DOMSTOLENS DOM (sjunde avdelningen)
den 18 april 2024(*)
”Begäran om förhandsavgörande – Social trygghet – EU-tjänstemän – Protokoll nr 7 om Europeiska unionens immunitet och privilegier – Obligatorisk anslutning till EU-institutionernas system för social trygghet – EU-tjänsteman som utövar en bisyssla som egenföretagare – Skyldighet att betala sociala avgifter enligt lagstiftningen i den medlemsstat där denna bisyssla utövas”
I mål C‑195/23,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunal du travail francophone de Bruxelles (Franskspråkiga arbetsdomstolen i Bryssel, Belgien) genom beslut av den 13 mars 2023, som inkom till domstolen den 27 mars 2023, i målet
GI
mot
Partena, Assurances sociales pour travailleurs indépendants ASBL,
meddelar
DOMSTOLEN (sjunde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden F. Biltgen (referent) samt domarna J. Passer och M.L. Arastey Sahún,
generaladvokat: A. Rantos,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– GI, genom J.-F. Neven, avocat,
– Belgiens regering, genom S. Baeyens, C. Pochet och A. Van Baelen, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av S. Rodrigues och A. Tymen, avocats,
– Tjeckiens regering, genom M. Smolek och J. Vláčil, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom T.S. Bohr och B.-R. Killmann, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 14 i protokoll nr 7 om Europeiska unionens immunitet och privilegier (nedan kallat protokollet) samt artikel 4.3 FEU.
2 Begäran har framställts i ett mål mellan GI, som är tjänsteman vid Europeiska kommissionen, och Partena, Assurances sociale pour travailleurs indépendants ASBL (nedan kallad Partena), som är en ideell förening. Målet rör GI:s anslutning till det belgiska systemet för social trygghet för egenföretagare med anledning av dennes bisyssla.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Protokollet
3 Artikel 12 i protokollet har följande lydelse:
”[EU-]tjänstemän och övriga anställda ska vara skyldiga att betala skatt till unionen på de löner och arvoden de får av unionen enligt de villkor och det förfarande som Europaparlamentet och [Europeiska unionens råd] har fastställt genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört de berörda institutionerna.
De ska vara befriade från nationella skatter på de löner och arvoden de får av unionen.”
4 Artikel 14 i protokollet har följande lydelse:
”[Parlamentet] och rådet ska, genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört de berörda institutionerna, fastställa ordningen för sociala förmåner för unionens tjänstemän och övriga anställda.”
Tjänsteföreskrifterna
5 I artikel 12b.1 i tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen (nedan kallade tjänsteföreskrifterna), i den lydelse som är tillämplig på förevarande mål, stadgas följande:
”Om inte annat följer av artikel 15 skall en tjänsteman som vill utöva en bisyssla eller åta sig uppdrag utanför unionen, mot ersättning eller ej, i förväg ansöka om tillsättningsmyndighetens tillstånd. Ansökan får avslås endast om bisysslan eller uppdraget är av en sådan art att det skulle utgöra ett hinder för tjänsteutövningen eller är oförenligt med institutionens intressen.”
6 I artikel 72 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
”1. [Tjänstemän] … är försäkrade mot sjukdom upp till 80 % av de faktiska kostnaderna om inte annat följer av de regler som upprättats i samförstånd mellan [unionens] institutioner efter samråd med Kommittén för tjänsteföreskrifter. …
…
En tredjedel av avgiften för denna försäkring skall betalas av tjänstemannen, dock utan att det belopp som han skall betala överskrider 2 % av hans grundlön.
…”
7 Artikel 73.1 i tjänsteföreskrifterna har följande lydelse:
”En tjänsteman är från den dag han tillträder tjänsten försäkrad mot yrkessjukdomar och olycksfall enligt de regler som fastställts genom överenskommelse mellan … unionens institutioner efter yttrande från kommittén för tjänsteföreskrifterna. Han skall bidra till kostnadstäckningen för risker utanför tjänsten med upp till 0,1 % av sin grundlön.
…”
De gemensamma reglerna
8 För att fastställa villkoren för tillämpning av artikel 72 i tjänsteföreskrifterna, antog unionsinstitutionerna gemensamma regler om sjukförsäkring för tjänstemän i Europeiska unionen (nedan kallade de gemensamma reglerna).
9 I artikel 1 i de gemensamma reglerna föreskrivs att det i enlighet med artikel 72 i tjänsteföreskrifterna ska inrättas ett sjukförsäkringssystem som är gemensamt för unionens institutioner (det gemensamma sjukförsäkringssystemet).
10 I artikel 2 i nämnda regler anges följande:
”1. Följande personer är anslutna till detta system:
– Tjänstemän,
– Tillfälligt anställda,
…”
11 Artikel 4 i de gemensamma reglerna har följande lydelse:
”Om en tjänsteman, tillfälligt anställd eller kontraktsanställd tjänstgör i ett land där vederbörande enligt dess lagstiftning omfattas av ett obligatoriskt sjukförsäkringssystem, ska de avgifter som ska erläggas i detta syfte betalas helt och hållet ur budgeten för den institution som personen i fråga tillhör. I det fallet ska artikel 22 tillämpas.”
12 Av artikel 22 i de gemensamma reglerna framgår följande:
”1. Om en försäkrad eller en person som är försäkrad genom en försäkrad kan göra anspråk på ersättning för kostnader från något annat i lag eller annan författning föreskrivet sjukförsäkringssystem ska den försäkrade
a) formellt underrätta avräkningskontoret om detta,
b) begära eller, i förekommande fall, vidta åtgärder för att återbetalning i första hand ska ske enligt det andra systemet. Om det föreligger en skyldighet att erlägga avgifter till två system kan dock de personer som är anslutna till detta system välja vilket system de ska ansluta sig till för återbetalning av förmåner som de tagit del av, med vetskap om att det gemensamma systemet fungerar som ett kompletterande system för det fall det inte utgör det primära systemet,
c) till varje ansökan om återbetalning enligt detta system bifoga en detaljerad förteckning i original, åtföljd av styrkande handlingar, over de ersättningar som den anslutna personen eller den personen som är försäkrad genom den anslutna personen har erhållit från det andra systemet.
2. Det gemensamma systemet utgör ett kompletterande system för återbetalning av förmåner, såvitt den ersättning tidigare utgått enligt det andra systemet för förmåner som omfattas av det systemet.
Om en förmån inte omfattas av det primära systemet, men omfattas av det gemensamma systemet utgår ersättning i första hand enligt det sistnämnda systemet.
…”
Förordning nr 883/2004
13 I artikel 2.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, 2004, s. 1, och rättelse i EUT L 200, 2004, s. 1) anges följande:
”Denna förordning skall tillämpas på alla som är medborgare i en medlemsstat, statslösa och flyktingar som är bosatta i en medlemsstat och som omfattas eller har omfattats av lagstiftningen i en eller flera medlemsstater, samt deras familjemedlemmar och efterlevande.”
14 I artikel 11.1 i förordningen föreskrivs följande:
”De personer som denna förordning tillämpas på skall omfattas av endast en medlemsstats lagstiftning. Denna lagstiftning skall fastställas i enlighet med denna avdelning.”
Belgisk rätt
15 I artikel 2 i arrêté royal no 38 du 27 juillet 1967 organisant le statut social des travailleurs indépendants (kunglig kungörelse nr 38 av den 27 juli 1967 om social trygghet för egenföretagare) (Moniteur belge av den 29 juli 1967, s. 8071), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrivs följande:
”Följande personer omfattas av denna kungörelse och ska därmed uppfylla sina skyldigheter enligt denna förordning: egenföretagare och deras medhjälpare.”
16 I artikel 3.1 i kungörelsen föreskrivs följande:
”I denna kungörelse ska med egenföretagare förstås varje fysisk person som i Belgien utövar förvärvsverksamhet utan att vara bunden av anställningsavtal eller tjänsteföreskrifter.
Om inte motsatsen bevisas ska de förutsättningar för anslutning som avses i föregående stycke anses föreligga beträffande varje person som i Belgien bedriver näringsverksamhet som genererar inkomst …”
17 I artikel 10.1 i nämnda kungörelse föreskrivs följande:
”… varje person som omfattas av denna kungörelse är skyldig att, innan han påbörjar sin förvärvsverksamhet som egenföretagare, ansluta sig till en av socialförsäkringskassorna för egenföretagare …”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
18 Sökanden i det nationella målet, som är EU-tjänsteman sedan den 1 september 2007, tillträdde sin tjänst vid kommissionen i augusti 2010.
19 Sedan oktober 2015 har han en avlönad bisyssla som lärare, med högst 20 timmars undervisning per år, för vilken han i enlighet med tjänsteföreskrifterna har erhållit erforderligt tillstånd från kommissionen.
20 Genom skrivelse av den 4 juli 2018 underrättade Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants (Nationella socialförsäkringsmyndigheten för egenföretagare, Belgien), som har till uppgift att kontrollera om egenföretagare är anslutna till en socialförsäkringskassa, sökanden i målet vid den nationella domstolen om att han var tvungen att ansluta sig till en socialförsäkringskassa, eftersom han sedan den 1 oktober 2015 var verksam som egenföretagare som lärare.
21 Följaktligen anslöt sig sökanden i det nationella målet till Partena och betalade de begärda sociala avgifterna med ett belopp på 3 242,09 euro.
22 Sökanden i det nationella målet ansåg emellertid att hans anslutning till det belgiska systemet för social trygghet för egenföretagare strider mot principen om att ett enda system för social trygghet ska vara tillämpligt på tjänstemän vid EU-institutionerna. Han väckte därför talan mot Partena vid Tribunal du travail francophone de Bruxelles (Franskspråkiga arbetsdomstolen i Bryssel, Belgien), som är den hänskjutande domstolen, i syfte att befrias från sin skyldighet att betala dessa sociala avgifter, varvid han även yrkade att de avgifter som han hade betalat in skulle återbetalas.
23 Det var mot denna bakgrund som Tribunal du travail francophone de Bruxelles (Franskspråkiga arbetsdomstolen i Bryssel) beslutade att vilandeförklara målet och hänskjuta följande fråga till EU-domstolen för förhandsavgörande:
”Utgör [protokollet], särskilt artikel 14 i detta, principen om att ett enda system för social trygghet ska vara tillämpligt på arbetstagare, vare sig de är anställda eller egenföretagare, aktiva eller pensionerade, och principen om lojalt samarbete, såsom den följer av artikel 4.3 [FEU], hinder för att en medlemsstat ålägger en tjänsteman, som utöver sin tjänstgöring vid en EU-institution utövar en bisyssla som lärare med den sistnämndas tillstånd, att ansluta sig till ett nationellt system för social trygghet och kräver betalning av sociala avgifter, trots att denne tjänsteman, enligt tjänsteföreskrifterna, redan omfattas av unionsinstitutionernas system för social trygghet?”
Tolkningsfrågan
24 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 14 i protokollet, principen om att ett enda system för social trygghet ska vara tillämpligt, såsom denna framgår av förordning nr 883/2004, och principen om lojalt samarbete, såsom den stadfästs i artikel 4.3 FEU, ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken en EU-tjänsteman som bedriver undervisningsverksamhet som bisyssla i den medlemsstaten måste ansluta sig till dess system för social trygghet.
25 Vad beträffar principen om att ett enda system för social trygghet ska vara tillämpligt, såsom denna framgår av artikel 11 i förordning nr 883/2004, har det genom denna förordning inrättats ett system för samordning, särskilt avseende bestämmande av vilken eller vilka lagar som ska tillämpas på anställda och egenföretagare som under olika omständigheter utövar rätten till fri rörlighet. Detta fullständiga system av lagvalsregler får som verkan att lagstiftaren i varje medlemsstat undandras befogenheten att efter eget skön fastställa omfattningen av och villkoren för tillämpningen av den nationella lagstiftningen, både i fråga om den personkrets på vilken den är tillämplig och i fråga om dess territoriella tillämpningsområde. I artikel 11.1 i förordning nr 883/2004 föreskrivs således uttryckligen att de personer som denna förordning tillämpas på ska omfattas av endast en medlemsstats lagstiftning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 november 2023, Acerta m.fl., C‑415/22, EU:C:2023:881, punkterna 29 och 30).
26 Denna princip om att ett enda system för social trygghet är tillämpligt syftar till att undvika sådana komplikationer som kan uppstå till följd av att lagstiftningen i flera medlemsstater ska tillämpas samtidigt, och undanröja sådan särbehandling som skulle följa för de personer som förflyttar sig inom unionen av partiell eller fullständig kumulering av tillämpliga lagstiftningar (dom av den 26 februari 2015, de Ruyter, C‑623/13, EU:C:2015:123, punkt 37).
27 Denna princip gäller emellertid inte för EU-tjänstemän, vilka inte omfattas av någon sådan nationell lagstiftning om social trygghet som avses i artikel 2.1 i förordning nr 883/2004, vilken definierar den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet för nämnda förordning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 november 2023, Acerta m.fl., C‑415/22, EU:C:2023:881, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
28 Det är nämligen unionen och inte medlemsstaterna som ensam är behörig att fastställa vilka bestämmelser som är tillämpliga på EU‑tjänstemän vad gäller deras skyldigheter i fråga om social trygghet. Det system för social trygghet som gäller för unionens institutioner har i enlighet med artikel 14 i protokollet fastställts av parlamentet och rådet genom förordningen om fastställande av tjänsteföreskrifterna (dom av den 16 november 2023, Acerta m.fl., C‑415/22, EU:C:2023:881, punkterna 32 och 33 och där angiven rättspraxis).
29 För det första innebär artikel 14 i protokollet att medlemsstaterna fråntas befogenheten att ålägga EU-tjänstemän en skyldighet att vara obligatoriskt anslutna till ett nationellt system för social trygghet och att ålägga EU-tjänstemän att bidra ekonomiskt till ett sådant system (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 november 2023, Acerta m.fl., C‑415/22, EU:C:2023:881, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
30 Domstolen har för övrigt slagit fast att artikel 14 i protokollet och tjänsteföreskrifternas bestämmelser om social trygghet, i förhållande till unionens tjänstemän, fyller en funktion som motsvarar den i artikel 11 i förordning nr 883/2004, vilken består i ett förbud mot att ålägga dessa tjänstemän att bidra till finansieringen av olika system på området (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 maj 2017, de Lobkowicz, C‑690/15, EU:C:2017:355, punkt 45).
31 Av detta följer att unionslagstiftaren är ensam behörig att efter eget skön fastställa räckvidden av och villkoren för tillämpningen av bestämmelserna på området för social trygghet vad gäller deras verkningar och de personer som omfattas av dem.
32 För det andra uppvisar tjänsteföreskrifterna samtliga kännetecken i artikel 288 FEUF och är bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat, vilket innebär att medlemsstaterna är skyldiga att iaktta dem (dom av den 16 november 2023, Acerta m.fl., C‑415/22, EU:C:2023:881, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
33 I detta sammanhang framgår det av artikel 72.1 och artikel 73 i tjänsteföreskrifterna att varje tjänsteman eller tillfälligt anställd som tjänstgör vid en unionsinstitution är försäkrad mot sjukdom, och detta från och med den dag då han tillträder tjänsten.
34 I förevarande fall är det utrett att sökanden i det nationella målet är EU‑tjänsteman sedan den 1 september 2007 och att han arbetat vid kommissionen sedan augusti 2010. På grund av sitt anställningsförhållande med kommissionen omfattas han således av unionsinstitutionernas system för social trygghet enligt artikel 72.1 i tjänsteföreskrifterna, även om han, i en medlemsstat, utövar en bisyssla som godkänts av kommissionen med tillämpning av artikel 12b.1 i tjänsteföreskrifterna.
35 En medlemsstats lagstiftning enligt vilken en EU-tjänsteman som utövar yrkesverksamhet som bisyssla i denna medlemsstat måste vara ansluten till systemet för social trygghet i densamma strider således mot den exklusiva befogenhet som unionen har enligt såväl artikel 14 i protokollet som de relevanta bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna, nämligen att fastställa vilka bestämmelser som är tillämpliga på EU‑tjänstemän vad gäller deras skyldigheter i fråga om social trygghet.
36 Det är nämligen så att även om medlemsstaterna behåller befogenheten att utforma sina respektive system för social trygghet, så måste de dock iaktta unionsrätten vid utövandet av denna befogenhet, inbegripet de bestämmelser i protokollet och i tjänsteföreskrifterna om social trygghet som reglerar EU-tjänstemäns rättsliga ställning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 november 2023, Acerta m.fl., C‑415/22, EU:C:2023:881, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
37 En sådan nationell lagstiftning som avses i punkt 35 ovan strider dessutom mot principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU, enligt vilken unionen och medlemsstaterna ska respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen.
38 Nämnda lagstiftning kan nämligen leda till att olika tjänstemän i unionen behandlas olika och kan därmed avskräcka från utövande av yrkesverksamhet inom en unionsinstitution, eftersom vissa tjänstemän skulle vara skyldiga att bidra inte bara till systemet för social trygghet för unionens tjänstemän, utan även till ett nationellt system för social trygghet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 maj 2017, de Lobkowicz, C‑690/15, EU:C:2017:355, punkt 47).
39 Domstolen finner slutligen att denna tolkning inte påverkas av något av de argument som Konungariket Belgien och Republiken Tjeckien har anfört i sina skriftliga yttranden.
40 Vad för det första gäller argumentet att de löner som inte betalas av unionen är främmande för unionen och därför ska beskattas av den medlemsstat som är behörig på skatteområdet och följaktligen ska omfattas av socialförsäkringsavgifter i denna medlemsstat, erinrar domstolen om att det finns en klar skillnad mellan EU-tjänstemäns skyldigheter i fråga om social trygghet, och dessa tjänstemäns skyldigheter i fråga om skatt. Enligt artikel 12 i protokollet är det endast de löner och arvoden som de får av unionen som är befriade från nationell skatt. Även om den eventuella skatteplikten för dessa löner eller arvoden uteslutande regleras i unionsrätten är EU-tjänstemäns övriga inkomster alltjämt föremål för beskattning i medlemsstaterna. När det däremot gäller skyldigheter i fråga om social trygghet omfattas EU‑tjänstemannen däremot uteslutande av EU-institutionernas system för social trygghet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 november 2023, Acerta m.fl., C‑415/22, EU:C:2023:881, punkt 48).
41 Unionslagstiftarens exklusiva befogenhet att fastställa systemet för sociala avgifter för unionens tjänstemän är nämligen tillämplig på sociala avgifter som en medlemsstat tar ut på alla slags inkomster och således även på en inkomst från en bisyssla som godkänts av arbetsgivaren (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 maj 2017, de Lobkowicz, C‑690/15, EU:C:2017:355, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
42 Vad för det andra gäller argumentet att alla medlemsstaters system för social trygghet grundar sig på solidaritet, eftersom avgifterna aldrig är proportionerliga i förhållande till förmånerna eller villkoras av att förmåner tas i anspråk, ska det erinras om att domstolen har slagit fast att det för frågan huruvida den aktuella avgiften ingår i systemet för social trygghet saknar betydelse huruvida det föreligger en motprestation eller ej i form av förmåner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 november 2023, Acerta m.fl., C‑415/22, EU:C:2023:881, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
43 Med hänsyn till det ovan anförda ska den ställda frågan besvaras enligt följande. Artikel 14 i protokollet, principen om att ett enda system för social trygghet ska vara tillämpligt, såsom den framgår av förordning nr 883/2004, och principen om lojalt samarbete, såsom den stadfästs i artikel 4.3 FEU, ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken en EU-tjänsteman som bedriver undervisningsverksamhet som bisyssla i den medlemsstaten måste ansluta sig till dess system för social trygghet.
Rättegångskostnader
44 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjunde avdelningen) följande:
Artikel 14 i protokoll nr 7 om Europeiska unionens immunitet och privilegier, principen om att ett enda system för social trygghet är tillämpligt, såsom den framgår av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen, och principen om lojalt samarbete, såsom den stadfästs i artikel 4.3 FEU,
ska tolkas på följande sätt:
De utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken en EU-tjänsteman som bedriver undervisningsverksamhet som bisyssla i en medlemsstat måste ansluta sig till dess system för social trygghet.
Underskrifter