РЕШЕНИЕ НА СЪДА НА ПУБЛИЧНАТА СЛУЖБА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ (втори състав)
2 април 2009 година(*)
„Публична служба — Длъжностни лица — Назначаване — Избор на процедурата — Ръководител на представителство — Свободна длъжност — Командироване в интерес на службата — Липса на компетентност — Приложно поле на процедурата по командироване“
По дело F‑128/07
с предмет жалба, подадена на основание членове 236 ЕО и 152 АЕ,
Andreas Menidiatis, длъжностно лице на Комисията на Европейските общности, с местожителство в Rhode-Saint-Genèse (Белгия), за който се явява адв. S. A. Pappas, адвокат,
жалбоподател,
срещу
Комисия на Европейските общности, за която се явяват г‑н G. Berscheid и г‑жа K. Herrmann, в качеството на представители,
ответник,
СЪДЪТ НА ПУБЛИЧНАТА СЛУЖБА (втори състав),
състоящ се от: г‑н H. Kanninen, председател, г‑н H. Kreppel и г‑н S. Van Raepenbusch (докладчик), съдии,
секретар: г‑н R. Schiano, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 9 октомври 2008 г.,
постанови настоящото
Решение
1 С жалба, постъпила по факс на 31 октомври 2007 г. в секретариата на Съда на публичната служба (оригиналът от която е внесен на 7 ноември 2007 г.), г‑н Menidiatis иска отмяна на решението от 21 декември 2006 г., с което се отхвърля кандидатурата му за свободната длъжност на ръководител на представителството на Комисията на европейските общности в Атина (Гърция) и с което на тази длъжност се назначава г‑н P.
Правна уредба
Командировката в интерес на службата
2 Съгласно член 35 от Правилника за длъжностните лица на Европейските общности (наричан по-нататък „Правилникът“):
„Длъжностното лице може да има един от следните административни статути:
а) в активна заетост;
б) командировка;
в) в отпуск по лични причини;
г) в неактивна заетост;
д) в отпуск за отбиване на военна служба;
е) в отпуск за отглеждане на дете или отпуск по семейни причини.“
3 В член 36 от Правилника се уточнява:
„Активно заетото длъжностно лице е служител, изпълняващ функциите, съответстващи на длъжността, на която е бил назначен или изпълнява по съвместителство, при условията, предвидени в дял IV.“
4 Член 37, първа алинея от Правилника гласи:
„В положение на командировка се намира длъжностно лице — титуляр на определена длъжност, което с решение на органа по назначаването:
а) е пренасочено в интерес на службата:
– временно на служба извън неговата институция;
или
– временно да подпомага лице на мандатна длъжност, предвидена в Договорите, или избрания председател на институция или орган на Общностите, или политическа група в Европейския парламент или в Комитета на регионите [на Европейския съюз], или група в Европейския икономически и социален комитет;
– временно да заема длъжност, включена в списъка на длъжностите, финансирани от бюджетните кредити за изследвания и инвестиции, която бюджетните органи са определили като длъжност, заемана по срочно правоотношение.
[…]“
5 Съгласно член 38 от Правилника:
„Командироването в интерес на службата се подчинява на следните правила:
а) решението за командироване се взема от органа по назначаването след изслушване на съответното длъжностно лице;
б) срокът на командироването се определя от органа по назначаването;
в) в края на всеки шест месеца длъжностното лице може да поиска командировката му да бъде прекратена;
г) длъжностно лице, командировано по реда на член 37[, първа алинея], буква а), първото тире, има право на разликата в заплащането, в случай че брутната заплата за длъжността, на която е командировано, е по-малко от дължимото за степента и стъпката му в институцията, в която първоначално е назначено длъжностното лице; наред с това то има право на възстановяване на всички допълнителни разноски, направени във връзка с командироването му;
д) длъжностно лице, командировано по реда на член 37[, първа алинея,] буква а), първо тире, продължава да плаща вноски за пенсионно осигуряване, изчислени спрямо основната заплата за активна заетост неговата степен и стъпка в институцията, в която първоначално е назначено длъжностното лице;
е) командированото длъжностно лице запазва длъжността си, правото си на повишаване в степен, както и правото си на служебно развитие;
ж) когато командировката му приключи, длъжностното лице незабавно бива възстановено на длъжността, заемана от него преди това.“
6 Накрая, в таблицата на органите по назначаването на персонала, чието заплащане се осигурява от оперативния бюджет, съдържаща се в приложение I към решението на Комисията от 16 юни 2005 г., изменено последно с Решение C(2006)2318 на Комисията от 13 юни 2006 г. относно упражняването на правомощията на органа по назначаването (ОН), определени в Правилника, и на органа, оправомощен да сключва договори (ООСД), определени в Условията за работа на другите служители (УРДС) (публикувано в Informations administratives [Административни известия] № 47/2005 от 24 юни 2005 г., наричано по-нататък „Решението относно ОН“), и по-специално в точка 5 от част III, „Служебно развитие“, от тази таблица, що се отнася до командироването в интерес на службата, е предвидено по-специално следното:
„За ръководителя на кабинет, заместник-ръководителя на кабинет и ръководителя на представителство: това правомощие [за назначаване] е делегирано на члена на Комисията, отговорен за персонала и aдминистрацията, след съгласие на председателя, когато става дума за командироване към член на Комисията. Уведомява се главната дирекция, в която първоначално е назначено длъжностното лице.“ [неофициален превод]
Решението относно средния управленски персонал
7 На 28 април 2004 г. Комисията приема Решение C(2004)1597 относно средния управленски персонал, публикувано в Informations administratives [Административни известия] № 73‑2004 от 23 юни 2004 г. (наричано по-нататък „Решението относно СУП“).
8 Член 2, параграф 1 от Решението относно СУП предвижда:
„Средни управленски функции и персонал
Средната управленска функция се определя като такава посредством два кумулативни критерия:
– да се изразява в постоянното и непрекъснато управление на административна единица,
– да е посочена в официалната органиграма на Комисията.
Принадлежи към средния управленски персонал лице, което отговаря едновременно на тези два критерия.
Поради това функциите на началник-отдел, на ръководител на делегация […], на ръководител на бюро или на представителство в държавите членки, както и тези на заместник-ръководител на делегация от ниво AD 13/AD 14 […] са средни управленски функции […] и се уреждат от настоящото решение.
Тези функции се възлагат на длъжностни лица със степени AD 9/AD 12 или със степени AD 13/AD 14.“ [неофициален превод]
9 Член 14, параграф 2 от Решението относно СУП предвижда следното:
„Ръководители на бюра или на представителство в държавите членки
2.1 Подбор
Заключителните интервюта, предвидени в член 8, [параграф 1, точка] 3 и в член 10, [параграф] 1, се провеждат от генералния директор на ГД „Преса и известия“, от генералния директор на ГД „Персонал и администрация“ и от генералния секретар или, по негово искане, от определен докладчик (вж. член 8, параграф [1, точка] 3).
2.2 Назначаване
За длъжностите от ниво AD 9/AD 12, ОН е генералният директор на ГД „Преса и известия“.
За длъжностите от ниво AD 13/AD 14, ОН е генералният директор на ГД „Преса и известия“, със съгласието на председателя и членовете на Комисията, отговорни за персонала и за пресата и известията.
[…]“ [неофициален превод]
10 Точка 9.2 от Административни насоки от 10 декември 2004 г. относно ролята, задачите, подбора и назначаването на средния управленски персонал на Комисията (A*9/A*12 и A*13/A*14, наричани по-нататък „Административните насоки“), предвижда следното:
„Подбор: заключителните интервюта с ръководителите на бюра или на представителства в държавите членки се провеждат от генералния директор на ГД „Преса и известия“, от генералния директор на ГД „Персонал и администрация“, от генералния секретар или, по негово искане, от определен докладчик […].
Назначаване: за длъжностите от ниво AD 9/AD 12 [ОН] е генералният директор на ГД „Преса и известия“.
За длъжностите от ниво AD 13/AD 14 [ОН] е генералният директор на ГД „Преса и известия“, със съгласието на председателя и членовете на Комисията, отговорни за персонала и за пресата и известията.“ [неофициален превод]
Решението относно условията за възлагане на функциите на ръководител на представителство
11 На 7 юли 2004 г. Комисията приема и Решение C(2004)2662 относно условията за възлагане на функциите на ръководител на представителство (наричано по-нататък „Решението относно УВФРП“), член 1 от което гласи:
„Функциите на [р]ъководител на представителство на Комисията в държавите членки се възлагат или посредством командироване на длъжностно лице (на основание член 37 [, първа алинея, буква а), второ тире и член] 38 от [П]равилника), или посредством сключването на договор със срочно нает служител (по член 2, буква в) от УРДС със степен A*/AD 12).“ [неофициален превод]
12 Процедурата, приложима към решенията за командироване на длъжностно лице в качеството му на ръководител на представителство, е установена от генералния директор на генерална дирекция (ГД) „Персонал и администрация“ посредством докладни записки от 20 април и от 26 май 2005 г. Тази процедура включва следните етапи:
„– определяне на докладчик от ГД [„Персонал и администрация“],
– изпращане на кандидатурите на ГД [„Комуникации“],
– процедура за предварителен подбор, приемане на ограничен списък с кандидати,
– интервю с генералния директор на ГД [„Комуникации“] и с докладчика,
– предаване на доклад за подбор на ГД [„Персонал и администрация“], като този доклад трябва да обхваща фазата на предварителен подбор, изготвянето на ограничения списък с кандидати,
– писмена процедура на [консултативния комитет по назначаването (ККН)],
– окончателен избор от страна на генералния директор на ГД [„Комуникации“],
– опростена процедура (със съгласието на [к]абинетите на [п]редседателя, както и на [з]аместник-[п]редседателя Wallström и на [з]аместник-[п]редседателя Kallas),
– решение на [з]аместник-[п]редседателя Kallas.“ (превод от английски език) [неофициален превод]
Обстоятелства, предхождащи спора
13 На 9 март 2006 г. Комисията публикува обявление за свободна длъжност COM/2006/961 относно командироването на длъжностно лице или наемането на срочно нает служител за упражняване на функциите на ръководител на представителството на Комисията в Гърция.
14 От това обявление за свободна длъжност следва по-специално следното:
„Длъжността е открита за длъжностни лица и за срочно наети служители от функционална група A*, които са в активна заетост в Комисията към крайната дата за подаване на кандидатурите. За да бъдат допуснати, кандидатите трябва да отговарят на следните условия:
1. да имат най-малко десет години професионален опит [след завършване на висше образование], за предпочитане в областта на информацията, комуникациите, медиите и/или политическите и икономически отношения, от които поне пет години с функция на координиране и/или ръководство на екип,
2. да имат задълбочени познания по гръцки език, писмен и устен, и достатъчно познания по един от останалите официални езици на Европейския съюз. Доброто владеене на френски и/или английски език е предимство.
Функциите на [р]ъководител на представителство на Комисията се възлагат или посредством командироване на длъжностно лице (на основание член 37[, първа алинея, буква а), второ тире, и на член] 38 от [П]равилника), или посредством сключването на договор със срочно нает служител [по член 2, буква в)] от УРДС със степен A*12. Продължителността на първоначалния мандат […] е три години, като той може да бъде еднократно подновен за максимален период от две години.
Ако избраният кандидат е длъжностно лице, чиято реална степен е по-висока от A*12, той/тя ще бъде командирован(а) със заеманата към момента степен и стъпка.“
15 Жалбоподателят и единадесет други кандидати подават своите кандидатури за длъжността на ръководител на представителството на Комисията в Атина. По време на първата фаза на подбор, след разглеждането на досиетата на кандидатите, комисия за предварителен подбор избира седем кандидати, които да бъдат поканени на интервю за предварителен подбор. Името на жалбоподателя не фигурира сред имената на избраните кандидати.
16 Предварителните интервюта с комисията за предварителен подбор се провеждат на 15 и 18 май 2006 г. От седемте интервюирани кандидати комисията предлага на генералния директор на ГД „Комуникации“ да допусне четирима от тях до заключителните интервюта.
17 Четиримата предварително подбрани кандидати са поканени на интервю с комисия за подбор, съставена от г‑н Sørensen, генерален директор на ГД „Комуникации“, от г‑н K., в качеството му на докладчик, и от г‑н R., в качеството му на секретар. Интервютата се провеждат на 7 юли 2006 г.
18 По време на заключителните интервюта г‑н P. получава оценка 82/100, а тримата останали кандидати — съответно 65/100, 69/100 и 74/100.
19 В своето становище от 6 септември 2006 г. ККН стига до извода, че „предвид заявлението за участие на всеки кандидат на основание член 37[, първа алинея, буква а) и член 38 от Правилника] и предвид техните лични досиета, […] кандидатурите на г‑н Y., г‑н K. и г‑н P. биха могли да бъдат взети предвид“. При все това той счита, че „по-специално би могла да бъде взета предвид кандидатурата на г‑н P.“
20 С решение от 20 декември 2006 г. на заместник-председателя на Комисията г‑н Калас г‑н P. е командирован в интерес на службата в качеството му на ръководител на представителството на Комисията в Атина за период от три години, с действие от 1 януари 2007 г. Със същото решение за периода на командироването му г‑н P. е класиран в степен AD 12.
21 С докладна записка от 21 декември 2006 г. жалбоподателят е уведомен, че кандидатурата му е отхвърлена и че г‑н P. е назначен на длъжността ръководител на представителството на Комисията в Атина (наричана по-нататък „обжалваното решение“).
22 На 28 февруари 2007 г. на основание член 90, параграф 2 от Правилника жалбоподателят подава административна жалба срещу обжалваното решение до генералния директор на ГД „Комуникации“. Тази жалба е препратена на компетентната служба, ГД „Персонал и администрация“, и е регистрирана на 17 април 2007 г.
23 С решение от 25 септември 2007 г., за което жалбоподателят е уведомен на 1 октомври 2007 г., Комисията отхвърля горепосочената административна жалба.
Искания на страните и производство
24 Жалбоподателят моли Съда на публичната служба:
– да обяви жалбата за допустима и основателна,
– да отмени обжалваното решение,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
25 Комисията моли Съда на публичната служба:
– да отхвърли жалбата като неоснователна,
– да се произнесе по съдебните разноски в съответствие със закона.
26 След съдебното заседание Съдът на публичната служба приканва Комисията да му предостави информация от фактическо естество, която може да характеризира личната връзка, която според нея свързва ръководителите на представителства с отговорния за комуникационната стратегия член на Комисията и обосновава прилагането на член 37 от Правилника, както предвижда Решението относно УВФРП. Комисията изпълнява това искане с докладна записка от 31 октомври 2008 г., постъпила в секретариата на Съда на публичната служба същия ден по факс (оригиналът от която е внесен на 3 ноември 2008 г.), която докладна записка е изпратена на жалбоподателя за становище на 4 ноември 2008 г. С докладна записка от 14 ноември 2008 г., постъпила в секретариата на Съда на публичната служба същия ден по факс (оригиналът от която е внесен на 19 ноември 2008 г.) жалбоподателят подава писмено становище. На последната дата устната фаза на производството е обявена за приключена и започват разискванията по настоящото дело.
27 С Определение от 1 декември 2008 г. Съдът на публичната служба открива отново устната фаза на производството и приканва Комисията да представи, ако е необходимо, кратко становище по докладната записка на жалбоподателя от 14 ноември 2008 г. Комисията приема тази покана и на 15 декември 2008 г. подава писмено становище.
От правна страна
28 В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква няколко правни основания, изведени, първо, от незаконосъобразността и неспазването на процедурата за подбор, второ, от незаконосъобразността на обявлението за свободна длъжност, трето, от неспазването на обявлението за свободна длъжност, четвърто, от нарушение на член 11 а от Правилника, пето, от незаконосъобразността на понижаването на нивото на длъжността ръководител на представителството в Атина и от незаконосъобразността на Решението относно УВФРП, шесто, от късното публикуване на обявлението за свободна длъжност, седмо, от нарушението на нормите относно ротацията на персонала, заемащ „чувствителни“ длъжности, осмо, от липсата на мотиви на решението, с което се отказва достъпът до документите, поискани от жалбоподателя в неговата административна жалба, и девето и последно, от злоупотреба с власт.
29 По-специално следва да се разгледа правното основание, изведено от незаконосъобразността и от неспазването на процедурата за подбор на ръководителя на представителство.
Доводи на страните
30 Жалбоподателят разделя своето първо правно основание на две части.
31 В рамките на първата част жалбоподателят поддържа, че намесата на членовете на Комисията в процедурата по назначаване на ръководителите на представителства е незаконосъобразна. Той констатира, че в конкретния случай ръководителят на представителството на Комисията в Атина е бил назначен с решение на заместник-председателя Kallas след получаване на съгласието на кабинетите на председателя на Комисията, на заместник-председателя Wallström и на заместник-председателя Kallas.
32 Това вмешателство на членовете на Комисията в разглежданата процедура за подбор обаче не можело да бъде обективно обосновано, тъй като последните нямали управленски компетентности или отговорности и не били длъжни да имат преки взаимоотношения с ръководителите на представителства, които запазвали длъжността си независимо от продължителността на мандата на комисарите. Представителствата представлявали децентрализирани отдели на ГД „Комуникации“ без политически статут. Подборът intuitu personae на ръководителите на представителства съгласно процедура, еднаква с тази за подбор на членове на кабинетите на комисарите, не почивала на никакво правно основание.
33 В своето писмено становище от 14 ноември 2008 г. жалбоподателят посочва, че командироването с цел „временно подпомагане на лице на мандатна длъжност“ съгласно текста на член 37, първа алинея, буква а), второ тире от Правилника предполага физическо присъствие на командированото длъжностно лице при лицето на мандатна длъжност. Във всички случаи Комисията не била доказала наличието на чести, редовни и структурирани контакти, отразяващи взаимоотношение на доверие конкретно между ръководителя на представителство и комисаря, отговорен за комуникационната стратегия. В това отношение жалбоподателят подчертава органичната и йерархична връзка между ръководителя на представителство и службите на ГД „Комуникации“.
34 Комисията възразява, че в конкретния случай не става дума за назначаване, а за обосновано от естеството на функциите командироване на основание член 37, първа алинея, буква а), второ тире от Правилника.
35 Най-напред, представителството, от една страна, имало мисия от информационно и комуникационно естество по отношение на националните и местните медии, както и на широката общественост във връзка с политиката на Комисията, и от друга страна, то предоставяло на Комисията анализи относно политическото положение в съответната държава членка. По този начин представителството било посредник между Комисията и националните, регионалните и местните органи на съответната държава членка, а ръководителят на представителството действал като говорител на Комисията в съответната държава членка, при това в тясно сътрудничество с отговарящия за комуникациите комисар.
36 Такива функции безспорно били с политически и чувствителен характер, което обяснявало обстоятелството, че продължителността на мандата на ръководителя на представителство била ограничена до три години.
37 При тези условия подборът на ръководител на представителство не можел да се урежда по същия начин като този на началник отдел със степен AD 12, който упражнява функциите си в Брюксел. По тази причина Комисията била решила да делегира в интерес на службата „упражняването на функциите на [р]ъководител на представителство към [ч]лена на Комисията, отговарящ за комуникационната стратегия“. Ставало дума за функционално командироване на ръководителите на представителства, макар от организационна гледна точка самите представителства да са част от ГД „Комуникации“.
38 Комисията добавя, че член 37, първа алинея, буква а), второ тире, от Правилника не изисква наличието на специфична длъжност, която да е част от кабинета на комисаря и от организационна гледна точка да спада към органиграма, различна от тази на службите на Комисията. Текстът на посочената разпоредба наблягал изрично на функциите, които следва да се изпълняват, а те в случая изисквали наличието на специфична връзка между командированото длъжностно лице и члена на Комисията (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 16 юли 1998 г. по дело Forcheri/Комисия, T‑162/96, Recueil FP, стр. I‑A‑421 и II‑1203, точка 65).
39 Намесата на три кабинета на комисари в рамките на процедурата по командироване на длъжностно лице с цел упражняване функциите на ръководител на представителство се обосновавала именно с особените отговорности на последния.
40 Обстоятелството, че продължителността на командироване на ръководителя на представителството в Атина може да не съответства на продължителността на мандата на комисаря, било ирелевантно, тъй като единствено ОН решавал каква ще бъде продължителността на командироване в зависимост от интереса на службата (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 23 януари 2002 г. по дело Reynolds/Парламент, T‑237/00, Recueil, стр. II‑163, точки 51—53 и Решение на Първоинстанционния съд от 8 декември 2005 г. по дело Reynolds/Парламент, T‑237/00, Recueil FP, стр. I‑A‑385 и II‑1731, точки 64—66).
41 Накрая, както бе посочено в точка 26 от настоящото решение, в представеното на 31 октомври 2008 г. писмено становище в отговор на поставения от Съда на публичната служба въпрос, за да обоснове прилагането на член 37 от Правилника, Комисията още веднъж изтъква, че интензивността на контактите между отговорния за комуникационната стратегия комисар и ръководителите на представителства варира в зависимост от политическите събития и програмата на колегиума на комисарите. Предвид географската отдалеченост между седалището на Комисията и седалищата на нейните 27 представителства било невъзможно провеждането на преки седмични или дори месечни срещи между съответния комисар и 27‑те ръководители на представителства. При все това честотата на преките контакти между командированото длъжностно лице и лицето, към което е извършено командироването, сама по себе си не съставлявала условие за прилагане на член 37, първа алинея, буква а), второ тире от Правилника, тъй като преценката за наличието на взаимоотношения на взаимно доверие не се основавала непременно на количествени параметри, като например броя на преките срещи или на телефонните разговори. Важното било съдържанието на тези отношения, които в по-голямата част от случаите имали поверителен характер.
42 Преките контакти между ръководителите на представителства и отговорния за комуникационната стратегия комисар се осъществявали в различна форма. По правило ставало дума за:
– телефонни контакти или кореспонденция между комисаря и членовете на неговия кабинет, от една страна, и ръководителите на представителства, от друга страна, като тези контакти варирали в зависимост от събитията на национално и общностно равнище и били с по-голяма интензивност преди посещенията на комисаря в съответната държава членка,
– посещения на комисаря в съответната държава членка, по време на които той бил съпровождан от ръководителя на представителство,
– мисии на ръководителя на представителство в Брюксел, по време на които била задължителна среща с комисаря,
– участие на комисаря в срещите на ръководителите на представителства в Брюксел най-малко два пъти годишно,
– доклади, изготвени от ръководителите на представителства и адресирани лично до комисаря.
43 В рамките на втората част от своето първо правно основание жалбоподателят оспорва компетентността на заместник-председателя на Комисията г‑н Kallas в качеството му на ОН в областта на командироването на длъжностно лице като ръководител на представителство. В това отношение той се позовава на член 14, параграф 2 от Решението относно СУП, от който следвало, че генералният директор на ГД „Комуникации“ има качеството на ОН за назначаването на ръководител на представителство със степен AD 12. В конкретния случай обаче посоченият генерален директор само бил предложил назначаването на г‑н P., като окончателното решение за назначаване било взето от заместник-председателя Kallas.
44 Според жалбоподателя приложното поле на Решението относно СУП не може да бъде сведено само до случаите на преместване и на назначаване на основание членове 7 и 29 от Правилника. Всъщност това решение, което се отнасяло до целия среден управленски персонал и съгласно член 1 от него се прилагало за всички служби на Комисията и за службите, които са административно свързани с нея, имало общо и широко приложение: то уреждало процедурата за подбор и за назначаване на ръководители на бюра и представителства, независимо дали въпросната процедура „се отнася до“ назначаване, преместване, прехвърляне, повишаване или външен подбор. Член 2, параграф 1 от Решението относно СУП уточнявал също, че това решение се отнася до ръководителите на представителства, без да посочва начина, по който са излъчени.
45 Решението относно УВФРП не бил пречка за прилагането на Решението относно СУП. Между двата акта не съществувало противоречие. Следователно обстоятелството, че Решението относно УВФРП следвало по време Решението относно СУП, било ирелевантно.
46 Впрочем жалбоподателят подчертава, че съгласно точка 9 от административните насоки, които следват по време Решението относно УВФРП, правилата за подбор и назначаване на ръководителите на представителства по принцип са същите като приложимите към другите длъжности от средно управленско ниво, като обаче съществуват някои различия относно ОН и участието на други комитети освен ККН, които действат съгласно член 14, параграф 2 от Решението относно СУП.
47 Освен това част III, точка 5 от таблицата на ОН на персонала, чието заплащане се осигурява от оперативния бюджет, съдържаща се в приложение I към Решението относно ОН, не можела да потвърди тезата на Комисията, тъй като от този текст следвало, че комисарят, отговорен за персонала и администрацията, има качеството на ОН само когато съответното командироване е към член на Комисията, а настоящият случай не бил такъв.
48 Накрая, жалбоподателят отбелязва, че решението за отхвърляне на неговата административна жалба е прието от колегиума на комисарите, който не бил компетентният да приеме посоченото решение ОН. Тази нередовност била израз на недопустимото политизиране на цялата процедура по назначаването на длъжностно лице, което трябва да има степен AD 12. Това нарушение на правилата относно разделението на възложените на ОН правомощия нарушавало принципа на безпристрастност на процедурата и пораждало съмнения за наличието на действително сравнително съпоставяне на качествата на кандидатите за свободна длъжност, което съпоставяне обаче било гаранцията за спазване на равното третиране на длъжностните лица и на принципа за право на развитие в кариерата.
49 Комисията посочва на първо място, че съгласно съображение 2 от Решението относно СУП то се основава на членове 2, 4, 5, 7 и 29 от Правилника и поради това неговото приложно поле се отнася до възлагането на длъжности от средно управленско ниво посредством преместване в интерес на службата на основание член 7 от Правилника или посредством назначаване на длъжностно лице на основание член 29 от Правилника. Членове 37 и 38 от Правилника не били посочени.
50 На второ място Комисията подчертава, че обжалваната процедура не е могла да бъде подчинена на Решението относно СУП, тъй като съгласно приложената към Решението относно ОН таблица на ОН на персонала, чието заплащане се осигурява от оперативния бюджет, органът, компетентен да вземе решението за командироване в интерес на службата на определено длъжностно лице с цел да упражнява функциите на ръководител на представителство, е членът на Комисията, отговорен за персонала и администрацията. Следователно било задължително предвиждането на отделна процедура за подбор, което било направено посредством приемането на решенията на генералния директор на ГД „Персонал и администрация“ от 20 април и от 26 май 2005 г.“
51 При тези обстоятелства доводът на жалбоподателя, изведен от Административните насоки и от Решението относно СУП, бил неотносим, тъй като във всички случаи членът на Комисията не можел да следи за спазването на процедурата за подбор, приключваща с приемането на решение, за което този член не е компетентният ОН.
52 На трето място, що се отнася до довода на жалбоподателя, изведен от твърдяната неоснователна намеса на три кабинета на комисари при назначаването на ръководителя на представителството в Атина, Комисията възразява, че намесата на въпросните комисари на предпоследната фаза на процедурата за подбор произтича от естеството на функциите на ръководителя на представителство и от качеството на ОН на заместник-председателя Kallas в посочената област.
53 На последно място, що се отнася до твърдяната липса на компетентност на колегиума на комисарите да приеме решението за отхвърляне на административната жалба, Комисията отбелязва, че бележка под линия 2 към част V, точка 12 („Жалба“) от таблицата на ОН на персонала, чието заплащане се осигурява от оперативния бюджет, приложена към Решението относно ОН, гласи:
„[…] ако оспорваното решение е прието от [к]омисаря, отговорен за [п]ерсонала и за [a]дминистрацията или от Комисията: ОН е Комисията […]“
54 Тъй като в конкретния случай обжалваното решение е прието от заместник-председателя на Комисията г‑н Kallas, отговорът на административната жалба срещу това решение трябвало да бъде приет от колегиума на комисарите.
55 Във всички случаи, Комисията счита, че първото правно основание е повдигнато за изясняване на правен въпрос и поради това е недопустимо.
56 Всъщност тъй като комисията за предварителен подбор е изключила жалбоподателя от процедурата за подбор във фазата на разглеждане на досиетата на кандидатите, въпросът дали процедурата, довела до командироването на г‑н P., е трябвало да бъде проведена съгласно Решението относно СУП или съгласно други решения, не можел да засегне неговото лично положение, тъй като дори да било приложено Решението относно СУП, взетото по отношение на жалбоподателя решение щяло да бъде същото, тъй като независимо от следваната процедура съставът на комисията за предварителен подбор оставал непроменен.
57 В хода на съдебното заседание Комисията прави възражение за недопустимост срещу правното основание, изведено от неприложимостта в конкретния случай на член 37, първа алинея, буква а), второ тире от Правилника, с мотива че то не било посочено нито в административната жалба, нито в жалбата пред Съда на публичната служба, а за първи път било повдигнато в хода на съдебното заседание, в отговор на поставените от Съда на публичната служба въпроси.
58 В хода на съдебното заседание Комисията също така подчертава възможността ръководителят на представителство да бъде възстановен на заеманата преди това длъжност незабавно след приключване на командироването му съгласно член 38, буква ж) от Правилника. Такава възможност отговаряла напълно на изискванията за длъжността, предвид личната връзка между заинтересованото лице и члена на Комисията, отговорен за комуникационната стратегия, тъй като изтичането на мандата на последния можело да доведе до приключване на командироването. На последно място Комисията отбелязва трудността да се организира процедура за мобилност между представителствата на Комисията в държавите членки, сходна със съществуващата между делегациите, предвид eзиковата бариера, обременяваща функцията на ръководител на представителство, като последният впрочем най-често бил гражданин на приемащата страна.
Преценка на Съда на публичната служба
59 На първо място следва да се разгледа допустимостта на твърдението за нарушение, изведено от неприложимостта на член 37 от Правилника, а след това въпросът дали в конкретния случай Комисията законосъобразно е приложила, с оглед на назначаването на ръководител на представителството в Атина, разпоредбите от Правилника в областта на командироването в интерес на службата за подпомагане на лице на мандатна длъжност, предвидена в Договорите.
По допустимостта на твърдението за нарушение, изведено от неприложимостта на член 37 от Правилника
60 В хода на съдебното заседание Комисията повдига възражение за недопустимост срещу твърдението за нарушение, изведено от неприложимостта, в конкретния случай, на член 37, първа алинея, буква а), второ тире от Правилника, с мотива че това твърдение за нарушение не е било посочено в жалбата.
61 Такова възражение не може да бъде прието. Всъщност именно в отговор на правното основание, което жалбоподателят извежда от незаконосъобразността на приложената в конкретния случай процедура за подбор на ръководителя на представителство, предвид членове 7 и 29 от Правилника, както и член 14, параграф 2 от Решението относно СУП, Комисията изтъква довода, че по време на посочената процедура за подбор била длъжна да приложи член 37, първа алинея, буква а), второ тире от Правилника, така че според Комисията законосъобразността на спорната процедура за подбор трябвало да се прецени по скоро с оглед на тази разпоредба, отколкото на членове 7 и 29 от Правилника.
62 При тези условия анализът за основателност на първото правно основание изисква непременно Съдът на публичната служба да разгледа на първо място приложимостта на член 37 от Правилника в конкретния случай.
63 Във всички случаи с доводите на жалбоподателя се поставя под съмнение компетентността на комисаря, отговорен за персонала и администрацията, да определи ръководителя на представителството в Атина, както и обхвата на приложения от Комисията член 37 от Правилника, а това са свързани с обществения ред правни основания, които могат да бъдат повдигнати служебно във всяка фаза на производството пред Съда на публичната служба.
64 Поради това следва да се отхвърли възражението за недопустимост срещу твърдението за нарушение, изведено от неприложимостта на член 37 от Правилника.
По основателността на твърдението за нарушение, изведено от неприложимостта на член 37 от Правилника
65 В самото начало следва да се напомни, че по силата на член 35 от Правилника всяко длъжностно лице може да има един от следните административни статути: в активна заетост, в командировка, в отпуск по лични причини, в неактивна заетост, в отпуск за отбиване на военна служба, в отпуск за отглеждане на дете или в отпуск по семейни причини. Очевидно е, че статутът на активно заетото длъжностно лице, който съгласно член 36 от Правилника е този на „служител, изпълняващ функциите, съответстващи на длъжността, на която е бил назначен или изпълнява по съвместителство, при условията, предвидени в дял IV [относно условията на труд]“, представлява обичайният административен статут на длъжностното лице, като останалите статути имат характер на изключение. Впрочем за да получи един от тези други административни статути, длъжностното лице трябва да отговаря на конкретните условия, предвидени от Правилника в това отношение.
66 Така по силата на член 37, първа алинея, буква а), второ тире от Правилника длъжностно лице може да бъде командировано в интерес на службата с цел „временно да подпомага лице на мандатна длъжност, предвидена в Договорите“, като например член на Комисията.
67 Както подчертава Съдът в Решение от 11 юли 2006 г. по дело Комисия/Cresson (C‑432/04, Recueil, стр. I‑6387, точка 137), целта на командироването към комисар принципно е да се позволи на лица, които вече са назначени поради техните качества, често посредством конкурс, и са доказали компетентността си, да упражняват тази компетентност в служба на кабинетите. Съдът установява също, че назначаването на тези сътрудници се извършва intuitu personae, т.е. с голяма свобода на преценката, като заинтересованите лица се избират както поради професионалните и моралните им качества, така и поради способността им да се приспособяват към методите на работа, характерни за съответния комисар, и към тези на целия му кабинет (Решение по дело Комисия/Cresson, посочено по-горе, точка 130; вж. в този смисъл, по повод на избирането на съдебните помощници в кабинетите на съдиите на Съда, и Решение на Съда на публичната служба от 4 септември 2008 г. по дело Duta/Съд, F‑103/07, все още непубликувано в Сборника, точка 26, което е предмет на обжалване пред Първоинстанционния съд на Европейските общности, дело T‑475/08 P).
68 Дискреционното правомощие на лицето или на службата, в полза на което или която е извършено командироването, както и взаимното доверие, което трябва да ръководи през целия период на командироване отношенията между това лице или служба и командированото длъжностно лице, също са подчертани от Съда и от Първоинстанционния съд по повод на назначаването на длъжностно лице към политическа група на Европейския парламент, което позволява на ОН да прекрати по всяко време това командироване, в случай че са престанали да съществуват отношенията на взаимно доверие (Решение на Съда от 29 април 2004 г. по дело Парламент/Reynolds, C‑111/02 P, Recueil, стр. I‑5475, точки 54—56; Решение на Първоинстанционния съд от 8 декември 2005 г. по дело Reynolds/Парламент, посочено по-горе, точка 66). В същия смисъл член 38 от Правилника допуска в края на всеки шест месеца командированото длъжностно лице да може да поиска командировката му да бъде прекратена, което свидетелства за несигурността, характеризираща трудовото правоотношение между съответното длъжностно лице и лицето, към което последното е командировано.
69 В конкретния случай Комисията изтъква, на първо място, че самото естество на функциите, упражнявани от ръководителя на представителството, който бил посредник между Комисията и националните, регионални или местни органи на приемащата държава членка, обосновава прибягването до командироване в интерес на службата на основание член 37, първа алинея, буква а), второ тире от Правилника.
70 Тази обосновка не може да бъде приета. Всъщност „политическият и чувствителен характер“, който според Комисията имат функциите на ръководителите на представителства, колкото и реално съществуващ да е той, не може сам по себе си да бъде достатъчен, за да обоснове прибягването до административния статут на командироване на длъжностно лице. Такова тълкуване на член 37, първа алинея, буква а), второ тире от Правилника би означавало да се допусне командироване към съответните комисари на всички длъжностни лица, упражняващи „политически и чувствителни“ функции в рамките на институцията, които обикновено се изпълняват от висшия управленски персонал, и по този начин би засегнало самата структура на европейската публична служба, така както е установена в член 35 от Правилника, поставяйки по-специално под съмнение яснотата на йерархическите връзки.
71 Впрочем съгласно член 2, параграф 1 от Решението относно СУП ръководителите на представителства са включени в средния управленски персонал.
72 На второ място, Комисията изтъква, че член 37, първа алинея, буква а), второ тире от Правилника не изисква длъжностното лице, командировано към член на институция, да упражнява действително функциите си в неговия кабинет или да е част от органиграмата на този кабинет.
73 В това отношение следва да се припомни, както беше подчертано в точки 68 и 69 от настоящото решение, че командироването в интерес на службата към „лице на мандатна длъжност, предвидена в Договорите“, предполага наличието на взаимоотношение на доверие intuitu personae между последното лице и командированото длъжностно лице, което взаимоотношение от своя страна предполага, че биха могли да се установят постоянни преки и тесни връзки между заинтересованите лица в зависимост от методите на работа, присъщи на съответния член и на целия му кабинет.
74 Дори да се предположи, че физическата отдалеченост по принцип не прави невъзможно или особено трудно установяването на лични взаимоотношения между ръководителите на представителства и отговорния за комуникационната стратегия комисар, се налага изводът, че в конкретния случай Комисията не е доказала наличието на такива отношения.
75 Обратно, от преписката по делото, и по-специално от органиграмата на ГД „Комуникации“, е видно, че лицата, които имат пряк контакт с ръководителите на представителство, са на първо място тези от дирекция Б, „Представителства“, на посочената генерална дирекция, под ръководството на нейния генерален директор. В писмените си изявления самата Комисия подчертава, че интензивността на контактите с отговорния за комуникациите комисар или с членовете на неговия кабинет варират в зависимост от политически събития от конюнктурно естество, като например посещение на комисаря в съответната държава членка. Обстоятелства като тези, че изготвените от ръководителя на представителството доклади са адресирани пряко до отговорния комисар, че телефонните разговори, кореспонденцията по електронна поща или срещите се провеждат между ръководителя на представителство и комисаря или членовете на неговия кабинет или още че съдържанието на кореспонденцията е поверително, не позволяват сами по себе си да се приеме, че трудовото правоотношение между комисаря, отговорен за комуникацията, и ръководителя на съответното представителство е intuitu personae. Тези обстоятелства могат да характеризират и взаимоотношенията, установени между генерален директор от Комисията и комисар, без генералният директор да бъде командирован, в интерес на службата, към посочения комисар. Освен това от преписката по делото следва, че ръководителите на представителства в действителност трябва да оказват съдействие на всички комисари, по-специално когато се придвижват в приемащата държава членка.
76 На последно място, макар да е вярно, че продължителността на командироването на ръководителя на представителството на Комисията в Атина е ограничена до три години, както следва от спорното обявление за свободна длъжност, тази продължителност, която може да бъде еднократно подновена за максимален период от две години, не отговаря непременно на тази на мандата на комисаря, отговорен за комуникационната стратегия, и не е доказано, че при изтичане на мандата на последния се прекратява командироването на ръководителите на представителства като цяло.
77 На трето място, Комисията изтъква, че посоченото в член 38, буква ж) от Правилника правило, че когато командировката приключи, длъжностното лице незабавно бива възстановено на заемана по-рано от него длъжност, позволявало да се разрешат трудностите, които произтичат от невъзможността да се организира процедура за мобилност, сходна с предвидената за длъжностните лица на служба в трети страни. Без да се поставят под съмнение практическите трудности, свързани с мобилността на ръководителите на представителства, приложимостта на режима на командироване не може да се поставя в зависимост от оперативния интерес от прилагането на подобен режим към определена категория длъжностни лица. С други думи, приложимостта на член 37, първа алинея, буква а), второ тире от Правилника зависи единствено от посочените в тази разпоредба условия, но не и от административните последици, които биха произтекли от нейното прилагане. Всяко друго тълкуване би означавало да се позволи прилагането на член 37 от Правилника с цел, различна от тази, за която е предвиден, и следователно да се допусне злоупотреба с процесуални правомощия.
78 На четвърто място, налага се изводът, както впрочем и Комисията признава в хода на съдебното заседание, че процедурата за подбор на ръководители на представителства, командировани към комисаря, отговорен за комуникационната стратегия, така както е била организирана посредством докладните записки на генералния директор на ГД „Персонал и администрация“ от 20 април и от 26 май 2005 г., не е толкова различна по своята тежест от предвидената в член 8 и член 14, параграф 2 от Решението относно СУП процедура за подбор на средния управленски персонал, тъй като основната разлика е свързана с определянето на ОН. В първия случай, тъй като се касае за назначаване на ръководител на представителство със степен AD 12, ОН е комисарят, отговорен за персонала и за администрацията, със съгласието на кабинетите на председателя на Комисията и на комисаря, отговорен за комуникационната стратегия, а във втория случай, съгласно член 14, параграф 2 от Решението относно СУП, ОН е генералният директор на ГД „Преса и известия“.
79 При все това систематичното организиране на процедура за подбор с цел командироване на длъжностно лице към даден комисар, която е сходна с процедурата за възлагане на длъжности от средно управленско ниво, трудно се съчетава с дискреционния характер, който по принцип е присъщ за подбора от страна на даден комисар на командированите към него сътрудници.
80 На пето и последно място, Комисията изтъква, че във всички случаи, тъй като комисията за предварителен подбор е изключила жалбоподателя от процедурата за подбор във фазата на разглеждане на досиетата на кандидатите, той нямал интерес да иска отмяната на обжалваното решение, тъй като съставът на комисията би бил същият, ако бе приложено Решението относно СУП.
81 В това отношение следва да се отбележи, че както в писмената си защита, така и на съдебното заседание Комисията посочва, че всички кандидатури, дори след намесата на комисиите за предварителен и за окончателен подбор, са били подложени на разглеждане от ККН и от трите кабинета на съответните комисари, така че преценката на посочените комисии не е могла да предреши окончателната преценка на ОН. При тези условия обстоятелството, че кандидатурата на жалбоподателя е била отхвърлена на фазата на предварителния подбор, не го лишава от всякакъв интерес да оспорва редовността на последвалата процедура поради преминаването на кандидатурата през трите кабинета на комисари преди вземане на решението за назначаване. Освен това жалбоподателят запазва правния си интерес от това разглежданата незаконосъобразност да не се повтаря в рамките на подобна процедура за подбор (вж. в този смисъл Решение на Съда от 7 юни 2007 г. по дело Wunenburger/Комисия, C‑362/05 P, Сборник, стр. I‑4333, точка 50 и Решение на Първоинстанционния съд от 5 юли 2005 г. по дело Wunenburger/Комисия, T‑370/03, Recueil FP, стр. I‑A‑189 и II‑853, точка 20).
82 От всичко гореизложено и без да е нужно да се разглеждат останалите твърдения за нарушения, които спадат към първото правно основание, както и другите повдигнати от жалбоподателя правни основания, следва, че в конкретния случай, във връзка назначаването на ръководителя на представителството в Атина, Комисията незаконосъобразно е приложила член 37, първа алинея, буква а), второ тире от Правилника вместо членове 7 и 29 от него, и че следователно обжалваното решение трябва да бъде отменено, тъй като е прието въз основа на процедура, която сама по себе си е незаконосъобразна, по-специално поради липса на компетентност.
По съдебните разноски
83 По силата на член 122 от Процедурния правилник на Съда на публичната служба разпоредбите на дял II, глава осма от посочения правилник относно съдебните разноски и разходите, свързани с производството, се прилагат само по отношение на делата, образувани пред Съда на публичната служба, считано от влизане в сила на този процедурен правилник, а именно от 1 ноември 2007 г. Съответните разпоредби на Процедурния правилник на Първоинстанционния съд продължават да се прилагат съответно към висящите пред Съда на публичната служба дела преди тази дата.
84 Съгласно член 87, параграф 2 от Процедурния правилник на Първоинстанционния съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Комисията е изгубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с исканията на жалбоподателя.
По изложените съображения
СЪДЪТ НА ПУБЛИЧНАТА СЛУЖБА (втори състав)
реши:
1) Отменя Решение на Комисията на Европейските общности от 21 декември 2006 г., с което се отхвърля кандидатурата на г‑н Menidiatis за свободната длъжност на ръководител на представителството на Комисията в Атина (Гърция) и с което на тази длъжност се назначава г‑н P.
2) Осъжда Комисията на Европейските общности да заплати всички съдебни разноски.
Kanninen | Kreppel | Van Raepenbusch |
Постановено в публично съдебно заседание в Люксембург на 2 април 2009 година
Текстовете на настоящото решение и на цитираните в него решения на съдилищата на Общността, които все още не са публикувани в Сборника, са достъпни на уебсайта на Съда: www.curia.europa.eu