SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava)
de 16 de febrero de 2023 (*)
«Procedimiento prejudicial — Política agrícola común — Medidas de ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural — Ayudas agroambientales — Reglamento (CE) n.o 1974/2006 — Imposibilidad para los beneficiarios de seguir asumiendo los compromisos suscritos — Conceptos de “operación de concentración parcelaria” y de “intervenciones de ordenación territorial” — No adopción de las medidas necesarias para adaptar los compromisos del beneficiario a la nueva situación de la explotación — Reglamento (CE) n.o 1122/2009 — Concepto de “fuerza mayor y circunstancias excepcionales”»
En el asunto C‑343/21,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bulgaria), mediante resolución de 19 de mayo de 2021, recibida en el Tribunal de Justicia el 2 de junio de 2021, en el procedimiento entre
PV
y
Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond «Zemedelie»,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava),
integrado por el Sr. N. Piçarra, en funciones de Presidente de Sala, y los Sres. N. Jääskinen y M. Gavalec (Ponente), Jueces;
Abogada General: Sra. L. Medina;
Secretaria: Sra. C. Strömholm, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 9 de junio de 2022;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de PV, por la Sra. S. Angelova, advokat;
– en nombre del zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond «Zemedelie», por el Sr. I. Boyanov y las Sras. P. Slavcheva e I. B. Zareva;
– en nombre del Gobierno búlgaro, por las Sras. T. Mitova, E. Petranova y L. Zaharieva, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por las Sras. J. Aquilina, G. Koleva y Sr. A. Sauka, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones de la Abogada General, presentadas en audiencia pública el 15 de septiembre de 2022;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 45, apartado 4, del Reglamento (CE) n.o 1974/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.o 1698/2005 del Consejo, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2006, L 368, p. 15), y del artículo 31 del Reglamento (CE) n.o 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006, (CE) n.o 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1782/2003 (DO 2009, L 30, p. 16).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre PV, un agricultor, y el zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond «Zemedelie» (director ejecutivo adjunto del Fondo Nacional de Agricultura, Bulgaria), en relación con una resolución por la que se exigía a PV el reembolso del 20 % de la financiación que había percibido en virtud de la medida 214 «Ayudas agroambientales» del Programa de desarrollo rural 2007‑2013 (en lo sucesivo, «medida 214») en relación con las campañas de 2013 a 2016.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento (CE) n.o 1698/2005
3 El considerando 35 del Reglamento (CE) n.o 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2005, L 277, p. 1), disponía:
«Los pagos agroambientales deben seguir desempeñando una función importante a la hora de apoyar el desarrollo sostenible de las zonas rurales y responder a la demanda cada vez mayor de servicios medioambientales por parte de la sociedad. Deben seguir incitando a los agricultores y otros gestores de tierras a prestar servicios a la sociedad en su conjunto mediante la introducción o prosecución de la aplicación de métodos de producción agrícolas compatibles con la protección y mejora del medio ambiente, del paisaje y sus características, de los recursos naturales, del suelo y de la diversidad genética. En este contexto debe dedicarse una atención específica a la conservación de recursos genéticos en agricultura. De acuerdo con el principio según el cual el que contamina paga, estos pagos solo deben cubrir los compromisos más estrictos que los requisitos obligatorios correspondientes.»
4 El artículo 36 de dicho Reglamento, titulado «Medidas», establecía:
«La ayuda prevista en la presente sección afectará a:
a) medidas destinadas a la utilización sostenible de las tierras agrícolas a través de:
[…]
iv) ayudas agroambientales;
[…]
[…]».
5 El artículo 39 del mismo Reglamento, titulado «Ayudas agroambientales», disponía:
«1. Los Estados miembros concederán las ayudas previstas en el artículo 36, letra a), inciso iv), en todo su territorio, en función de sus necesidades específicas.
2. Se concederán ayudas agroambientales a los agricultores que suscriban de forma voluntaria compromisos agroambientales. […]
3. […]
Dichos compromisos se suscribirán como norma general por un período de entre cinco y siete años. […]
4. Las ayudas se concederán anualmente y cubrirán los costes adicionales y las pérdidas de ingresos derivados del compromiso suscrito. De ser necesario, podrán cubrir también los costes de transacción.
[…]»
Reglamento n.o 1974/2006
6 El considerando 23 del Reglamento n.o 1974/2006 señalaba:
«Los requisitos mínimos que han de reunir los beneficiarios en relación con los diversos compromisos contraídos para poder acogerse a las ayudas con fines agroambientales y de bienestar de los animales han de garantizar una aplicación equilibrada de la ayuda que se atenga a los objetivos previstos y contribuya de este modo a un desarrollo rural sostenible. A este respecto, reviste suma importancia elaborar un método de cálculo de los costes adicionales, las pérdidas de ingresos y los probables costes de transacción derivados del compromiso suscrito. En caso de que los compromisos se basen en limitaciones de los insumos, la ayuda solamente debe concederse si tales limitaciones pueden someterse a una evaluación que ofrezca garantías suficientes sobre el cumplimiento del compromiso.»
7 El artículo 45 de este Reglamento disponía:
«1. En caso de que, durante el período de ejecución de un compromiso contraído como condición para la concesión de una ayuda, el beneficiario aumente la superficie de su explotación, los Estados miembros podrán ampliar el compromiso a la superficie adicional por el resto del período [de ejecución] del compromiso de conformidad con el apartado 2, o sustituir el compromiso inicial por un nuevo compromiso de conformidad con el apartado 3.
Asimismo, podrá preverse tal sustitución en caso de que se amplíe la superficie objeto de un compromiso dentro de la explotación.
2. La ampliación del compromiso a que se refiere el apartado 1 solo podrá concederse en las condiciones siguientes:
a) deberá constituir un beneficio en relación con la medida en cuestión;
b) habrá de estar justificada en lo que respecta a la naturaleza del compromiso, la duración del período restante y la extensión de la superficie adicional;
c) no redundará en detrimento de la comprobación efectiva del cumplimiento de las condiciones requeridas para la concesión de la ayuda.
3. El nuevo compromiso a que se refiere el apartado 1 abarcará toda la superficie de que se trate en condiciones, como mínimo, tan rigurosas como las del compromiso inicial.
4. En caso de que el beneficiario no pueda seguir asumiendo los compromisos suscritos por ser su explotación objeto de una operación de concentración parcelaria o de otras intervenciones de ordenación territorial públicas o aprobadas por las autoridades competentes, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para adaptar los compromisos a la nueva situación de la explotación. Si dicha adaptación resulta imposible, el compromiso se dará por finalizado sin que se exija reembolso alguno por el período de compromiso efectivo.»
Reglamento n.o 73/2009
8 El artículo 31 del Reglamento n.o 73/2009, titulado «Casos de fuerza mayor y circunstancias excepcionales», disponía:
«A efectos del presente Reglamento, la autoridad competente reconocerá la existencia de casos de fuerza mayor o de circunstancias excepcionales, en los siguientes casos:
a) fallecimiento del agricultor;
b) una incapacidad laboral de larga duración del agricultor;
c) catástrofe natural grave que haya afectado seriamente las tierras agrarias de la explotación;
d) destrucción accidental de naves ganaderas de la explotación;
e) epizootia que haya afectado a una parte o la totalidad del ganado del agricultor.»
Reglamento (CE) n.o 1122/2009
9 El artículo 75 del Reglamento (CE) n.o 1122/2009 de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.o 73/2009 del Consejo en lo referido a la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control en los regímenes de ayuda directa a los agricultores establecidos por ese Reglamento, y normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.o 1234/2007 del Consejo en lo referido a la condicionalidad en el régimen de ayuda establecido para el sector vitivinícola (DO 2009, L 316, p. 65), titulado «Fuerza mayor y circunstancias excepcionales», disponía:
«1. Cuando un productor no pueda cumplir sus obligaciones por un caso de fuerza mayor o circunstancias excepcionales, en la acepción del artículo 31 del Reglamento […] n.o 73/2009, conservará el derecho a la ayuda por la superficie o los animales admisibles en el momento en que se haya producido el caso de fuerza mayor o la circunstancia excepcional. Además, si el incumplimiento derivado de los motivos de fuerza mayor o de las circunstancias excepcionales está relacionado con la condicionalidad, no se aplicará la reducción correspondiente.
2. Los casos de fuerza mayor y de circunstancias excepcionales contemplados en el artículo 31 del Reglamento […] n.o 73/2009, con presentación de las pruebas pertinentes a entera satisfacción de la autoridad competente, deberán notificarse por escrito a esta en el plazo de diez días hábiles a partir del momento en que el productor se halle en situación de hacerlo.»
Reglamento (UE) n.o 65/2011
10 El artículo 18 del Reglamento (UE) n.o 65/2011 de la Comisión, de 27 de enero de 2011, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.o 1698/2005 del Consejo en lo que respecta a la aplicación de los procedimientos de control y la condicionalidad en relación con las medidas de ayuda al desarrollo rural (DO 2011, L 25, p. 8), titulado «Reducciones y exclusiones en caso de incumplimiento de otros criterios de admisibilidad, compromisos y obligaciones conexas», establecía en su apartado 1, lo siguiente:
«[…]
En caso de compromisos plurianuales, las reducciones, exclusiones y recuperaciones de ayuda también se aplicarán a las cantidades ya pagadas en los años anteriores por dichos compromisos.»
Derecho búlgaro
LPETA
11 El artículo 37 quater de la zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (Ley sobre la Propiedad y la Explotación de Tierras Agrícolas) (DV n.o 17, de 1 de marzo de 2001; en lo sucesivo, «LPETA»), dispone:
«(1) Las agrupaciones de terrenos agrícolas para la explotación se crearán mediante acuerdo entre los propietarios o los usuarios de esos terrenos. La celebración de los acuerdos será supervisada por una comisión para cada localidad del término municipal, creada, a más tardar, el 5 de agosto del año correspondiente, mediante orden del director del departamento regional de agricultura. […]
(2) El acuerdo se redactará de conformidad con un modelo establecido por el Ministro de Agricultura, Alimentación y Silvicultura […]. Se celebrará y actualizará cada año, antes del 30 de agosto, para el ejercicio siguiente, en el sentido del apartado 2, punto 3, de las disposiciones adicionales de la zakon za arendata v zemedelieto [(Ley de Arrendamientos Rústicos)]. No podrá comprender las fincas declaradas para la explotación agrícola dentro de sus límites reales, ni las que se utilicen de forma permanente como pastos o praderas. El acuerdo será válido siempre que comprenda, al menos, las dos terceras partes de la superficie total de las agrupaciones de terrenos en la localidad de que se trate.
(3) En caso de que los usuarios no lleguen a un acuerdo de conformidad con el apartado 1, y en relación con los terrenos excluidos del acuerdo, la comisión elaborará, a más tardar el 15 de septiembre del año correspondiente, un proyecto de atribución del uso de los terrenos agrupados, del siguiente modo:
1. el derecho de uso de los terrenos agrupados separados se concederá al usuario que sea propietario o arrendatario de la mayor parte de terreno agrícola en la agrupación;
2. la superficie del terreno agrícola respecto a la cual no se haya celebrado acuerdo ni se haya presentado ninguna declaración por parte de su propietario con arreglo al artículo 37 ter se asignará entre los usuarios en proporción a la superficie y de conformidad con el uso al que se destine permanentemente el terreno en propiedad o arrendado en la localidad de que se trate.
(4) La comisión elaborará un informe para el director del departamento regional de agricultura, que contendrá el acuerdo celebrado, la atribución de los terrenos agrupados con fines de explotación y la información sobre los terrenos a que se refiere el apartado 3, punto 2, sus propietarios y el pago de las rentas adeudadas, y el director del departamento regional de agricultura expedirá una orden de asignación de los terrenos en la localidad de que se trate, sobre la base de este informe, antes del 1 de octubre del año correspondiente.
[…]
(14) El acuerdo de creación de agrupaciones de terrenos o la atribución de terrenos agrupados con fines de explotación se considerará una base jurídica a efectos de la zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (Ley de Ayuda a los Agricultores) y, en la parte relativa a los terrenos a los que se refiere el apartado 3, es una base jurídica siempre que estos terrenos no hayan sido objeto de pago.
(15) Los terrenos agrícolas incluidos en agrupaciones de terrenos y para los que se haya aprobado una ayuda con cargo a la medida “Ayudas agroambientales” del Programa de desarrollo rural 2007‑2013 o con cargo a las medidas “Agroambiente y clima” y “Agricultura ecológica” del Programa de desarrollo rural 2014‑2020 se asignarán sin modificar la localización de los beneficiarios, siempre que:
1. las fincas puestas a disposición con arreglo al artículo 37 ter para participar en el procedimiento presenten una superficie superior o igual a la superficie para la que se haya aprobado la ayuda en virtud de la medida, y
2. los propietarios y usuarios cuyas fincas se hayan puesto a disposición de los beneficiarios de la medida correspondiente hayan declarado su deseo de participar con tales terrenos en el procedimiento de creación de agrupaciones de terrenos prevista en este artículo.
[…]»
Orden n.o 11/2009
12 La naredba n.o 11 za uslovyata i reda za prilagane na myarka 214 «Agroekologichni plashtania» ot Programata za razvitie na selskite rayooni za perioda 2007-2013 (Orden n.o 11 relativa a las condiciones y normas de desarrollo de la medida 214 «Ayudas agroambientales» del Programa de desarrollo rural para el período 2007-2013), de 6 de abril de 2009 (DV n.o 29, de 17 de abril de 2009; en lo sucesivo, «Orden n.o 11/2009»), aprobada por el Ministro de Agricultura y Alimentación, contiene un artículo 18 que establece:
«(3) El darzhaven fond “Zemedelie” [(Fondo Nacional de Agricultura, Bulgaria)] resolverá el compromiso agroambiental y los beneficiarios reembolsarán la ayuda económica recibida, por la parte del programa correspondiente, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 4, cuando:
[…]
3. no se hayan cumplido los requisitos del artículo 24, apartado 2;
[…]
(4) Los beneficiarios reembolsarán la ayuda económica recibida hasta entonces, más el interés legal en función del año en que hayan comenzado a beneficiarse de la medida, hasta el año de resolución del compromiso agroambiental, del siguiente modo:
[…]
c) hasta el final del quinto año — 20 %;
[…]
(5) En caso de que se compruebe el incumplimiento de los requisitos de gestión aplicables a las partes del programa de que se trate, de conformidad con el artículo 26, la ayuda económica se devolverá hasta el importe calculado con arreglo a las condiciones contempladas en el artículo 16.
(6) En caso de fuerza mayor o de circunstancias excepcionales, se resolverá el compromiso agroambiental y no se exigirá el reembolso parcial o total de la ayuda económica percibida por el agricultor.
(7) Los casos de fuerza mayor o de circunstancias excepcionales se notificarán por escrito, junto con los elementos de prueba correspondientes (documentos emitidos por la autoridad administrativa competente), al [Fondo Nacional de Agricultura] — RA (organismo pagador), por el agricultor o por cualquier otra persona a quien haya apoderado, o por sus derechohabientes, en un plazo de 10 días laborables a partir de la fecha en que el agricultor u otra persona a quien haya apoderado o sus derechohabientes hayan tenido la posibilidad de hacerlo.»
13 El artículo 24, apartados 1 y 2, de dicha Orden, establece:
«(1) Las actividades agroambientales o las partes del programa agroambiental a que se refiere el artículo 2, apartado 1, punto 1, letra a), y puntos 2, 3 y 4, se llevarán a cabo en una misma superficie agraria por un único y mismo bloque de explotación agrícola, durante un período de cinco años a partir de la suscripción del compromiso agroambiental.
(2) La superficie agraria autorizada para la realización de las actividades agroambientales o las partes del programa agroambiental a que se refiere el artículo 2, apartado 1, punto 1, letra a), y puntos 2, 3 y 4, podrá reducirse como máximo en un 10 % y cada año el 90 % de la superficie incluida en la parte del programa en cuestión, como mínimo, debe coincidir geográficamente con la superficie sujeta al compromiso agroambiental.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
14 En 2013, PV presentó una solicitud de ayuda con arreglo a la medida 214.
15 En el marco de esa solicitud, PV se comprometió a respetar un compromiso agroambiental de acuerdo con las disposiciones y requisitos establecidos en la Orden n.o 11/2009. Una de las condiciones que PV aceptó cumplir fue la de llevar a cabo las actividades de la parte correspondiente del Programa en una única superficie agrícola durante cinco años consecutivos.
16 Dicha solicitud fue aprobada. Se admitió la participación de PV en la medida 214 con 857 ha de tierras agrícolas, que arrendaba y explotaba sobre la base de acuerdos celebrados en 2012 para el ejercicio 2012/2013. Estos acuerdos se celebraban por un período de un año con propietarios o usuarios de tierras agrícolas, de conformidad con el artículo 37 quater, apartado 1, de la LPETA.
17 Se celebraron acuerdos similares para los tres ejercicios siguientes, 2013/2014, 2014/2015 y 2015/2016. Durante esos años, PV se sometió a todos los controles administrativos obligatorios y a controles sobre el terreno, y recibió un importe total de 1 063 317,54 levas búlgaras (BGN) (aproximadamente 544 000 euros) en virtud de la medida 214.
18 Sin embargo, en 2016, los propietarios y usuarios de las tierras agrícolas en cuestión no llegaron a celebrar tales acuerdos sobre la base del artículo 37 quater, apartado 1, de la LPETA para el ejercicio 2016/2017. Aunque PV quiso celebrar esos acuerdos, los demás participantes en los acuerdos precedentes le informaron de que, para ese ejercicio, deseaban cultivar esas tierras dentro de los límites reales de los terrenos, lo que excluía la posibilidad de llegar a un acuerdo con arreglo a esa disposición. Así, en dicho ejercicio, PV no pudo explotar dichas tierras, con las que había asumido el compromiso medioambiental mencionado en el apartado 15 de la presente sentencia, ni, por tanto, cumplir los requisitos establecidos en el referido artículo 37 quater para poder acogerse a las ayudas agroambientales.
19 En la medida en que, con arreglo al citado artículo 37 quater, apartado 2, los acuerdos entre propietarios o usuarios deben celebrarse cada año antes del 30 de agosto, PV ya era consciente, a principios del mes de agosto de 2016, de la imposibilidad de continuar explotando las mismas tierras durante el ejercicio 2016/2017.
20 El 29 de mayo de 2017, PV notificó al Fondo Nacional de Agricultura su intención de resolver su compromiso agroambiental debido a que la base jurídica para la explotación de las tierras con las que participaba en la medida 214 había desaparecido.
21 El 23 de enero de 2018, se informó a PV de la incoación de un procedimiento para la resolución del compromiso por incumplimiento del requisito establecido en el artículo 24, apartado 2, de la Orden n.o 11/2009, según el cual la superficie agrícola que participa en la medida 214 coincidirá anualmente, como mínimo, con el 90 % de la superficie objeto del compromiso agroambiental. En efecto, la inexistencia de acuerdos para la campaña 2016/2017 implicó que el porcentaje de coincidencia solo fuera del 76,18 %.
22 El 17 de agosto de 2018, se notificó a PV la resolución de su compromiso agroambiental en virtud de la medida 214. Este acto no fue impugnado y adquirió firmeza.
23 Mediante escrito del director ejecutivo adjunto del Fondo Nacional de Agricultura, recibido el 7 de diciembre de 2018, se informó a PV de la incoación de un procedimiento de adopción de un acto declarativo de la existencia de un crédito público a favor del Estado en el que se le solicitaba que devolviera, con arreglo al artículo 18, apartado 4, letra c), de la Orden n.o 11/2009, el 20 % del importe total percibido, a saber, 212 663,51 BGN (aproximadamente 109 000 euros).
24 PV se opuso a la incoación de dicho procedimiento alegando que, a raíz de una modificación del marco normativo que tuvo lugar en octubre de 2015, muchos propietarios o usuarios se habían negado a celebrar un acuerdo con arreglo al artículo 37 quater de la LPETA, lo que le había impedido cumplir el compromiso mencionado en el apartado 15 de la presente sentencia. Indicó que, dado que se trataba de circunstancias que no podía prever en la fecha en la que asumió tal compromiso y que, por tanto, constituían un caso de fuerza mayor en el sentido del artículo 18, apartado 6, de la Orden n.o 11/2009, no tenía obligación de devolver dicha cantidad.
25 Mediante resolución de 14 de noviembre de 2019, el director ejecutivo adjunto del Fondo Nacional de Agricultura declaró la existencia de un crédito público a favor del Estado de 212 663,51 BGN (unos 109 000 euros), que representaba el 20 % de la ayuda abonada en virtud de la medida 214 para las campañas de 2013 a 2016.
26 PV interpuso recurso contra la referida resolución ante el Administrativen sad (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, Bulgaria) de Targóvishte, que desestimó el recurso. Ese órgano jurisdiccional declaró, en esencia, que dicha resolución era válida y rechazó la alegación de PV fundada en que se había producido un caso de fuerza mayor. Consideró también que PV no podía legítimamente esperar que los propietarios o usuarios de los terrenos agrícolas con los que había celebrado acuerdos con arreglo al artículo 37 quater de la LPETA renovasen esos acuerdos para el ejercicio 2016/2017. Además, aun suponiendo que las circunstancias pudieran calificarse de «caso de fuerza mayor», el mismo órgano jurisdiccional señaló que PV no había respetado el plazo de notificación establecido para informar de ello a la autoridad administrativa competente, que es un plazo de caducidad.
27 PV interpuso recurso de casación contra dicha resolución ante el Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bulgaria), que es el órgano jurisdiccional remitente, alegando, por una parte, que, al introducir nuevos requisitos más estrictos, la modificación de la Orden n.o 11/2009 que entró en vigor el 20 de octubre de 2015 había disuadido a una parte de los propietarios o usuarios de celebrar acuerdos con arreglo al artículo 37 quater de la LPETA y que esa modificación constituía un caso de fuerza mayor o una circunstancia excepcional en el sentido del artículo 18, apartado 6, de dicha Orden. Por otra parte, PV adujo que el órgano jurisdiccional de primera instancia había vulnerado el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006.
28 El órgano jurisdiccional remitente estima que dicho artículo 45, apartado 4, debe interpretarse en el sentido de que, en caso de concentración parcelaria o de intervenciones de ordenación territorial públicas o aprobadas por las autoridades competentes que impidan que el beneficiario de una ayuda siga asumiendo los compromisos suscritos, el Estado miembro de que se trate debería adoptar las medidas necesarias para adaptar los compromisos a la nueva situación de la explotación del beneficiario. En su defecto, se debería poner fin al compromiso sin exigir al beneficiario el reembolso de las cantidades percibidas durante el período de compromiso efectivo.
29 En el supuesto de que no se acoja esta interpretación, dicho órgano jurisdiccional se pregunta si una situación como la controvertida en el litigio principal podría constituir un caso de fuerza mayor o de circunstancias excepcionales en el sentido del artículo 31 del Reglamento n.o 73/2009, que pudieran liberar al beneficiario de la obligación de reembolsar esas cantidades. El referido órgano jurisdiccional alberga dudas acerca de esa calificación. En efecto, indica que el beneficiario sabía, en el momento en que solicitó la ayuda en virtud de la medida 214, que los acuerdos para la explotación de terrenos pertenecientes a terceros, previstos en el artículo 37 quater de la LPETA, tenían una duración de un año y que los propietarios o usuarios podían optar por no celebrar acuerdos para los ejercicios siguientes.
30 En estas circunstancias, el Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Cabe una interpretación del artículo 45, apartado 4, del [Reglamento n.o 1974/2006] que autorice a considerar que, en un caso como el del presente asunto, existe una “operación de concentración parcelaria” o una “intervención de ordenación territorial” que impide al beneficiario seguir asumiendo los compromisos suscritos?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿el hecho de que un Estado miembro no haya adoptado las medidas necesarias para adaptar los compromisos del beneficiario a la nueva situación de la explotación determina que pueda lícitamente no exigirse el reembolso de los fondos por el período de compromiso efectivo?
3) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿cómo debe interpretarse el artículo 31 del [Reglamento n.o 73/2009], teniendo en cuenta los hechos del litigio principal, y qué carácter tiene el plazo previsto en el artículo 75, apartado 2, del [Reglamento n.o 1122/2009]?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
31 Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 debe interpretarse en el sentido de que es aplicable cuando un agricultor no puede seguir asumiendo los compromisos agroambientales que ha suscrito durante el último año de ejecución de estos, y esa imposibilidad resulta de la inexistencia de acuerdos celebrados entre dicho agricultor y otros propietarios o usuarios de las tierras agrícolas para la utilización dichas tierras.
32 Para responder a esta cuestión prejudicial, es oportuno recordar que el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 se aplica al caso del beneficiario que no puede seguir asumiendo los compromisos suscritos por ser su explotación objeto de una operación de concentración parcelaria o de otras intervenciones de ordenación territorial públicas o aprobadas por las autoridades competentes.
33 A este respecto, debe señalarse que ni esta ni ninguna otra disposición del referido Reglamento o de los Reglamentos n.o 73/2009 y n.o 1122/2009 define los conceptos de operación de concentración parcelaria o de intervenciones de ordenación territorial públicas o aprobadas por las autoridades competentes.
34 Además, dado que el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 no contiene, en relación con esos conceptos, ninguna remisión al Derecho nacional, deben ser objeto de una interpretación autónoma, de manera que se apliquen de modo uniforme en la Unión Europea (véase, por analogía, la sentencia de 22 de abril de 2021, Austrian Airlines, C‑826/19, EU:C:2021:318, apartado 21 y jurisprudencia citada).
35 En este contexto, es preciso recordar que la determinación del significado y del alcance de los términos no definidos por el Derecho de la Unión debe efectuarse conforme al sentido habitual de estos en el lenguaje corriente, teniendo en cuenta el contexto en el que se utilizan y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forman parte (sentencia de 18 de marzo de 2021, Kuoni Travel, C‑578/19, EU:C:2021:213, apartado 37 y jurisprudencia citada).
36 En primer lugar, el sentido habitual en el lenguaje corriente del término «operación de concentración parcelaria» remite a medidas que consisten en la reconfiguración de parcelas agrícolas con el objetivo de garantizar una explotación más racional del suelo. Como señaló la Abogada General en los puntos 36 y 37 de sus conclusiones, la expresión «intervenciones de ordenación territorial» remite, de forma más general, a medidas que tienen por objeto la reordenación de parcelas agrícolas relacionada con la puesta a disposición de la infraestructura necesaria para el desarrollo de las tierras en cuestión. Considerados conjuntamente, los conceptos de «operación de concentración parcelaria» y de «intervenciones de ordenación territorial», en el sentido del artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006, se refieren a operaciones dirigidas a la reconfiguración y a la reordenación de parcelas agrícolas con el fin de formar explotaciones agrícolas en las que la utilización del suelo sea más racional.
37 En segundo lugar, como señaló la Abogada General en los puntos 38 a 40 de sus conclusiones, esta disposición exige, en la mayoría de sus versiones lingüísticas, que tanto la operación de concentración parcelaria como las intervenciones de ordenación territorial a las que hace referencia sean públicas o aprobadas por las autoridades competentes.
38 A este respecto, procede señalar que dicha disposición se limita a indicar, de manera general, que la autoridad pública participa en esas medidas bien mediante decisión, bien mediante aprobación, sin precisar en mayor medida los procedimientos por los que dicha autoridad participa en las operaciones de concentración parcelaria o en las intervenciones de ordenación territorial.
39 De ello se desprende que puede incluirse en los conceptos de operación de concentración parcelaria o de intervención de ordenación territorial pública o aprobada por las autoridades competentes cualquier operación que tenga por objeto la reconfiguración y la reordenación de parcelas agrícolas con el fin de constituir explotaciones agrícolas en las que la utilización del suelo sea más racional, que haya sido decidida o aprobada por las autoridades públicas competentes.
40 Esta interpretación se ve corroborada por el contexto en el que se inscribe el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 y, más generalmente, por los objetivos perseguidos por la normativa relativa a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader).
41 Por un lado, de conformidad con los artículos 36, letra a), inciso iv), y 39, del Reglamento n.o 1698/2005, las ayudas agroambientales constituyen ayudas concedidas anualmente a un agricultor que suscriba de forma voluntaria un compromiso agroambiental, y tienen por objeto cubrir los costes adicionales y las pérdidas de ingresos derivados de tal compromiso. A este respecto, como subraya el considerando 35 de dicho Reglamento, estos pagos agroambientales desempeñan una función importante a la hora de apoyar el desarrollo sostenible de las zonas rurales y en la protección del medio ambiente, ya que incitan a los beneficiarios a contraer compromisos plurianuales que vayan más allá del cumplimiento de los requisitos obligatorios de la legislación agrícola de la Unión y de las exigencias específicas impuestas por la legislación nacional.
42 Por otro lado, del considerando 23 del Reglamento n.o 1974/2006 se desprende que, para contribuir al objetivo del desarrollo rural sostenible, el legislador de la Unión quiso dar prioridad a la aplicación equilibrada de la ayuda de la Unión mediante las ayudas agroambientales.
43 Por consiguiente, como señaló la Abogada General en el punto 43 de sus conclusiones, la consecución de estos objetivos exige que los agricultores no se vean disuadidos de suscribir compromisos agroambientales plurianuales por la eventual aparición, durante el período de ejecución de estos compromisos, de una operación de concentración parcelaria o de intervenciones de ordenación territorial que les impidan cumplir dichos compromisos. En este contexto, el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 tiene por objeto paliar la ocurrencia de tales acontecimientos durante ese período.
44 Sin embargo, esta disposición no resulta aplicable si la imposibilidad se deriva de la inexistencia de acuerdos celebrados entre un agricultor y otros propietarios o usuarios de las tierras agrícolas para su utilización. En efecto, en tal caso, la imposibilidad de que el agricultor cumpla con esos compromisos no se deriva directamente de las medidas decididas o aprobadas por las autoridades públicas competentes con incidencia sobre la estructura de la explotación.
45 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 debe interpretarse en el sentido de que es aplicable cuando un agricultor no puede seguir asumiendo los compromisos agroambientales que ha suscrito durante el último año de ejecución de estos, y esa imposibilidad resulta directamente de una operación de concentración parcelaria o de una intervención de ordenación territorial que afecta a la estructura de la explotación agrícola objeto de esos compromisos, decidida o aprobada por una autoridad pública competente. En cambio, esta disposición no es aplicable cuando dicha imposibilidad resulta de la extinción del derecho a utilizar una parte de la superficie de esa explotación durante el período de ejecución de esos compromisos.
Segunda cuestión prejudicial
46 Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 debe interpretarse en el sentido de que la falta de adopción por un Estado miembro de las medidas necesarias para permitir la adaptación de los compromisos agroambientales de un beneficiario a la nueva situación de su explotación agrícola derivada de una operación de concentración parcelaria o de una intervención de ordenación territorial, en el sentido de esa disposición, se opone a que se exija a dicho beneficiario el reembolso de los fondos percibidos durante el período en el cual cumplió con esos compromisos.
47 Con carácter preliminar, procede recordar que el artículo 18, apartado 1, del Reglamento n.o 65/2011 dispone que, en el caso de compromisos plurianuales, las reducciones, exclusiones y recuperaciones de ayuda también se aplicarán a las cantidades ya pagadas en los años anteriores por dichos compromisos.
48 No obstante, el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 establece que, si el beneficiario de una ayuda agroambiental no puede seguir asumiendo los compromisos suscritos por ser su explotación objeto de una operación de concentración parcelaria o de otras intervenciones de ordenación territorial públicas o aprobadas por las autoridades competentes, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para adaptar los compromisos a la nueva situación de la explotación. Si dicha adaptación resulta imposible, el referido compromiso se dará por finalizado sin que se exija reembolso alguno por el período de compromiso efectivo.
49 Del tenor de esta disposición se desprende claramente que, por una parte, la adopción o la aprobación por las autoridades públicas competentes de una operación de concentración parcelaria o de una intervención de ordenación territorial que afecte a la posibilidad de que un beneficiario siga cumpliendo un compromiso agroambiental suscrito tiene como corolario la obligación, que recae sobre el Estado miembro de que se trate, de adaptar dicho compromiso a la nueva situación de la explotación agrícola correspondiente.
50 Por otra parte, ese compromiso solo se extingue sin que se exija reembolso alguno por el período de compromiso efectivo cuando tal adaptación resulta imposible.
51 En efecto, como se ha señalado en el apartado 42 de la presente sentencia, del considerando 23 del Reglamento n.o 1974/2006 se desprende que, en lo atinente a las ayudas con fin agroambiental, el legislador de la Unión quiso proceder a una aplicación equilibrada de la ayuda de la Unión para contribuir a un desarrollo rural sostenible.
52 En el presente asunto, suponiendo que la reducción de la superficie de la explotación agrícola del beneficiario que le impide cumplir el compromiso agroambiental suscrito resulte de una operación de concentración parcelaria o de una intervención de ordenación territorial, en el sentido del artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si las autoridades nacionales competentes han adoptado las medidas necesarias para permitir la adaptación de ese compromiso a la nueva situación de la explotación. Si dicho órgano jurisdiccional llega a la conclusión de que no es así, le corresponde entonces considerar que ese compromiso se ha extinguido, sin que pueda exigirse al beneficiario un reembolso por el período durante el que ese compromiso fue efectivo.
53 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 debe interpretarse en el sentido de que la falta de adopción por un Estado miembro de las medidas necesarias para permitir la adaptación de los compromisos agroambientales de un beneficiario a la nueva situación de su explotación agrícola derivada de una operación de concentración parcelaria o de una intervención de ordenación territorial, en el sentido de esa disposición, se opone a que se exija a tal beneficiario el reembolso de los fondos percibidos durante el período en el cual cumplió con esos compromisos.
Tercera cuestión prejudicial
54 Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 31 del Reglamento n.o 73/2009 debe interpretarse en el sentido de que la imposibilidad de que un beneficiario siga asumiendo un compromiso agroambiental plurianual durante su último año, debido a la inexistencia de acuerdos celebrados con otros propietarios o usuarios de tierras agrícolas para la utilización de estas, constituye un «caso de fuerza mayor» en el sentido de dicho artículo 31, que, por consiguiente, debe notificarse a la autoridad competente en el plazo de diez días hábiles establecido en el artículo 75, apartado 2, del Reglamento n.o 1122/2009,
55 A este respecto, procede señalar que el artículo 31, letras a) a e), del Reglamento n.o 73/2009 enumera distintos acontecimientos que pueden constituir casos de fuerza mayor.
56 No obstante, entre esos acontecimientos no figura el caso de un beneficiario de financiación de la Unión derivada de un compromiso agroambiental plurianual que se encuentre en la imposibilidad de cumplir ese compromiso debido a la inexistencia de acuerdos celebrados con otros propietarios o usuarios de tierras agrícolas para su utilización.
57 Dicho esto, del adverbio «notamment» (en particular), que figura en la versión en francés del artículo 31 del Reglamento n.o 73/2009, se desprende que este artículo no contiene una lista exhaustiva de los acontecimientos que pueden constituir un caso de fuerza mayor.
58 Además, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, constituye un caso de fuerza mayor todo acontecimiento causado por circunstancias ajenas al operador, anormales e imprevisibles, cuyas consecuencias no habrían podido evitarse a pesar de toda la diligencia empleada por él (véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de diciembre de 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, apartado 23, y de 17 de diciembre de 2015, Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, apartado 58).
59 Por consiguiente, si la imposibilidad de que un beneficiario siga cumpliendo un compromiso agroambiental debido a la inexistencia de acuerdos celebrados con otros propietarios o usuarios de tierras agrícolas para la utilización de estas puede constituir, en principio, un caso de fuerza mayor, ello solo es así si dicha imposibilidad se debe a circunstancias ajenas a ese beneficiario, anormales e imprevisibles, cuyas consecuencias no habrían podido evitarse a pesar de toda la diligencia empleada por él, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
60 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 31 del Reglamento n.o 73/2009 debe interpretarse en el sentido de que, si bien la imposibilidad de que un beneficiario siga cumpliendo un compromiso agroambiental debido a la inexistencia de acuerdos celebrados con otros propietarios o usuarios de tierras agrícolas para la utilización de estas puede constituir, en principio, un caso de fuerza mayor, ello solo es así si esa imposibilidad se debe a circunstancias ajenas a ese beneficiario, anormales e imprevisibles, cuyas consecuencias no habrían podido evitarse a pesar de toda la diligencia empleada por él, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Costas
61 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Octava) declara:
1) El artículo 45, apartado 4, del Reglamento (CE) n.o 1974/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.o 1698/2005 del Consejo relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader),
debe interpretarse en el sentido de que
es aplicable cuando un agricultor no puede seguir asumiendo los compromisos agroambientales que ha suscrito durante el último año de ejecución de estos, y esa imposibilidad resulta directamente de una operación de concentración parcelaria o de una intervención de ordenación territorial que afecta a la estructura de la explotación agrícola objeto de esos compromisos, decidida o aprobada por una autoridad pública competente. En cambio, esta disposición no es aplicable cuando dicha imposibilidad resulta de la extinción del derecho a utilizar una parte de la superficie de esa explotación durante el período de ejecución de esos compromisos.
2) El artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006,
debe interpretarse en el sentido de que
la falta de adopción por un Estado miembro de las medidas necesarias para permitir la adaptación de los compromisos agroambientales de un beneficiario a la nueva situación de su explotación agrícola derivada de una operación de concentración parcelaria o de una intervención de ordenación territorial, en el sentido de esa disposición, se opone a que se exija a tal beneficiario el reembolso de los fondos percibidos durante el período en el cual cumplió con esos compromisos.
3) El artículo 31 del Reglamento (CE) n.o 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006, (CE) n.o 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1782/2003,
debe interpretarse en el sentido de que
si bien la imposibilidad de que un beneficiario siga cumpliendo un compromiso agroambiental debido a la inexistencia de acuerdos celebrados con otros propietarios o usuarios de tierras agrícolas para la utilización estas puede constituir, en principio, un caso de fuerza mayor, ello solo es así si esa imposibilidad se debe a circunstancias ajenas a ese beneficiario, anormales e imprevisibles, cuyas consecuencias no habrían podido evitarse a pesar de toda la diligencia empleada por él, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Firmas