KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI
PAOLO MENGOZZI
ippreżentati fit-30 ta’ Ġunju 2016 (1)
Kawża C‑51/15
Remondis GmbH & Co. KG Region Nord
vs
Region Hannover
[talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mill-Oberlandesgericht Celle (qorti reġjonali superjuri ta’ Celle, il-Ġermanja)]
“Rinviju għal deċiżjoni preliminari – Artikolu 4(2) TUE – Osservanza tal-identità nazzjonali tal-Istati Membri inerenti fl-istrutturi politiċi u kostituzzjonali fundamentali tagħhom, inkluża l-awtonomija lokali u reġjonali – Organizzazzjoni interna tal-Istati Membri – Kollettivitajiet territorjali – Strument legali li joħloq entità ġdida rregolata mid-dritt pubbliku u li jorganizza t-trasferiment ta’ kompetenzi u ta’ responsabbiltajiet għat-twettiq ta’ kompiti pubbliċi – Kuntratti pubbliċi – Direttiva 2004/18/KE – Artikolu 1(2)(a) – Kunċett ta’ ‘kuntratt pubbliku’”
1. Fil-kawża preżenti, li tirrigwarda talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mill-Oberlandesgericht Celle (qorti reġjonali superjuri ta’ Celle, il-Ġermanja), il-Qorti tal-Ġustizzja ser ikollha l-opportunità sabiex teżamina l-kwistjoni delikata tal-interazzjoni bejn is-setgħa ta’ riorganizzazzjoni tal-Istati Membri u l-leġiżlazzjoni tal-Unjoni dwar il-kuntratti pubbliċi. B’mod iktar speċifiku, il-Qorti tal-Ġustizzja ser tissejjaħ sabiex tikkjarifika jekk, u eventwalment taħt liema kundizzjonijiet, l-atti operattivi ta’ trasferimenti tal-kompetenzi bejn awtoritajiet jistgħux jikkostitwixxu kuntratt pubbliku, u jkunu b’hekk suġġetti għar-regoli tal-Unjoni f’dan ir-rigward. Din tirrigwarda kwistjoni ta’ importanza prattika notevoli li kienet is-suġġett ta’ interess fid-dottrina, b’mod speċifiku fil-Ġermanja, u li l-Qorti tal-Ġustizzja s’issa ma kellhiex l-opportunità sabiex teżaminaha direttament.
2. Id-domandi mqajma mill-qorti tar-rinviju fil-kawża preżenti jaqgħu taħt il-kuntest ta’ kawża bejn impriża li tipprovdi s-servizzi ta’ ġbir ta’ skart, Remondis GmbH & Co. KG Region Nord (iktar 'il quddiem “Remondis”), u r-Region Hannover (Reġjun ta’ Hannover, il-Ġermanja), dwar is-suġġett tal-legalità tat-trasferiment minn din tal-aħħar tal-kompiti ta’ trattament tal-iskart li hija kienet fdat lil korp pubbliku, iż-Zweckverband Abfallwirtschaft Region Hannover (sindakat ta’ kollettivitajiet tar-Reġjun ta’ Hannover, iktar 'il quddiem is-“Sindakat”), li hija stabbilixxiet għal dan il-għan flimkien mal-Landeshauptstadt Hannover (kapital tal-Land ta’ Hannover, il-Ġermanja, iktar 'il quddiem il-“belt ta’ Hannover”).
3. Il-qorti tar-rinviju essenzjalment titlob, lill-Qorti tal-Ġustizzja jekk tali tranżazzjoni tikkostitwixxix kuntratt pubbliku skont l-Artikolu 1(2)(a) tad-Direttiva 2004/18/KE (2) u, f’każ ta’ risposta fil-pożittiv, jekk tali tranżazzjoni tistax tiġi eskluża mill-kamp ta’ applikazzjoni tad-dritt tal-kuntratti pubbliċi tal-Unjoni bis-saħħa tal-eċċezzjoni magħrufa bħala “in house”, skont is-sentenza Teckal (3), jew tal-eċċezzjoni dwar il-kuntratti li jistabbilixxu kooperazzjoni bejn entitajiet pubbliċi, skont is-sentenza Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce et (4).
I – Il-kuntest ġuridiku
A – Id-dritt tal-Unjoni
4. L-Artikolu 4(2) TUE jipprovdi:
“L-Unjoni għandha tirrispetta l-ugwaljanza ta’ l-Istati Membri quddiem it-Trattati kif ukoll l-identità nazzjonali tagħhom, inerenti fl-istrutturi politiċi u kostituzzjonali, fundamentali tagħhom, inkluża l-awtonomija lokali u reġjonali. Hija għandha tirrispetta l-funzjonijiet Statali essenzjali tagħhom, inkluż dawk li jassiguraw l-integrità territorjali ta’ l-Istat, iż-żamma ta’ l-ordni pubbliku u l-protezzjoni tas-sigurtà nazzjonali […]”
5. Skont l-Artikolu 1(2)(a) tad-Direttiva 2004/18, il-kuntratti pubbliċi huma, għall-finijiet ta’ din id-direttiva, kuntratti għall-interess tal-flus konklużi bil-miktub bejn wieħed jew aktar operaturi ekonomiċi u li għandhom bħala objettiv tagħhom l-eżekuzzjoni tax-xogħlijiet, il-provvista tal-prodotti jew id-disposizzjoni tas-servizzi fis-sens tal-imsemmija direttiva.
6. Id-Direttiva 2004/18 tħassret mid-Direttiva 2014/24 (5), li, skont l-Artikolu 90(1) tagħha, kellha tiġi trasposta mill-Istat Membru sa mhux iktar tard mit-18 ta’ April 2016.
7. Il-premessa 4 tad-Direttiva 2014/24 tipprovdi li “[i]l-forom dejjem aktar varji ta’ azzjoni pubblika jeħtieġu definizzjoni aktar ċara tal-kunċett ta’ akkwist innifsu; madankollu dik il-kjarifika ma għandhiex twessa’ l-kamp ta’ applikazzjoni ta’ din id-Direttiva meta jitqabbel ma’ dak tad-Direttiva 2004/18/KE. Ir-regoli tal-Unjoni dwar l-akkwisti pubbliċi mhumiex maħsuba li jkopru kull forma ta’ ħlas ta’ fondi pubbliċi, iżda dawk biss immirati lejn l-akkwist ta’ xogħlijiet, provvisti jew servizzi għal konsiderazzjoni permezz ta’ kuntratt pubbliku”.
8. L-Artikolu 1(6) tad-Direttiva 2014/24 jipprovdi li “Ftehimiet, deċiżjonijiet jew strumenti legali oħra li jorganizzaw it-trasferiment tas-setgħat u r-repsonsabbiltajiet għat-twettiq ta’ kompiti pubbliċi bejn awtoritajiet kontraenti jew raggruppamenti ta’ awtoritajiet kontraenti u li ma jipprevedux remunerazzjoni li għandha tingħata għat-twettiq tal-kuntratt, jitqiesu li huma kwistjoni ta’ organizzazzjoni interna tal-Istat Membru kkonċernat u, għalhekk, mhumiex affettwati bl-ebda mod minn din id-Direttiva.”
B – Id-dritt nazzjonali
9. Fil-Ġermanja, il-leġiżlazzjoni federali tpoġġi l-obbligi fir-rigward tal-ġbir tal-iskart fuq il-persuni ġuridiċi rregolati mid-dritt pubbliku li għandhom dan l-obbligu abbażi tad-dritt tal-Land (6). Fir-rigward tal-Land tas-Sassonja t’Isfel, il-liġi ta’ dan il-Land fuq l-iskart jinnomina lid-distretti u lill-bliet barra d-distretti bħala l-kollettivitajiet irregolati mid-dritt pubbliku responsabbli għat-trattament tal-iskart u tipprovdi li dawn huma ssupplementati mis-sindakati stabbiliti minn dawn il-kollettivitajiet għall-finijiet tat-trattament ta’ dan l-iskart meta r-regolament tas-sindakat jipprovdi għal dan (7).
10. Skont it-termini tal-liġi tas-Sassonja t’Isfel dwar is-sindakati, hekk kif kienet fis-seħħ fid-data li fiha ġie stabbilit is-Sindakat (8), il-muniċipalitajiet, għall-finijiet tal-eżekuzzjoni komuni tal-kompiti li huma għandhom id-dritt jew l-obbligu li jieħdu ħsiebhom, għandhom il-possibbiltà sabiex jingħaqdu ma’ sindakati volontarji jew jistgħu jingħaqdu f’sindakati obbligatorji. Is-sindakati huma kollettivitajiet rregolati mid-dritt pubbliku li jamministraw lilhom infushom taħt ir-responsabbiltà tagħhom stess. Fil-każ tal-istabbiliment ta’ sindakat, id-dritt u l-obbligi imposti fuq il-muniċipalitajiet parteċipanti f’sindakat sabiex jeżegwixxu l-kompitu fdat lis-sindakat, jiġu trażmessi lilu. Barra minn hekk, l-istatut tas-sindakat irid jirregola l-kwistjoni tal-kopertura tal-ispejjeż marbuta mal-kompitu fis-sens li, fil-każ fejn id-dħul l-ieħor tas-sindakat ma huwiex suffiċjenti sabiex ikopri l-ispejjeż tal-kompiti tiegħu, il-membri tas-sindakat huma msejħa sabiex iħallsu xi kontribuzzjonijiet li jiġu ddeterminati kull sena.
11. Il-liġi tas-Sassonja t’Isfel dwar il-kooperazzjoni intermuniċipali, hekk kif kienet fis-seħħ fil-mument li fih intbagħtet id-deċiżjoni tar-rinviju (9), tiddisponi, inter alia, li t-trasferiment ta’ kompitu pubbliku lejn sindakat ikollu miegħu t-trasferiment tad-drittijiet u l-obbligi kollha fil-konfront tal-eżekuzzjoni tal-kompitu u li s-sindakat jiġbor mingħand il-membri tiegħu kontribuzzjoni fil-każ fejn id-dħul l-ieħor tiegħu ma huwiex suffiċjenti sabiex ikopri l-bżonnijiet finanzjarji tiegħu.
II – Il-fatti, il-proċedura nazzjonali u d-domandi preliminari
A – L-istabbiliment tas-Sindakat u r-regolament tiegħu
12. Qabel ma ġie stabbilit is-Sindakat, skont il-leġiżlazzjoni federali Ġermaniża kif ukoll dik tal-Land tas-Sassonja t’Isfel fir-rigward tal-iskart, ir-Reġjun ta’ Hannover u l-belt ta’ Hannover kienu responsabbli għall-kompitu tal-ġbir u tat-trattament tal-iskart fuq it-territorju, rispettivament, tad-distrett ta’ Hannover u tal-belt ta’ Hannover.
13. Wara xi emendi leġiżlattivi li jirrigwardaw lir-Reġjun ta’ Hannover u taħt il-perspettiva ta’ riorganizzazzjoni tal-imsemmi kompitu, ir-Regjun ta’ Hannover u l-belt ta’ Hannover ikkonkludew, fid-29 ta’ Novembru 2002, ftehim li permezz tiegħu din tal-aħħar ittrasferixxiet lir-Reġjun ta’ Hannover xi kompiti li kienu r-responabbiltà tagħha bħala entità rregolata mid-dritt pubbliku responsabbli għall-ġbir tal-iskart.
14. Ftit wara, fid-19 ta’ Diċembru 2002, ir-Reġjun ta’ Hannover u l-belt ta’ Hannover adottaw flimkien il-Verbandsordnung des Zweckverbandes Abfallwirtschaft Region Hannover (regolament dwar is-sindakat ta’ kollettivitajiet tar-Reġjun ta’ Hannover, iktar 'il quddiem ir-“regolament dwar is-Sindakat”) (10). Permezz ta’ dan ir-regolament, dawn stabbilixxew lis-Sindakat, u organizzaw il-funzjonament tiegħu u investewh b’kompiti diversi.
15. Skont dan ir-regolament, is-Sindakat huwa kollettività rregolata mid-dritt pubbliku (Artikolu 2(3)) li tissostitwixxi lir-Reġjun ta’ Hannover bħala entità rregolata mid-dritt pubbliku responsabbli għall-ġbir tal-iskart abbażi tal-leġiżlazzjoni rilevanti (Artikolu 4(1)). Barra l-ġbir tal-iskart (kompitu msejjaħ tat-“tip B”), is-Sindakat huwa responsabbli wkoll għal funzjonijiet oħra, fejn uħud minnhom jikkonċernaw esklużivament lill-belt ta’ Hannover (kompiti msejħa tat-“tip Ċ”) u b’oħrajn komuni għaż-żewġ membri tiegħu (kompiti msejħa tat-“tip A”) (11).
16. Skont l-imsemmi regolament, is-Sindakat jista’ wkoll jiġbor l-iskart sabiex jirkuprah u jista’, għal dan il-għan, jikkonkludi xi kuntratti b’sistemi mħallta (“sistema doppja”, Artikolu 4(4)). Jista’ juża s-servizzi ta’ terzi sabiex iwettaq il-kompiti tiegħu u għal dan il-għan jieħu ishma f’xi impriżi jew entitajiet (Artikolu 4(5)). Barra minn hekk, is-sindakat jadotta xi dispożizzjonijiet statutorji jew regolamentari dwar l-użu tal-infrastrutturi pubbliċi tiegħu u dwar l-impożizzjoni ta’ miżati, ta’ kontribuzzjonijiet u dwar rimbors ta’ spejjeż (Artikolu 4(6)).
17. Skont l-Artikolu 5 tar-regolament dwar is-Sindakat, ir-Reġjun ta’ Hannover u l-belt ta’ Hannover jipprovdu mingħajr ħlas lis-Sindakat l-entitajiet rispettivi tagħhom peress li kienu sa dak iż-żmien żguraw it-twettiq tal-kompiti ta’ ġbir ta’ skart, ta’ tindif tat-toroq u tas-servizzi tax-xitwa, kif ukoll 94.9 % tal-ishma tal-Abfallentsorgungsgesellschaft Region Hannover mbH (kumpannija b’responsabbiltà limitata tat-trattament tal-iskart tar-Reġjun ta’ Hannover, iktar 'il quddiem l-“ARH”), kumpannija li twettaq it-trattament tal-iskart għar-Reġjun ta’ Hannover u li kienet proprjetà sa dak iż-żmien ta’ dan tal-aħħar.
18. Il-laqgħa ġenerali tas-Sindakat hija komposta mill-kapijiet tal-amministrazzjoni tar-Reġjun ta’ Hannover u tal-belt ta’ Hannover, li huma marbuta mill-istruzzjonijiet maħruġa mill-entità territorjali membru tas-Sindakat li jirrapreżentaw (Artikolu 7(1) u (3)). Fil-każ ta’ vot li jirrigwarda l-kompiti tat-tip A, ir-rappreżentanti taż-żewġ membri tas-Sindakat għandhom id-dritt li jivvotaw fil-laqgħa ġenerali. Bil-kontra, fil-każ ta’ vot li jirrigwarda l-kompiti tat-tip B jew Ċ, huma kemm ir-rappreżentanti tar-Reġjun ta’ Hannover (għall-kompiti tat-tip B), u kemm ir-rappreżentanti tal-belt ta’ Hannover (għall-kompiti tat-tip Ċ) li għandhom id-dritt li jivvotaw (Artikolu 7(2)). Skont l-Artikolu 8 tal-imsemmi regolament, il-laqgħa ġenerali hija kompetenti, b’mod partikolari sabiex temenda lil dan ir-regolament u sabiex taħtar il-persuna responsabbli għall-ġestjoni (Geschäftsführerin/führer) tas-Sindakat (12).
19. Fl-aħħar, skont l-Artikolu 16(1) tar-regolament dwar is-Sindakat, is-Sindakat għandu fuq tul ta’ żmien twil, mill-inqas jiżgura li l-ispejjeż huma koperti permezz tad-dħul tiegħu. Madankollu, skont il-paragrafu 2 ta’ dan l-istess artikolu, sa fejn id-dħul ma huwiex suffiċjenti sabiex ikopri l-ispejjeż tal-kompiti tiegħu, iż-żewġ entitajiet li stabbilixxewh huma marbuta li jħallsu kontribuzzjoni ffissata kull sena.
20. Mill-fajl jirriżulta li, fl-2011, is-Sindakat u l-ARH kellhom flimkien, dħul mill-bejgħ ta’ EUR 189 020 912, li minnhom, EUR 11 232 173 (jiġifieri, madwar 6 %) ġew minn tranżazzjonijiet kummerċjali mwettqa ma’ entitajiet terzi u li, skont il-previżjonijiet għas-sena 2013, dawn l-ammonti kienu ser ikunu rispettivament ta’ EUR 188 670 370.92 u EUR 13 085 190.85.
B – Il-proċedura nazzjonali u d-domandi preliminari
21. Bħala kunsiderazzjoni tal-importanza tad-dħul mill-bejgħ li s-Sindakat jiġbor issa mill-attivitajiet imwettqa ma’ parti terzi distinti miż-żewġ membri tiegħu, Remondis ippreżentat rikors għal stħarriġ (Nachprüfungsantrag) quddiem il-Vergabekammer (kamra tal-kuntratti pubbliċi). Fir-rikors tagħha, Remondis sostniet li l-kundizzjonijiet li jippermettu li ma jkunx hemm sejħa għal offerti abbażi ta’ attribuzzjoni “in house” skont is-sentenza Teckal (13), ma ġewx sodisfatti. Remondis issostni li, f’dawn iċ-ċirkustanzi, l-istabbiliment tas-Sindakat u t-trasferiment simultanju tal-kompiti lejh kellhom issa jiġu kkunsidrati bħala “għoti illegali ta’ fatt” u li, minħabba din l-invalidità, ir-Reġjun ta’ Hannover kellu jerġa’ jsir l-entità rregolata mid-dritt pubbliku kompetenti għall-ġbir tal-iskart. Skont Remondis, isegwi li, sa fejn ir-Reġjun ta’ Hannover ma għandux l-intenzjoni jipprovdi huwa stess il-provvista tas-servizzi korrispondenti li huwa responsabbli għalihom, huwa jkun marbut sabiex jorganizza proċedura ta’ sejħa għal offerti.
22. Peress li r-rikors ġie miċħud mill-kamra tal-kuntratti pubbliċi (14), Remondis ippreżentat quddiem il-qorti tar-rinviju, rikors intiż għall-annullament ta’ din id-deċiżjoni ta’ ċaħda. Quddiem din il-qorti, Remondis sostniet b’mod partikolari, li l-istabbiliment tas-Sindakat u t-trasferiment simultanju tal-kompiti lejh ikkostitwixxa kuntratt pubbliku fis-sens tal-Artikolu 1(2)(a) tad-Direttiva 2004/18. Ir-Reġjun ta’ Hannover u s-Sindakat iqisu, fl-opinjoni tagħhom, li l-ħolqien ta’ dan tal-aħħar u t-trasferiment tal-kompiti lejh ma jaqawx taħt il-kamp ta’ applikazzjoni tad-dritt tal-kuntratti pubbliċi, peress li dan il-ħolqien u t-trasferiment kienu ġew ibbażati fuq deċiżjoni statutorja u mhux fuq kuntratt jew ftehim amministrattiv.
23. Il-qorti tar-rinviju tindika li t-tip ta’ kawża pendenti quddiemha tiddependi fuq ir-risposta għall-argument ta’ Remondis imsemmi fil-punt preċedenti. Hija tafferma li, skont id-dottrina prevalenti Ġermaniza, l-istabbiliment ta’ sindakati u t-trasferiment lejhom ta’ kompiti ma jeħtiġux neċessarjament sejħa għal offerti, peress li tali tranżazzjonijiet ma jikkostitwixxux kuntratt pubbliku, iżda jagħtu lok biss għal għoti mill-ġdid ta’ kompetenzi li jikkostitwixxi miżura ta’ organizzazzjoni interna tal-Istat li hija iggarantita kostituzzjonalment. Madankollu, il-qorti tar-rinviju għandha xi dubji fir-rigward tal-konformità ta’ dan il-kunċett fid-dawl tal-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja, li minnha jirriżulta li l-ftehimiet konklużi bejn diversi entitajiet pubbliċi sabiex jiġi eżegwit kompitu pubbliku fil-kuntest tal-kooperazzjoni interkomunali huma, bħala prinċipju, suġġetti wkoll għad-dritt tal-kuntratti pubbliċi, ħlief meta jkun hemm ċerti eċċezzjonijiet iddefiniti b’mod preċiż li japplikaw għalihom.
24. Fil-kawża preżenti, l-istabbiliment tas-Sindakat u t-trasferiment simultanju tal-kompiti lejn dan tal-aħħar huma bbażati fuq il-ftehim tal-membri tiegħu, u dan abbażi ta’ kuntratt irregolat mid-dritt pubbliku. Kieku kellu jirriżulta li dan l-istabbiliment u dan it-trasferiment jikkostitwixxu kuntratt pubbliku fis-sens tad-Direttiva 2004/18, din id-direttiva tkun tapplika sa fejn il-kundizzjonijiet l-oħra meħtieġa għall-applikazzjoni tagħha jiġu sodisfatti. B’mod partikolari, minħabba d-dispożizzjonijiet tal-Artikolu 5 u tal-Artikolu 16 tar-Regolament tas-Sindakat, il-qorti tar-rinviju tikkunsidra li l-kuntratt pubbliku jkollu natura oneruża.
25. Il-qorti tar-rinviju tqis, sussegwentement, li f’każ fejn it-tranżazzjoni inkwistjoni tkun tikkostitwixxi kuntratt pubbliku skont id-Direttiva 2004/18, hemm lok jiġi vverifikat jekk għandhomx japplikaw fil-konfronti ta’ dan il-kuntratt il-prinċipji ta’ “l-għoti tal-kompetenzi in house” fis-sens tal-ġurisprudenza Teckal (15) jew dawk ta’ kooperazzjoni bejn entitajiet pubbliċi fis-sens tas-sentenza Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce et(16).
26. F’dawn iċ-ċirkustanzi, il-qorti tar-rinviju, b’digriet tas-17 ta’ Diċembru 2014, iddeċidiet li tissospendi l-proċeduri quddiemha sabiex tagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzja d-domandi preliminari li ġejjin:
“1) Ftehim milħuq bejn żewġ kollettivitajiet territorjali li abbażi tiegħu dawn iż-żewġ kollettivitajiet jistabbilixxu, permezz ta’ statuti kostituttivi, sindakat komuni b’personalità ġuridika separata, li minn dak il-mument iwettaq, abbażi tal-kompetenzi tiegħu, ċerti funzjonijiet li sa dak il-mument kienu responsabbiltà tal-kollettivitajiet parteċipanti, jikkostitwixxi “kuntratt pubbliku” fis-sens tal-Artikolu 1(2)(a) tad-Direttiva 2004/18 […] meta dan it-trasferiment ta’ funzjonijiet jirrigwarda provvista ta’ servizzi fis-sens ta’ din id-direttiva li ssir bi ħlas, meta s-sindakat iwettaq attivitajiet li jmorru lil hinn mill-funzjonijiet li preċedentement kienu responsabbiltà tal-kollettivitajiet parteċipanti u meta t-trasferiment ta’ funzjonijiet ma huwiex parti miż-“żewġ kategoriji ta’ kuntratti” li, għalkemm konklużi minn entitajiet pubbliċi, ma jaqgħux, skont il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja […] fil-kamp ta’ applikazzjoni tad-dritt tal-kuntratti pubbliċi tal-Unjoni?
2) Jekk ir-risposta għall-ewwel domanda tkun fl-affermattiv: il-kwistjoni dwar jekk l-istabbiliment ta’ sindakat u t-trasferiment relatat ta’ funzjonijiet lil dan tal-aħħar, ma jaqgħux, eċċezzjonalment, fil-kamp ta’ applikazzjoni tad-dritt tal-kuntratti pubbliċi tal-Unjoni għandha tiġi ddeterminata permezz tal-prinċipji li l-Qorti tal-Ġustizzja żviluppat fil-qasam ta’ kuntratti konklużi bejn entità pubblika u persuna li hija legalment distinta minnha u li jipprevedu li l-applikazzjoni tad-dritt tal-kuntratti pubbliċi tal-Unjoni hija eskluża meta l-entità teżerċita fuq il-persuna kkonċernata kontroll simili għal dak li teżerċita fuq id-dipartimenti tagħha stess kif ukoll meta din l-persuna teżerċita l-parti essenzjali tal-attivitajiet tagħha f’isem l-entità jew l-entitajiet li jikkontrollawha (ara f’dan is-sens, fost oħrajn, is-sentenza tat-18 ta’ Novembru 1999, Teckal, C-107/98, EU:C:1999:562, punt 50), jew, għall-kuntrarju, għandhom jiġu applikati l-prinċipji li l-Qorti tal-Ġustizzja żviluppat fil-qasam ta’ kuntratti li permezz tagħhom tiġi stabbilita kooperazzjoni bejn entitajiet pubbliċi għall-finijiet tat-twettiq ta’ funzjoni ta’ interess ġenerali li hija responsabbiltà ta’ dawn l-entitajiet kollha (ara, dwar dan is-suġġett, is-sentenza tad-19 ta’ Diċembru 2012, Ordine degli Ingenieri della Provincia di Lecce, C-159/11, EU:C:2012:817,punti 34 u segwenti)?”
III – Il-proċedura quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja
27. Id-digriet tar-rinviju wasal fir-Reġistru tal-Qorti tal-Ġustizzja fis-6 ta’ Frar 2015. Ippreżentaw xi osservazzjonijiet Remondis, ir-Reġjun ta’ Hannover, is-Sindakat, il-Gvern Franċiż u l-Gvern Awstrijak kif ukoll il-Kummissjoni Ewropea. Waqt is-seduta, li nżammet fl-20 ta’ April 2016, intervjenew Remondis, ir-Reġjun ta’ Hannover, is-Sindakatu l-Kummissjoni Ewropea.
IV – Analiżi ġuridika
A – Fuq l-ewwel domanda preliminari
28. Permezz tal-ewwel domanda preliminari tagħha, il-qorti tar-rinviju qed tistaqsi, essenzjalment, jekk jikkostitwixxix kuntratt pubbliku fis-sens tal-Artikolu 1(2)(a) tad-Direttiva 2004/18, u jekk ikunx suġġett, abbażi ta’ dawn id-dispożizzjonijiet ta’ din id-direttiva, ftehim, bħal dak inkwistjoni fil-kawża prinċipali, konkluż bejn żewġ kollettivitajiet territorjali li fuq il-bażi tiegħu dawn stabbilixxew permezz ta’ regolament statutorju, sindakat komuni li għandu personalità ġuridika proprja, li jwettaq, billi jimplementa l-kompetenzi proprji tiegħu, ċerti kompiti, li sa dan iż-żmien kienu jaqgħu fuq il-kollettivitajiet parteċipanti.
29. Fid-domanda tagħha, il-qorti tar-rinviju tenfassizza erba’ elementi li, fl-opinjoni tagħha, jikkaratterizzaw lit-tranżazzjoni inkwistjoni, jiġifieri: fl-ewwel lok, it-trasferiment tal-kompiti li jirrigwardaw il-provvista tas-servizzi fis-sens tad-Direttiva 2004/18; fit-tieni lok, l-imsemmi trasferiment seħħ bi ħlas; fit-tielet lok, is-sindakat wettaq attivitajiet li marru lill hinn mill-kompiti li qabel kienu r-responsabbiltà tal-kollettivitajiet parteċipanti; fir-raba’ lok, it-trasferiment tal-kompiti ma kinux parti miż-“żewġ kategoriji ta’ kuntratti” li, minkejja li ġew attribwiti minn entitajiet pubbliċi, ma jaqawx, skont il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja, taħt il-kamp ta’ applikazzjoni tad-dritt tal-kuntratti pubbliċi tal-Unjoni.
30. Għaldaqstant, l-ewwel domanda preliminari hija intiża sabiex tippermetti lill-qorti tar-rinviju sabiex tevalwa jekk għandiex titqies bħala kuntratt pubbliku skont it-termini tad-Direttiva 2004/18 it-tranżazzjoni kkontestata quddiemha minn Remondis, jiġifieri l-ħolqien tas-Sindakat mir-Reġjun ta’ Hannover u mill-belt ta’ Hannover u t-trasferiment simultanju lejh tal-kompiti li inizjalment kienu responsabbiltà tagħhom.
31. Il-partijiet interessati li ppreżentaw xi osservazzjonijiet quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja jsostnu pożizzjonijiet opposti f’dan ir-rigward. Minn naħa, ir-Reġjun ta’ Hannover, is-Sindakat kif ukoll il-Gvern Franċiż u l-Gvern Awstrijak għandhom l-opinjoni li t-trasferiment ta’ kompetenzi bħal dak li seħħ fil-kuntest tal-imsemmija tranżazzjoni huwa, bħala prinċipju, separat mis-suġġett ta’ kuntratti pubbliċi. Min-naħa l-oħra, il-Kummissjoni u Remondis isostnu t-teżi opposta li tipprovdi li sitwazzjoni bħal dik inkwistjoni fil-kawża prinċipali taqa’ taħt il-kamp ta’ applikazzjoni tad-Direttiva 2004/18.
32. Il-Qorti tal-Ġustizzja għadu ma kellhiex l-opportunità sabiex teżamina speċifikament il-kwistjoni sabiex isir magħruf jekk, u eventwalment taħt liema kundizzjonijiet, trasferiment tal-kompetenzi bejn awtoritajiet pubbliċi jistax jikkostitwixxi kuntratt pubbliku. Madankollu, l-eżistenza ta’ trasferiment ta’ kompetenzi ġiet evokata f’xi sentenzi, b’mod partikolari fil-kawżi Il-Kummissjoni vs Franza (17) u Piepenbrock (18), li pprovdew xi elementi ta’ analiżi utli. Għaldaqstant, ser ikollu jsir riferiment għal dawn l-indikazzjonijiet sabiex tingħata riposta għall-ewwel domanda mressqa mill-qorti tar-rinviju.
1. Fuq ir-relazzjoni bejn il-kunċett ta’ kuntratt pubbliku u t-trasferimenti ta’ kompetenzi bejn awtoritajiet pubbliċi
33. L-Artikolu 1(2)(a) tad-Direttiva 2004/18, jiddefinnixxi kuntratt pubbliku bħala kuntratt għall-interess tal-flus konkluż bil-miktub bejn operatur ekonomiku u awtorità kontraenti, u li għandu bħala għan l-eżekuzzjoni tax-xogħlijiet, il-provvista tal-prodotti jew il-provvista tas-servizzi fi ħdan it-tifsira tad-direttiva stess.
34. Fost il-prinċipji differenti żviluppati mill-Qorti tal-Ġustizzja fir-rigward tal-kunċett ta’ kuntratt pubbliku, għall-finijiet tal-kawża preżenti, għandu jitfakkar, qabel kollox, li, skont il-ġurisprudenza l-klassifikazzjoni legali ta’ tranżazzjoni ta’ kuntratt pubbliku, taqa’ taħt il-qasam tad-dritt tal-Unjoni u li, b’hekk, klassifikazzjoni eventwali ta’ tranżazzjoni mogħtija fid-dritt nazzjonali ma hijiex deċiżiva f’dan ir-rigward (19). Minn dan isegwi li, fil-kawża preżenti, anki jekk it-tranżazzjoni inkwistjoni ma hijiex kklassifikata fid-dritt Ġermaniż bħala kuntratt pubbliku, dan il-fatt ma jopponix tali klassifikazzjoni fid-dritt tal-Unjoni.
35. Jirriżulta wkoll mill-ġurisprudenza li, fil-każ fejn l-attribuzzjoni ta’ kuntratt pubbliku sseħħ fil-kuntest ta’ arranġament ġuridiku li fih tranżazzjonijiet diversi, sabiex jiġi ppreżervat l-effett utli tad-dispożizzjonijiet tal-Unjoni dwar il-kuntratti pubbliċi, l-attribuzzjoni tal-kuntratt għandha tiġi eżaminata b’teħid inkunsiderazzjoni tal-fażijiet kollha kif ukoll tal-iskop tagħhom (20). Minn dan isegwi li tranżazzjoni, bħal dik tal-kawża prinċipali, li sseħħ f’fażijiet differenti u li tinkudi, fost affarijiet oħrajn, il-ħolqien ta’ entità ġuridika għandha tiġi evalwata b’mod ġenerali sabiex jiġi ddeterminat jekk hija tagħtix lok jew le, għall-attribuzzjoni ta’ kuntratt pubbliku li jaqa’ taħt il-leġiżlazzjoni tal-Unjoni.
36. Barra minn hekk, mit-termini stess tad-definizzjoni imsemmija iktar 'il fuq tal-kunċett ta’ kuntratt pubbliku li hemm fid-Direttiva 2004/18, li tirreferi għal “kuntratt għall-interess tal-flus”, jirriżulta li element essenzjali ta’ dan il-kunċett huwa l-ħolqien ta’ obbligi legalment vinkolanti ta’ natura sinallagmatika. Kuntratt pubbliku huwa kkaratterizzat minn skambju ta’ servizzi bejn l-awtorità kontraenti, li tħallas prezz u l-offerent rebbieħ, li bi skambju ta’ dan il-ħlas, jobbliga ruħu sabiex iwettaq xi xogħlijiet jew sabiex jipprovdi xi servizzi (21). Il-kunċett ta’ kuntratt pubbliku jissopponi u jipprevedi għaldaqstant it-tranżazzjonijiet ta’ akkwist bi ħlas mill-awtorità kontraenti ta’ xogħolijiet, ta’ provvisti jew ta’ servizzi (22).
37. F’dak li jikkonċerna b’mod speċifiku lin-natura oneruża, hekk kif tirrileva ġustament il-qorti tar-rinviju, mill-ġurisprudenza jirriżulta li kuntratt ma jistax jevita l-kunċett ta’ kuntratt pubbliku minħabba l-fatt biss li din hija remunerazzjoni li hija limitata għar-rimbors tal-ispejjeż inkorsi sabiex jiġi pprovdut is-servizz miftiehem (23).
38. Bil-kontra, mill-ġurisprudenza jirriżulta b’mod ċar li l-organizzazzjoni interna tal-Istat ma taqax taħt id-dritt tal-Unjoni. Fil-fatt, il-Qorti tal-Ġustizzja rrikonoxxiet f’diversi okkażjonijiet li kull Stat Membru huwa liberu li jqassam kif jidhirlu xieraq il-kompetenzi fuq il-livell nazzjonali (24) u li l-kwistjoni sabiex isir magħruf b’liema mod l-eżercizzju tas-setgħat pubbliċi huwa organizzat fi ħdan l-Istat taqa’ biss taħt is-sistema kostituzzjonali ta’ kull Stat (25).
39. Din il-ġurisprudenza hija mill-bqija koerenti, minn naħa, mat-tieni sentenza tal-Artikolu 4(2) TUE, li skont it-termini tagħha l-Unjoni tirrispetta l-funzjonijiet essenzjali tal-Istat, li fosthom tinstab mingħajr dubju dik li nistgħu niddefinixxu bħala l-funzjoni ta’ awto-orgnazzjoni interna tal-Istat. Min-naħa l-oħra, hija konformi mal-prinċipju ta’ l-għoti tal-komptenzi, previst fl-Artikolu 5(1) u (2) TUE, peress li l-ebda dispożizzjoni ma tagħti lill-Unjoni l-kompetenza sabiex tintervjeni fl-organizzazzjoni interna tal-Istati Membri tagħha.
40. F’dan ir-rigward, f’każ li jikkonċerna, bħal fil-kawża preżenti, lir-Repubblika Federali tal-Ġermanja, il-Qorti tal-Ġustizzja affermat b’mod espliċitu, li d-dritt tal-Unjoni ma jistax ipoġġi fid-dubju t-tqassim tal-kompetenzi bejn kollettivitajiet territorjali, peress li dawn jibbenefikaw mill-protezzjoni mogħtija mill-Artikolu 4(2) TUE, li skont it-termini tiegħu, l-Unjoni hija marbuta sabiex tirrispetta l-identità nazzjonali tal-Istati Membri, inerenti għall-istrutturi politiċi u kostituzzjonali fundamentali tagħhom, inkluż dawk li jirrigwardaw l-awtonomija lokali u reġjonali (26).
41. Peress li l-atti ta’ dritt sekondarju, bħal fil-kawża preżenti d-Direttiva 2004/18, għandhom jikkonformaw mad-dritt primarju, għandu jiġi kkunsidrat li dawn l-atti ma jistgħux jiġu interpretati fis-sens li jippermettu l-indħil fl-istruttura istituzzjonali tal-Istati Membri. Isegwi li l-atti ta’ riorganizzazzjoni interna tal-kompetenzi tal-Istat jibqgħu barra mill-applikazzjoni tad-dritt tal-Unjoni u, b’mod iktar speċifiku, mil-leġiżlazzjoni tal-Unjoni dwar il-kuntratti pubbliċi.
42. Att li permezz tiegħu amministrazzjoni pubblika, b’mod unilaterali fil-kuntest tas-setgħat istituzzjonali tagħha, jew diversi amministrazzjoniji pubbliċi, fil-kuntest ta’ ftehim irregolat mid-dritt pubbliku, joperaw trasferiment ta’ ċerti kompetenzi pubbliċi ta’ entità pubblika lejn entità pubblika oħra, jaqa’ taħt att ta’ riorganizzazzjoni interna tal-Istat Membru. Għaldaqstant, tali att huwa, bħala prinċipju, eskluż mill-qasam tal-kamp tal-applikazzjoni tad-dritt tal-Unjoni u, b’mod iktar preċiż, mil-leġiżlazzjoni tal-Unjoni dwar il-kuntratti pubbliċi (27).
43. Barra minn hekk, mit-termini stess tad-definizzjoni tal-kunċett ta’ kuntratt pubbliku, imsemmija preċedentement, jirriżulta li dan il-kunċett ma jikkonċernax lill-atti li permezz tagħhom l-awtoritajiet pubbliċi jittrasferixxu l-kompetenzi tagħhom, b’mod partikolari għat-twettiq tal-kompiti ta’ servizz pubbliku fil-kuntest tar-riorganizzazzjoni ta’ dawn il-kompiti. Fil-fatt, tali trasferiment ta’ kompetenzi ma jipprevedix “akkwist bi ħlas”, ta’ oġġett jew ta’ servizzi, iżda jmorru lill’hinn minn dan, billi jagħtu lok għat-trażmissjoni tal-obbligi u tad-drittijiet li jitwettqu l-kompiti inkwistjoni, inklużi l-awtorità uffiċjali li jiġi stabbilit il-kuntest regolamentari għall-eżekuzzjoni ta’ dawn il-kompiti. Għaldaqstant, tali atti ma jaqawx taħt l-għan prinċipali tar-regoli tad-dritt tal-Unjoni dwar il-kuntratti pubbliċi, jiġifieri, il-ftuħ ta’ kompetizzjoni mhux distorta fl-Istati Membri kollha fl-oqsma tal-eżekuzzjoni tax-xogħlijiet, tal-provvista ta’ prodotti u fil-provvista ta’ servizzi (28).
44. Mill-bqija, tali interpretazzjoni issib issa konfermazzjoni espliċita fid-dispożizzjoni li hemm fl-Artikolu 1(6) tad-Direttiva 2014/24/UE li teskludi mill-kamp tal-applikazzjoni ta’ din id-direttiva, bħala atti li jaqaw taħt l-organizzazzjoni interna tal-Istat Membru, l-istrumenti legali oħra li jorganizzaw, li ma jipprevedux remunerazzjoni li għandha tingħata għat-twettiq tal-kuntratt, it-trasferiment tas-setgħat u r-responsabbiltajiet għat-twettiq ta’ kompiti pubbliċi bejn awtoritajiet kontraenti.
45. F’dan ir-rigward, għandu jiġi rrilevat li l-fatt li d-Direttiva 2014/24 ma hijiex applikabbli rationae temporis fil-kuntest tal-kawża preżenti u li d-Direttiva 2004/18 ma fiha l-ebda dispożizzjoni analoga ma jippermettix li jiġi konkluż bl-ebda mod li l-prinċipju espost fl-Artikolu 1(6) tad-Direttiva 2014/24 ma kienx ikun applikabbli fir-rigward tal-kunċett ta’ kuntratt pubbliku hekk kif previst mid-Direttiva 2004/18.
46. Fil-fatt, hekk kif ġie espost, mhux biss l-esklużjoni tal-qasam ta’ applikazzjoni tar-regoli tal-Unjoni dwar il-kuntratti pubbliċi tal-atti ta’ organizzazzjoni interna tal-Istati Membri li jwettqu xi trasferimenti ta’ kompetenzi hija koerenti mad-dritt primarju hekk kif ġie interpretat mill-Qorti tal-Ġustizzja fil-ġurisprudenza tagħha preċedenti għall-adozzjoni tad-Direttiva 2014/24, iżda wkoll, mill-premessa 4 tad-Direttiva 2014/24 jirriżulta li l-kjarifikazzjoni tal-kunċett ta’ kuntratt pubbliku mwettaq minn din id-direttiva ma jwessax il-kamp ta’ applikazzjoni fil-konfront ta’ dak tad-Direttiva 2004/18. Isegwi li d-dispożizzjoni li hemm fl-Artikolu 1(6) tad-Direttiva 2014/24 ma tagħmel xejn ħlief tikkjarifika l-kunċett ta’ kuntratt pubbliku mingħajr ma temenda l-firxa tiegħu fil-konfront ta’ dak eżistenti meta kienet fis-seħħ id-Direttiva 2004/18.
47. Għalkemm jirriżulta mill-kunsiderazzjonijiet preċedenti li l-atti ta’ organizzazzjoni interna tal-Istati Membri ma jaqawx taħt il-leġiżlazzjoni tal-Unjoni dwar il-kuntratti pubbliċi, xorta jibqa’ il-fatt li, hekk kif jirriżulta mill-ġurisprudenza stabbilita tal-Qorti tal-Ġustizzja, l-awtoritajiet pubbliċi ma jistgħux jużaw arranġamenti intiżi sabiex jevitaw ir-regoli dwar il-kuntratti pubbliċi sabiex jinjoraw l-obbligi li jirriżultaw minn dawn ir-regoli (29). Minn dan isegwi li t-tranżazzjonijiet li jipprevedu, essenzjalment, l-akkwist bi ħlas minn waħda jew minn diversi awtoritajiet kontraenti ta’ oġġetti jew ta’ servizzi jaqaw taħt il-leġiżlazzjoni tal-Unjoni dwar il-kuntratti pubbliċi peress li l-kundizzjonijiet ta’ applikazzjoni ta’ din il-leġiżlazzjoni huma ssodisfatti, u dan minkejja l-fatt li dawn kienu ġew eventwalment ikklassifikati formalment bħala atti ta’ riorganizzazzjoni interna (30), peress li tali approċċ huwa barra minn hekk konformi mal-ġurisprudenza msemmija fil-punt 34 ta’ dawn il-konklużjonijiet.
2. Il-karatteristiċi essenzjali tat-trasferiment tal-kompetenzi
48. Minkejja li l-kunċett ta’ strument ġuridiku li jorganizza t-trasferiment tal-kompetenzi huwa issa evokat espliċitament fl-Artikolu 1(6) tad-Direttiva 2014/24, l-ebda regola tad-dritt tal-Unjoni ma tiddetermina il-limiti tiegħu. Dan jirriżulta mill-fatt li, peress li d-determinazzjoni tal-organizzazzjoni interna tal-Istat taqa’ fuq kull Stat Membru, id-definizzjoni u l-modalitajiet tat-trasferiment ta’ kompetenzi jaqaw taħt id-dritt nazzjonali. F’dawn iċ-ċirkustanzi, minix ċert li għandu jiġi ddeterminat il-kunċett awtonomu fid-dritt tal-Unjoni tal-kunċett ta’ strument legali li jorganizza trasferiment ta’ kompetenzi. Madankollu, għandhom jiġu deskritti l-karatteristiċi essenzjali tat-trasferimenti tal-kompetenzi sabiex inkunu nistgħu nidentifikaw f’liema ċirkustanzi strument legali jagħti lok għal tali trasferiment u għandu għaldaqstant jiġi kkunsidrat bħala eskluż mill-kamp ta’ applikazzjoni tar-regoli tad-dritt tal-Unjoni, b’mod partikolari, fil-qasam tal-kuntratti pubbliċi.
49. L-istrumenti legali li jorganizzaw it-trasferimenti tal-kompetenzi bejn l-awtoritajiet pubbliċi jistgħu jkollhom forom differenti ħafna, li jistgħu jvarjaw skont l-ispeċifikazzjonijiet ta’ kull Stat Membru u/jew awtorità kkonċernata. Tali strumenti jistgħu jinkludu, pereżempju, atti leġiżlattivi jew regolatorji, deċiżjonijiet ta’ awtorità jew ukoll ftehimiet irregolati mid-dritt pubbliku konklużi bejn diversi awtoritajiet. Trasferiment ta’ kompetenzi jista’ jseħħ fuq livell “vertikali”, peress li jikkonċerna trasferiment tal-Istat lejn kollettività territorjali ta’ livell inferjuri. Jista’ jinstab ukoll fuq livell “orizzontali”, meta diversi kollettivitajiet territorjali joħolqu struttura komuni li lejha huma attribwiti xi kompetenzi li s-soltu huma mwettqa minn dawn il-kollettivitajiet territorjali. Barra minn hekk, it-trasferiment ta’ kompetenzi tat-tip “orizzontali” jista’ jseħħ b’mod “volontarju”, jiġifieri fuq il-bażi ta’ deċiżjoni komuni tal-kollettivitajiet kkonċernati, jew jista’ jkun “obbligatorju”, jiġifieri li huwa impost minn awtorità ġerarkikament superjuri (31).
50. Fil-kawża Il-Kummissjoni vs Franza (32) il-Qorti tal-Ġustizzja pprovdiet xi indikazzjonijiet utli sabiex tidentifika l-karatteristiċi essenzjali tat-trasferimenti tal-kompetenzi. Din il-kawża kienet tikkonċerna rikors ippreżentat mill-Kummissjoni intiż sabiex jiġi kkonstatat mill-Qorti tal-Ġustizzja li r-Repubblika Franċiża kienet naqset milli twettaq xi obbligi li hija għandha abbażi tal-leġiżlazzjoni tal-Unjoni dwar il-kuntratti pubbliċi li kienet fis-seħħ f’dak iż-żmien. Fis-sentenza tagħha, b’risposta għall-argument invokat mill-Istat Membru sabiex jiġġustifika il-leġiżlazzjoni nazzjonali inkwistjoni, il-Qorti tal-Ġustizzja kkunsidrat li din il-leġiżlazzjoni ma kinitx tagħti lok għat-trasferiment ta’ kompetenzi pubbliċi (33).
51. Sabiex waslet għal dan ir-riżultat, il-Qorti tal-Ġustizzja bbażat ruħha fuq tlett kunsiderazzjonijiet (34). L-ewwel nett, l-awtorità pubblika oriġinalment kompetenti, ma setgħatx tirreżenja mill-kompetenza tagħha, peress li l-leġiżlazzjoni nazzjonali rilevanti ma ppermettielhiex li tagħmel dan. It-tieni nett, l-entità li lilha ġiet attribwita s-setgħa ma setgħetx taġixxi ħlief wara li tingħata l-approvazzjoni tal-awtorità oriġinalment kompetenti, b’tali mod li ma kinitx jippossjedi awtonomija fit-twettiq tal-kompiti marbuta ma’ din is-setgħa. It-tielet nett, l-eżekuzzjoni tal-kompitu kienet iffinanzjata mill-awtorità oriġinalment kompetenti b’tali mod li l-entità li lilha ġiet attribwita s-setgħa ma kinitx tiddisponi minn marġni ta’ manuvra f’dan ir-rigward.
52. Analiżi tal-kunsiderazzjonijiet imwettqa mill-Qorti tal-Ġustizzja f’din is-sentenza jippermettu li jiġu identifikati ċerti elementi li jikkaratterizzaw it-trasferimenti tal-kompetenzi, b’mod partikolari tat-tip orizzontali, li hija kategorija eventwalment rilevanti fil-kuntest tal-kawża preżenti.
53. Fl-ewwel lok, jirriżulta mir-rekwiżit enfassizzat mill-Qorti tal-Ġustizzja skont liema l-awtorità li qed tittrasferixxi għandha tirriżenja mill-kompetenza tagħha li, sabiex trasferiment tal-kompetenzi jkun reali, huwa neċessarju li jkollu natura ġenerali (35). B’hekk, l-entità li ġew trasferiti lejha l-kompetenzi, għandha tiddisponi mit-totalità tas-setgħat u tar-responsabbiltajiet neċessarji sabiex twettaq kompletament u b’mod awtonomu l-kompitu pubbliku li għalih ġew attribwiti lilha dawn il-kompetenzi. Hija għandha tiddisponi b’mod partikolari mis-setgħa li tiddetermina l-kuntest leġiżlattiv u l-modalitajiet li jikkonċernaw l-eżekuzzjoni ta’ dan il-kompitu. Wara t-trasferiment, l-awtorità li qed tittrasferixxi għandha, bil-kontra, tkun kompletament mneżża mill-kompetenzi relattivi għall-kompitu ta’ servizz pubbliku inkwistjoni.
54. Min-naħa l-oħra, f’dan ir-rigward, ma nemminx li sabiex iseħħ trasferiment reali tal-kompetenzi, huwa neċessarju li tiġi prevista l-irreversibbiltà tat-trasferiment. Madankollu, l-għoti mill-ġdid tal-kompetenzi lill-awtorità li tittrasferixxi ma jistax jiddependi fuq l-eżerċizzju ta’ setgħa ta’ riżoluzzjoni unilaterali attribwita lilha fil-każ ta’ eżekuzzjoni ħażina tal-kompitu. Tali possibbiltà taqa’, fil-fatt, taħt loġika kuntrattwali li tidhirli li ma għandiex x’taqsam mat-trasferiment tal-kompetenzi. Min-naħa l-oħra, l-għoti lura tal-kompetenzi jista’ jkun ir-riżultat ta’ riorganizzazzjoni ġdida tal-kompiti pubbliċi inkwistjoni.
55. Fit-tieni lok, mir-rekwiżit enfassizzat mill-Qorti tal-Ġustizzja skont liema l-entità li lejha ġew trasferiti l-kompetenzi ma għandhiex taġixxi wara li tingħata l-approvazzjoni tal-awtorità li tittrasferixxi, jirriżulta li, sabiex it-trasferiment ikun reali, l-imsemmija entità trid tkun f’pożizzjoni li twettaq f’awtonomija totali l-kompitu li għat-twettiq tiegħu ngħatat dawn il-kompetenzi. Peress li l-awtorità li tittrasferixxi issa ma tiddisponi minn ebda kompetenza fil-qasam inkwistjoni, hija ma għandhiex iktar ikollha l-possibbiltà li tindaħal fl-eżekuzzjoni tal-kompitu li issa taqa’ taħt il-kompetenza sħiħa tal-entità li lilha ġew trasferiti l-kompetenzi.
56. Madankollu, fil-każ ta’ trasferiment ta’ kompetenzi li jirrigwardaw it-twettiq ta’ kompitu ta’ servizz pubbliku, dan ir-rekwiżit ma jimplikax neċessarjament li kollettività territorjali li tittrasferixxi tali kompetenzi lejn entità ġdida ma għandha jkollha l-ebda relazzjoni magħha. Minħabba r-responsabbiltà politika li l-kollettività territorjali għandha lejn iċ-ċittadini tagħha fir-rigward tat-twettiq tal-kompitu ta’ servizz pubbliku fuq it-territorju tagħha, jidhirli li għandu jkun ammissibbli li żżomm ċertu grad ta’ influwenza fuq l-entità ġdida, li jista’ jiġi kklassifikat bħala kontroll “tat-tip politiku” (36). Sabiex it-trasferiment tal-kompetenzi jkun reali, l-awtorità li qed tittrasferixxi ma għandhiex madankollu żżomm setgħat fir-rigward tal-eżekuzzjoni innifisha tal-kompitu pubbliku.
57. Fir-tielet lok, il-Qorti tal-Ġustizzja enfassizzat ir-rekwiżit li l-entità li lejha ġew trasferiti l-kompetenzi tiddisponi minn awtonomija finanzjarja fit-twettiq tal-kompitu pubbliku li għalih ġew trasferiti lilha l-kompetenzi. B’hekk, f’dan it-twettiq, ma għandhiex tiddependi finanzjarjament fuq l-awtorità li qed tittrasferixxi. Din l-awtorità, jew kwalunkwe awtorità oħra li għandha x’taqsam fir-riorganizzazzjoni interna tas-setgħat pubbliċi inkwistjoni, għandha tqiegħed għad-dispożizzjoni tagħha r-riżorsi neċessarji għall-finijiet tal-imsemmi twettiq. Madankollu, dan it-tqegħid għad-dispożizzjoni jikkostitwixxi rekwiżit korollarju tat-trasferiment tal-kompetenzi. Min-naħa l-oħra, hija ma għandiex tikkorrispondi għar-renumerazzjoni tas-servizzi kuntrattwali, fil-kuntest ta’ relazzjoni reċiproka (37).
58. Huwa fuq il-bażi ta’ evalwazzjoni ġenerali tal-konfigurazzjoni tat-tranżazzjoni, li tieħu inkunsiderazzjoni l-kunsiderazzjonijiet preċedenti, li għandu jiġi evalwat jekk tali tranżazzjoni, bħal dik inkwistjoni fil-kawża prinċipali, tatx lok għal trasferiment reali tal-kompetenzi li, bħala tali, ma jaqax taħt il-leġiżlazzjoni dwar il-kuntratti pubbliċi jew jekk, bil-kontra, tax lok għal relazzjoni sinallagmatika intiża għall-akkwist ta’ servizzi minn naħa tal-kollettivitajiet territorjali kkonċernati.
59. F’dan ir-rigward, għalkemm fl-aħħar nett hija l-qorti nazzjonali, li hija biss hija kompetenti sabiex tevalwa l-fatti tal-kawża prinċipali, li għandha tiddeċiedi jekk it-tranżazzjoni inkwistjoni taqax taħt il-kunċett ta’ kuntratt pubbliku jew jekk tatx lok għal trasferiment reali ta’ kompetenzi, il-Qorti tal-Ġustizzja, li ntalbet sabiex tipprovdi lill-qorti nazzjonali b’risposta utli, hija kompetenti sabiex ittiha indikazzjonijiet ta’ natura li jippermettulha sabiex tiddeċiedi (38). F’din il-perspettiva, fuq il-bażi tal-informazzjoni ppreżentata fil-fajl, ser nillimita ruħi għall-kunsiderazzjonijiet li ġejjin.
3. Fuq il-klassifikazzjoni ta’ tranżazzjoni bħal dik inkwistjoni fil-kawża prinċipali bħala kuntratt pubbliku jew bħala trasferiment ta’ kompetenzi
60. Fir-rigward tal-klassifikazzjoni ta’ tranżazzjoni bħal dik li ddaħħlet inkwistjoni minn Remondis fil-kawża prinċipali, fl-ewwel lok, għandu jiġi rrilevat li mid-deċiżjoni tar-rinviju jirriżulta b’mod ċar li, f’dan il-każ, il-ħolqien tas-Sindakat ta lok għal trasferiment reali ta’ kompetenzi li kellu bħala konsegwenza r-rinunzja tar-Reġjun ta’ Hannover tal-kompetenzi u tar-responsabbiltajiet tagħha fir-rigward tal-ġbir tal-iskart.
61. Din l-evalwazzjoni tirriżulta diġa mill-kontenut tad-domanda preliminari stess li tirreferi għall-“implementazzjoni tal-kompetenzi tiegħu stess” minn naħa tas-Sindakat u hija kkonfermata b’mod espliċitu mill-qorti tar-rinviju fid-deċiżjoni tar-rinviju. Din tirriżulta wkoll mill-kontenut tal-Artikolu 4(1) tar-regolament dwar is-Sindakat, imsemmi fil-punt 15 ta’ dawn il-konklużjonijiet u wkoll mid-dispożizzjonijiet tad-dritt nazzjonali rilevanti msemmija fil-punti 10 u 11 ta’ dawn il-konklużjonijiet.
62. B’hekk, peress li s-Sindakat jeżegwixxi l-kompitu tal-ġbir tal-iskart bħala kompitu li huwa taħt il-kompetenza tiegħu, huwa għandu, abbażi tal-Artikolu 4(6) tar-regolament dwar is-Sindakat, is-setgħa statutorja neċessarja għall-eżekuzzjoni ta’ dan il-kompitu u skont it-termini tal-Artikolu 4(5) tal-istess regolament, jista’ jirrikorri għal servizzi ta’ terzi, fejn jaġixxi f’dan il-każ bħala awtorità kontraenti.
63. Fit-tieni lok, f’dak li jikkonċerna b’mod speċifiku n-natura oneruża tat-tranżazzjoni inkwistjoni, il-qorti tar-rinviju, billi tirreferi għall-ġurispurdenza msemmija fil-punt 37 ta’ dawn il-konklużjonijiet, tqis li din tista’ tiġi dedotta mid-dispożizzjonijiet tal-Artikoli 5 u 16(2) tar-regolament dwar is-Sindakat. Madankollu, minħabba raġunijiet li ser nispjega fil-punti li ġejjin, ma nemminx li dawn id-dispożizzjonijiet jistgħu jkunu l-bażi tal-konstatazzjoni tan-natura oneruża tat-tranżazzjoni fis-sens li timplika r-renumerazzjoni tas-servizzi kuntrattwali.
64. Fil-fatt, fir-rigward tal-parteċipazzjoni mingħajr ħlas fis-Sindakat tal-entitajiet li sa dak iż-żmien wettqu l-kompiti li huma s-suġġett tat-trasferiment tal-kompetenzi – parteċipazzjoni prevista mill-imsemmi Artikolu 5 –, għandu jiġi kkonstatat li, tali kontribuzzjoni hija koerenti mar-rekwiżit imsemmi fil-punt 57 ta’ dawn il-konklużjonijiet li jipprovdi li, fil-kuntest ta’ trasferiment tal-kompetenzi, jitqegħdu għad-dispożiżżjoni tal-entità kompetenti l-ġdida r-riżorsi materjali u umani neċessarji għat-twettiq tal-kompitu li ġie attribwit lilha. Barra minn hekk, tali parteċipazzjoni tikkonsisti fil-prova tal-irtirar komplet min-naħa taż-żewġ entitajiet territorjali kkonċernati bil-kompiti pubbliċi inkwistjoni.
65. Fir-rigward tal-obbligu ta’ ħlas ta’ kontribuzzjonijiet, previst fl-Artikolu 16 tar-regolament dwar is-Sindakat, dan jikkostitwixxi garanzija ta’ natura finanzjarja ta’ solvenza tas-Sindakat prevista mil-liġi (39). Jidher li tirrigwarda kontribuzzjoni li nistgħu niddefinixxu bħala ta’ “natura sussidjarja”, li sseħħ biss fil-każ fejn is-Sindakat ma jirnexxilux ikopri mid-dħul mill-bejgħ tiegħu l-ispejjeż tas-servizz pubbliku li huwa jwettaq (40). Tali kontribuzzjoni ma tistax tpoġġi fid-dubju l-awtonomija finanzjarja tas-Sindakat li, bil-kontra, abbażi tal-Artikolu 4(6) tal-imsemmi regolament, jiddisponi mis-setgħa li jadotta dispożizzjonijiet statutorji u regolamentari dwar il-miżati, il-kontribuzzjonijiet u r-rimbors tal-ispejjeż fir-rigward tal-kompiti li huwa jwettaq. Barra minn hekk, il-Qorti tal-Ġustizzja diġà ddeċidiet li s-sempliċi eżistenza ta’ mekkaniżmu ta’ finanzjament bejn żewġ entitajiet pubbliċi fir-rigward tat-twettiq ta’ kompitu ta’ servizz pubbliku, eżegwit fuq il-bażi tal-kompetenzi tagħhom stess ma timplikax li l-provvista ta’ servizzi mwettqa minn waħda minn dawn l-entitajiet għandha tiġi kkunsidrata bħala li twettqet bl-applikazzjoni ta’ kuntratt pubbliku (41).
66. F’kull każ, il-kontribuzzjoni u l-garanzija li jirriżultaw miż-żewġt dispożizzjonijiet imsemmija mill-qorti tar-rinviju (jiġifieri l-Artikolu 5 u l-Artikolu 16 tar-regolament dwar is-Sindakat) ma jistgħux, fl-opinjoni tiegħi, jiġu interpretati bl-ebda mod bħala remunerazzjoni favur is-Sindakat għall-provvista tas-servizzi li kien jipprovdi lill-membri tiegħu.
67. Fir-realtà, it-tranżazzjoni inkwistjoni, hekk kif ippreżentata quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja, ma tidhirx bl-ebda mod li hija intiża għall-akkwist tal-provvista ta’ servizzi mingħand iż-żewġt membri tas-Sindakat bi skambju ta’ remunerazzjoni. L-element sinallagmatiku, li, hekk kif semmejt fil-punt 36 ta’ dawn il-konklużjonijiet, jikkaratterizza l-kunċett ta’ kuntratt pubbliku jidhirli li huwa nieqes fil-kawża preżenti.
68. Fit-tielet lok, jidher prima facie mill-informazzjoni disponibbli fil-fajl li s-Sindakat ma jiddisponix minn awtonomija finanzjarja biss, iżda wkoll minn awtonomija sħiħa fl-eżekuzzjoni tal-kompiti pubbliċi li huma fdati lilu, u, b’mod partikolari, fl-attività tal-ġbir tal-iskart. F’dan ir-rigward, huwa minnu li, hekk kif ġie enfassizzat minn Remondis u mill-Kummissjoni, skont it-termini tal-Artikolu 7 tar-regolament dwar is-Sindakat, ir-Reġjun ta’ Hannover huwa rrapreżentat fil-laqgħa ġenerali tas-Sindakat, u, fil-każ ta’ vot dwar il-kompiti li jikkonċernaw l-attivitajiet ta’ ġbir ta’ skart, huma biss ir-rappreżentanti ta’ dan ir-Reġjun li għandhom id-dritt li jivvotaw. Madankollu, mill-Artikolu 8 tal-istess regolament jidher li jirriżulta li l-kompetenzi tal-laqgħa ġenerali ma jikkonċernawx l-eżekuzzjoni konkreta tas-servizzi pubbliċi, iżda huma limitati għal kwistjonijiet ta’ natura istituzzjonali jew marbuta mal-osservanza tal-liġi. Tali tip ta’ influwenza tidher li taqa’ iktar taħt il-kontroll ta’ “tip politiku” imsemmi fil-punt 56 ta’ dawn il-konkluzjonijiet milli taħt l-eżerċizzju ta’ influwenza fuq l-għanijiet strateġiċi jew fuq id-deċiżjonijiet importanti tas-Sindakat fl-eżekuzzjoni tal-kompiti ta’ servizz pubbliku li jaqgħu taħt il-kompetenza tiegħu (42). Madankollu, hija l-qorti tar-rinviju li għandha tivverifika jekk dan huwa l-każ u jekk effettivament is-Sindakat jiddisponi minn awtonomija kompleta fl-eżekuzzjoni tas-servizzi pubbliċi inkwistjoni, mingħajr ma jkun suġġett għall-approvazzjoni tar-Reġjun ta’ Hannover.
69. Il-kunsiderazzjonijiet preċedenti jenfassizzaw id-differenzi sostanzjali li jeżistu bejn il-kawża preżenti u l-kawża Piepenbrock (43) imsemmija mill-qorti tar-rinviju. Fil-fatt, f’din il-kawża, il-Qorti tal-Ġustizzja kienet enfassizzat b’mod ċar il-fatt li l-awtorità pubblika (il-Kreis Düren, jiġifieri d-distrett ta’ Düren), li kienet fdat it-tindif ta’ xi bini minn tagħha lil kollettività territorjali oħra (is-Stadt Düren, jiġifieri l-belt ta’ Düren), kienet irriżervat id-dritt li tikkontrolla l-eżekuzzjoni tajba tal-imsemmi kompitu u li ttemm il-kuntratt irregolat mid-dritt pubbliku inkwistjoni b’mod unilaterali, fil-każ ta’ eżekuzzjoni ħażina. Minkejja li l-kuntratt kien ikklassifikat bħala “delega”, essenzjalment din ir-relazzjoni kuntrattwali eżistenti bejn iż-żewġ entitajiet territorjali ma kinitx taqa’ taħt trasferiment reali tal-kompetenzi, iżda taħt relazzjoni sinallagmatika li tikkonsisti f’provvista pura tas-servizzi favur id-distrett ta’ Düren kontra kumpens finanzjarju. B’hekk, fl-opinjoni tiegħi, huwa żbaljat li din is-sentenza, hekk kif tagħmel parti mid-dottrina Ġermaniża msemmija fid-deċiżjoni tar-rinviju u kif qed tippretendi Remondis, tiġi interpretata fis-sens li l-Qorti tal-Ġustizzja kienet issanzjonat l-issuġġettar tat-trasferiment tal-kompetenzi għar-regoli tal-Unjoni dwar il-kuntratti pubbliċi (44).
70. Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti kollha, fejn hija l-qorti tar-rinviju li għandha tivverifika l-eżattezza ta’ dan il-fatt, jidher li fil-kawża preżenti, it-tranżazzjoni inkwistjoni fil-kawża prinċipali tat lok għal trasferiment reali tal-kompetenzi bejn awtoritajiet pubbliċi li, bħala att ta’ organizzazzjoni interna tal-Istat Membru, huwa eskluż mill-kamp ta’ applikazzjoni tal-leġiżlazzjoni tal-Unjoni dwar il-kuntratti pubbliċi.
71. F’dan ir-rigward, inqis li jibqa’ neċessarju li jsiru xi kunsiderazzjonijiet fir-rigward tan-nuqqas, fil-kawża preżenti, tal-kundizzjonijiet meħtieġa għall-eżistenza ta’ kuntratt pubbliku. Fl-ewwel lok, ma nemminx, hekk kif sostniet il-Kummissjoni, li l-kunċett ta’ kuntratt bil-miktub għandu jiġi estiż sabiex jinkludi tranżazzjoni bħal dik implementata fil-kawża preżenti. Il-Kummissjoni jidher li pproponiet tali estensjoni fuq il-bażi ta’ biża li jkun hemm evażjoni tal-obbligu ta’ sejħa għal offerti imposta mir-regoli tal-Unjoni dwar il-kuntratti pubbliċi. Għalkemm, hekk kif jirriżulta mill-punt 47 ta’ dawn il-konklużjonijiet, tali biża’ tista’ taħt ċerti ċirkustanzi tirriżulta bħala rilevanti, xorta għandu jiġi kkonstatat li l-ebda element tal-fajl jidher li jiġġustifika dan fil-kawża preżenti. Isegwi li l-estensjoni, fil-kawża preżenti, tal-kunċett ta’ ftehim bil-miktub hekk kif ġie propost minn din l-istituzzjoni, peress li ma jeżistix tali ftehim bejn ir-Reġjun ta’ Hannover u s-Sindakat, ma hijiex ġustifikata bl-ebda mod.
72. Fit-tieni lok, għalkemm huwa minnu, hekk kif irrilevaw il-qorti tar-rinviju u l-Kummissjoni, li s-servizzi ta’ ġbir ta’ skart ma jaqawx taħt il-prerogattivi tal-awtoritajiet pubbliċi u jistgħu jikkostitwixxu servizzi hekk kif previsti mill-punt 16 tal-Anness 11 A tad-Direttiva 2004/18, għandu jiġi kkonstatat li l-għan tat-tranżazzjoni inkwistjoni ma huwiex is-sempliċi provvista ta’ servizzi, iżda jirrigwarda t-trasferiment reali tal-kompetenza tal-eżekuzzjoni tal-kompitu ta’ servizz pubbliku li jikkonsisti fil-ġbir tal-iskart.
73. Fit-tielet lok, fir-rigward taċ-ċirkustanza li s-Sindakat iwettaq attivitajiet iktar estiżi mill-kompiti li qabel kienu r-responsabbiltà tal-kollettivitajiet parteċipanti, din ma jidhirlix li hija rilevanti għall-finijiet tal-klassifikazzjoni tat-tranżazzjoni inkwistjoni bħala kuntratt pubbliku.
74. Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, inqis li r-risposta għall-ewwel domanda preliminari għandha tkun li ftehim, li ntlaħaq bejn żewġ kollettivitajiet territorjali, li fuq il-bażi tiegħu dawn joħolqu permezz ta’ regolament statutorju entità rregolata mid-dritt pubbliku b’personalità ġuridika proprja, li lejha dawn jittrasferixxu l-kompetenza fid-dawl tal-eżekuzzjoni ta’ kompiti ta’ servizz li, sa dak iż-żmien, kienu jaqgħu fuq il-kollettivitajiet parteċipanti, mingħajr ma tkun prevista remunerazzjoni tas-servizzi kuntrattwali, ma jikkostitwixxix kuntratt pubbliku fis-sens tal-Artikolu 1(2)(a) tad-Direttiva 2004/18, iżda jikkostitwixxi att li jaqa’ taħt l-organizzazzjoni interna tal-Istat Membru kkonċernat li, abbażi ta’ dan, huwa eskluż mill-kamp tal-applikazzjoni tar-regoli tal-Unjoni dwar il-kuntratti pubbliċi.
B – Fuq it-tieni domanda preliminari
75. Peress li l-qorti tar-rinviju ma tindirrizzax lit-tieni domanda preliminari tagħha lill-Qorti tal-Ġustizzja ħlief fil-każ fejn din tal-aħħar tirrispondi b’mod affermattiv għall-ewwel domanda mressqa u, b’teħid inkunsiderazzjoni tar-risposta li jien issuġġerejt li għandha tingħata għal din l-ewwel domanda, inqis li ma hemmx lok li tingħata risposta għal din it-tieni domanda.
76. Għal finijiet prattiċi, ser nillimita ruħi li nirrileva li, fil-każ ta’ trasferiment reali ta’ kompetenzi, ma jkunx hemm la att ta’ attribuzzjoni ta’ kuntratt “in house”, peress li l-istrument legali li jorganizza t-trasferiment tal-kompetenzi ma jipprevedix it-twettiq tas-servizzi kontra remunerazzjoni, u lanqas kooperazzjoni bejn entitajiet pubbliċi skont it-termini tal-ġurisprudenza Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce et (45), peress li l-imsemmi strument iwettaq trasferiment ta’ setgħat pubbliċi u ma huwiex intiż għal kollaborazzjoni bejn awtoritajiet.
V – Konklużjoni
77. Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, nipproponi li l-Qorti tal-Ġustizzja tirrispondi għad-domandi preliminari fformulati mill-Oberlandesgericht Celle (qorti regjonali superjuri ta’ Celle, il-Ġermanja), bil-mod segwenti:
Ftehim li ntlaħaq bejn żewġ kollettivitajiet territorjali li fuq il-bażi tiegħu dawn joħolqu permezz ta’ regolament statutorju entità rregolata mid-dritt pubbliku b’personalità ġuridika proprja, li lejha dawn jittrasferixxu l-kompetenza fid-dawl tal-eżekuzzjoni ta’ kompiti ta’ servizz li, sa dak iż-żmien, kienu jaqgħu fuq il-kollettivitajiet parteċipanti, mingħajr ma tkun prevista remunerazzjoni tas-servizzi kuntrattwali, ma jikkostitwixxix kuntratt pubbliku fis-sens tal-Artikolu 1(2)(a) tad-Direttiva 2004/18/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tal-31 ta’ Marzu 2004, fuq kordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti għal xogħlijiet pubbliċi, kuntratti għal provvisti pubbliċi u kuntratti għal servizzi pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal provvisti u għal servizzi], iżda jikkostitwixxi att li jaqa’ taħt l-organizzazzjoni interna tal-Istat Membru kkonċernat li, abbażi ta’ dan, huwa eskluż mill-kamp tal-applikazzjoni tar-regoli tal-Unjoni dwar il-kuntratti pubbliċi.