Дело T‑390/20
(публикувани откъси)
Scandlines Danmark ApS
и
Scandlines Deutschland GmbH
срещу
Европейска комисия
Решение на Общия съд (първи разширен състав) от 28 февруари 2024 година
„Държавни помощи — Публично финансиране на постоянната железопътно-автомобилна връзка във Фемарнския пролив — Помощ, предоставена от Дания на Femern — Решение, с което помощта се обявява за съвместима с вътрешния пазар — Индивидуална помощ — Важен проект от общоевропейски интерес — Необходимост от помощта — Пропорционалност — Съпоставяне на положителния ефект на помощта с отрицателните ѝ последици за условията на търговия и за поддържане на ненарушена конкуренция — Съобщение относно критериите за анализ на съвместимостта с вътрешния пазар на държавна помощ за насърчаване изпълнението на важни проекти от общoевропейски интерес“
1. Помощи, предоставяни от държавите — Разглеждане от Комисията — Квалифициране на няколко последователни мерки като индивидуална помощ — Условия — Мерки, които са неразривно свързани помежду си — Последица — Липса на задължение за предварително уведомяване за всяка вноска, изплатена като индивидуална помощ
(член 1, буква д) от Регламент 2015/1589 на Съвета)
(вж. т. 37—51 и 62—64)
2. Помощи, предоставяни от държавите — Забрана — Дерогации — Помощи, които могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар — Помощи, които допринасят за изпълнението на важен проект от европейски интерес — Предоставяне на няколко индивидуални помощи, изплатени на няколко вноски за финансиране на един и същ проект — Съвместен анализ на съвместимостта на посочените помощи с вътрешния пазар — Допустимост
(член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС)
(вж. т. 52—61)
3. Помощи, предоставяни от държавите — Забрана — Дерогации — Помощи, които могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар — Помощи, които допринасят за изпълнението на важен проект от европейски интерес — Важен проект от общоевропейски интерес — Понятие — Проект, който отговаря на общите критерии, както и на общ положителен показател, предвидени в Съобщението относно изпълнението на важни проекти от общоевропейски интерес — Включване
(член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС; т. 14—20 от Съобщение 2014/C 188/02 на Комисията)
(вж. т. 69, 70 и 91—102)
4. Помощи, предоставяни от държавите — Забрана — Дерогации — Помощи, които могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар — Помощи, които допринасят за изпълнението на важен проект от европейски интерес — Важен проект от общоевропейски интерес — Критерии — Съфинансиране на проекта от бенефициера на помощта
(член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС; т. 18 от Съобщение 2014/C 188/02 на Комисията)
(вж. т. 82—85)
5. Помощи, предоставяни от държавите — Забрана — Дерогации — Помощи, които могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар — Помощи, които допринасят за изпълнението на важен проект от европейски интерес — Необходимост от помощта — Стимулиращ ефект на помощта — Подаване на заявление за помощ преди започване на работата — Дружество със специална инвестиционна цел, създадено от публичните органи за осъществяване на определен проект — Заявление за помощ, свързано със създаването на това дружество
(член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС; т. 28 от Съобщение 2014/C 188/02 на Комисията)
(вж. т. 109—137)
6. Помощи, предоставяни от държавите — Забрана — Дерогации — Помощи, които могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар — Помощи, които допринасят за изпълнението на важен проект от европейски интерес — Необходимост от помощта — Преценка с оглед на съпоставителен сценарий — Съпоставителен сценарий, който се състои в липсата на алтернативен проект — Допустимост — Условия
(член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС; т. 29 от Съобщение 2014/C 188/02 на Комисията)
(вж. т. 141—163)
7. Помощи, предоставяни от държавите — Забрана — Дерогации — Помощи, които могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар — Помощи, които допринасят за изпълнението на важен проект от европейски интерес — Необходимост от помощта — Преценка при липса на алтернативни проекти — Размер на помощта, който не трябва да надвишава необходимия минимум — Изчисляване на вътрешната норма на възвръщаемост на проекта — Определяне на релевантния жизнен цикъл на проекта, като се вземе предвид поведението на инвеститорите на пазара
(член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС; т. 30 от Съобщение 2014/C 188/02 на Комисията)
(вж. т. 168, 171 и 176—178)
8. Помощи, предоставяни от държавите — Забрана — Дерогации — Помощи, които могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар — Помощи, които допринасят за изпълнението на важен проект от европейски интерес — Пропорционалност на помощта — Изчисляване на максималния размер на помощта в зависимост от ликвидния дисбаланс — Изчисляване на ликвидния дисбаланс — Определяне на релевантния жизнен цикъл на проекта, като се вземе предвид поведението на инвеститорите на пазара
(член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС; т. 31 от Съобщение 2014/C 188/02 на Комисията)
(вж. т. 169, 170 и 179)
9. Помощи, предоставяни от държавите — Забрана — Дерогации — Помощи, които могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар — Помощи, които допринасят за изпълнението на важен проект от европейски интерес — Помощи под формата на заем или гаранция — Изискване за ограничаване на помощта във времето
(член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС; т. 36 от Съобщение 2014/C 188/02 на Комисията)
(вж. т. 195—206)
10. Помощи, предоставяни от държавите — Забрана — Дерогации — Помощи, които могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар — Помощи, които допринасят за изпълнението на важен проект от европейски интерес — Пропорционалност на помощта — Изчисляване на максималния размер на помощта в зависимост от ликвидния дисбаланс — Изчисляване на ликвидния дисбаланс — Приходи и разходи, които се вземат предвид
(член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС; т. 31 от Съобщение 2014/C 188/02 на Комисията)
(вж. т. 218—247)
11. Помощи, предоставяни от държавите — Забрана — Дерогации — Помощи, които могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар — Оперативни помощи — Изключване — Държавни гаранции и държавни заеми, ограничени до разходите за планиране и изграждане на важен проект от общоевропейски интерес — Мерки, представляващи инвестиционни помощи
(член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС)
(вж. т. 248—250)
12. Помощи, предоставяни от държавите — Административно производство — Определяне на размера на помощта — Помощи, които допринасят за изпълнението на важен проект от европейски интерес — Помощи, които включват държавни гаранции и държавни заеми — Изчисляване на размера на помощта — Размер на помощта, който не съответства на общия размер на сумите, обезпечени от държавните заеми и заемите с държавна гаранция — Допустимост
(член 107, параграф 1 ДФЕС, т. 4.1 от Съобщение 2008/C 155/02 на Комисията)
(вж. т. 256—262 и 264—271)
13. Помощи, предоставяни от държавите — Забрана — Дерогации — Помощи, които могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар — Помощи, които допринасят за изпълнението на важен проект от европейски интерес — Пропорционалност на помощта — Съпоставяне на положителните ефекти на помощта по отношение на приноса към целта от общоевропейски интерес и нейните отрицателни последици, изразяващи се в нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията между държавите членки — Липса на явна грешка в преценката от страна на Комисията
(член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС; т. 41—43 от Съобщение 2014/C 188/02 на Комисията)
(вж. т. 279—327)
Резюме
Общият съд отхвърля жалбата за отмяна, подадена от корабните дружества Scandlines Danmark ApS и Scandlines Deutschland GmbH срещу решението на Комисията от 20 март 2020 г.(1), с което тя установява, че мерките за подкрепа, предоставени от Дания на публичното предприятие Femern A/S за планирането, изграждането и експлоатацията на постоянна железопътно-автомобилна връзка в пролива Фемарн-Белт между Дания и Германия, представляват държавна помощ, съвместима с вътрешния пазар. В този контекст Общият съд внася уточнения относно реда и условията за контрол от страна на Комисията върху мерките за помощ, които са предмет на плащане на няколко части. Общият съд е трябвало също така да провери дали Комисията е приложила някои точки от Съобщението си относно изпълнението на важни проекти от общоевропейски интерес(2) (наричано по-нататък „Съобщението за ВПОИ“).
През 2008 г. Дания и Германия подписват договор относно проект за постоянна връзка в пролива Фемарн-Белт, състоящ се, от една страна, от железопътен и пътен тунел под Балтийско море между Дания и Германия (наричан по-нататък „постоянната връзка“) и от друга страна, от пътни и железопътни връзки с вътрешността на Дания.
На датското публично предприятие Femern е възложено финансирането, изграждането и експлоатацията на постоянната връзка. Тъй като се е ползвало от вливане на капитали, гарантирани от държавата заеми, както и заеми, отпуснати от Дания, за да погаси дълга си Femern е трябвало да събира такси от ползвателите след въвеждането в експлоатация на постоянната връзка.
В края на 2014 г. датските органи уведомяват Комисията за модела на финансиране на проекта за постоянна връзка в пролива Фемарн-Белт. Без да започне официална процедура по разследване, Комисията решава да не повдига възражения срещу мерките, за които е направено уведомление(3).
Със съдебни решения от 13 декември 2018 г.(4) Общият съд отменя частично това решение. Що се отнася до публичното финансиране, предоставено на Femern, Общият съд приема, че Комисията не е изпълнила задължението си по член 108, параграф 3 ДФЕС да започне официална процедура по разследване поради наличието на сериозни затруднения.
След като започва официалната процедура по разследване вследствие на тези решения, в решението си от 20 март 2020 г. Комисията приема, че мерките, състоящи се във вливания на капитал и в комбинирането на държавни заеми и държавни гаранции, предоставени на Femern за планирането, изграждането и експлоатацията на постоянната връзка, представляват държавна помощ, съвместима с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС(5), тъй като са предназначени да насърчат изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес при спазване на принципа на пропорционалност.
Корабните дружества Scandlines Danmark и Scandlines Deutschland подават пред Общия съд жалба за отмяна на това решение.
Съображения на Общия съд
С оглед на факта, че държавните гаранции и държавните заеми в полза на Femern са били предоставени на последователни части, изплатени в зависимост от напредъка на проекта за постоянна връзка, жалбоподателите упрекват Комисията, че в обжалваното решение неправилно е приела, че различните мерки за финансова подкрепа могат да бъдат групирани в три индивидуални помощи, а именно първата помощ под формата на вливане на капитал, извършено през 2005 г., втора помощ под формата на вливания на капитал, държавни гаранции и държавни заеми, предоставени по силата на приет през 2009 г. закон(6), както и трета помощ под формата на държавни заеми и държавни гаранции, предоставени по силата на приет през 2015 г. закон(7).
По този въпрос Общият съд отбелязва, че няколко последователни мерки на държавна намеса могат да се разглеждат като една-единствена мярка, когато са така тясно свързани по-специално предвид хронологията на приемането им, целта им и положението на предприятието към момента на приемането им, че е невъзможно да бъдат отделени една от друга. Тъй като това условие е изпълнено за цялото финансиране, предоставено по силата на приетия през 2009 г. закон, както и за финансирането, предоставено по силата на приетия през 2015 г. закон, Комисията не е допуснала грешка, като ги е квалифицирала като индивидуални помощи. От това следва, че Комисията не е била длъжна и да изисква датските органи да я уведомяват отделно за всеки държавен заем и за всяка държавна гаранция, предоставена на Femern въз основа на посочените закони.
Освен това, тъй като трите индивидуални помощи, предоставени на Femern през 2005 г., 2009 г. и 2015 г., са били предназначени за финансиране на един и същ проект, Комисията не е превишила пределите на правото си на преценка, като е разгледала заедно съвместимостта им с вътрешния пазар. Именно като взема предвид всички тези помощи, Комисията е в състояние да оцени тяхното въздействие върху конкуренцията в рамките на разглеждане на една от дерогациите, предвидени в член 107, параграф 3 ДФЕС, по-специално за важен проект от общоевропейски интерес, чието изпълнение предполага предоставяне на публично финансиране за дълъг период от време.
Освен това Общият съд отхвърля основанието за отмяна, изведено от нарушение на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, тъй като Комисията неправилно е квалифицирала разглеждания проект като проект от общoевропейски интерес и неправилно приела, че помощта е необходима и пропорционална.
Първо, що се отнася до квалификацията на проекта за постоянна връзка като проект от общоевропейски интерес по смисъла на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, Общият съд припомня, че използваното в тази разпоредба понятие „общоевропейски интерес“ трябва да се тълкува стриктно, и че дадена инициатива се квалифицира като проект от общoевропейски интерес само когато е част от транснационална европейска програма, подкрепена съвместно от няколко правителства на държави членки, или е резултат от съгласувани действия на няколко държави членки за борба с обща заплаха.
Освен това понятието „общоевропейски интерес“ е уточнено от Комисията в Съобщението за ВПОИ, в което са посочени общите кумулативни критерии, които трябва да бъдат изпълнени, за да може даден проект да попадне в обхвата на това понятие, както и положителните показатели, обосноваващи по-благоприятен подход на Комисията за целите на квалифицирането му като проект от общоевропейски интерес, сред които е съфинансирането на проекта от фонд на Съюза.
След като обаче проектът за постоянна връзка отговаря на общите кумулативни критерии, посочени в Съобщението за ВПОИ, и освен това този проект е получил финансиране от Съюза, Комисията е могла основателно да заключи въз основа само на тези критерии и показатели, че проектът за постоянна връзка е от общоевропейски интерес.
Второ, що се отнася до това дали помощта е необходима, Общият съд уточнява, че в контекста на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, за да бъде съвместима с вътрешния пазар, помощта за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес трябва да има стимулиращ ефект върху предприятията бенефициери. За тази цел трябва да се докаже, че при липсата на предвижданата помощ инвестицията, предназначена за осъществяването на разглеждания проект, няма да бъде изпълнена. В това отношение Общият съд припомня, че констатацията за липса на необходимост от дадена помощ може да бъде направена по-конкретно въз основа на това, че подпомаганият проект вече е започнат и дори е приключен от заинтересованото предприятие, преди заявлението за помощ да бъде предоставено на компетентните органи, което изключва възможността съответната помощ да има стимулираща роля (критерий за предходния характер на заявлението).
По последния въпрос Общият съд потвърждава доводите на Комисията, че в случая критерият за предходния характер на заявлението е изпълнен, тъй като заявлението за помощ е било присъщо на създаването на Femern. В това отношение Общият съд подчертава, че в качеството си на дружество със специална инвестиционна цел, създадено от публичните органи за осъществяване на проекта за постоянна връзка, Femern е било зависимо от публичното финансиране до въвеждането в експлоатация на постоянната връзка. Освен това, тъй като Комисията е можела да разгледа заедно съвместимостта с вътрешния пазар на цялото финансиране, предоставено на Femern след създаването му, критерият за предходния характер на заявлението не е трябвало да бъде проверяван за всяка от трите индивидуални помощи.
Комисията не е допуснала грешка и като е приела, че съпоставителният сценарий, взет предвид в съответствие със Съобщението за ВПОИ за целите на преценката на необходимостта от помощта, за която е отправено уведомление, се състои в липсата на алтернативен проект. По-специално жалбоподателите и встъпилите страни не са доказали, че съществува алтернативен проект, който може да се осъществи без помощ, и който е със сходен обхват или размер или предоставя ползи, равностойни на очакваните от проекта за постоянна връзка.
Освен това Общият съд отхвърля твърдението за нарушение, че Комисията е допуснала явни грешки в преценката, като се основала на жизнен цикъл от 40 години, за да изчисли както вътрешната норма на възвръщаемост на проекта за постоянна връзка (необходимост от помощта), така и изчисляването на ликвиден дисбаланс (пропорционалност на помощта), при положение че проектът за постоянна връзка бил със 120‑годишен жизнен цикъл.
В това отношение Общият съд припомня, от една страна, че съгласно параграф 30 от Съобщението за ВПОИ при липса на алтернативен проект Комисията трябва да провери дали размерът на помощта не надвишава необходимия минимум за осигуряване на достатъчна рентабилност на подпомогнатия проект, като се уточнява, че трябва да се отчетат всички съответни очаквани разходи и приходи в целия жизнен цикъл на проекта. Тъй като това позоваване на жизнения цикъл трябва да се разбира като отнасящо се до икономическия жизнен цикъл на инвестиционния проект, а не до жизнения цикъл на инфраструктурата от техническа гледна точка, Комисията не е допуснала грешка, като се е позовала на поведението на инвеститорите на съответния пазар, за да изчисли вътрешната норма на възвръщаемост въз основа на жизнен цикъл на инвестицията от 40 години.
От друга страна, съгласно параграф 31 от Съобщението за ВПОИ максималният размер на помощта се определя във връзка с установения ликвиден дисбаланс, който представлява разликата между положителните и отрицателните парични потоци през жизнения цикъл на инвестицията. Тъй като обаче анализът на ликвидния дисбаланс цели да определи до каква степен проектът би могъл да бъде финансиран при пазарни условия, Комисията не може да бъде упрекната, че при извършването на този анализ е отчела продължителността, която разумен инвеститор в този проект би взел предвид, като я оценява на 40 години.
Трето, що се отнася до това, че помощта е пропорционална, Общият съд отбелязва най-напред, че жалбоподателите не могат да упрекват Комисията, че не е спазила изискването за ограничаване на помощите във времето под формата на гаранция или заем, както е посочено в Съобщението за ВПОИ, тъй като в обжалваното решение се уточнява, от една страна, че най-късно шестнадесет години след откриването на постоянната връзка всички заеми, обезпечени с държавна гаранция, трябва да бъдат погасени, а всички държавни заеми трябва да бъдат изплатени, и от друга страна, че датските органи нямат право да предоставят на Femern такива заеми и гаранции в размер, надвишаващ максималния гарантиран размер от 69,3 милиарда датски крони (около 9,3 милиарда евро).
По-нататък, Комисията не е занижила приходите на Femern, за да увеличи изкуствено ликвидния дисбаланс. От една страна, Съобщението за ВПОИ не изисква приходите да покриват всички разходи по проекта. От друга страна, жалбоподателите и встъпилите страни не са представили доказателства, че структура на ценообразуване за пътния трафик, различна от възприетата от Комисията, би довела автоматично до увеличаване на приходите поради еластичността на търсенето и конкуренцията на пазара.
Накрая, Комисията не е нарушила Съобщението за ВПОИ, като е включила оперативните разходи за постоянната връзка в допустимите разходи при изчисляването на ликвидния дисбаланс. Всъщност включването на тези разходи в отрицателните парични потоци на проекта за постоянна връзка няма за последица предоставянето на оперативна помощ, тъй като оперативните приходи от тази постоянна връзка, които също трябвало да се вземат предвид като положителни парични потоци, значително надвишават оперативните разходи. Освен това не са представени никакви доказателства, които да поставят под въпрос обясненията на Комисията в подкрепа на включването на тези разходи в анализа на ликвидния дисбаланс.
С оглед на всички тези съображения Общият съд отхвърля жалбата за отмяна на обжалваното решение.