beslissing, ongeacht de daaraan gegeven benaming, zoals arrest, vonnis, beschikking of rechterlijk dwangbevel, alsmede de vaststelling door de griffier van het bedrag der proceskosten;
2. ‚schuldvordering’: een vordering tot betaling van een geldbedrag dat opeisbaar is of waarvoor in de beslissing, gerechtelijke schikking of authentieke akte de datum van opeisbaarheid is bepaald;
3. ‚authentieke akte’:
a) een document dat als authentieke akte is verleden of geregistreerd en waarvan de authenticiteit:
i) betrekking heeft op de ondertekening en de inhoud van de akte, en
ii) is vastgesteld door een openbare instantie of door een andere daartoe door de lidstaat van oorsprong gemachtigde instantie,
of
b) een regeling inzake onderhoudsverplichtingen die met bestuurlijke autoriteiten is getroffen of die door deze autoriteiten authentiek is verklaard;
[…]
6. ‚gerecht van oorsprong’: het gerecht waarbij de procedure aanhangig was op het tijdstip waarop de in artikel 3, lid 1, onder a), b) of c), vervatte voorwaarden vervuld waren;
7. in Zweden wordt in het kader van de summiere procedures betreffende de ‚betalningsföreläggande’ (aanmaningen tot betaling) onder de term ‚gerecht’ ook de Zweedse tenuitvoerleggingsinstantie (‚kronofogdemyndighet’) verstaan.”
B – Kroatisch recht
13. Artikel 31 van de Ovršni zakon (executiewet)(4), in de ten tijde van de feiten in het hoofdgeding geldende versie ervan, bepaalt:
„1) Voor de toepassing van deze wet moet onder ‚authentieke akte’ worden verstaan een factuur, een wisselbrief of een geweigerde cheque, in voorkomend geval vergezeld van retourfacturen als bewijs van een schuldvordering, een officieel stuk, een uittreksel uit de boekhouding, een gelegaliseerde onderhandse akte en elk document dat op grond van bepaalde regelingen kan worden geacht een officieel stuk op te leveren. De berekening van intresten wordt eveneens als een factuur beschouwd.
2) Een authentieke akte is uitvoerbaar indien daarin melding wordt gemaakt van de identiteit van de schuldeiser en van de schuldenaar, alsook van het voorwerp, de aard, de draagwijdte en de datum van uitvoering van de geldelijke verplichting.
3) Naast de vermelding van de in lid 2 van dit artikel genoemde gegevens moet een factuur die wordt gericht aan een natuurlijk persoon die geen geregistreerde activiteiten verricht, de schuldenaar tevens ervan in kennen stellen dat, ingeval de opeisbaar geworden geldelijke verplichting niet wordt nagekomen, de schuldeiser om de gedwongen tenuitvoerlegging ervan kan verzoeken op basis van een authentieke akte.
[…]”
14. Artikel 278 van de executiewet bepaalt dat „[d]e notarissen beslissen over verzoeken om executie die zijn gebaseerd op een authentieke akte in de zin van deze wet”.
15. Artikel 357 van de executiewet bepaalt dat bewijzen van waarmerking als Europese executoriale titel voor beslissingen, gerechtelijke schikkingen en authentieke akten worden afgegeven door „de rechterlijke instanties, de bestuurlijke instanties en de notarissen of door natuurlijke of rechtspersonen die handelen als overheid en bevoegd zijn grossen van nationale akten te verstrekken als Europese executoriale titel voor niet-betwiste schuldvorderingen”.
16. Artikel 358, lid 4, van de executiewet bepaalt dat „[d]e notaris, als hij meent dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor verstrekking van een bewijs [als Europese executoriale titel], het verzoek om verstrekking daarvan samen met een afschrift van het desbetreffende document of van het dossier ter afdoening overdraagt aan de gemeentelijke rechtbank in het rechtsgebied waar hij is gevestigd”.
II – Feiten in het hoofdgeding en prejudiciële vragen
17. Ibrica Zulfikarpašić, advocaat, heeft met Slaven Gajer, zijn cliënt, een overeenkomst gesloten om deze laatste te vertegenwoordigen en hij heeft daarvoor een factuur opgesteld, die onbetaald is gebleven.
18. Op basis van deze factuur, die als een „authentieke akte” moet worden aangemerkt, heeft Zulfikarpašić op 12 februari 2014 de afgifte door een notaris van een definitief dwangbevel verkregen.
19. Op 13 november 2014 heeft Zulfikarpašić de notaris verzocht hem voor dit dwangbevel een bewijs van waarmerking als Europese executoriale titel te verstrekken in de zin van verordening nr. 805/2004, teneinde de procedure van gedwongen tenuitvoerlegging te kunnen inleiden met het oog op de inning van zijn schuldvordering.
20. Omdat de notaris van mening was dat niet was voldaan aan de voorwaarden voor het verstrekken van het gevraagde waarmerk heeft hij overeenkomstig artikel 358, lid 4, van de executiewet de zaak verwezen naar de Općinski sud u Novom Zagreb. Volgens deze rechterlijke instantie heeft de notaris inzonderheid erop gewezen dat artikel 4, punt 7, van verordening nr. 805/2004 weliswaar bepaalt dat in het kader van de summiere procedures betreffende aanmaningen tot betaling onder de term „gerecht” ook de Zweedse tenuitvoerleggingsinstantie moet worden verstaan, maar dat de verordening geen soortgelijke bepalingen bevat volgens welke ook voor Kroatië de notaris op één lijn met de rechter wordt gesteld wat executiegedingen betreft.
21. De Općinski sud u Novom Zagrebu heeft twijfels over de verenigbaarheid van de executiewet met verordening nr. 805/2004 en zij heeft de behandeling van de zaak dan ook geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende prejudiciële vragen:
„1) Zijn de bepalingen van de […] executiewet die betrekking hebben op de Europese executoriale titel verenigbaar met verordening nr. 805/2004 en, met name, omvat in Kroatië, voor de afgifte van een op een authentieke akte gebaseerd dwangbevel in het kader van een executieprocedure, de term ‚gerecht’ ook de notaris?
2) […] [K]an de notaris bewijzen van waarmerking als Europese executoriale titel verstrekken voor definitieve en uitvoerbare dwangbevelen die op authentieke akten zijn gebaseerd, wanneer die dwangbevelen niet zijn betwist [en] [z]o neen, kan de rechter bewijzen van waarmerking als Europese executoriale titel verstrekken voor dwangbevelen die door een notaris zijn opgesteld op basis van een authentieke akte, wanneer die dwangbevelen niet-betwiste schuldvorderingen betreffen en, in voorkomend geval, welk formulier dient daartoe te worden gebruikt?”
III – Beoordeling
A – Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
22. De ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing lijkt mij niet ter discussie te kunnen worden gesteld op grond dat een situatie waarin een verzoek om waarmerking als Europese executoriale titel wordt ingediend bij een gerecht in een lidstaat waar zowel de schuldeiser als de schuldenaar gevestigd zijn, als een „louter interne” situatie moet worden gekwalificeerd.
23. Het is juist dat de twee partijen in het hoofdgeding beiden in Kroatië wonen, maar uit die omstandigheid alleen kan geenszins worden afgeleid dat verordening nr. 805/2004 niet van toepassing is in dat geding.
24. Ten eerste is de werkingssfeer van verordening nr. 805/2004 niet beperkt tot grensoverschrijdende geschillen.
25. Anders dan het geval is in verordening (EG) nr. 1896/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 tot invoering van een Europese betalingsbevelprocedure(5), in verordening (EG) nr. 861/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 11 juli 2007 tot vaststelling van een Europese procedure voor geringe vorderingen(6), en in verordening (EU) nr. 655/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 tot vaststelling van een procedure betreffende het Europees bevel tot conservatoir beslag op bankrekeningen om de grensoverschrijdende inning van schuldvorderingen in burgerlijke en handelszaken te vergemakkelijken(7), stelt verordening nr. 805/2004 geen voorwaarden betreffende de grensoverschrijdende aard van het geschil, waarvoor het meestal vereist is dat minstens één van partijen zijn woonplaats of gewone verblijfplaats in een andere lidstaat dan de lidstaat van het aangezochte gerecht heeft.(8)
26. Terwijl bij die verordeningen nieuwe, uniforme Europese procedures zijn ingevoerd die uitsluitend van toepassing zijn op grensoverschrijdende geschillen die losstaan van de nationale procedures die tegelijkertijd van toepassing blijven, voert verordening nr. 805/2004 niet echt een uniforme Europese executoriale titel in, maar maakt deze verordening nationale beslissingen geschikt om vrijelijk te worden overgedragen in de Europese justitiële ruimte door deze beslissingen een waarmerk te verlenen dat als „Europees paspoort” geldt.
27. Aangezien elke voorwaarde betreffende het grensoverschrijdende karakter van het geschil ontbreekt, staat niets eraan in de weg dat een verzoek om afgifte van een waarmerk als Europese executoriale titel wordt ingediend in zaken waarin beide partijen hun woonplaats of gewone verblijfplaats in dezelfde lidstaat hebben. Dit wordt impliciet bevestigd door artikel 6, lid 1, onder d), van verordening nr. 805/2004, waarin voor de verstrekking van een waarmerk voor een beslissing inzake een niet-betwiste schuldvordering in de zin van artikel 3, lid 1, onder b) of c), de voorwaarde wordt gesteld dat de beslissing is gegeven in de lidstaat van de woonplaats van de schuldenaar, wanneer deze laatste de consument is, zonder dat daarnaast wordt verlangd dat de schuldeiser zijn woonplaats in een andere lidstaat heeft.
28. Bovendien komt die situatie overeen met de veel voorkomende gevallen waarin de schuldenaar eigenaar is van onroerende goederen in het buitenland of van rekeningen bij in andere lidstaten gevestigde banken. Zelfs indien de schuldenaar in dezelfde lidstaat als de schuldeiser woont, kan deze laatste dus belang erbij hebben over een Europese executoriale titel te beschikken waarmee hij maatregelen tot gedwongen tenuitvoerlegging kan doen treffen op in andere lidstaten gelegen goederen.
29. Ten tweede hangt de ontvankelijkheid van het verzoek om de verstrekking van een waarmerking als Europese executoriale titel niet af van het door de schuldeiser te leveren bewijs dat hij in een andere lidstaat een procedure aanhangig heeft gemaakt strekkende tot de erkenning of de uitvoering van een beslissing, dan wel van de omstandigheid dat de schuldenaar eigenaar is van in andere lidstaten gelegen goederen waarop executiemaatregelen kunnen worden toegepast.
30. Verordening nr. 805/2004 strekt weliswaar tot de erkenning en de uitvoerbaarheid in alle lidstaten van beslissingen, gerechtelijke schikkingen en authentieke akten betreffende niet-betwiste schuldvorderingen zonder dat de exequaturprocedure moet worden doorlopen, maar geen enkele bepaling van deze verordening vereist dat de schuldeiser het bewijs levert van het nut of de noodzaak van de waarmerking voor hem.
31. In dit verband zij erop gewezen dat artikel 6, lid 1, van verordening nr. 805/2004 preciseert dat om de waarmerking van een beslissing betreffende een niet-betwiste schuldvordering kan worden verzocht „te eniger tijd”, zodat een schuldeiser in beginsel reeds vanaf de gedinginleidende akte bij zijn verzoek ten principale een subsidiair verzoek kan voegen om de waarmerking van de te geven beslissing te verkrijgen(9), op voorwaarde evenwel dat deze beslissing onmiddellijk uitvoerbaar is in de lidstaat van oorsprong(10). Dit verzoek om waarmerking hangt niet af van het door de schuldeiser te leveren bewijs dat hij in een andere lidstaat een procedure aanhangig heeft gemaakt strekkende tot de erkenning of de uitvoering van een beslissing, dan wel van de omstandigheid dat de schuldenaar eigenaar is van in andere lidstaten gelegen goederen waarop executiemaatregelen kunnen worden toegepast. Indien dergelijke – moeilijk te leveren – bewijzen zouden worden verlangd, zou dit overigens erop neerkomen dat zwaar afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid van verordening nr. 805/2004 die als opzet heeft, het automatische vrije verkeer van nationale executoriale titels in de Europese justitiële ruimte te vergemakkelijken. Bovendien is het zeker niet ondenkbaar dat een schuldenaar, die in dezelfde lidstaat als zijn schuldeiser woont, zich in de loop van de procedure insolvabel maakt door zijn goederen naar het buitenland over te brengen teneinde te ontsnappen aan de tenuitvoerlegging.
32. In werkelijkheid bevat de Europese executoriale titel naar zijn aard, zoals de naam ervan aangeeft, een grensoverschrijdende component, aangezien hij uitsluitend ertoe strekt de uitvoer van de nationale titel naar andere lidstaten mogelijk te maken, in de vorm van een „Europees gerechtelijk paspoort” dat kan worden verkregen zonder dat hoeft te worden aangetoond dat de nationale titel naar andere lidstaten zal worden overgedragen. In zoverre kan deze titel zelfs worden vergeleken met de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel. Dient de nationale gerechtelijke autoriteit, om geldig een Europees aanhoudingsbevel te kunnen uitvaardigen, te bewijzen dat de gezochte persoon zich wel degelijk in een andere lidstaat bevindt? Indien deze uitvaardigende justitiële autoriteit het Hof zou verzoeken om uitlegging van de bepalingen van kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002(11), betreffende de voorwaarden van uitvaardiging van dat mandaat, zou het Hof dit verzoek dan niet-ontvankelijk moeten verklaren op grond dat de aan de zaak in het hoofdgeding ten grondslag liggende situatie een zuiver binnenlandse aangelegenheid betreft zolang de gezochte persoon niet wordt aangehouden in een andere lidstaat?(12)
33. Aangezien de waarmerking als Europese executoriale titel een intrinsiek Europese dimensie ontleent aan het voorwerp ervan als zodanig, kan het verzoek om een prejudiciële beslissing geenszins niet-ontvankelijk worden verklaard op grond dat de feiten in het hoofdgeding niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 805/2004 vallen. Bovendien dient het geen doel om de ontvankelijkheid van het verzoek aan te tonen via de rechtspraak die is ontwikkeld in het arrest van 18 oktober 1990, Dzodzi(13), volgens welke het Hof bevoegd is om bij wege van een prejudiciële beslissing uitspraak te doen over een bepaling van het recht van de Unie, in het bijzondere geval dat het nationale recht van een lidstaat naar de inhoud van die bepaling verwijst ter vaststelling van de voorschriften die in een zuiver interne situatie van die lidstaat van toepassing zijn.(14) De executiewet verwijst overigens niet naar de bepalingen van verordening nr. 805/2004 ter vaststelling van de voorschriften die in zuiver interne situaties in de Republiek Kroatië van toepassing zijn, maar wijst enkel de autoriteiten aan die bevoegd zijn om een waarmerk als Europese executoriale titel te verstrekken voor beslissingen, gerechtelijke schikkingen en authentieke akten inzake niet-betwiste schuldvorderingen.
34. Hieruit volgt dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet niet-ontvankelijk kan worden verklaard op grond dat niet eerst om de gedwongen tenuitvoerlegging van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde dwangbevel is verzocht in een andere lidstaat dan die waar het verzoek om de verstrekking van het waarmerk als Europese executoriale titel is ingediend.
35. Ik voeg daaraan toe dat er volgens vaste rechtspraak een vermoeden van relevantie op de vragen betreffende de uitlegging van het recht van de Unie rust en dat het Hof slechts kan weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechterlijke instantie, wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het recht van de Unie geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen.(15) In casu blijkt noch uit de verwijzingsbeslissing noch uit de opmerkingen van de belanghebbende partijen dat de zaak in het hoofdgeding fictief en artificieel is of dat de prejudiciële vraag louter hypothetisch is.
36. Uit het voorgaande volgt dat het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk is.
37. Thans zal ik de gestelde vragen onderzoeken.
B – Eerste vraag
38. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de bepalingen van de executiewet die notarissen de bevoegdheid verlenen om een waarmerk als Europese executoriale titel te verstrekken voor door hen op basis van een authentieke akte afgegeven dwangbevelen indien de schuldenaar zich daartegen niet heeft verweerd, verenigbaar zijn met verordening nr. 805/2004 en, ingeval dat niet het geval is, of een rechterlijke instantie dergelijke dwangbevelen mag waarmerken, voor zover deze betrekking hebben op een niet-betwiste schuldvordering.
39. Volgens vaste rechtspraak is het Hof in het kader van een prejudiciële verwijzing weliswaar niet bevoegd om zich uit te spreken over vragen die een aangelegenheid zijn van het nationale recht van lidstaten noch over de verenigbaarheid van nationale bepalingen met het recht van de Unie, maar het kan de nationale rechter wel de uitleggingsgegevens betreffende het recht van de Unie verschaffen die deze in staat stellen het bij hem aanhangig gemaakte geding te beslechten.(16)
40. In casu vraagt de verwijzende rechter zich in wezen af of een executoriale titel zoals een door een notaris op basis van een authentieke akte krachtens de executiewet afgegeven dwangbevel een beslissing betreffende een niet-betwiste schuldvordering is die kan worden gewaarmerkt als Europese executoriale titel.
41. Ter beantwoording van deze vraag moet vooraf erop worden gewezen dat artikel 3, lid 1, van verordening nr. 805/2004 drie categorieën van „executoriale titels” definieert waarvoor de waarmerkingsprocedure geldt. Volgens deze bepaling is die verordening van toepassing op „beslissingen, gerechtelijke schikkingen en authentieke akten inzake niet-betwiste schuldvorderingen”.
42. Het verzoek om een prejudiciële beslissing noopt dus tot onderzoek van de vraag of een door een notaris krachtens de executiewet afgegeven dwangbevel al dan niet behoort tot een van deze drie categorieën van titels die kunnen worden gewaarmerkt.
43. Dat dit dwangbevel als een gerechtelijke schikking zou kunnen worden gekwalificeerd, kan al meteen worden uitgesloten, aangezien een dwangbevel dat door de notaris louter op basis van een door de schuldeiser opgestelde – als een „authentieke akte” aangemerkte – factuur eenzijdig wordt vastgesteld, niet kan worden beschouwd als een overeenkomst die afhangt van de wil van partijen.
44. Onderzocht moet dus worden of dit dwangbevel kan worden gekwalificeerd als een authentieke akte of als een beslissing betreffende een niet-betwiste schuldvordering.
1. Kwalificatie als een „authentieke akte” die betrekking heeft op een niet-betwiste schuldvordering
45. Artikel 4, lid 3, van verordening nr. 805/2004 bevat een nauwkeurige definitie van het begrip „authentieke akte”, die overeenkomt met de definitie die het Hof heeft gehanteerd in het arrest van 17 juni 1999, Unibank(17), ter uitlegging van artikel 50 van het Verdrag van Brussel(18), welke definitie zelf was gebaseerd op het rapport Jenard-Möller over het op 16 september 1988 te Lugano ondertekende Verdrag betreffende de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken(19). Volgens deze definitie is een akte authentiek indien drie voorwaarden zijn vervuld. Ten eerste moet de authenticiteit van de akte door een overheidsorgaan zijn vastgesteld, ten tweede moet deze authenticiteit op de inhoud slaan en niet alleen op de handtekening, en ten derde moet de akte uit zichzelf executoriaal zijn in de staat waarin zij is opgesteld. Deze laatste voorwaarde is weliswaar niet expliciet vermeld in artikel 4, lid 3, van verordening nr. 805/2004, maar zij volgt uit artikel 25, lid 1, van deze verordening, dat bepaalt dat de authentieke akte – om als Europese executoriale titel te worden gewaarmerkt – „in een van de lidstaten uitvoerbaar” moet zijn.
46. Aangezien de notaris juist tot taak heeft authenticiteit te verlenen aan de akten die aan hem worden overgelegd, kan een door hem afgegeven dwangbevel op het eerste gezicht beantwoorden aan de definitie van een „formeel verleden of geregistreerde” authentieke akte.
47. Artikel 3, lid 1, van verordening nr. 805/2004 verlangt evenwel dat de authentieke akte, net zoals de beslissing of de gerechtelijke schikking, betrekking heeft op een niet-betwiste schuldvordering en punt d) van deze bepaling preciseert dat een schuldvordering als niet-betwist wordt beschouwd indien de schuldenaar bij authentieke akte uitdrukkelijk de schuldvordering heeft erkend. Met andere woorden, de authentieke akte inzake een niet-betwiste schuldvordering, in de zin van deze bepaling, is een akte waarin de schuldenaar de schuldvordering uitdrukkelijk heeft erkend.
48. Een dwangbevel dat door de notaris louter op basis van een door de schuldeiser opgestelde factuur wordt afgegeven, zonder dat de schuldenaar wordt verzocht zijn instemming daarmee te kennen te geven, voldoet kennelijk niet aan dit vereiste.
49. Dit bevel kan dus niet als een authentieke akte inzake een niet-betwiste schuldvordering worden gekwalificeerd. Bijgevolg moet enkel nog worden nagegaan of deze executoriale titel als een „beslissing” in de zin van verordening nr. 805/2004 kan worden gekwalificeerd.
2. Kwalificatie als beslissing betreffende een niet-betwiste schuldvordering
50. Artikel 4, lid 1, van verordening nr. 805/2004 definieert het begrip „beslissing” als „elke door een gerecht van een lidstaat gegeven beslissing, ongeacht de daaraan gegeven benaming, zoals arrest, vonnis, beschikking of rechterlijk dwangbevel, alsmede de vaststelling door de griffier van het bedrag der proceskosten”.
51. Verordening nr. 805/2004 bevat daarentegen geen enkele algemene definitie van het begrip „gerecht van een lidstaat”, zodat de inhoud daarvan in de rechtspraak dient te worden verduidelijkt, teneinde uit te maken of een notaris aan wie het nationale recht de bevoegdheid verleent om dwangbevelen vast te stellen, als zodanig kan worden gekwalificeerd in de zin van deze verordening.
52. Volgens de Kroatische regering kan de notaris in het kader van de procedure tot vaststelling van een dwangbevel op basis van een authentieke akte als een gerecht worden aangemerkt.
53. Deze regering stelt aldus dat artikel 4 van verordening nr. 805/2004 weliswaar niet uitdrukkelijk aangeeft dat in Kroatië onder het begrip „gerecht” ook andere instanties zoals de notarissen vallen, maar dat deze verordening is vastgesteld en vervolgens tweemaal is gewijzigd vóórdat de Republiek Kroatië tot de Europese Unie is toegetreden, zodat toen geen rekening kon worden gehouden met de specifieke kenmerken van de Kroatische wettelijke regeling.
54. Deze regering merkt voorts op dat in Kroatië is besloten om de bevoegdheden op het gebied van de gedwongen tenuitvoerlegging te verdelen tussen de gerechten en de notarissen, waarbij aan deze laatsten de uitsluitende bevoegdheid is verleend voor de inning van schuldvorderingen op basis van authentieke akten.
55. Volgens de Kroatische regering impliceert de term „gerecht” in de zin van verordening nr. 805/2004 niet noodzakelijkerwijs dat de personen en de autoriteiten die de procedure leiden, formeel tot de openbare rechterlijke macht behoren. Het volstaat dat de betrokken instantie onafhankelijk en onpartijdig is en dat de organisatie en de activiteiten ervan worden geregeld door vooraf vastgestelde voorschriften. Notarissen voldoen overigens aan de criteria die het Hof in het arrest van 17 september 1997, Dorsch Consult(20) heeft toegepast ter definiëring van het begrip „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU.
56. Deze regering voegt hieraan toe dat notarissen het vertrouwen van het publiek genieten en dat hun taken zeer gedetailleerd zijn vastgelegd in wettelijke bepalingen, inzonderheid in de Zakon o javnom bilježništvu (wet op het notariaat)(21), die waarborgen biedt inzake hun professionele aanpak, hun beroepsernst en hun aansprakelijkheid bij de uitoefening van de hun verleende bevoegdheden.
57. Die regering is bovendien van mening dat de Kroatische wettelijke regeling gerechtvaardigd is ten aanzien van de doelstelling die door verordening nr. 805/2004 wordt nagestreefd, met name het vereenvoudigen van de procedure van wederzijdse erkenning van beslissingen en het voorkomen van de ongemakken van de exequaturprocedure.
58. De Kroatische regering benadrukt ten slotte dat de procedure tot afgifte van een dwangbevel door de notaris ertoe strekt de grondrechten van de schuldenaar te beschermen, aangezien de notaris enkel een dwangbevel kan vaststellen wanneer hij oordeelt dat het verzoek ontvankelijk en gegrond is, dat het dwangbevel aan de schuldenaar is meegedeeld overeenkomstig de algemene voorschriften die van toepassing zijn op de betekening van procedurehandelingen, zoals een gedinginleidende akte, dat de schuldenaar bezwaar heeft kunnen maken nadat hij naar behoren op de hoogte is gebracht van de mogelijkheid daartoe en van de voorwaarden en de termijn die voor de instelling van dit beroep gelden, en dat de notaris slechts bij ontstentenis van beroep en acht dagen na het verstrijken van de daartoe gestelde termijn het exequatur op het dwangbevel mag aanbrengen.
59. De Europese Commissie stelt zich op het tegenovergestelde standpunt.
60. Volgens haar dient het begrip „gerecht” in de zin van verordening nr. 805/2004 te stroken met de uitlegging die aan dit begrip wordt gegeven voor de toepassing van verordening nr. 44/2001, aangezien beide verordeningen tot de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken behoren en regels vaststellen die elkaar aanvullen.
61. Hoewel zij erkent dat de notarissen procedures kunnen volgen die „semi-rechterlijk” zijn en soortgelijke beslissingen als rechterlijke beslissingen kunnen vaststellen, is de Commissie van mening dat deze beslissingen niet als „gerechtelijk” in de zin van verordening nr. 805/2004 kunnen worden gekwalificeerd, aangezien die beslissingen enkel als zodanig zouden kunnen worden beschouwd indien daarbij de in deze verordening opgenomen procesrechtelijke minimumnormen strekkende tot de volledige inachtneming van het recht op een eerlijk proces worden geëerbiedigd.
62. De Commissie stelt verder dat wanneer de wetgever van de Unie de beslissingen van andere bevoegde instanties wenst gelijk te stellen met de beslissingen die door de rechterlijke instanties van de lidstaten worden gewezen, dit uitdrukkelijk in de betrokken regeling wordt vermeld, zoals overigens blijkt uit artikel 4, punt 7, van verordening nr. 805/2004, waarin is bepaald dat in Zweden in het kader van de summiere procedures betreffende de aanmaningen tot betaling onder de term „gerecht” ook de Zweedse tenuitvoerleggingsinstantie wordt verstaan. Voor de gelijkstelling van de dwangbevelen van de notarissen met dergelijke beslissingen zou verordening nr. 805/2004 dus moeten worden gewijzigd.
63. Ter bepaling welke van deze twee standpunten, dat van de Kroatische regering dan wel dat van de Commissie, juist is, dient enerzijds nader te worden ingegaan op de draagwijdte van de definities van de begrippen „beslissing” en „gerecht” in de handelingen van afgeleid recht op het gebied van de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken, en anderzijds aandacht te worden besteed aan de preciseringen die de rechtspraak daarover reeds heeft verstrekt. Slechts nadat ik dat tweevoudige onderzoek heb verricht, zal ik het Hof een tussenoplossing in overweging geven.
a) Definitie van de begrippen „beslissing” en „gerecht” in de handelingen van afgeleid recht op het gebied van de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken
64. Zoals ook voor verordening nr. 44/2001 en nadien voor verordening (EU) nr. 1215/2012(22), waarbij deze verordening is vervangen, het geval was, heeft de wetgever van de Unie in verordening nr. 805/2004 de definitie van het begrip „beslissing” overgenomen die in het Executieverdrag was vastgesteld.
65. Uit de analyse van de handelingen van het recht van de Unie op het gebied van de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken blijkt dus dat sprake is van één enkele opvatting van het begrip „beslissing”(23), waaraan een organieke definitie wordt gegeven die gebaseerd is op het feit dat degene die de handeling stelt, tot de rechterlijke macht behoort. Aldus valt onder het begrip „beslissing” elke handeling van een orgaan dat een gerecht is.
66. Onder deze één enkele definitie gaat in de praktijk echter een grote diversiteit schuil, aangezien de wetgever van de Unie beduidend verschillende invullingen heeft gegeven aan het – op zich onscheidbare – begrip „gerecht”, dat op heel uiteenlopende wijze wordt benaderd. Ik meen dienaangaande drie hoofdstromingen te kunnen ontwaren die aan drie verschillende opvattingen van dit begrip beantwoorden.
67. De eerste strekking wordt gekenmerkt door een proces van gerichte gelijkstelling van bepaalde autoriteiten met gerechten. Tot deze tendens behoort ook artikel 4 van verordening nr. 805/2004 waarin, zonder dat het begrip „gerecht” wordt gedefinieerd, in lid 7 ervan wordt gepreciseerd dat in Zweden in het kader van de summiere procedures betreffende de aanmaningen tot betaling onder de term „gerecht” ook de Zweedse tenuitvoerleggingsinstantie wordt verstaan. Tot die strekking behoort ook artikel 3 van verordening nr. 1215/2012, dat luidt als volgt:
„Voor de toepassing van deze verordening omvat ‚gerecht’ de volgende autoriteiten, voor zover zij bevoegd zijn voor binnen het toepassingsgebied van deze verordening vallende zaken:
a) in Hongarije, in het kader van een summiere procedure betreffende een aanmaning tot betaling (‚fizetési meghagyásos eljárás’): notarissen (‚közjegyző’);
b) in Zweden, in het kader van een summiere procedure betreffende een aanmaning tot betaling (‚betalningsföreläggande’) en bijstandszaken (‚handräckning’): gerechtsdeurwaarderinstanties (‚Kronofogdemyndigheten’).”
68. Het is interessant om vast te stellen dat de Hongaarse notarissen volgens deze bepaling dus uitdrukkelijk met een gerecht worden gelijkgesteld wat hun taak van afgifte van een betalingsbevel betreft. Ik zal verder de consequenties aangeven die uit deze – tot de Hongaarse notarissen beperkte – gelijkstelling moeten worden getrokken.
69. De tweede strekking die uit de wettelijke regeling van de Unie kan worden afgeleid is die van een verruiming van het begrip „gerecht” tot dat van „bevoegde autoriteit”. Een voorbeeld van deze trend is met name te vinden in artikel 2, punt 1, van verordening (EG) nr. 2201/2003(24), waarin het begrip „gerecht” wordt gedefinieerd als „alle autoriteiten in de lidstaten die bevoegd zijn ter zake van de aangelegenheden die […] binnen het toepassingsgebied van deze verordening vallen”, alsook in artikel 2, punt 2, van die verordening, dat het begrip „rechter” definieert als „de rechter of de drager van bevoegdheden gelijkwaardig aan die van een rechter, ter zake van de aangelegenheden die binnen het toepassingsgebied van […] verordening [nr. 2201/2003] vallen”. Tot deze categorie behoort eveneens artikel 5, punt 3, van verordening nr. 1896/2006, dat het begrip „rechter” definieert als „iedere instantie die in een lidstaat bevoegd is ten aanzien van een Europees betalingsbevel of aanverwante aangelegenheden”.
70. Deze strekking komt ook tot uitdrukking in het Verdrag betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken, ondertekend te Lugano op 30 oktober 2007(25), waarvan de sluiting namens de Gemeenschap is goedgekeurd bij besluit 2009/430/EG van de Raad van 27 november 2008(26), aangezien artikel 62 van dat verdrag bepaalt dat „het begrip ‚gerecht’ alle autoriteiten [omvat] aangewezen door een door dit verdrag gebonden staat die bevoegd zijn om uitspraak te doen over zaken die onder het toepassingsgebied van dit verdrag vallen”.
71. De derde strekking die in de recente wettelijke regeling van de Unie naar voren komt, vertoont een proces van afbakening van het begrip „gerecht” aan de hand van aan vaste rechtspraak ontleende algemene overwegingen. Deze interessante ontwikkeling blijkt onder meer uit artikel 2, lid 2, punt 1, van verordening nr. 4/2009(27), dat bepaalt dat „[v]oor de toepassing van deze verordening […] het begrip ‚gerecht’ ook administratieve autoriteiten van de lidstaten [omvat] die bevoegd zijn op het gebied van onderhoudsverplichtingen, voor zover zij waarborgen bieden wat betreft onpartijdigheid en het horen van de partijen en voor zover hun beslissingen overeenkomstig het recht van de lidstaat waar zij gevestigd zijn:
– vatbaar zijn voor een rechtsmiddel ten overstaan van een gerechtelijke autoriteit of voor toetsing door een zodanige autoriteit, en
– dezelfde kracht en dezelfde uitwerking hebben als een beslissing van een gerechtelijke autoriteit over dezelfde aangelegenheid”.
72. Artikel 3, lid 2, eerste alinea, van verordening (EU) nr. 650/2012(28) sluit daarop aan door het begrip „rechter” te definiëren als „elke gerechtelijke autoriteit en alle andere autoriteiten en juridische beroepsbeoefenaren met bevoegdheid in een erfrechtzaak, die rechterlijke functies vervullen of handelen krachtens volmacht van, of onder toezicht van, een gerechtelijke autoriteit”, voor zover deze andere autoriteiten en juridische beroepsbeoefenaren en de beslissingen die zij treffen aan dezelfde voorwaarden voldoen als die welke volgens artikel 2, lid 2, punt 1, van verordening nr. 4/2009 gelden voor de bestuurlijke autoriteiten en de beslissingen die zij treffen.
73. Na dit onderzoek blijkt dus dat het begrip „gerecht” onderhevig is aan een ongecontroleerde proliferatie van definities die zich in de loop der tijd omzeggens zonder enige samenhang lijken te hebben opgestapeld. Ofschoon bepaalde handelingen, waarin bestuurlijke autoriteiten bij wege van een limitatieve opsomming met een gerecht worden gelijkgesteld, veeleer voor een strikte uitlegging van dit begrip pleiten, gaan andere juist uit van een ruime – ja zelfs zeer rekbare –opvatting van dat begrip, dat zich dan uitstrekt tot elke krachtens het nationale recht bevoegde instantie, terwijl nog andere een begripsmatige benadering hanteren die – zoals ik zal uiteenzetten – dicht aanleunt bij die welke uit de rechtspraak van het Hof voortvloeit.
b) Definitie van de begrippen „beslissing” en „gerecht” in de rechtspraak van het Hof
74. De door de verwijzende rechter gestelde vragen bevinden zich op het snijpunt van twee strekkingen in de rechtspraak.
75. De eerste betreft het begrip „beslissing” op het gebied van de justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken.
76. Deze strekking in de rechtspraak is gebaseerd op de uitlegging van artikel 25 van het Executieverdrag dat, net zoals artikel 4 van verordening nr. 805/2004, dit begrip aldus definieert dat daartoe elke beslissing behoort die wordt gegeven door een gerecht van een lidstaat, ongeacht de daaraan gegeven benaming.
77. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat het begrip „beslissing” zoals het in artikel 25 van dat verdrag is gedefinieerd en waarvan de door het Hof verstrekte uitlegging in beginsel ook geldt voor de overeenkomstige bepaling van verordening nr. 44/2001, „uitsluitend ziet op beslissingen die daadwerkelijk door een rechterlijke instantie van een Verdragsluitende Staat zijn gegeven”(29), maar het heeft onder verwijzing naar het door P. Jenard(30) opgestelde rapport over het Verdrag van Brussel van 27 september 1968 betreffende de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken (Executieverdrag) ook erop gewezen dat de vaststelling door de griffier van het bedrag der proceskosten als een „beslissing” wordt gekwalificeerd, aangezien „de griffier uit naam van de rechter ten gronde handelt, en in geval van geschil een rechterlijke instantie in de eigenlijke zin van het woord over de kosten beslist”(31).
78. Het Hof heeft uit deze definitie afgeleid dat „een handeling slechts als een ‚beslissing’ in de zin van het Executieverdrag kan worden aangemerkt, wanneer zij uitgaat van een rechterlijke instantie van een verdragsluitende staat die op eigen gezag de geschilpunten tussen partijen beslecht”.(32)
79. Naast het in artikel 25 van het Executieverdrag expliciet gehanteerde organieke criterium heeft het Hof geleidelijk twee andere criteria ontwikkeld, namelijk een procedureel en een materieel criterium.
80. Volgens het procedurele criterium moet tijdens de procedure die aan het nemen van de beslissing voorafging, het recht van verweer zijn geëerbiedigd.(33) Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat een beslissing reeds voor de in het Executieverdrag voorziene regeling inzake erkenning en tenuitvoerlegging in aanmerking komt wanneer, voordat in een andere staat dan de staat van oorsprong om de erkenning en tenuitvoerlegging ervan wordt verzocht, de betrokken beslissing in die staat van oorsprong reeds op diverse wijzen het voorwerp is geweest of kan zijn geweest van een procedure op tegenspraak.(34) Aldus heeft het reeds als „beslissing” gekwalificeerd, een beschikking waarbij een provisie werd toegekend na een eerste niet op tegenspraak gevoerde fase van de procedure, maar die het voorwerp had kunnen zijn van een procedure op tegenspraak voordat de vraag van de erkenning en tenuitvoerlegging ervan werd gesteld(35), een betalingsbevel waartegen de schuldenaar kon opkomen door het geschil aanhangig te maken in een gewone procedure op tegenspraak(36), of een in een civiele procedure bij verstek gewezen vonnis waar in beginsel het beginsel van hoor en wederhoor gold(37).
81. Volgens het materiële criterium moet degene die de handeling stelt, een bepaalde rol hebben gespeeld bij de totstandkoming ervan. Zoals ik in herinnering heb gebracht, dient de handeling daarbij uit te gaan van een instantie „die op eigen gezag de geschilpunten […] beslecht”(38), waardoor gerechtelijke schikkingen volgens het Hof zijn uitgesloten, aangezien deze in wezen een contractueel karakter hebben, in die zin, dat de inhoud ervan in de eerste plaats van de wil van partijen afhangt.(39)
82. Het begrip „beslissing” in de zin van het Executieverdrag impliceert in wezen het optreden van een rechterlijk orgaan dat bevoegd is om de zaak te beoordelen en deze afdoet met inachtneming van het recht van verweer.
83. De rechtspraak betreffende het Executieverdrag en verordening nr. 44/2001 verschaft ons echter nauwelijks aanknopingspunten over de inhoud van het begrip „rechterlijk orgaan”. Ter afbakening daarvan moet dan ook worden gekeken naar de rechtspraak waarin deze kwestie is behandeld vanuit het oogpunt van artikel 267 VWEU.
84. De tweede strekking in de rechtspraak betreft de definitie van het begrip „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU.
85. Zonder dat omstandig hoeft te worden ingegaan op alle nuances van de rechtspraakcasuïstiek, die soms blijk geeft van enige „aarzeling”(40), roep ik enkel in herinnering dat het Hof ter beoordeling van de vraag of het verwijzende orgaan de hoedanigheid van „rechterlijke instantie” heeft, geen algemene en abstracte definitie van dit begrip gebruikt maar een identificatiemethode toepast waarbij een geheel van onderling overeenstemmende aanwijzingen in aanmerking worden genomen die verband houden met de wettelijke grondslag van de instantie, het permanente karakter, de verplichte rechtsmacht, de contradictoire procedure, de toepassing van de rechtsregels door de instantie, alsmede de onafhankelijkheid van de instantie.
86. Aldus heeft het Hof reeds aanvaard dat een administratieve autoriteit waarbij een geschil was ingeleid en die derhalve een rechtsprekende taak uitoefende, als een rechterlijke instantie kon worden aangemerkt, die dus een prejudiciële vraag kon stellen.(41) Overeenkomstig vaste rechtspraak, volgens welke de beoordeling van de hoedanigheid van „rechterlijke instantie” een vraag betreft die uitsluitend onder het recht van de Unie valt, heeft het Hof eraan herinnerd dat de omstandigheid dat het verwijzende orgaan in het nationale recht als een administratief orgaan wordt aangemerkt, op zich niet beslissend is voor deze beoordeling.(42)
c) Het door mij op het verzoek om een prejudiciële beslissing in overweging gegeven antwoord
87. In de hierboven geschetste juridische context komen als vrij vanzelfsprekend drie mogelijke benaderingen naar voren om het begrip „gerecht” in de zin van verordening nr. 805/2004 te definiëren.
88. De eerste benadering houdt in dat wordt gekozen voor een strikte uitlegging van het begrip „gerecht”, dat aldus beperkt wordt tot de rechtsprekende organen als zodanig en waarbij bijgevolg alle instanties worden uitgesloten die organiek niet tot de gerechtelijke organisatie van een lidstaat behoren, behoudens door de wetgever van de Unie uitdrukkelijk geformuleerde uitzonderingen.
89. Bij de tweede benadering wordt het begrip „gerecht” juist ruim opgevat, en behoren daartoe alle volgens het recht van de lidstaat bevoegde instanties.
90. De derde benadering, die ik een „tussenoplossing” zou noemen, bestaat erin dat de specifieke kenmerken van een rechterlijke instantie in aanmerking worden genomen die worden gehanteerd in de vaste rechtspraak van het Hof tot uitlegging van artikel 267 VWEU, en bijgevolg te erkennen dat de Kroatische notarissen onder bepaalde voorwaarden als „gerechten” in de zin van verordening nr. 805/2004 kunnen worden beschouwd.
91. De eerste van deze drie benaderingen lijkt mij het minst aangewezen.
92. Hoewel dat niet volledig ondubbelzinnig blijkt, lijkt het standpunt waarop de Commissie zich in zowel haar schriftelijke als mondelinge opmerkingen heeft gesteld, de voorkeur te geven aan die oplossing, aangezien deze instelling meent, zelfs zonder dat zij de omstandigheden heeft onderzocht waarin de Kroatische notarissen handelen, dat de door hen gegeven beslissingen enkel als „gerechtelijke beslissingen” in de zin van verordening nr. 805/2004 zouden kunnen worden aangemerkt indien deze verordening werd gewijzigd om te voorzien in die gelijkstelling.
93. Het voornaamste ter onderbouwing van deze eerste benadering aangevoerde bewijs berust op het argument dat wanneer de wetgever van de Unie voornemens is een instantie gelijk te stellen met een gerecht, hij daarvan uitdrukkelijk melding maakt in de betrokken rechtshandeling. Verordening nr. 805/2004 vermeldt de Kroatische notarissen echter niet, hoewel artikel 4, punt 7, van deze verordening verwijst naar de Zweedse openbare tenuitvoerleggingsinstantie in het kader van de summiere procedures betreffende de aanmaningen tot betaling, terwijl artikel 3 van verordening nr. 1215/2012, naast die Zweedse openbare tenuitvoerleggingsinstantie, ook de Hongaarse notarissen in het kader van de summiere procedures betreffende aanmaningen tot betaling uitdrukkelijk met een gerecht gelijkstelt.
94. Deze enge uitlegging zou bovendien extra steun vinden in de vergelijking met artikel 62 van het Verdrag van Lugano, aangezien uit het ontbreken – in verordening nr. 805/2004 en in verordening nr. 1215/2012 – van een soortgelijke bepaling die elke bevoegde autoriteit onder het begrip „gerecht” doet vallen, zou blijken dat de wetgever van de Unie het begrip „gerecht” in geen van beide verordeningen in zuiver functionele zin heeft willen opvatten.
95. Ofschoon die strikte uitlegging op het eerste gezicht wordt onderbouwd door solide tekstargumenten die op de bewoordingen van artikel 4 van verordening nr. 805/2004 zijn gebaseerd, pleiten andere – meer doorslaggevende – overwegingen voor een ruimere uitlegging.
96. Ten eerste kunnen de bepalingen van artikel 4, lid 7, van verordening nr. 805/2004 en van artikel 3 van verordening nr. 1215/2012 op een andere manier worden gelezen. De omstandigheid dat de wetgever van de Unie de verplichting oplegt om bepaalde administratieve autoriteiten als een „gerecht” te beschouwen, betekent niet dat andere autoriteiten niet evenzo als zodanig kunnen worden aangemerkt op basis van de klassieke criteria die worden toegepast in de rechtspraak. Stellig kan een ander orgaan dan de Zweedse openbare tenuitvoerleggingsinstantie niet automatisch als een „gerecht” in de zin van verordening nr. 805/2004 worden beschouwd omdat zulks „bij wet is vastgelegd”. Geen enkele bepaling van deze verordening verzet zich evenwel ertegen dat dit orgaan als „gerecht” wordt gekwalificeerd indien vaststaat dat het – in overeenstemming met de traditionele rechtspraak van het Hof – de specifieke kenmerken daarvan bezit.
97. Ten tweede zou een dermate grote gestrengheid bij de invulling van het begrip „gerecht” bijzonder nieuw zijn gelet op de striktheid ervan, aangezien dit geenszins zou stroken met de rechtspraak van het Hof, waarin in het kader van het instrument voor de justitiële samenwerking die de prejudiciële verwijzing is, een autonome inhoud aan het begrip „rechterlijke instantie” wordt gegeven en wordt erkend dat administratieve lichamen waaraan rechtsprekende taken zijn toevertrouwd, de hoedanigheid van „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU kunnen hebben.
98. Ten derde zou die mate van gestrengheid ertoe leiden dat het begrip „gerecht” geen autonoom begrip meer is in het recht van de Unie, aangezien het zou volstaan dat de lidstaat van oorsprong een orgaan als „gerechtelijke instantie” kwalificeert en het dit orgaan, zij het enkel formeel, bij zijn rechterlijke macht indeelt, om het als „gerecht” te kunnen aanmerken.
99. Ten vierde lijkt deze strikte uitlegging mijns inziens niet te kunnen worden verzoend met het beginsel van wederzijdse erkenning dat aan de opzet van verordening nr. 805/2004 ten grondslag ligt. Dit beginsel rechtvaardigt dat, met het oog op de gedwongen tenuitvoerlegging, de beslissing die in de lidstaat van oorsprong is gegeven en door een gerecht van deze lidstaat als Europese executoriale titel is gewaarmerkt, wordt behandeld alsof zij is gegeven in de lidstaat waar om de executie ervan wordt verzocht. In de logica van een stelsel dat op wederzijdse erkenning is gebaseerd, moet elke instantie waarvan het optreden een handeling de kwalificatie van in de lidstaat van oorsprong uitvoerbare beslissing verleent, worden beschouwd als een „gerecht” waarvan de beslissingen aanspraak maken op vrije overdraagbaarheid ervan naar de andere lidstaten.
100. Om die vier redenen moet de restrictieve benadering worden afgewezen.
101. Tot het uiterste doorgetrokken zou de logica van de wederzijdse erkenning kunnen rechtvaardigen dat voor de tegenovergestelde oplossing wordt gekozen, de meest ruime benadering, waarbij het begrip „gerecht” en het begrip „bevoegde autoriteit” samenvallen. Met deze benadering kan de Kroatische notaris als een „gerecht” in de zin van verordening nr. 805/2004 worden gekwalificeerd op grond van de enkele omstandigheid dat de executiewet hem de bevoegdheid verleent om dwangbevelen af te geven en deze te waarmerken als Europese executoriale titels.
102. Ik denk niet dat die oplossing nuttig is.
103. Zij strookt als zodanig reeds niet met de bewoordingen van artikel 4 van verordening nr. 805/2004 waarin, anders dan in artikel 2, punt 1, van verordening nr. 2201/2003, artikel 5, punt 3, van verordening nr. 1896/2006 en artikel 62 van het Verdrag van Lugano, het begrip „gerecht” niet wordt veralgemeend, laat staan wordt onttrokken aan de specifieke kenmerken ervan.
104. Indien elke bevoegde autoriteit onder het begrip „gerecht” zou vallen, zie ik bovendien niet in waarom de wetgever van de Unie zich de moeite zou hebben getroost de Zweedse openbare tenuitvoerleggingsinstantie uitdrukkelijk met een gerecht gelijk te stellen.
105. Ik stel dan ook voor een tussenoplossing te hanteren die in feite erop neerkomt dat de door het Hof ter definiëring van het begrip „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU gebruikte identificatiemethode wordt overgenomen, rekening houdend met de opzet en het doel van verordening nr. 805/2004, waarvan verschillende bepalingen volgens mij het belang van eerbiediging van de procedurele waarborgen benadrukken.
106. Bijgevolg moet worden geconstateerd dat de in artikel 3 van deze verordening opgenomen definitie van een schuldvordering die „als niet-betwist [wordt] beschouwd”, wat beslissingen betreft impliceert dat rekening wordt gehouden met het standpunt waarop de schuldenaar zich heeft gesteld „in de loop van de gerechtelijke procedure”.(43) Deze bepaling houdt volgens mij op zich dan ook in dat sprake is van een procedure waarin het recht van de schuldenaar om te worden gehoord en om het verzoek van de schuldeiser te betwisten, wordt geëerbiedigd.
107. Bovendien stelt verordening nr. 805/2004 met betrekking tot de waarmerking van een in een lidstaat afgegeven beslissing betreffende een niet-betwiste schuldvordering de voorwaarde van inachtneming van de procesrechtelijke minimumnormen die ertoe strekken te waarborgen dat de schuldenaar tijdig en op zodanige wijze als met het oog op zijn verdediging nodig is, in kennis wordt gesteld van de tegen hem ingestelde vordering, van de vereisten voor zijn actieve betrokkenheid bij de procedure om de vordering aan te vechten enerzijds, en van de gevolgen indien hij zich afzijdig houdt anderzijds. Gelet op het gevaar dat gepaard gaat met het hanteren van een vermoeden van niet-betwisting van de schuldvordering wegens het stilzitten van de schuldenaar in de loop van de gerechtelijke procedure, vormt de inachtneming van de procesrechtelijke minimumnormen een fundamenteel vereiste dat het „gerecht” dient te eerbiedigen.
108. Het begrip „gerecht” in de zin van verordening nr. 805/2004 moet in wezen dan ook aldus worden opgevat dat het ziet op elk orgaan dat waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid biedt, de zaak op eigen gezag afdoet bij wege van een beslissing die het voorwerp is of kan zijn van een procedure op tegenspraak voordat de vraag van de waarmerking ervan als Europese executoriale titel wordt gesteld, en waartegen kan worden opgekomen bij een gerechtelijke autoriteit.
109. Deze functionele definitie van het begrip „gerecht” beantwoordt volgens mij aan de traditionele opvatting van dat begrip, waarbij tegelijkertijd rekening worden gehouden met de actuele trend tot „buitengerechtelijke beslechting” van bepaalde geschillen, met name via massaprocedures, teneinde de taken van de rechterlijke instanties te verlichten.
110. Ik ben voor alles dan ook van oordeel dat de Kroatische notarissen, wanneer zij dwangbevelen afgeven, wel degelijk een activiteit van gerechtelijke aard verrichten, ook al is de door hen gevolgde procedure summier en lijkt deze bovendien op een betalingsbevelprocedure.
111. In haar schriftelijke opmerkingen heeft de Kroatische regering in dit verband interessante preciseringen verstrekt over de waarborgen die de schuldenaar in het kader van de executieprocedure bij de notaris worden geboden. Volgens deze regering levert de notaris slechts een dwangbevel af nadat hij zelf de ontvankelijkheid en de gegrondheid van het verzoek heeft onderzocht. Hij dient het dwangbevel bovendien officieel aan de schuldenaar te doen toekomen volgens voorschriften die waarborgen dat deze de schuldvordering kan betwisten en hij moet melding maken van de mogelijkheid om beroep in te stellen bij de rechtbank en van de termijn waarbinnen dit dient te geschieden. Volgens deze regering kan de notaris pas acht dagen na het verstrijken van de gestelde beroepstermijn het exequatur op het dwangbevel aanbrengen.
112. Ter terechtzitting heeft de Kroatische regering extra preciseringen verstrekt door aan te geven dat de wet op het notariaat en de ethische code van notarissen de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de notaris jegens de verzoeker waarborgen wat de uitoefening van zijn specifieke taak van afgifte van dwangbevelen krachtens authentieke akten betreft. Volgens deze regering treedt de notaris daarbij geenszins op als louter registrerende instantie, maar onderzoekt hij het verzoek en beoordeelt hij de ontvankelijkheid en de gegrondheid ervan.
113. Volgens de aanwijzingen van die regering lijkt de notaris zich bijgevolg bij de uitoefening van zijn specifieke taak van afgifte van dwangbevelen in de situatie te bevinden van een derde die geen belang bij de zaak heeft en is er geen gevaar voor belangenconflicten die uit de uitoefening van zijn andere activiteiten zouden kunnen voortvloeien.
114. Onder voorbehoud van door de verwijzende rechter te verrichten verificaties lijkt de notaris zich dus, wanneer hij niet als openbare ambtenaar handelt maar wel als orgaan dat belast is met de afgifte van dwangbevelen, als een onafhankelijk en onpartijdig orgaan te gedragen.
115. In die omstandigheden ben ik van oordeel dat het dwangbevel als „beslissing” in de zin van verordening nr. 805/2004 kan worden gekwalificeerd. Onderzocht moet dan nog worden of de notaris deze beslissing ook kan waarmerken als Europese executoriale titel.
C – Tweede vraag
116. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de notaris die op basis van een authentieke akte een dwangbevel heeft afgegeven dat bij gebreke van verweer van de schuldenaar uitvoerbaar is geworden, bevoegd is om voor dat dwangbevel een waarmerk als Europese executoriale titel te verstrekken.
117. Uit artikel 6, lid 1, van verordening nr. 805/2004 volgt dat het verzoek om waarmerking als Europese executoriale titel moet worden ingediend bij het gerecht van oorsprong, dat in artikel 4, punt 6, van deze verordening wordt gedefinieerd als „het gerecht waarbij de procedure aanhangig was op het tijdstip waarop de in artikel 3, lid 1, onder a), b) of c), vervatte voorwaarden vervuld waren”, dat wil zeggen het gerecht waarbij de zaak aanhangig was op het tijdstip waarop de voorwaarden waren vervuld om ervan te kunnen uitgaan dat het om een niet-betwiste schuldvordering ging.
118. In de bij de executiewet ingevoerde regeling is het dus de notaris die als het „gerecht van oorsprong” moet worden gekwalificeerd, indien de schuldenaar niet tegen het dwangbevel is opgekomen en dit uitvoerbaar is geworden.
119. Dat de waarmerking van een beslissing als Europese executoriale titel door het Hof in het arrest van 16 juni 2016, Pebros Servizi (C‑511/14, EU:C:2016:448), als een rechtsprekende handeling is aangemerkt, staat niet eraan in de weg dat de notaris die waarmerking kan verrichten wanneer hij aan alle voorwaarden voldoet om als „gerecht” in de zin van verordening nr. 805/2004 te worden gekwalificeerd.
IV – Conclusie
120. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vragen van het Općinski sud u Novom Zagrebu (gemeentelijke rechtbank Novi Zagreb, Kroatië) te beantwoorden als volgt:
„1) Het begrip ‚beslissing’ in de zin van artikel 4, punt 1, van verordening (EG) nr. 805/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 tot invoering van een Europese executoriale titel voor niet-betwiste schuldvorderingen, moet aldus worden uitgelegd dat een dwangbevel dat door een notaris wordt afgegeven op basis van een authentieke akte een ‚beslissing’ in de zin van artikel 4, punt 1, van deze verordening is, voor zover de voor de afgifte van dit bevel bevoegde notaris bij de uitoefening van deze specifieke taak als rechter optreedt, waarvoor is vereist dat hij voldoende waarborgen biedt met betrekking tot zijn onafhankelijkheid en onpartijdigheid en dat hij op eigen initiatief een beslissing vaststelt waaromtrent partijen enerzijds tegenspraak hebben gevoerd of hebben kunnen voeren vóórdat de waarmerking ervan als Europese executoriale titel is verleend, en waartegen anderzijds beroep kan worden ingesteld bij een rechterlijke instantie. Het staat aan de verwijzende rechter om te verifiëren of de notaris voldoet aan deze voorwaarden, inzonderheid wat de eerbiediging van de vereisten inzake onafhankelijkheid en onpartijdigheid betreft.
2) Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 805/2004 moet aldus worden uitgelegd dat de notaris die voldoet aan de voorwaarden om als ‚rechter’ te worden gekwalificeerd, het ‚gerecht van oorsprong’ in de zin van artikel 4, punt 6, en artikel 6, lid 1, van deze verordening is, en bijgevolg bevoegd is om het dwangbevel dat hij heeft afgegeven en dat hij bij gebreke van verweer van de schuldenaar uitvoerbaar heeft verklaard, als Europese executoriale titel te waarmerken.”