Неокончателна редакция
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
21 декември 2016 година(1)
„Преюдициално запитване — Член 4, параграф 2 ДЕС — Зачитане на националната идентичност на държавите членки, присъща на техните основни политически и конституционни структури, включително по отношение на местното и регионалното самоуправление — Вътрешна организация на държавите членки — Местни и регионални власти — Правен инструмент, с който се създава ново публичноправно образувание и се урежда прехвърляне на правомощия и отговорности за изпълнението на задачи от обществен интерес — Обществени поръчки — Директива 2004/18/ЕО — Член 1, параграф 2, буква a) — Понятие „обществена поръчка“
По дело C‑51/15
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Oberlandesgericht Celle (Върховен областен съд Целе, Германия) с акт от 17 декември 2014 г., постъпил в Съда на 6 февруари 2015 г., в рамките на производство по дело
Remondis GmbH & Co. KG Region Nord
срещу
Region Hannover,
в присъствието на:
Zweckverband Abfallwirtschaft Region Hannover,
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: L. Bay Larsen, председател на състава, M. Vilaras, J. Malenovský, M. Safjan и D. Šváby (докладчик), съдии,
генерален адвокат: P. Mengozzi,
секретар: K. Malacek, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 20 април 2016 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за Remondis GmbH & Co. KG Region Nord, от M. Figgen и R. Schäffer, Rechtsanwälte,
– за Region Hannover, от H. Jagau, Regionspräsident, R. Van der Hout, advocaat, T. Mühe и Fastabend, Rechtsanwälte,
– за Zweckverband Abfallwirtschaft Region Hannover, от W. Siederer и L. Viezens, Rechtsanwälte,
– за френското правителство, от D. Colas и J. Bousin, в качеството на представители,
– за австрийското правителство, от M. Fruhmann, в качеството на представител,
– за Европейската комисия, от A. C. Becker и A. Tokár, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 30 юни 2016 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 1, параграф 2, буква а) от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (ОВ L 134, 2004 г., стр. 114; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116 и поправка в ОВ L 182, 2008 г., стр. 282).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между Remondis GmbH & Co. KG Region Nord (наричано по-нататък „Remondis“) и Region Hannover (регион Хановер, Германия) във връзка със законосъобразността на прехвърлянето от последния на задачи, свързани с извозване и обработка на отпадъците, които са били негово задължение, на Zweckverband Abfallwirtschaft Region Hannover (общинско обединение на регион Хановер, Германия, наричано по-нататък „общинското обединение РХ“).
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Съгласно член 1, параграф 2, буква а) от Директива 2004/18, приложима към спора по главното производство, „[о]бществени поръчки“ са писмени договори с определен паричен интерес, сключени между един или повече икономически оператори и един или повече възлагащи органи, с обект изпълнение на строителство, доставяне на стоки или предоставяне на услуги по смисъла на настоящата директива“.
4 Директива на 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 65) отменя Директива 2004/18, считано от 18 април 2016 г.
5 Съображение 4 от Директива 2014/24 гласи:
„Все по-разнообразните форми на публична дейност наложиха по-ясното определяне на самото понятие „обществена поръчка“. Това изясняване на определението не следва обаче да разширява обхвата на настоящата директива в сравнение с обхвата на Директива 2004/18/ЕО. Правилата на Съюза за обществените поръчки нямат за цел да обхванат всички форми на изразходване на публични средства, а само онези, предназначени за придобиване на строителство, доставки или услуги срещу възнаграждение въз основа на договор за обществена поръчка. […]
[…]“.
6 Член 1, параграф 6 от тази директива гласи:
„Споразумения, решения или други правни инструменти, които уреждат прехвърлянето на правомощия и отговорности за изпълнението на обществени задачи между възлагащите органи или сдруженията от възлагащи органи и не предвиждат възнаграждение за изпълнението на договореното, се считат за въпрос на вътрешна организация на съответната държава членка и като такива не са засегнати по никакъв начин от настоящата директива“.
Германското право
7 Съгласно федералното законодателство относно отпадъците и Niedersächsische Abfallgesetz (Закон на Долна Саксония за отпадъците), както в редакцията, действаща към момента на създаването на общинското обединение РХ, встъпила страна в главното производство, така и в сега действащата редакция, за обработката на отпадъците отговарят посочените в този закон местни и регионални власти или създадените от тях обединения.
8 Niedersächsische Zweckverbandsgesetz (Закон на Долна Саксония за общинските обединения), в редакцията, действаща към момента на създаването на общинското обединение РХ, е предвиждал в член 1 от него, че общини и сдружения на общини могат да се сдружават в обединения (доброволни обединения) или да бъдат включени в обединения (задължителни обединения) с оглед на съвместното изпълнение на някои задачи, които са им възложени като право или задължение. В този случай съгласно член 2, параграф 1 от този закон правата и задълженията във връзка с изпълнението на тези задачи се прехвърлят върху обединението.
9 Съгласно член 4 от посочения закон тези обединения са публичноправни органи, които се управляват самостоятелно и на собствена отговорност.
10 Член 29, параграф 1 от същия закон възлага на местните и регионални органи, членове на общинското обединение, да участват с вноски, определяни ежегодно, когато другите приходи на обединението не са достатъчни за покриването на разходите по изпълнението на задачите му.
11 Действащият към момента Niedersächsisches Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit (Закон на Долна Саксония за междуобщинското сътрудничество) съдържа сходни разпоредби. От тези разпоредби по-специално следва, че местните и регионалните органи, които прехвърлят задачите на обединенията, се освобождават в това отношение от задълженията да ги изпълняват.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
12 Съгласно германското федерално законодателство и законодателството на провинция Долна Саксония относно отпадъците, регион Хановер и град Хановер са били компетентни във връзка с извозването и обработката на отпадъците на територията съответно на предишния Landkreis Hannover (окръг Хановер) и на град Хановер.
13 С оглед на планираната от органите на тези местни власти реорганизация, първоначално, по-специално на 29 ноември 2002 г., град Хановер прехвърля правомощията си на регион Хановер. Впоследствие, на 19 декември 2002 г., те приемат заедно Verbandsordnung des Zweckverbandes Abfallwirtschaft Region Hannover (Правилник за общинското обединение на регион Хановер, наричан по-нататък „Правилник за общинското обединение РХ“), с който организират дейността на обединението, ново публичноправно образувание, на което органите на тези местни власти, учредители, предоставят различни правомощия, някои от които първоначално за били общи за тях, а други са били специфични за всеки един от тях, като по-специално за извозването на отпадъците обединението заменя регион Хановер. Това образувание е учредено на 1 януари 2003 г.
14 Съгласно член 5 от Правилника за общинското обединение РХ, за да се изпълняват задачите, възложени на общинското обединение РХ, регион Хановер и град Хановер му предоставят безвъзмездно съответните си образувания, натоварени с изпълнението на задачите по извозване на отпадъци, почистване на пътищата и зимно обслужване, като регион Хановер му прехвърля 94,9 % от дяловете на Abfallentsorgungsgesellschaft Region Hannover mbH, дружество, осигуряващо обработката на отпадъците за този регион, което до този момент е притежавано изцяло от него.
15 За същата цел член 4, параграф 5 от Правилника за общинското обединение РХ позволява също така на последното за целите на изпълнението на задачите си да използва услугите на трети лица и в тази връзка да има дялово участие в предприятия или образувания, възлагане, което се допуска от член 22 от Kreislaufwirtschaftsgesetz (Закон за организацията на рециклирането на отпадъци).
16 Член 4, параграф 4 от посочения правилник предвижда, че общинското обединение РХ извършва извозването на отпадъци с цел оползотворяването им и може да сключва договори със смесени системи (Duale systeme) за събиране на опаковки, като тези задачи могат да бъдат прехвърляни на Abfallentsorgungsgesellschaft Region Hannover.
17 Съгласно член 4, параграф 6 от същия правилник обединението е оправомощено да приема уставни и подзаконови разпоредби, свързани по-специално с налагането на такси.
18 Съгласно член 7 от Правилника за общинското обединение РХ общото му събрание се състои от ръководителите на администрацията на регион Хановер и на град Хановер, които се подчиняват на инструкциите, дадени от представляваното от тях регионално образувание. Тези ръководители имат правото да гласуват в общото събрание относно правомощията, които са прехвърлени от представляваното от тях регионално образувание.
19 Член 8 от този правилник предвижда, че посоченото събрание е компетентно по-специално да изменя правилника и да избира отговорното лице за управлението на общинско обединение РХ.
20 Съгласно член 16 от посочения правилник общинското обединение трябва в дългосрочен план да осигури поне покриването на разходите си със собствените си приходи. Въпреки това при недостатъчност на приходите му с оглед на разходите му, съставляващите го два местни и регионални органа са длъжни да участват с вноски, определяни ежегодно, за да компенсират загубите.
21 От акта за преюдициално запитване следва, че прехвърлянето на задачите във връзка със създаването на доброволно или задължително обединение води до съответно освобождаване на местните и регионални власти, членове на обединението, от тези задачи.
22 През 2011 г., тоест деветата година на дейност на общинското обединение РХ, то и Abfallentsorgungsgesellschaft Region Hannover реализират заедно оборот от 189 020 912 EUR, 11 232 173 EUR (или приблизително 6 %) от който в резултат от търговски сделки с трети образувания. Според прогнозите за 2013 г. съответните суми ще възлизат на 188 670 370,92 EUR и 13 085 190,85 EUR.
23 Remondis, търговско дружество, развиващо дейност в сектора за преработка на отпадъци, подава искане за преразглеждане на процедурата по възлагане, с което понастоящем е сезирана запитващата юрисдикция.
24 Според Remondis цялата дейност по учредяването на общинското обединение и свързаното с това прехвърляне на задачи върху него от местните и регионални власти, които са негови членове, представлява обществена поръчка по смисъла по-специално на член 1, параграф 2, буква a) от Директива 2004/18, дори и първоначално към тази дейност да не са се прилагали правилата в областта на обществените поръчки, тъй като е попадала в обхвата на изключението, посочено в решение от 18 ноември 1999 г., Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562, т. 50). Всъщност двете условия, които се изискват във връзка с това изключение, са изпълнени, а именно, от една страна, възлагащото поръчки публичноправно образувание упражнява спрямо лицето, натоварено да изпълни поръчката, контрол, аналогичен на този, който упражнява върху собствените си служби, а от друга страна, това лице извършва основната част от дейността си с посоченото публичноправно образувание. Според Remondis обаче с оглед на обема на оборота, който общинското обединение РХ реализира от 2013 г. с трети образувания, това обединение вече не извършва основната част от дейността си с местните и регионални власти, които са го учредили. От това то заключава, че цялата дейност трябва вече да се разглежда като опорочено възлагане на обществена поръчка, и следователно като нищожно. Поради това регион Хановер, който е компетентният орган за извозването на отпадъци, е трябвало да проведе процедура за възлагане на обществена поръчка, доколкото не е искал сам да изпълнява тази задача.
25 Регион Хановер и общинското обединение РХ от своя страна считат, че учредяването на последното и прехвърлянето на правомощия към него не спадат към приложното поле на правото в областта на обществените поръчки.
26 Всъщност създаването и прехвърлянето се основават на учредителен акт, а не на договор или административно споразумение. Освен това те се позовават на Директива 2014/24, и по-специално на член 1, параграф 6 от нея относно механизма за прехвърляне на правомощия и отговорности за изпълнението на обществени задачи.
27 Запитващата юрисдикция посочва, че разрешаването на спора по главното производство зависи най-напред от това дали тази операция, която за регион Хановер и град Хановер се състои в учредяване на общинското обединение РХ и прехвърляне на някои задачи към него представлява обществена поръчка по смисъла на член 1, параграф 2, буква a) от Директива 2004/18. В това отношение тя няма съмнение за възмездния характер на операцията, по отношение, от една страна, на безплатното прехвърляне на средства, използвани преди това от двата местни и регионални органа за изпълнението на прехвърлените върху обединението задачи, а от друга страна, задължението им да компенсират евентуалните разходи, надвишаващи приходите на обединението.
28 Тази юрисдикция изтъква, че може обаче да се приеме, че такава операция не представлява възлагане на обществена поръчка. Всъщност липсва договор и няма засегнато предприятие. Освен това става въпрос за мярка на вътрешна организация на държавата, гарантирана с конституционна норма за местното самоуправление, която се състои в преразпределяне на правомощия между местни и регионални органи, чрез което първоначално натоварените с изпълнението на съответните задачи органи се освобождават изцяло.
29 Посочената юрисдикция обаче има съмнения относно правилността на това становище с оглед на практиката на Съда, а именно решение от 13 юни 2013 г., Piepenbrock (C‑386/11, EU:C:2013:385), от което следва, че самото наличие на делегиране на задачи, водещо до освобождаване на първоначално компетентните местни и регионални органи, е без значение за квалифицирането като обществена поръчка.
30 Освен това, видно от посоченото решение, следва да се вземат предвид единствено двете изключения от прилагането на правилата за възлагане на обществени поръчки, по-специално посочените в решение от 18 ноември 1999 г., Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562), и междуобщинското сътрудничество, наречено „хоризонтално“. Следователно би могло да се поддържа, че тъй като учредяването на общинско обединение, свързано с прехвърляне на правомощия върху него, не може да се причисли към нито едно от тези изключения, към този вид операции ще се прилага правото на обществените поръчки.
31 В обратния смисъл, запитващата юрисдикция обаче посочва, че от една страна, такава операция се основава изключително на хоризонтално споразумение между няколко публичноправни образувания, а не на договор, сключен между тези образувания и общинското обединение.
32 От друга страна, решението учредяването на обединение на местните и регионални органи може не само да се взема свободно от тези органи, но и да им бъде възложено от надзорния им орган. При такава хипотеза обаче няма договор, така че е трудно това да се определи като обществена поръчка. Възниква въпросът дали операция от същото естество, а именно прехвърляне на правомощия на публично общинско обединение, би могло да се третира различно според доброволния или задължителния характер на прехвърлянето.
33 Освен това запитващата юрисдикция повдига въпроса за последиците, произтичащи от констатацията, че цялата операция като разглежданата в главното производство представлява обществена поръчка, по-специално дали такава поръчка следва да се преценява от гледна точка на изключението, посочено в решение от 18 ноември 1999 г., Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562), или по-скоро като сътрудничество между местни и регионални власти за изпълнението на задачи, които са им възложени.
34 При тези условия Oberlandesgericht Celle (Върховен областен съд Целе, Германия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Представлява ли споразумение между два местни и регионални органа, въз основа на което тези органи учредяват с акт съвместно общинско обединение със собствена правосубектност, което за в бъдеще ще бъде компетентно да изпълнява определени задачи, които до момента са били задължение на участващите местни и регионални органи, „обществена поръчка“ по смисъла на член 1, параграф 2, буква a) от Директива 2004/18, когато това прехвърляне на задачи се отнася до предоставяне на услуги по смисъла на Директивата и e извършено възмездно, развивайки дейности на общинското обединение, които надхвърлят изпълнението на задачи, попадащи преди това в задълженията на участващите органи, като прехвърлянето на задачи не спада към „двата вида обществени поръчки“, които, макар че са възложени от публичноправни образувания според практиката на Съда (за последен път: решение Piepenbrock, C‑386/11, EU:C:2013:385, т. 33 и сл.), не попадат в приложното поле на правото на обществените поръчки?
2) При утвърдителен отговор на първия въпрос възниква въпросът дали учредяването на общинско обединение и свързаното с това прехвърляне на задачи върху него по изключение не попада в приложното поле на правото на Съюза относно обществените поръчки според утвърдените от Съда принципи във връзка с договори между публичноправно образувание и лице, което от правна гледна точка е различно от това образувание, според които принципи прилагането на правото на обществените поръчки е изключено, когато образуванието упражнява върху съответното лице контрол, […] подобен на този, който упражнява върху собствените си служби, и въпросното лице упражнява по-голямата част от дейността си за образуванието или образуванията, което има (които имат) дялове в него (вж. в този смисъл решение от 18 ноември 1999 г., Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562, т. 50), или напротив, прилагат се принципите, които Съдът е утвърдил във връзка с договори, с които се установява сътрудничество между публичноправни образувания, чиято цел е да осигуряват изпълнението на обща за тях задача от обществен интерес (вж. в този смисъл решение от 19 декември 2012 г., Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce и др., C‑159/11, EU:C:2012:817, т. 34 и сл.)?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
35 С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 1, параграф 2, буква a) от Директива 2004/18 трябва да се тълкува в смисъл, че споразумение между два регионални и местни органа като разглежданото в главното производство, въз основа на което приемат акт за учредяване на общинско обединение, публичноправно юридическо лице, и предоставят на това ново публично образувание някои правомощия, с които са разполагали дотогава и които вече са възложени на това общинско обединение, представлява обществена поръчка.
36 Съгласно член 1, параграф 2, буква а) от Директива 2004/18/ЕО обществени поръчки са писмени договори с определен паричен интерес, сключени между един или повече икономически оператори и един или повече възлагащи органи, с обект изпълнение на строителство, доставяне на стоки или предоставяне на услуги по смисъла на настоящата директива.
37 За целите на евентуалното квалифициране, с оглед на това определение, като обществена поръчка на операция, включваща няколко фази, тази операция следва да се разглежда в цялост и да се вземе предвид нейната цел (вж. в този смисъл решение от 10 ноември 2005 г., Комисия/Австрия, C‑29/04, EU:C:2005:670, т. 41).
38 Следователно в настоящия случай е необходимо да се вземат предвид като цяло различните фази на разглежданата в главното производство операция. В това отношение от акта за преюдициално запитване е видно, че регион Хановер и град Хановер заедно решават да учредят с правен акт нов публичноправен орган, за да му предоставят някои от правомощията, част от които са били общи, а част от тях са били за всеки един от тях. Същевременно тези органи предоставят на новото образувание определен капацитет, който трябва да му позволи да изпълнява задачите, съответстващи на тези правомощия. Всъщност те му прехвърлят средствата, които преди това те самите са използвали за упражняването на тези правомощия, и се задължават да покриват евентуалния недостиг в бюджета на посоченото образувание, което освен това има право да налага и да събира такси, както и да извършва някои дейности, които не съответстват на упражняването на прехвърлените му правомощия, които обаче са сходни на определени дейности, чието изпълнение произтича от упражняването на тези правомощия. Накрая новото образувание се характеризира с оперативна автономност, но трябва да спазва решенията на общото събрание, съставено от представили на двата местни и регионални органа — негови учредители, което е орган на това образувание и е компетентно по-специално да избира лицето, отговарящо за управлението му.
39 В този контекст най-напред следва да се отбележи, че предоставената от запитващата юрисдикция информация, че разглежданите в главното производство дейности представляват „услуги“ по смисъла на Директива 2004/18, има единствено за цел да уточни, че прилагането на Директивата в това отношение не може да се изключи. Напротив, фактът, че дейност от компетентността на публичен орган е услуга, посочена от тази директива, сам по себе си не е достатъчен за прилагането на тази директива, тъй като публичните органи са свободни да решат дали да прибегнат до пазара, за да изпълнят възложените им задачи от обществен интерес (вж. в този смисъл решение от 9 юни 2009 г., Комисия/Германия, C‑480/06, EU:C:2009:357, т. 45 и цитираната съдебна практика).
40 Освен това е важно на първо място да се припомни, че разпределянето на компетентност в дадена държава членка ползва защитата, предоставена от член 4, параграф 2 ДЕС, според който Съюзът е длъжен да зачита националната идентичност на държавите членки, присъща на техните основни политически и конституционни структури, включително по отношение на местното и регионалното самоуправление (вж. в този смисъл решение от 12 юни 2014 г., Digibet и Albers, C‑156/13, EU:C:2014:1756, т. 34).
41 Освен това, тъй като разпределението на компетентност не е постоянна величина, защитата, предоставена от член 4, параграф 2 ДЕС се отнася и до реорганизацията ѝ в държавата членка, както посочва генералният адвокат в точки 41 и 42 от заключението си. Подобни реорганизации, които могат да бъдат под формата на преразпределяне на правомощията от даден публичен орган на друг, възложено от по-висш орган или доброволното прехвърляне на правомощия между публичните органи, водят до отказ или освобождаване на първоначално компетентния орган от задължението и правото да изпълнява дадена обществена задача, докато това задължение и това право се възлагат вече на друг орган.
42 На второ място следва да се отбележи, че такова преразпределение или прехвърляне на правомощия не отговаря на всички условия, които трябва да са изпълнени в съответствие с определението за обществена поръчка.
43 Всъщност само договор с определен паричен интерес може да представлява обществена поръчка по Директива 2004/18, тъй като този възмезден характер предполага, че сключилият обществената поръчка възлагащ орган ще получи по силата на тази поръчка определена насрещна престация, която трябва да бъде в пряк икономически интерес за този възлагащ орган (вж. в този смисъл решение от 25 март 2010 г., Helmut Müller, C‑451/08, EU:C:2010:168, т. 47—49). Както отбелязва генералният адвокат в точка 36 от заключението си, синалагматичният характер на договора е и съществена характеристика на обществената поръчка.
44 Независимо обаче от обстоятелството, че решението за предоставяне на публични правомощия не попада в областта на икономическите сделки, дори само обстоятелството, че публичният орган е освободен от правомощие, което преди това му е било възложено, води до отпадане за него на всякакъв икономически интерес от изпълнението на задачите, съответстващи на това правомощие.
45 Следователно пренасочването на използваните за упражняване на правомощията средства, които са прехвърлени от органа, който престава да бъде компетентен, на този, който става такъв, не би могло да се разглежда като заплащане на цена, а напротив, представлява логична, дори необходима последица от доброволното прехвърляне или от преразпределението на това правомощие, наложено от първия орган на втория.
46 Не представлява възнаграждение и обстоятелството, че органът, който предприема инициативата за прехвърлянето на дадено правомощие или решава преразпределението на дадено правомощие, се задължава да поеме тежестта от евентуално надвишаване на разходите спрямо приходите, което може да възникне при упражняването на това правомощие. Всъщност става въпрос за гаранция, предназначена за трети лица, чиято необходимост в настоящия случай произтича от принципа, че срещу публичен орган не може да се води производство по несъстоятелност. Съществуването на такъв принцип обаче само по себе си се включва във вътрешната организация на държава членка.
47 На трето място, е важно все пак да се подчертае, че прехвърлянето на правомощия между публични органи трябва да отговаря на някои условия, за да може да се разглежда като вътрешноорганизационен акт и следователно да попада в свободата на действие на държавите членки, гарантирана от член 4, параграф 2 ДЕС.
48 В това отношение положение като разглежданото в главното производство несъмнено не е идентично с хипотезата, посочена в решение от 20 октомври 2005 г., Комисия/Франция (C‑264/03, EU:C:2005:620). Всъщност по това дело става въпрос да се установи дали съответният вид поръчка представлява еднократно прехвърляне на публична власт на образувание за осъществяването на проект, който по принцип е от компетентност на друго образувание, а не прехвърляне на това правомощие само по себе си. При все това тези различни видове прехвърляне са от едно и също естество, макар от различен мащаб, така че основният извод на това решение по въпроса може да бъде отнесен към настоящия случай.
49 Както отбелязва генералният адвокат в точка 53 от заключението си, за да се приеме за такова, прехвърлянето на правомощие трябва да се отнася не само до отговорностите, свързани с прехвърленото правомощие, а именно задължението за извършване на задачи, свързани с това правомощие, но и правомощията, които са следствие от компетентността. Това изисква публичният орган, който получава дадено правомощие, да бъде овластен да организира изпълнението на задачите в рамките на тази компетентност, да създаде регулаторна рамка за тези задачи и да разполага с финансова самостоятелност, която да му позволи да осигури финансирането на посочените задачи. От друга страна, не е такъв случаят, ако първоначално компетентният орган запази основната отговорност във връзка със същите задачи, ако запази финансовия контрол върху тях или трябва предварително да одобрява решенията, планирани от образуванието, което използва.
50 В това отношение разглежданото в главното производство положение ясно се различава от това в основата на делото, по което е постановено решение от 13 юни 2013 г., Piepenbrock (C‑386/11, EU:C:2013:385), по което, както констатира Съдът в точка 41 от това решение, регионалните или местните органи само възлагат на друго регионално образувание срещу финансова компенсация изпълнението на някои материални задачи, като си запазва правото да контролира изпълнението.
51 Следователно не би било налице прехвърляне на правомощия, ако компетентният вече публичен орган не упражнява това правомощие самостоятелно и на своя отговорност.
52 Както отбелязва генералният адвокат в точка 56 от заключението си, такава самостоятелност в действията не означава, че новото компетентно образувание трябва да бъде извън всякакво влияние от страна на друго публичноправно образувание. Всъщност образувание, което прехвърля правомощие, може да запази известно право във връзка със задачите, свързани с тази обществена услуга. Такова влияние обаче по принцип изключва всякаква намеса в конкретните условия за изпълнение на задачите, които спадат към прехвърленото правомощие. В хипотеза като разглежданата в главното производство такова влияние може да се упражнява чрез орган, като общото събрание, съставено от представители на първоначално компетентните местни и регионални органи.
53 Самостоятелност в действията не означава и че наложеното преразпределение или доброволното прехвърляне на правомощие трябва да бъде необратимо. Всъщност, както бе отбелязано в точка 41 от настоящото решение, разпределението на компетентност в дадена държава членка не може да се разглежда като постоянна величина, така че могат да се предприемат последващи реорганизации. Освен това следва да се отбележи, че разглежданата в решение от 20 октомври 2005 г., Комисия/Франция (C‑264/03, EU:C:2005:620), хипотеза няма постоянен характер, тъй като става въпрос за еднократно прехвърляне на публична власт на образувание за осъществяването на проект, който по принцип е от компетентност на друго образувание, което запазва по принцип тази компетентност, хипотези, за които следва да се приеме, че нямат връзка с правото за обществените поръчки, ако нямат характеристиките, посочени от Съда в точка 54 от това решение, поради които той е приел, че в този случай няма действително прехвърляне. Поради това, както посочва генералният адвокат в точка 54 от заключението си, нищо не пречи прехвърлено или преразпределено при реорганизация на публичните услуги правомощие след това отново да бъде прехвърлено или да се извърши преразпределение по повод на последваща реорганизация.
54 Накрая, за да се обхванат всички посочени от запитващата юрисдикция аспекти, следва да се припомни, че разрешаването или неразрешаването на публични образувания на държавите членки или на определени категории от тях да развиват дейност на пазара, извън дейността им в обществен интерес, спада към националното законодателство на държавите членки, които следва да преценят дали такава дейност е съвместима с институционалните и уставните цели на тези образувания (вж. в този смисъл решение от 23 декември 2009 г., CoNISMa, C‑305/08, EU:C:2009:807, т. 48). Поради това обстоятелството, че засегнатите от прехвърлянето на правомощия публични образувания могат или не могат да упражняват някои дейности на пазара, също спада към вътрешната организация на държавите членки, при това без значение от естеството на подобно прехвърляне, когато са изпълнени условията, уточнени в точки 47—51 от настоящото решение.
55 С оглед на всички тези съображения на първия въпрос следва да се отговори по следния начин:
„– Член 1, параграф 2, буква a) от Директива 2004/18 трябва да се тълкува в смисъл, че споразумение между два местни и регионални органа като разглежданото в главното производство, въз основа на което приемат акт за учредяване на общинско обединение, публичноправно юридическо лице, и прехвърлят на това ново публично образувание някои правомощия, с които са разполагали дотогава и които вече са възложени на това общинско обединение, не представлява обществена поръчка.
– При все това подобно прехвърляне на правомощия за изпълнение на обществени задачи е налице само ако се отнася едновременно до отговорностите, свързани с прехвърлената компетентност, и до правомощията, които са следствие от нея, така че новият компетентен публичен орган да разполага с автономност при вземане на решения и финансова самостоятелност, което запитващата юрисдикция трябва да провери“.
По втория въпрос
56 Предвид отговора на първия въпрос не е необходимо да се отговаря на втория въпрос.
По съдебните разноски
57 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
Член 1, параграф 2, буква a) от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги трябва да се тълкува в смисъл, че споразумение между два регионални и местни органа като разглежданото в главното производство, въз основа на което приемат акт за учредяване на общинско обединение, публичноправно юридическо лице, и прехвърлят на това ново публично образувание някои правомощия, с които са разполагали дотогава и които вече са възложени на това общинско обединение, не представлява обществена поръчка.
При все това подобно прехвърляне на правомощия за изпълнение на обществени задачи е налице само ако се отнася едновременно до отговорностите, свързани с прехвърлената компетентност, и до правомощията, които са следствие от нея, така че новият компетентен публичен орган да разполага с автономност при вземане на решения и финансова самостоятелност, което запитващата юрисдикция трябва да провери.
Подписи