DOMSTOLENS DOM (Syvende Afdeling)
18. april 2024 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – social sikring – tjenestemænd i Den Europæiske Union – protokol (nr. 7) vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter – tvungen tilslutning til Den Europæiske Unions institutioners sociale sikringsordning – EU-tjenestemand, der udøver en erhvervsmæssig bibeskæftigelse som selvstændig – opkrævning af sociale bidrag i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, hvor denne aktivitet udøves«
I sag C-195/23,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af tribunal du travail francophone de Bruxelles (den fransksprogede arbejdsret i første instans i Bruxelles, Belgien) ved afgørelse af 13. marts 2023, indgået til Domstolen den 27. marts 2023, i sagen
GI
mod
Partena, Assurances sociales pour travailleurs indépendants ASBL,
har
DOMSTOLEN (Syvende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, F. Biltgen (refererende dommer), og dommerne J. Passer og M.L. Arastey Sahún,
generaladvokat: A. Rantos,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– GI ved avocat J.-F. Neven,
– den belgiske regering ved S. Baeyens, C. Pochet og A. Van Baelen, som befuldmægtigede, bistået af avocats S. Rodrigues og A. Tymen,
– den tjekkiske regering ved M. Smolek og J. Vláčil, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen ved T.S. Bohr og B.-R. Killmann, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 14 i protokol (nr. 7) vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter (herefter »protokollen«) og artikel 4, stk. 3, TEU.
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem GI, der er tjenestemand ved Europa-Kommissionen, og Partena, Assurances sociales pour travailleurs indépendants ASBL (den sociale sikringskasse for selvstændige, herefter »Partena«), som er en forening, der drives uden gevinst for øje, vedrørende GI’s tilknytning til den belgiske sociale sikringsordning for selvstændige erhvervsdrivende som følge af en bibeskæftigelse.
Retsforskrifter
EU-retten
Protokollen
3 Protokollens artikel 12 har følgende ordlyd:
»Løn, vederlag og honorarer, som [Den Europæiske Union] udbetaler sine tjenestemænd og øvrige ansatte, beskattes til fordel for [Den Europæiske Union] på de betingelser og efter den fremgangsmåde, der fastsættes af Europa-Parlamentet og Rådet [for Den Europæiske Union] ved forordning efter den almindelige lovgivningsprocedure og efter høring af de berørte institutioner.
Tjenestemændene og de øvrige ansatte fritages for national beskatning af løn, vederlag og honorarer, som de modtager fra Unionen.«
4 Protokollens artikel 14 bestemmer:
»[Parlamentet] og Rådet fastlægger ved forordning efter den almindelige lovgivningsprocedure og efter høring af de berørte institutioner den ordning for sociale ydelser, som skal gælde for Unionens tjenestemænd og øvrige ansatte.«
Vedtægten
5 Artikel 12b, stk. 1, i vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »vedtægten«), bestemmer:
»En tjenestemand, der har til hensigt at udøve lønnet eller ulønnet virksomhed eller besætte et mandat uden for Den Europæiske Unions institutioner, skal først indhente ansættelsesmyndighedens forudgående samtykke, jf. dog artikel 15. Der gives kun samtykke, hvis den pågældende virksomhed eller det pågældende mandat ikke skader tjenestemandens arbejde eller ikke er uforenelig med institutionens interesser.«
6 Vedtægtens artikel 72 fastsætter:
»1. I sygdomstilfælde garanteres der tjenestemanden [...] godtgørelse af udgifter på indtil 80% i henhold til en af hver institutions ansættelsesmyndighed efter fælles aftale og efter udtalelse fra vedtægtsudvalget vedtaget ordning. [...]
[...]
En tredjedel af bidraget til dækning af disse udgifter bæres af tjenestemanden; dog kan dette bidrag ikke overstige 2% af hans grundløn.
[...]«
7 Vedtægtens artikel 73, stk. 1, er affattet som følger:
»Under de betingelser, der er fastsat i henhold til en af EU-institutionern[e] [...] efter fælles aftale og efter udtalelse fra vedtægtsudvalget vedtaget ordning, sikres tjenestemanden fra tiltrædelsesdagen imod risiko for erhvervssygdomme og ulykker. Han skal til sikring mod risici uden for tjenesten bidrage med indtil 0,1% af sin grundløn.
[...]«
Den fælles ordning
8 Med henblik på at fastlægge betingelserne for, at vedtægtens artikel 72 finder anvendelse, har Unionens institutioner vedtaget en fælles ordning vedrørende sygesikring for tjenestemænd i Den Europæiske Union (herefter »den fælles ordning«).
9 Ordningens artikel 1 bestemmer, at der i overensstemmelse med vedtægtens artikel 72 oprettes en fælles sygeforsikringsordning for Unionens institutioner.
10 Den nævnte ordnings artikel 2 fastsætter:
»1. Tilsluttet ordningen er:
– tjenestemænd[…]
– midlertidigt ansatte
[...]«
11 Den fælles ordnings artikel 4 er affattet på følgende måde:
»Hvis en tjenestemand, en midlertidigt ansat eller en kontraktansat gør tjeneste i et land, hvor den pågældende i henhold til landets lovgivning er omfattet af en obligatorisk sygeforsikringsordning, påhviler det den institution, i hvilken den pågældende er ansat, fuldt ud at betale de pligtige kontingenter i forbindelse hermed. I så fald finder artikel 22 anvendelse.«
12 Den fælles ordnings artikel 22 har følgende ordlyd:
»1. Såfremt en tilsluttet eller en gennem denne forsikret person kan gøre krav på godtgørelse af udgifter i henhold til en anden ved lov eller administrativt fastsat sygeforsikringsordning, er den tilsluttede forpligtet til:
a) at give afregningskontoret meddelelse herom
b) først og fremmest at ansøge om eller i givet fald at lade ansøge om den godtgørelse, som er garanteret af den anden ordning[; h]vis der består en forpligtelse til at betale bidrag til begge ordninger, kan de tilsluttede under nærværende ordning dog frit vælge, under hvilken ordning de ansøger om godtgørelse af de ydelser, de har ret til, idet den fælles ordning indtræder som supplerende ordning i de tilfælde, hvor den ikke anvendes som hovedordning.
c) ved hver anmodning om godtgørelse, der indgives i henhold til nærværende ordning, at vedlægge en original detaljeret opgørelse, med tilhørende bilag, over de godtgørelser, som den tilsluttede eller den gennem denne forsikrede person har opnået i henhold til den anden ordning.
2. Den fælles ordning godtgør udgifter som supplerende ordning, såfremt den anden ordning forinden har godtgjort de af denne dækkede udgifter.
Hvis en ydelse ikke er omfattet af hovedordningen, men er omfattet af den fælles ordning, indtræder denne som hovedordning.
[...]«
Forordning nr. 883/2004
13 Artikel 2, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (EUT 2004, L 166, s. 1, berigtiget i EUT 2004, L 200, s. 1) bestemmer:
»Denne forordning finder anvendelse på personer, der er statsborgere i en medlemsstat, samt på statsløse og flygtninge bosat i en medlemsstat, og som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, samt på disses familiemedlemmer og efterladte.«
14 Forordningens artikel 11, stk. 1, fastsætter:
»Personer, som er omfattet af denne forordning, er alene undergivet lovgivningen i én medlemsstat. Spørgsmålet om, hvilken lovgivning der skal anvendes, afgøres efter bestemmelserne i dette afsnit.«
Belgisk ret
15 Artikel 2 i arrêté royal no 38, organisant le statut social des travailleurs indépendants, du 27 juillet 1967 (kongelig anordning nr. 38 af 27.7.1967 om den sociale sikringsordning for selvstændige erhvervsdrivende) (Moniteur belge af 29.7.1967, s. 8071) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, bestemmer:
»Følgende er omfattet af denne anordning og skal derfor opfylde de heri fastsatte forpligtelser: selvstændige erhvervsdrivende og disses medhjælpere.«
16 Anordningens artikel 3, stk. 1, fastsætter:
»I denne anordning forstås ved selvstændig erhvervsdrivende enhver fysisk person, som i Belgien udøver en erhvervsvirksomhed, som følge af hvilken vedkommende ikke er underlagt en ansættelseskontrakt eller en vedtægt.
Enhver, som i Belgien udøver en erhvervsvirksomhed, som kan være indtægtsgivende, formodes, indtil det modsatte er bevist, at være underlagt betingelserne i foregående afsnit [...]«
17 Den nævnte anordnings artikel 10, stk. 1, lyder:
»[...] enhver person, der er omfattet af denne anordning, skal, inden denne påbegynder sin selvstændige erhvervsaktivitet, tilslutte sig en af socialsikringskasserne for selvstændige erhvervsdrivende [...]«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
18 Sagsøgeren i hovedsagen, der har været EU-tjenestemand siden den 1. september 2007, indtrådte i Kommissionens tjeneste i august 2010.
19 Siden oktober 2015 har han udøvet lønnet bibeskæftigelse som underviser i et omfang på højst 20 timer om året, hvilket han i henhold til vedtægten har opnået det påkrævede samtykke til fra Kommissionen.
20 Ved skrivelse af 4. juli 2018 underrettede Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants (det nationale sociale sikringsinstitut for selvstændige erhvervsdrivende, Belgien), der har til opgave at undersøge, om selvstændige erhvervsdrivende er tilsluttet en social sikringskasse, sagsøgeren i hovedsagen om, at han skulle tilslutte sig en socialsikringskasse, for så vidt som han siden den 1. oktober 2015 havde udøvet selvstændig erhvervsvirksomhed som underviser.
21 Som følge heraf tilsluttede sagsøgeren i hovedsagen sig Partena og indbetalte de opkrævede socialsikringsbidrag på i alt 3 242,09 EUR.
22 Da sagsøgeren i hovedsagen imidlertid er af den opfattelse, at hans tilknytning til den belgiske socialsikringsordning for selvstændige er i strid med princippet om, at kun én social sikringsordning finder anvendelse på tjenestemænd ved Unionens institutioner, har han anlagt sag mod Partena ved tribunal du travail francophone de Bruxelles (den fransksprogede arbejdsret i første instans i Bruxelles, Belgien), som er den forelæggende ret, med henblik på at bringe bidragspligten til ophør og modtage tilbagebetaling af de indbetalte socialsikringsbidrag.
23 Det er på denne baggrund, at tribunal du travail francophone de Bruxelles (den fransksprogede arbejdsret i første instans i Bruxelles) har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er protokol[len], navnlig artikel 14 heri, princippet om, at kun én social sikringsordning finder anvendelse på arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende, der er erhvervsaktive eller pensionerede, og princippet om loyalt samarbejde som omhandlet i artikel 4, stk. 3, [TEU] til hinder for, at en medlemsstat fastsætter en forpligtelse for en tjenestemand, der ud over tjenesten ved en EU-institution med denne institutions tilladelse udøver bibeskæftigelse som underviser, til at være omfattet af en national social sikringsordning og kræver, at den pågældende betaler socialsikringsbidrag, når denne tjenestemand allerede i henhold til vedtægten er omfattet af den fælles sociale sikringsordning for Den Europæiske Unions institutioner?«
Det præjudicielle spørgsmål
24 Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om protokollens artikel 14, princippet om, at kun én social sikringsordning finder anvendelse som omhandlet i forordning nr. 883/2004, og princippet om loyalt samarbejde som fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU skal fortolkes således, at disse er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter en EU-tjenestemand, som udøver erhvervsmæssig bibeskæftigelse som underviser på denne medlemsstats område, er omfattet af den nævnte medlemsstats sociale sikringsordning.
25 Det skal bemærkes, at for så vidt angår princippet om, at kun én social sikringsordning finder anvendelse som omhandlet i artikel 11 i forordning nr. 883/2004, er der ved denne forordning indført et koordineringssystem, som bl.a. vedrører bestemmelsen af, hvilken lovgivning eller hvilke lovgivninger der skal anvendes på de arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende, som under forskellige omstændigheder gør brug af deres ret til fri bevægelighed. Dette sæt udtømmende kollisionsnormer bevirker, at lovgiver i den enkelte medlemsstat ikke er beføjet til efter eget skøn at fastlægge rækkevidden af og anvendelsesbetingelserne for national lovgivning for så vidt angår de omfattede personer samt det område, inden for hvilket de nationale forskrifter finder anvendelse. Artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 883/2004 bestemmer således udtrykkeligt, at de personer, der er omfattet af forordningen, alene er undergivet lovgivningen i én medlemsstat (jf. i denne retning dom af 16.11.2023, Acerta m.fl., C-415/22, EU:C:2023:881, præmis 29 og 30).
26 Dette princip om, at kun én social sikringsordning finder anvendelse, har til formål at undgå de komplikationer, der kan opstå ved samtidig anvendelse af flere nationale lovgivninger, og at afskaffe den forskelsbehandling, som skyldes, at de lovgivninger, som vil kunne finde anvendelse på personer, der flytter inden for Unionen, helt eller delvis anvendes samtidig (dom af 26.2.2015, de Ruyter, C-623/13, EU:C:2015:123, præmis 37).
27 Det nævnte princip gælder imidlertid ikke for EU-tjenestemænd, som ikke er underlagt en national lovgivning på området for social sikring som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, der fastsætter den nævnte forordnings personelle anvendelsesområde (jf. i denne retning dom af 16.11.2023, Acerta m.fl., C-415/22, EU:C:2023:881, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
28 Det er nemlig kun Unionen – og ikke medlemsstaterne – der har kompetence til at fastsætte de regler, der skal gælde for EU-tjenestemænd for så vidt angår disses forpligtelser på det sociale sikringsområde. I henhold til protokollens artikel 14 er EU-institutionernes fælles sociale sikringsordning blevet fastsat af Parlamentet og Rådet i forordningen om fastsættelse vedtægten (dom af 16.11.2023, Acerta m.fl., C-415/22, EU:C:2023:881, præmis 32 og 33 og den deri nævnte retspraksis).
29 For det første skal protokollens artikel 14 anses for at indebære, at medlemsstaterne fratages kompetencen til at forpligte EU-tjenestemænd til medlemskab af en national social sikringsordning og til at gøre det obligatorisk for disse tjenestemænd at bidrage til finansieringen af en sådan ordning (jf. i denne retning dom af 16.11.2023, Acerta m.fl., C-415/22, EU:C:2023:881, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
30 Domstolen har i øvrigt fastslået, at protokollens artikel 14 og vedtægtens bestemmelser vedrørende social sikring i forhold til Unionens tjenestemænd opfylder en funktion, der svarer til den, der er omhandlet i artikel 11 i forordning nr. 883/2004, der består i at forbyde, at disse tjenestemænd forpligtes til at bidrage til forskellige ordninger på området (jf. i denne retning dom af 10.5.2017, de Lobkowicz, C-690/15, EU:C:2017:355, præmis 45).
31 Det følger heraf, at EU-lovgiver er enekompetent til efter eget skøn at fastlægge rækkevidden af og anvendelsesbetingelserne for bestemmelserne om social sikring for så vidt angår virkningerne heraf og de personer, der er omfattet heraf.
32 For det andet er vedtægten, som har alle de karakteristika, der er nævnt i artikel 288 TEUF, bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver enkelt medlemsstat, således at overholdelsen af dens bestemmelser også påhviler medlemsstaterne (dom af 16.11.2023, Acerta m.fl., C-415/22, EU:C:2023:881, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
33 I denne sammenhæng bemærkes, at i henhold til vedtægtens artikel 72, stk. 1, og artikel 73 er enhver tjenestemand og midlertidigt ansat i en EU-institutions tjeneste dækket mod risiko for sygdom fra den dag, hvor den pågældende indtræder i tjenesten.
34 I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at sagsøgeren i hovedsagen har været EU-tjenestemand siden den 1. september 2007, og at han indtrådte i Kommissionens tjeneste i august 2010. Som følge af ansættelsesforholdet til Kommissionen er han således omfattet af EU-institutionernes sociale sikringsordning i henhold til vedtægtens artikel 72, stk. 1, selv om han i en medlemsstat udøver en erhvervsmæssig bibeskæftigelse, der er godkendt af Kommissionen i henhold til vedtægtens artikel 12b, stk. 1.
35 En medlemsstats lovgivning, hvorefter en EU-tjenestemand, som udøver erhvervsmæssig bibeskæftigelse i den pågældende medlemsstat, er omfattet af den sociale sikringsordning i denne stat, er således i strid med den enekompetence, som både protokollens artikel 14 og de relevante bestemmelser i vedtægten tillægger Unionen med hensyn til at fastsætte de regler, der skal gælde for EU-tjenestemænd for så vidt angår deres socialsikringsforpligtelser.
36 Selv om medlemsstaterne har bevaret deres kompetence til selv at udforme deres sociale sikringsordninger, skal de imidlertid overholde EU-retten ved udøvelsen af denne kompetence, herunder de bestemmelser i protokollen og vedtægten, der vedrører social sikring, som regulerer EU-tjenestemænds retsstilling (jf. i denne retning dom af 16.11.2023, Acerta m.fl., C-415/22, EU:C:2023:881, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
37 En national lovgivning som den, der er omhandlet i denne doms præmis 35, er i øvrigt i strid med princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, hvorefter Unionen og medlemsstaterne respekterer hinanden og bistår hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne.
38 En sådan lovgivning risikerer nemlig at føre til, at Unionens tjenestemænd ikke behandles lige, og følgelig at lysten til at udøve en erhvervsaktivitet i en EU-institution forsvinder, henset til, at visse tjenestemænd vil være forpligtet til at bidrage ikke alene til EU-institutionernes sociale sikringsordning, men også til en national social sikringsordning (jf. i denne retning dom af 10.5.2017, de Lobkowicz, C-690/15, EU:C:2017:355, præmis 47).
39 Endelig skal det fastslås, at denne fortolkning ikke anfægtes af nogen af de argumenter, som Kongeriget Belgien og Den Tjekkiske Republik har fremført i deres skriftlige indlæg.
40 Hvad for det første angår argumentet om, at vederlag, der ikke udbetales af Unionen, er Unionen uvedkommende og derfor skal beskattes af den medlemsstat, der er kompetent på skatteområdet og følgelig skal pålægges at betale bidrag til social sikring i denne medlemsstat, bemærkes, at der er en klar sondring mellem EU-tjenestemænds forpligtelser med hensyn til social sikring og disse tjenestemænds skattemæssige forpligtelser, idet de i medfør af protokollens artikel 12 kun er fritaget for national beskatning af deres løn, vederlag og honorarer, som de modtager fra Unionen. Mens disse lønninger, vederlag og honorarer hvad angår en eventuel beskatning heraf således udelukkende er underlagt EU-retten, er de nævnte tjenestemænds øvrige indtægter fortsat underlagt beskatning i medlemsstaterne. Hvad derimod angår forpligtelser med hensyn til social sikring er EU-tjenestemanden udelukkende omfattet af EU-institutionernes sociale sikringsordning (jf. i denne retning dom af 16.11.2023, Acerta m.fl., C-415/22, EU:C:2023:881, præmis 48).
41 Den enekompetence, som EU-lovgiver er tillagt til at fastsætte ordningen for EU-tjenestemænds indbetaling af sociale sikringsbidrag, finder nemlig anvendelse på de sociale bidrag, som en medlemsstat opkræver af enhver form for indkomst og dermed også af en indkomst, der stammer fra en bibeskæftigelse, som arbejdsgiveren har godkendt (jf. i denne retning dom af 10.5.2017, de Lobkowicz, C-690/15, EU:C:2017:355, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
42 Hvad for det andet angår argumentet om, at samtlige medlemsstaters sociale sikringsordninger er baseret på solidaritet, eftersom bidragene hverken er forholdsmæssige i forhold til ydelserne eller betinget af, at der gøres krav på selve ydelsen, bemærkes, at Domstolen har fastslået, at det for spørgsmålet om, hvorvidt den omhandlede opkrævning henhører under den sociale sikringsordning, ikke er relevant, om der eksisterer en modydelse (jf. i denne retning dom af 16.11.2023, Acerta m.fl., C-415/22, EU:C:2023:881, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
43 Henset til ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at protokollens artikel 14, princippet om, at kun én social sikringsordning finder anvendelse som omhandlet i forordning nr. 883/2004, og princippet om loyalt samarbejde som fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, skal fortolkes således, at denne artikel og disse principper er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter en EU-tjenestemand, som udøver erhvervsmæssig bibeskæftigelse som underviser på denne medlemsstats område, er omfattet af den nævnte medlemsstats sociale sikringsordning.
Sagsomkostninger
44 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Syvende Afdeling) for ret:
Artikel 14 i protokol (nr. 7) vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter, princippet om, at kun én social sikringsordning finder anvendelse som omhandlet i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger, og princippet om loyalt samarbejde som fastsat i artikel 4, stk. 3 TEU
skal fortolkes således, at
denne artikel og disse principper er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter en tjenestemand ved Den Europæiske Union, som udøver erhvervsmæssig bibeskæftigelse som underviser på denne medlemsstats område, er omfattet af den nævnte medlemsstats sociale sikringsordning.
Underskrifter