SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA (Sala Segunda)
de 2 de abril de 2009 (*)
«Función pública – Funcionarios – Selección – Elección del procedimiento – Jefe de Representación – Plaza vacante – Comisión en interés del servicio – Incompetencia – Ámbito de aplicación del procedimiento de concesión de la comisión de servicios»
En el asunto F‑128/07,
que tiene por objeto un recurso interpuesto al amparo de los artículos 236 CE y 152 EA,
Andreas Menidiatis, funcionario de la Comisión de las Comunidades Europeas, con domicilio en Rhode-Saint-Genèse (Bélgica), representado por el Sr. S.A. Pappas, abogado,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. G. Berscheid y la Sra. K. Herrmann, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. H. Kanninen, Presidente, y los Sres H. Kreppel y S. Van Raepenbusch (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. R. Schiano, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 9 de octubre de 2008;
dicta la siguiente
Sentencia
1 En su escrito de demanda, recibido por fax en la Secretaría del Tribunal de la Función Pública el 31 de octubre de 2007 (y cuyo original se presentó el 7 de noviembre siguiente), el Sr. Menidiatis solicita la anulación de la decisión de 21 de diciembre de 2006 por la que se desestimó su candidatura al puesto vacante de Jefe de la Representación de la Comisión de las Comunidades Europeas en Atenas y se nombró para ese puesto al Sr. P.
Marco jurídico
La comisión de servicios en interés del servicio
2 El artículo 35 del Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, «Estatuto») está redactado así:
«Los funcionarios estarán en alguna de las situaciones siguientes:
a) servicio activo;
b) comisión de servicio;
c) excedencia voluntaria;
d) excedencia forzosa;
e) excedencia por servicio militar;
f) licencia parental o licencia familiar.»
3 El artículo 36 del Estatuto precisa lo siguiente:
«El servicio activo es la situación del funcionario que ejerce, en las condiciones previstas en el Título IV, las funciones correspondientes al puesto de trabajo en el que está destinado o que ocupa interinamente.»
4 El artículo 37, párrafo primero, del Estatuto dispone lo siguiente:
«La comisión de servicio es la situación del funcionario titular que, por decisión de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos:
a) por interés del servicio:
– haya sido designado para ocupar temporalmente un puesto de trabajo fuera de su institución, o
– haya sido encargado de ejercer temporalmente funciones bajo la dependencia de una persona que cumpla un mandato previsto en los Tratados, de un presidente elegido de una institución o un órgano de las Comunidades, de un grupo político del Parlamento Europeo o del Comité de las Regiones [de la Unión Europea], o de un grupo del Comité Económico y Social Europeo,
– haya sido designado para ocupar temporalmente un puesto de trabajo, incluido en el cuadro del personal retribuido con cargo a los créditos de investigación e inversiones y al que las autoridades presupuestarias hayan conferido un carácter temporal.
[…]»
5 El artículo 38 del Estatuto establece lo siguiente:
«La comisión en interés del servicio se ajustará a las siguientes normas:
a) Será ordenada por la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, previa audiencia del interesado.
b) Su duración será fijada por la misma autoridad.
c) Al término de cada período de seis meses el interesado podrá solicitar el fin de la comisión de servicio.
d) El funcionario en comisión de servicio en virtud de las disposiciones previstas en el primer guión de la letra a) del [párrafo primero del] artículo 37, tendrá derecho a una retribución diferencial cuando al puesto de trabajo que ocupe le corresponda una retribución global inferior a la correspondiente a su grado y escalón en su institución de origen; también tendrá derecho al reintegro de la totalidad de los gastos suplementarios que le suponga la comisión.
e) El funcionario en comisión de servicio en virtud de las disposiciones previstas en el primer guión de la letra a) del [párrafo primero del] artículo 37, continuará cotizando para el régimen de pensiones según la retribución en activo correspondiente a su grado y escalón en la institución de origen.
f) El funcionario en comisión de servicio conservará su puesto de trabajo, su derecho a ascenso y su candidatura para la promoción.
g) Al término de la comisión de servicio, el funcionario se incorporará inmediatamente al puesto que ocupaba anteriormente.»
6 Por último, la tabla de autoridades facultadas para proceder a los nombramientos del personal retribuido con cargo al presupuesto de funcionamiento, que figura en el anexo I de la Decisión de la Comisión de 16 de julio de 2005, modificada en último lugar por la Decisión de la Comisión C(2006) 2318, de 13 de junio de 2006, relativa al ejercicio de las facultades conferidas a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos (AFPN) por el Estatuto y a la autoridad facultada para proceder a la contratación (AFPC) por el Régimen aplicable a los otros agentes (ROA), publicada en Informations administratives nº 47‑2005, de 24 de junio de 2005 (en lo sucesivo, «Decisión AFPN»), dispone lo siguiente en el punto 5 de su parte III, «Desarrollo de la carrera», en lo que respecta a la comisión en interés del servicio:
«Para el jefe de gabinete, el jefe de gabinete adjunto y el jefe de representación: esta facultad [de nombramiento] se delega en el Miembro de la Comisión responsable de cuestiones de personal y de administración, de común acuerdo con el Presidente, cuando se trate de una comisión de servicios bajo la dependencia de un Miembro de la Comisión. En tal caso se informará a la Dirección General de procedencia.»
La Decisión relativa al personal directivo de nivel intermedio
7 El 28 de abril de 2004, la Comisión adoptó la Decisión C(2004) 1597, relativa al personal directivo de nivel intermedio, que fue publicada en Informations administratives nº 73‑2004, de 23 de junio de 2004 (en lo sucesivo, «Decisión PDI»).
8 El artículo 2, apartado 1, de la Decisión PDI dispone lo siguiente:
«Personal directivo de nivel intermedio y funciones correspondientes
Para definir una función directiva de nivel intermedio se utilizan dos criterios acumulativos:
– dicha función debe consistir en la dirección permanente y continuada de una unidad administrativa, y
– debe figurar en el organigrama oficial de la Comisión.
Forman parte del personal directivo de nivel intermedio las personas en las que concurran simultáneamente ambas circunstancias.
Por consiguiente, las funciones de jefe de unidad, jefe de delegación, […], jefe de oficina o de representación en los Estados miembros y jefe adjunto de delegación de nivel AD 13/AD 14 […] son funciones directivas de nivel intermedio […] y están reguladas por la presente decisión.
Estas funciones serán cubiertas con personal, bien de los grados AD 9/AD 12, bien de los grados AD 13/AD 14.»
9 El artículo 14, apartado 2, de la Decisión PDI establece lo siguiente:
«Jefes de oficina o de representación en los Estados miembros
2.1 Selección
Las entrevistas finales previstas en el artículo 8, [apartado 1, punto] 3, y en el artículo 10, [apartado] 1, serán realizadas por el Director General de Prensa y Comunicación, el Director General de Personal y el Secretario General o, a petición de este último, uno de los ponentes designados (véase el artículo 8, apartado [1, punto] 3).
2.2 Nombramiento
Para las plazas de nivel AD 9/AD 12, la AFPN será el Director General de Prensa y Comunicación.
Para las plazas de nivel AD 13/AD 14, la AFPN será el Director General de Prensa y Comunicación, de común acuerdo con el Presidente y los Miembros de la Comisión responsables de personal y de prensa y comunicación.
[…]»
10 El punto 9.2. de la Guía administrativa de 10 de diciembre de 2004 relativa al papel, las funciones, la selección y el nombramiento del personal directivo de nivel intermedio de la Comisión (A*9/A*12 y A*13/A*14; en lo sucesivo, «Guía administrativa»), está redactado así:
«Selección: Las entrevistas finales con los jefes de oficina o de representación en los Estados miembros serán realizadas por el Director General de Prensa y Comunicación, el Director General de Personal y de la Administración, el Secretario General o, a petición de este último, uno de los ponentes designados […].
Nombramiento: Para las plazas de nivel AD 9/AD 12, la [AFPN] será el Director General de Prensa y Comunicación.
Para las plazas de nivel AD 13/AD 14, la [AFPN] será el Director General de Prensa y Comunicación, de común acuerdo con el Presidente y los Miembros de la Comisión responsables de personal y de prensa y comunicación.»
La Decisión relativa al procedimiento de provisión de puestos de jefe de representación
11 El 7 de julio de 2004, la Comisión adoptó igualmente la Decisión C(2004) 2662, relativa al procedimiento de provisión de puestos de jefe de representación (en lo sucesivo, «Decisión PJR»), cuyo artículo 1 dispone lo siguiente:
«Las funciones de jefe de representación de la Comisión en los Estados miembros se cubrirán mediante el nombramiento en comisión de servicios de un funcionario (con arreglo al artículo 37, [párrafo primero, letra a), segundo guión, y al artículo] 38 del Estatuto) o mediante la contratación de un agente temporal con arreglo al [artículo 2, letra c), del] ROA, en el grado A*/AD 12.»
12 El procedimiento aplicable a las decisiones de nombramiento de funcionarios como jefes de representación en comisión de servicios ha sido establecido por el Director General de la Dirección General (DG) «Personal y Administración», mediante dos notas de 20 de abril y de 26 de mayo de 2005. Dicho procedimiento consta de las siguientes fases:
«– Designación de un ponente por parte de la DG [“Personal y Administración”].
– Envío de las candidaturas a la DG [“Comunicación”].
– Procedimiento de preselección, aprobación de una lista restringida.
– Entrevista con el Director General de la DG [“Comunicación”] y el ponente.
– Remisión a la DG [“Personal y Administración”] del informe de selección, que debe referirse a la fase de preselección y a la selección de la lista restringida.
– Procedimiento escrito ante el [Comité consultivo para los nombramientos (CCN)].
– Selección final del Director General de la DG [“Comunicación”].
– Procedimiento simplificado (conformidad de los gabinetes del Presidente y del Vicepresidente Wallström y del Vicepresidente Kallas).
– Decisión del Vicepresidente Kallas.»
Antecedentes del litigio
13 El 9 de marzo de 2006, la Comisión publicó la convocatoria de plaza vacante COM/2006/961, a fin de nombrar en comisión de servicios a un funcionario o contratar a un agente temporal para desempeñar las funciones de Jefe de la Representación de la Comisión en Grecia.
14 En dicha convocatoria para proveer plaza vacante se indicaba lo siguiente:
«Podrán optar al puesto los funcionarios y agentes temporales del grupo de funciones A* en situación de servicio activo en la Comisión al cierre del plazo de presentación de candidaturas. Los candidatos deberán cumplir los siguientes requisitos de admisión:
1. Disponer de una experiencia profesional [postuniversitaria] de diez años como mínimo, preferentemente en el campo de la información, de la comunicación, de los medios de comunicación o de los asuntos políticos y económicos, con un mínimo de cinco años en funciones de coordinación o dirección de equipos.
2. Acreditar un profundo conocimiento del griego, escrito y oral, y un conocimiento satisfactorio de otra lengua oficial de la Unión Europea. Un buen dominio del francés o del inglés constituiría una ventaja.
Las funciones de Jefe de la Representación de la Comisión se cubrirán mediante el nombramiento en comisión de servicios de un funcionario (con arreglo al artículo 37, [párrafo primero, letra a), segundo guión, y al artículo] 38 del Estatuto) o mediante la contratación de un agente temporal con arreglo al [artículo 2, letra c), del] ROA, en el grado A*12. El mandato inicial […] tendrá una duración de tres años y podrá prorrogarse una sola vez por un máximo de dos años.
Si el candidato elegido fuera un funcionario con un grado propio superior al grado A*12, será nombrado en comisión de servicios conservando su grado y su escalón actual.»
15 El demandante y otros once candidatos presentaron su candidatura al puesto de Jefe de la Representación de la Comisión en Atenas. En la primera fase de selección, tras examinar los expedientes de candidatura, un panel de preselección eligió a siete candidatos para las entrevistas de preselección. El demandante no formaba parte de los candidatos elegidos.
16 Tras realizar las entrevistas preliminares el 15 y el 18 de mayo de 2006, el panel de preselección propuso al Director General de la DG «Comunicación» para las entrevistas finales cuatro personas, de entre los siete candidatos entrevistados.
17 Los cuatro candidatos preseleccionados fueron convocados a una entrevista con un panel de selección compuesto por el SR. Sørensen, Director General de la DG «Comunicación», el Sr. K., ponente, y el Sr. R., secretario. Las entrevistas se celebraron el 7 de julio de 2006.
18 En las entrevistas finales, el Sr. P. obtuvo una calificación de 82/100 y los otros tres candidatos de 65/100, 69/100 y 74/100, respectivamente.
19 En su dictamen de 6 de septiembre de 2006, el CCN concluyó que, «vistas las candidaturas presentadas por los candidatos con arreglo al artículo 37, [párrafo primero, letra a), y al artículo 38 del Estatuto] y sus expedientes personales, […] cabría tomar en consideración las candidaturas de los Sres. Y., K. y P.». No obstante, indicó también que «cabría tomar especialmente en consideración la candidatura del Sr. P.».
20 Por Decisión del Vicepresidente de la Comisión, Sr. Kallas, de 20 de diciembre de 2006, el Sr. P. fue nombrado, en comisión de servicios y en interés del servicio, Jefe de la Representación de la Comisión en Atenas por tres años, a partir del 1 de enero de 2007. En esta misma decisión se clasificó al Sr. P. en el grado AD 12 mientras durase su comisión de servicios.
21 Mediante escrito de 21 de diciembre de 2006 se informó al demandante de que se había desestimado su candidatura y de que se había nombrado al Sr. P. para el puesto de Jefe de la Representación de la Comisión en Atenas (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
22 El 28 de febrero de 2007, el demandante presentó ante el Director General de la DG «Comunicación» una reclamación contra la Decisión impugnada, al amparo del artículo 90, apartado 2, del Estatuto. Dicha reclamación fue remitida al servicio competente de la DG «Personal y Administración» y quedó registrada el 17 de abril de 2007.
23 Mediante Decisión de 25 de septiembre de 2007, notificada al demandante el 1 de octubre siguiente, la Comisión desestimó la mencionada reclamación.
Pretensiones de las partes y procedimiento
24 El demandante solicita al Tribunal de la Función Pública que:
– Admita el recurso y lo declare fundado.
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
25 La Comisión solicita al Tribunal de la Función Pública que:
– Desestime el recurso por infundado.
– Resuelva sobre las costas con arreglo a Derecho.
26 Al finalizar la vista, el Tribunal de la Función Pública instó a la Comisión a que le presentara informaciones de hecho que permitieran determinar las características de la relación personal que, según ella, existe entre los jefes de representación y el Miembro de la Comisión responsable de la estrategia de comunicación y justifica recurrir al artículo 37 del Estatuto, con arreglo a lo dispuesto en la decisión PJR. La Comisión así lo hizo mediante escrito de 31 de octubre de 2008, recibido por fax en la Secretaría del Tribunal de la Función Pública ese mismo día (cuyo original se presentó el 3 de noviembre de 2008); dicho escrito fue remitido al demandante, para que formulara sus observaciones, el 4 de noviembre siguiente. Mediante escrito de 14 de noviembre de 2008, recibido por fax en la Secretaría del Tribunal de la Función Pública ese mismo día (cuyo original se presentó el 19 de noviembre de 2008), el demandante presentó sus observaciones escritas. En esta última fecha se declaró cerrada la fase oral del procedimiento y el asunto quedó visto para sentencia.
27 Mediante auto de 1 de diciembre de 2008, el Tribunal de la Función Pública volvió a abrir la fase oral del procedimiento e instó a la Comisión a que presentara, en su caso, unas breves observaciones sobre el escrito del demandante de 14 noviembre de 2008, antes mencionado. La Comisión así lo hizo, presentando sus observaciones escritas el 15 de diciembre de 2008.
Fundamentos de Derecho
28 En apoyo de su recurso, el demandante invoca varios motivos, en los que alega, en primer lugar, la ilegalidad del procedimiento de selección y el incumplimiento del mismo; en segundo lugar, la ilegalidad de la convocatoria para cubrir plaza vacante; en tercer lugar, el incumplimiento de la convocatoria para cubrir plaza vacante; en cuarto lugar, la infracción del artículo 11 bis del Estatuto; en quinto lugar, la ilegalidad de la decisión de reducir el nivel del puesto de Jefe de la Representación en Atenas y la ilegalidad de la Decisión PJR; en sexto lugar, el retraso con que se publicó la convocatoria para cubrir plaza vacante; en séptimo lugar, la infracción de las normas relativas a la rotación del personal que ocupa puestos delicados; en octavo lugar, la falta de motivación de la decisión por la que se le denegó al demandante el acceso a los documentos que solicitaba en su reclamación, y por último, en noveno lugar, una desviación de poder.
29 Procede examinar con especial atención el primer motivo de recurso, en el que se alega la ilegalidad del procedimiento de selección de jefes de representación y el incumplimiento del mismo.
Alegaciones de las partes
30 El demandante divide su primer motivo de recurso en dos partes.
31 En la primera parte de su motivo, el demandante sostiene que la intervención de los Miembros de la Comisión en el procedimiento de nombramiento de los jefes de representación es ilegal, subrayando que, en el presente asunto, el Jefe de la Representación de la Comisión en Atenas fue nombrado por decisión del Vicepresidente Kallas, tras haber obtenido la conformidad de los gabinetes del Presidente de la Comisión, del Vicepresidente Wallström y del Vicepresidente Kallas.
32 Pues bien, a su juicio, esta intromisión de los Miembros de la Comisión en el procedimiento de selección de que se trata carece de justificación objetiva, pues tales autoridades no tienen ni competencias ni responsabilidades directivas y no están obligadas a mantener relaciones directas con los jefes de representación, que continúan en su puesto sea cual sea la duración del mandato de los Comisarios. Las Representaciones son unidades descentralizadas de la DG «Comunicación», sin estatuto político. En opinión del demandante, la selección intuitu personae de los jefes de representación, siguiendo un procedimiento idéntico al que se aplica para la selección de los miembros de los gabinetes de los Comisarios, carece de fundamento jurídico alguno.
33 En sus observaciones de 14 de noviembre de 2008, el demandante alega que una comisión de servicios para «ejercer temporalmente funciones bajo la dependencia de una persona [NdT: en francés, “auprès d’une personne”] que cumpla un mandato», según los términos del artículo 37, párrafo primero, letra a), segundo guión, del Estatuto, implica una presencia física del funcionario en comisión de servicios junto a dicha persona. En cualquier caso, la Comisión no ha demostrado la existencia de contactos frecuentes, regulares y estructurados que revelen la existencia de una relación de confianza específica entre el jefe de representación y el Comisario responsable de la estrategia de comunicación. A este respecto, el demandante pone de relieve que el jefe de representación está vinculado orgánica y jerárquicamente a los servicios de la DG «Comunicación».
34 La Comisión replica que, en este supuesto, no se trata de una contratación o un nombramiento de funcionario, sino de una comisión de servicios con arreglo al artículo 37, párrafo primero, letra a), segundo guión, del Estatuto, justificada por la naturaleza de las funciones.
35 En primer lugar, la Comisión sostiene que la Representación, por una parte, desempeña una misión de información y de comunicación sobre la política de la Comisión, dirigida a los medios de comunicación nacionales y regionales y al gran público, y, por otra parte, proporciona a la Comisión análisis sobre la situación política en el Estado miembro de que se trate. Constituye así un enlace entre la Comisión y las autoridades nacionales, regionales y locales del Estado miembro de que se trate, y el jefe de representación actúa como portavoz de la Comisión en dicho Estado miembro, en estrecha colaboración con el Comisario responsable de comunicación.
36 A juicio de la Comisión, tales funciones tienen indiscutiblemente carácter político y son delicadas, lo que explica que la duración del mandato de jefe de representación esté limitada a tres años.
37 Dadas estas circunstancias, no es posible tratar la selección de un jefe de representación del mismo modo que la selección de un jefe de unidad de grado AD 12 que ejerza sus funciones en Bruselas. Ésta es la razón por lo que la Comisión ha decidido recurrir a la comisión de servicios, en interés del servicio, para «el ejercicio de las funciones de jefe de representación bajo la dependencia del Miembro de la Comisión responsable de la estrategia de comunicación». Se trata, según ella, de una comisión de servicios funcional de los jefes de representación, aunque, desde un punto de vista organizativo, las Representaciones en sí forman parte de la DG «Comunicación».
38 La Comisión añade que el artículo 37, párrafo primero, letra a), segundo guión, del Estatuto no exige la existencia de un puesto específico, perteneciente al gabinete del Comisario e incluido, desde un punto de vista organizativo, en un organigrama distinto del de los servicios de la Comisión. Los términos de dicha disposición hacen expreso hincapié en las funciones a ejercer, que, en el presente supuesto, requieren que exista una relación especial entre el funcionario en comisión de servicios y el Miembro de la Comisión (véase en este sentido la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 16 de julio de 1998, Forcheri/Comisión, T‑162/96, RecFP pp. I‑A‑421 y II‑1203, apartado 65).
39 Según la Comisión, lo que justifica la intervención de tres gabinetes de Comisarios en el procedimiento de nombramiento en comisión de servicios de un funcionario para ejercer las funciones de jefe de representación son precisamente las especiales responsabilidades de éste.
40 El hecho de que la duración de la comisión de servicios del Jefe de la Representación en Atenas pueda no coincidir con la duración del mandato del Comisario no es, a juicio de la Comisión, pertinente, ya que únicamente la AFPN decide la duración de la comisión de servicios, en función del interés del servicio (véanse en este sentido la sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 23 de enero de 2002, Reynolds/Parlamento, T‑237/00, Rec. p. II‑163, apartados 51 a 53, y de 8 de diciembre de 2005, Reynolds/Parlamento, T‑237/00, RecFP pp. I‑A‑385 y II‑1731, apartados 64 a 66).
41 Por último, en las observaciones que presentó el 31 de octubre de 2008 en respuesta a la pregunta formulada por el Tribunal de la Función Pública, como se expuso en el apartado 26 de la presente sentencia, la Comisión ha alegado además, para justificar el recurso al artículo 37 del Estatuto, que la intensidad de los contactos entre el Comisario responsable de la estrategia de comunicación y los jefes de representación varía en función de los acontecimientos políticos y de la agenda del Colegio de Comisarios. Dada la distancia geográfica entre la sede de la Comisión y sus 27 representaciones, sería imposible que el Comisario de que se trata y los 27 jefes de representación celebraran encuentros directos semanalmente, o incluso mensualmente. No obstante, en opinión de la Comisión, la existencia de contactos directos frecuentes entre la persona bajo cuya dependencia trabaja el funcionario en comisión de servicios y este último no constituye, en sí, un requisito para la aplicación del artículo 37, párrafo primero, letra a), segundo guión, del Estatuto, pues la conclusión de que existen relaciones de confianza mutua no se basa necesariamente en parámetros cuantificables, tales como el número de encuentros directos o el número de llamadas telefónicas. Lo importante es el contenido de estas relaciones, que en la mayoría de los casos tiene carácter confidencial.
42 La Comisión añade que los contactos directos entre los jefes de representación y el Comisario responsable de la estrategia de comunicación adoptan diversas formas. Por lo general, se trata:
– de contactos telefónicos o por correo electrónico entre el Comisario y los miembros de su gabinete, por una parte, y los jefes de representación, por otra; estos contactos varían en función de los acontecimientos a nivel nacional y a nivel comunitario, y su intensidad aumenta antes de las visitas del Comisario al Estado miembro de que se trate;
– de visitas del Comisario al Estado miembro que se trate, en las que es acompañado por el jefe de representación;
– de misiones del jefe de representación a Bruselas, en las que es obligatorio reunirse con el Comisario;
– de la participación del Comisario en las reuniones de jefes de representación en Bruselas al menos dos veces al año;
– de informes elaborados por los jefes de representación y remitidos directamente al Comisario.
43 En la segunda parte de su primer motivo, el demandante niega la competencia como AFPN del Vicepresidente de la Comisión, Sr. Kallas, para nombrar a un funcionario jefe de representación en comisión de servicios. A este respecto invoca el artículo 14, apartado 2, de la Decisión PDI, con arreglo al cual, para nombrar a un jefe de representación de grado AD 12, la AFPN es el Director General de la DG «Comunicación», y recuerda que, en el presente caso, dicho Director General se limitó a proponer el nombramiento del Sr. P., pero quien finalmente adoptó la decisión de nombrarlo fue el vicepresidente Sr. Kallas.
44 Según el demandante, no cabe reducir el ámbito de aplicación de la Decisión PDI limitándolo únicamente a los casos de traslado y de nombramiento en virtud de los artículos 7 y 29 del Estatuto. En efecto, a su juicio, el alcance de dicha Decisión, que concierne a todo el personal directivo de nivel intermedio y se aplica, como indica su artículo 1, a todos los servicios de la Comisión y a los servicios que dependen administrativamente de ella, es general y amplio: regula el procedimiento de selección y de nombramiento de los jefes de oficina y de representación, con independencia de que el procedimiento de que se trate «consista» en un nombramiento, un traslado, una transferencia de otra institución, una promoción o una selección externa. El artículo 2, apartado 1, de la Decisión PDI precisa igualmente que dicha Decisión concierne a los jefes de representación, sin especificar el método utilizado para designarlos.
45 En su opinión, la Decisión PJR no impide aplicar la Decisión PDI, pues no existe contradicción alguna entre ambos textos. Por lo tanto, el hecho de que la Decisión PJR sea posterior a la Decisión PDI no es pertinente.
46 Por otra parte, el demandante pone de relieve que, con arreglo al punto 9 de la Guía administrativa, posterior a la Decisión PJR, las normas de selección y de nombramiento de los jefes de representación son en general las mismas que se aplican a los demás puestos directivos de nivel intermedio, pero existen no obstante algunas diferencias en lo que respecta a la AFPN y a la participación de comités distintos del CCN, que interviene en virtud del artículo 14, apartado 2, de la Decisión PDI.
47 El demandante alega además que el punto 5 de la parte III de la tabla de AFPN del personal retribuido con cargo al presupuesto de funcionamiento, que figura en el anexo I de la Decisión AFPN, no contribuye a reforzar la tesis de la Comisión, ya que, según dicho texto, el Comisario responsable de cuestiones de personal y de administración sólo ostenta la condición de AFPN cuando se trate de una comisión de servicios para trabajar bajo la dependencia de un Miembro de la Comisión, supuesto que no se plantea en el presente asunto.
48 Por último, el demandante señala que la decisión desestimatoria de su reclamación fue adoptada por el Colegio de Comisarios, que no era la AFPN a la que incumbía adoptar dicha decisión. Tal irregularidad revela la inaceptable politización de la totalidad del procedimiento de selección de un funcionario del que se supone que es de grado AD 12. A su juicio, esta infracción de las normas de reparto de las competencias atribuidas a la AFPN vulnera el principio de imparcialidad del procedimiento y suscita dudas en cuanto a la existencia de un auténtico examen comparativo de los méritos de los candidatos a una plaza vacante, examen que, sin embargo, constituye la garantía del respeto de la igualdad de trato de los funcionarios y del derecho a las perspectivas de carrera.
49 La Comisión alega en primer lugar que, como indica su segundo considerando, la Decisión PDI está basada en los artículos 2, 4, 5, 7 y 29 del Estatuto y, por consiguiente, su ámbito de aplicación comprende la provisión de puestos de personal directivo de nivel intermedio mediante traslado en interés del servicio, con arreglo al artículo 7 del Estatuto, o nombramiento de un funcionario, con arreglo al artículo 29 del Estatuto. Esta Decisión no hace referencia a los artículos 37 y 38 del Estatuto.
50 En segundo lugar, la Comisión pone de relieve que el procedimiento controvertido no podía regirse por la Decisión PDI, dado que, según la tabla de AFPN del personal retribuido con cargo al presupuesto de funcionamiento, adjunta a la Decisión AFPN, la autoridad competente para adoptar la decisión de destinar en comisión de servicios, en interés del servicio, a un funcionario para que ejerza las funciones de jefe de representación es el Miembro de la Comisión responsable de cuestiones de personal y de administración. Resultaba por tanto indispensable establecer un procedimiento de selección distinto, y así se hizo cuando el Director General de la DG «Personal y Administración» adoptó sus Decisiones de 20 de abril y de 26 de mayo de 2005.
51 Dadas estas circunstancias, la Comisión estima inoperante la alegación del demandante basada en la Guía administrativa y en la Decisión PDI, ya que el Miembro de la Comisión no podía velar por la observancia de un procedimiento de selección que finalizaba con la adopción de una decisión para la cual él no era la AFPN competente.
52 En tercer lugar, por lo que respecta a la alegación del demandante sobre la presunta falta de fundamento de la intervención de tres gabinetes de Comisarios en el nombramiento del Jefe de la Representación en Atenas, la Comisión replica que la intervención de dichos Comisarios, en la penúltima etapa del procedimiento de selección, es consecuencia de la naturaleza de las funciones del jefe de representación y del hecho de que el Vicepresidente Kallas sea la AFPN en esta materia.
53 Por último, en cuanto a la supuesta incompetencia del Colegio de Comisarios para adoptar la decisión desestimatoria de la reclamación, la Comisión señala que la nota a pie de página 2, relativa al punto 12, «Reclamación», de la parte V de la tabla de AFPN del personal retribuido con cargo al presupuesto de funcionamiento, adjunta a la Decisión AFPN, establece lo siguiente:
«[…] si la decisión impugnada fue adoptada por el Comisario responsable de personal y de administración o por la Comisión: la AFPN será la Comisión […]»
54 Dado que en el presente asunto la decisión impugnada fue adoptada por el Vicepresidente de la Comisión, Sr. Kallas, era el Colegio de Comisarios quien debía decidir la respuesta a la reclamación presentada contra esa decisión.
55 En cualquier caso, la Comisión considera que el primer motivo de recurso ha sido invocado en interés de la ley, por lo que procede declarar su inadmisibilidad.
56 En efecto, a juicio de la Comisión, como el demandante resultó excluido del procedimiento de selección en la fase de examen de los expedientes de candidatura por el panel de preselección, determinar si el procedimiento que llevó al nombramiento en comisión de servicios del Sr. P. hubiera debido regirse por la Decisión PDI o por otras decisiones no puede afectar a su situación personal, ya que, aunque se hubiera aplicado la Decisión PDI, la decisión adoptada en lo que al demandante respecta habría sido la misma, pues la composición del panel de preselección no cambia, sea cual sea el procedimiento que se siga.
57 En la vista, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad contra el motivo relativo a la inaplicabilidad del artículo 37, párrafo primero, letra a), del Estatuto al presente asunto, alegando que no había sido invocado ni en la reclamación ni en la demanda, sino por primera vez en la vista, en respuesta a las preguntas formuladas por el Tribunal de la Función Pública.
58 La Comisión puso de relieve igualmente en la vista que, al término de la comisión de servicios, el jefe de representación dispone de la posibilidad de incorporarse inmediatamente al puesto que ocupaba con anterioridad, con arreglo al artículo 38, letra g), del Estatuto. Tal posibilidad se ajusta perfectamente a las exigencias del puesto, ya que, dada la relación personal existente entre el interesado y el Miembro de la Comisión responsable de la estrategia de comunicación, el fin del mandato de este último puede llevar aparejado el fin de la comisión de servicios. La Comisión ha aludido, por último, a la dificultad de organizar un procedimiento de movilidad entre las Representaciones de la Comisión en los Estados miembros, comparable al que existe entre las Delegaciones, habida cuenta de la importancia del aspecto lingüístico para la función de jefe de representación, función que, por lo demás, suele recaer en un nacional del país de acogida.
Apreciación del Tribunal de la Función Pública
59 Procede comenzar examinando la admisibilidad de la alegación relativa a la inaplicabilidad del artículo 37 del Estatuto, y a continuación determinar si la Comisión actuó conforme a Derecho al aplicar, en el presente caso para seleccionar al Jefe de la Representación en Atenas, las disposiciones del Estatuto que regulan la comisión de servicios, en interés del servicio, bajo la dependencia de una persona que cumpla un mandato previsto en los Tratados.
Sobre la admisibilidad de la alegación relativa a la inaplicabilidad del artículo 37 del Estatuto
60 La Comisión propuso en la vista una excepción de inadmisibilidad contra el motivo relativo a la inaplicabilidad al presente asunto del artículo 37, párrafo primero, letra a), segundo guión, del Estatuto, alegando que no había sido invocado en la demanda.
61 No procede acoger esta excepción. En efecto, en respuesta al motivo de recurso del demandante en el que se alegaba la ilegalidad del procedimiento de selección del jefe de representación aplicado en el presente asunto, a la vista de lo dispuesto en los artículos 7 y 29 del Estatuto y en el artículo 14, apartado 2, de la Decisión PDI, fue precisamente la Comisión quien invocó el argumento de que en dicho procedimiento de selección le había correspondido aplicar el artículo 37, párrafo primero, letra a), segundo guión, del Estatuto, de modo que, según dicha institución, era esta última disposición, y no los artículos 7 y 29 del Estatuto, la que debía tenerse en cuenta para determinar la legalidad del procedimiento de selección controvertido.
62 Dadas estas circunstancias, para examinar la fundamentación del primer motivo de recurso es imprescindible que el Tribunal de la Función Pública comience por examinar la aplicabilidad del artículo 37 de Estatuto al presente asunto.
63 En cualquier caso, la argumentación del demandante equivale a una impugnación de la competencia del Comisario responsable de cuestiones de personal y de administración para designar al Jefe de la Representación en Atenas, así como del ámbito de aplicación del artículo 37 del Estatuto, que fue aplicado por la Comisión, y tales alegaciones constituyen motivos de orden público que pueden ser suscitados de oficio en cualquier fase de procedimiento ante el Tribunal de la Función Pública.
64 Por consiguiente, procede desestimar la excepción de inadmisibilidad formulada contra la alegación relativa a la inaplicabilidad del artículo 37 del Estatuto.
Sobre la fundamentación de la alegación relativa a la inaplicabilidad del artículo 37 del Estatuto
65 Con carácter preliminar procede recordar que, con arreglo al artículo 35 del Estatuto, todos los funcionarios estarán en alguna de las situaciones siguientes: servicio activo, comisión de servicio, excedencia voluntaria, excedencia forzosa, excedencia por servicio militar o licencia parental o familiar. Está claro que el servicio activo, definido por el artículo 36 del Estatuto como «la situación del funcionario que ejerce, en las condiciones previstas en el Título IV [relativo a las condiciones de trabajo], las funciones correspondientes al puesto de trabajo en el que está destinado o que ocupa interinamente», constituye la situación normal del funcionario, mientras que las demás situaciones tienen carácter extraordinario. Por otra parte, para encontrarse en una de estas otras situaciones, es preciso que el funcionario cumpla los requisitos específicos establecidos al efecto en el Estatuto.
66 Así, según el artículo 37, párrafo primero, letra a), segundo guión, del Estatuto, puede conferirse a un funcionario una comisión de servicios, en interés de servicio, para «ejercer temporalmente funciones bajo la dependencia de una persona que cumpla un mandato previsto en los Tratados», como por ejemplo un Miembro de la Comisión.
67 Como el Tribunal de Justicia señaló en su sentencia de 11 de julio de 2006, Comisión/Cresson (C‑432/04, Rec. p. I‑6387), apartado 137, la finalidad de las comisiones de servicios bajo la dependencia de un Comisario consiste, en general, en permitir que unas personas previamente seleccionadas en atención a sus méritos, a menudo mediante concurso, y que han acreditado su competencia, ejerzan sus funciones al servicio de los gabinetes. El Tribunal de Justicia declaró igualmente que la selección de estos colaboradores se realiza intuitu personae, es decir, con un amplio margen de discrecionalidad, ya que los interesados son elegidos tanto por sus cualidades profesionales y morales como por su aptitud para adaptarse a los métodos de trabajo propios del Comisario de que se trate y a los del conjunto de su gabinete (sentencia Comisión/Cresson, antes citada, apartado 130; véase igualmente en este sentido, a propósito de la designación de los letrados en los gabinetes de los jueces del Tribunal de Justicia, la sentencia del Tribunal de la Función Pública de 4 de septiembre de 2008, Duta/Tribunal de Justicia, F‑103/07, aún no publicada en la Recopilación, apartado 26, que se encuentra recurrida en casación ante el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, asunto T‑475/08 P).
68 El Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia han puesto igualmente de relieve, a propósito de la situación de un funcionario que trabajaba en comisión de servicios para un grupo político del Parlamento Europeo, la discrecionalidad de que goza la persona o el servicio que se beneficia de la comisión de servicios, así como la confianza mutua que debe presidir las relaciones que se establezcan entre dicha persona o servicio y el funcionario en comisión de servicios mientras dure la comisión de servicios, lo que permite que la AFPN ponga fin en cualquier momento a la comisión de servicios cuando esas relaciones de confianza mutua hayan desaparecido (sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 2004, Parlamento/Reynolds, C‑111/02 P, Rec. p. I‑5475, apartados 54 a 56; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 8 de diciembre de 2005, Reynolds/ Parlamento, antes citada, apartado 66). En este mismo sentido, el artículo 38 del Estatuto permite que el funcionario en comisión de servicios solicite que se ponga fin a la comisión de servicios al término de cada período de seis meses, lo que atestigua la precariedad característica de la relación de trabajo entre el interesado y la persona bajo cuya dependencia trabaja en comisión de servicios.
69 En el presente asunto, la Comisión alega, en primer lugar, que la propia naturaleza de las funciones ejercidas por el jefe de representación, que constituye un enlace entre la Comisión y las autoridades nacionales, regionales o locales del Estado miembro de acogida, justifica que se recurra a una comisión de servicios en interés del servicio, con arreglo al artículo 37, párrafo primero, letra a), segundo guión, del Estatuto.
70 No cabe aceptar esta justificación. En efecto, el hecho de que, como alega la Comisión, las funciones ejercidas por los jefes de representación tengan «carácter político» y sean «delicadas», por cierto que sea, no basta como tal para justificar que se recurra al nombramiento en comisión de servicios de un funcionario. Esta interpretación del artículo 37, párrafo primero, letra a), segundo guión, del Estatuto equivaldría a permitir destinar en comisión de servicios, bajo la dependencia de sus Comisarios respectivos, a todos los funcionarios que ejerzan funciones «políticas» y «delicadas» en la institución, normalmente pertenecientes al personal directivo de nivel superior, y atentaría así contra la propia estructura de la función pública europea, establecida por el artículo 35 del Estatuto, poniendo en entredicho, en particular, la legibilidad de las relaciones jerárquicas.
71 Por lo demás, el artículo 2, apartado 1, de la Decisión PJR incluye a los jefes de representación entre el personal directivo de nivel intermedio.
72 En segundo lugar, la Comisión alega que el artículo 37, párrafo primero, letra a), segundo guión, del Estatuto no exige que el funcionario destinado en comisión de servicios bajo la dependencia de un Miembro de una institución ejerza efectivamente sus funciones en el gabinete de dicho Miembro o esté incluido en el organigrama del gabinete.
73 A este respecto procede recordar que, como se ha subrayado en los apartados 68 y 69 de la presente sentencia, un nombramiento en comisión de servicios, en interés del servicio, para ejercer funciones «bajo la dependencia de una persona que cumpla un mandato previsto en los Tratados» presupone la existencia de una relación de confianza intuitu personae entre dicha persona y el funcionario en comisión de servicios, relación que hace que los interesados puedan establecer permanentemente relaciones directas y estrechas entre ellos, en función de los métodos de trabajo particulares del Miembro de la institución de que se trate y del conjunto de su gabinete.
74 Aun suponiendo que, en principio, el alejamiento físico no haga imposible o particularmente difícil el establecimiento de relaciones personales entre los jefes de representación y el Comisario responsable de la estrategia de comunicación, es preciso hacer constar que, en el presente asunto, la Comisión no ha demostrado la existencia de relaciones de esa índole.
75 Por el contrario, se desprende de los autos, y en particular del organigrama de la DG «Comunicación», que los interlocutores directos de los jefes de representación pertenecen, ante todo, a la Dirección B de dicha Dirección General, denominada «Representaciones», bajo la autoridad de su Director General. La propia Comisión ha puesto de relieve en sus escritos que la intensidad de los contactos con el Comisario responsable de comunicación o con los miembros de su gabinete varía en función de acontecimientos políticos de carácter coyuntural, tales como una visita del Comisario al Estado miembro de que se trate. La circunstancia de que los informes elaborados por el jefe de representación se remitan directamente al Comisario responsable, o la de que existan contactos telefónicos, intercambios de correos electrónicos o reuniones entre el jefe de representación y el Comisario o los miembros de su gabinete, o incluso la circunstancia de que el contenido de estos contactos sea confidencial, no bastan, en sí mismas, para acreditar el carácter intuitu personae de la relación de trabajo entre el Comisario responsable de comunicación y el jefe de representación de que se trate. Tales circunstancias pueden caracterizar igualmente las relaciones existentes entre un Director General de la Comisión y un Comisario, sin que el Director General se encuentre destinado en comisión de servicios, en interés del servicio, bajo la dependencia de aquél. Además, se desprende de los autos que, en realidad, los jefes de representación deben asistir a todos los Comisarios, en particular cuando éstos viajan al Estado miembro de acogida.
76 Por último, si bien es cierto que el nombramiento en comisión de servicios del Jefe de la Representación de la Comisión en Atenas tiene una duración de sólo tres años, como indica la convocatoria para proveer plaza vacante controvertida, tal duración, que puede prorrogarse una vez por un máximo de dos años, no coincide necesariamente con la duración del mandato del Comisario responsable de la estrategia de comunicación, y no se ha acreditado que las comisiones de servicios de los jefes de representación finalicen, por lo general, al expirar el mandato de dicho Comisario.
77 En tercer lugar, la Comisión ha alegado que la norma recogida en el artículo 38, letra g), del Estatuto, según la cual, al término de la comisión de servicio, el funcionario se incorporará inmediatamente al puesto que ocupaba anteriormente, permitiría resolver las dificultades derivadas de la imposibilidad de organizar un procedimiento de movilidad comparable al que existe para los funcionarios destinados en países terceros. Sin poner en duda las dificultades prácticas que conlleva la movilidad de los jefes de representación, no es posible hacer que la aplicabilidad del régimen de la comisión de servicios dependa del interés operativo que presentaría la aplicación dicho régimen a determinada categoría de funcionarios. En otros términos, la aplicabilidad del artículo 37, párrafo primero, letra a), segundo guión, del Estatuto depende únicamente de los requisitos formulados en dicha disposición, y no puede depender en absoluto de las consecuencias administrativas resultantes de su aplicación. Cualquier otra interpretación equivaldría a permitir utilizar el artículo 37 del Estatuto con una finalidad distinta de aquella para la que fue establecido, legitimando así una desviación de procedimiento.
78 En cuarto lugar, es preciso hacer constar que, como la Comisión reconoció por lo demás en la vista, el procedimiento de selección de los jefes de representación destinados en comisión de servicios bajo la dependencia del Comisario responsable de la estrategia de comunicación, tal como ha sido organizado por las notas de 20 de abril y de 26 de mayo de 2005 del Director General de la DG «Personal y Administración», no es tan diferente, por su complejidad, del procedimiento de selección del personal directivo de nivel intermedio regulado en los artículos 8 y 14, apartado 2, de la Decisión PDI, siendo la diferencia fundamental la designación de la AFPN. En el primer caso, para el nombramiento de un jefe de representación de grado AD 12, la AFPN es el Comisario responsable de personal y administración, de común acuerdo con los gabinetes del Presidente de la Comisión y del Comisario responsable de la estrategia de comunicación; en el segundo caso, con arreglo al artículo 14, apartado 2, de la Decisión PDI, la AFPN es el Director General de Prensa y Comunicación.
79 Pues bien, la organización sistemática de un procedimiento de selección para destinar a un funcionario en comisión de servicios bajo la dependencia de un Comisario, procedimiento comparable al que se aplica para la provisión de los puestos de personal directivo de nivel intermedio, casa mal con la discrecionalidad que caracteriza, en principio, el modo en que un Comisario elige a sus colaboradores, nombrados en comisión de servicios bajo su dependencia.
80 En quinto y último lugar, la Comisión alega que, en cualquier caso, como el demandante quedó excluido del procedimiento de selección en la fase de examen de los expedientes de candidatura por el panel de preselección, no puede tener interés en solicitar la anulación de la Decisión impugnada, ya que la composición del panel habría sido idéntica en caso de aplicación de la Decisión PDI.
81 A este respecto procede señalar que, tanto en su escrito de contestación como en la vista, la Comisión afirmó que, incluso después de la intervención de los paneles de preselección y de selección, la totalidad de las candidaturas fueron remitidas al CCN y a los tres gabinetes de los Comisarios de que se trata, de modo que la valoración llevada a cabo por dichos paneles no podía prejuzgar la valoración final de la AFPN. En tales circunstancias, el hecho de que la candidatura del demandante fuera rechazada en la fase de preselección no le priva totalmente de su interés en impugnar la regularidad del procedimiento aplicado, a causa del paso por los tres gabinetes de Comisarios antes de que se adoptase la decisión de nombramiento. Además, el demandante conserva un interés en el ejercicio de la acción a fin de que la ilegalidad impugnada no se repita en procedimientos de selección análogos (véase en este sentido la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de junio de 2007, Wunenburger/Comisión, C‑362/05 P, Rec. p. I‑4333, apartado 50; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 5 de julio de 2005, Wunenburger/ Comisión, T‑370/03, RecFP pp. I‑A‑189 y II‑853, apartado 20).
82 Se deduce del conjunto de consideraciones expuestas, y sin necesidad de examinar las demás alegaciones del primer motivo de recurso ni los demás motivos de recurso invocados por el demandante, que, en el presente asunto, la Comisión aplicó ilegalmente el artículo 37, párrafo primero, letra a), segundo guión, del Estatuto, en vez de los artículos 7 y 29 de dicha norma, para la selección del Jefe de la Representación en Atenas y que, por consiguiente, procede anular la Decisión impugnada por haber sido adoptada con arreglo a un procedimiento en sí mismo ilegal y, en particular, por vicio de incompetencia.
Costas
83 En virtud del artículo 122 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de la Función Pública, las disposiciones del Capítulo Octavo del Título Segundo de dicho Reglamento, relativo a las costas y gastos judiciales, sólo se aplicarán a los asuntos que se sometan al Tribunal de la Función Pública a partir de la fecha de entrada en vigor de dicho Reglamento de Procedimiento, a saber, el 1 de noviembre de 2007. Las disposiciones del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia pertinentes en la materia continúan aplicándose, mutatis mutandis, a los asuntos que se hallaren pendientes ante el Tribunal de la Función Pública antes de dicha fecha.
84 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Como las pretensiones de la Comisión han sido desestimadas, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por el demandante.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Sala Segunda)
decide:
1) Anular la Decisión de la Comisión de las Comunidades Europeas, de 21 de diciembre de 2006, por la que se desestimó la candidatura del Sr. Menidiatis al puesto vacante de Jefe de la Representación de la Comisión en Atenas y se nombró para ese puesto al Sr. P.
2) Condenar en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas.
Kanninen | Kreppel | Van Raepenbusch |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 2 de abril de 2009.
La Secretaria | | El Presidente |
El texto de la presente resolución y los de las resoluciones de los tribunales comunitarios citadas en ella y que aún no han sido publicadas en la Recopilación están disponibles en el sitio de Internet del Tribunal de Justicia: www.curia.europa.eu