Pagaidu versija
TIESAS SPRIEDUMS (trešā palāta)
2016. gada 21. decembrī (*)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – LES 4. panta 2. punkts – Dalībvalstu nacionālās identitātes, kas raksturīga to politiskajām un konstitucionālajām pamatstruktūrām, tostarp vietējām un reģionālajām pašvaldībām, ievērošana – Dalībvalstu iekšējs organizatorisks jautājums – Pašvaldības – Tiesību akts, ar ko tiek izveidota jauns publisko tiesību subjekts un noteikta pilnvaru un pienākumu nodošana sabiedrisko uzdevumu izpildei – Publiski līgumi – Direktīva 2004/18/EK – 1. panta 2. punkta a) apakšpunkts – Jēdziens “valsts līgums”
Lieta C‑51/15
par lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu atbilstoši LESD 267. pantam, ko Oberlandesgericht Celle (Federālās zemes Augstākā tiesa Cellē, Vācija) iesniedza ar lēmumu, kas pieņemts 2014. gada 17. decembrī un kas Tiesā reģistrēts 2015. gada 6. februārī, tiesvedībā
Remondis GmbH & Co. KG Region Nord
pret
Region Hannover,
piedaloties
Zweckverband Abfallwirtschaft Region Hannover.
TIESA (trešā palāta)
šādā sastāvā: palātas priekšsēdētājs L. Bejs Larsens [L. Bay Larsen], tiesneši M. Vilars [M. Vilaras], J. Malenovskis [J. Malenovský], M. Safjans [M. Safjan] un D. Švābi [D. Šváby] (referents),
ģenerāladvokāts P. Mengoci [P. Mengozzi],
sekretārs K. Malaceks [K. Malacek], administrators,
ņemot vērā rakstveida procesu un 2016. gada 20. aprīļa tiesas sēdi,
ņemot vērā apsvērumus, ko sniedza:
– Remondis GmbH & Co. KG Region Nord vārdā – M. Figgen un R. Schäffer, Rechtsanwälte,
– Region Hannover vārdā – H. Jagau, Regionspräsident, un R. Van der Hout, advocaat, kā arī T. Mühe un M. Fastabend, Rechtsanwälte,
– Zweckverband Abfallwirtschaft Region Hannover vārdā – W. Siederer un L. Viezens, Rechtsanwälte,
– Francijas valdības vārdā – D. Colas un J. Bousin, pārstāvji,
– Austrijas valdības vārdā – M. Fruhmann, pārstāvis,
– Eiropas Komisijas vārdā – A. C. Becker un A. Tokár, pārstāvji,
noklausījusies ģenerāladvokāta secinājumus 2016. gada 30. jūnija tiesas sēdē,
pasludina šo spriedumu.
Spriedums
1 Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir par to, kā interpretēt Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 31. marta Direktīvas 2004/18/EK par to, kā koordinēt būvdarbu valsts līgumu, piegādes valsts līgumu un pakalpojumu valsts līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūru (OV 2004, L 134, 114. lpp., un labojums – OV 2004, L 351, 44. lpp.), 1 panta 2. punkta a) apakšpunktu.
2 Šis lūgums ir iesniegts tiesvedībā starp Remondis GmbH & Co. KG Region Nord (turpmāk tekstā – “Remondis”) un Region Hannover (Hannoveres apgabals, Vācija) par to, vai pēdējās minētās veiktā tiem uzticēto atkritumu savākšanas un apsaimniekošanas uzdevumu nodošana Zweckverband Abfallwirtschaft Region Hannover (Hannoveres apgabala pašvaldību mērķapvienība, Vācija, turpmāk tekstā – “HA pašvaldību mērķapvienība”) ir likumīga.
Atbilstošās tiesību normas
Savienības tiesības
3 Saskaņā ar Direktīvas 2004/18 1. panta 2. punkta a) apakšpunktu, kurš ir piemērojams pamatlietā, šīs direktīvas vajadzībām ““valsts līgumi” ir finansiāli līgumi, kurus rakstveidā savstarpēji noslēdz viens vai vairāki komersanti un viena vai vairākas līgumslēdzējas iestādes un kuru mērķis ir būvdarbu realizācija, produkcijas piegāde vai pakalpojumu sniegšana šīs direktīvas izpratnē”.
4 Ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2014. gada 26. februāra Direktīvu 2014/24/ES par publisko iepirkumu un ar ko atceļ Direktīvu 2004/18/EK (OV 2014, L 94, 65. lpp.) Direktīva 2004/18 ar 2016. gada 18. aprīli tika atcelta.
5 Direktīvas 2014/24 preambulas 4. apsvērumā ir noteikts:
“Arvien dažādākie publiskās rīcības veidi nosaka nepieciešamību precīzāk definēt pašu iepirkuma jēdzienu. Minētajam precizējumam tomēr nevajadzētu paplašināt šīs direktīvas darbības jomu salīdzinājumā ar Direktīvas 2004/18/EK darbības jomu. Savienības publiskā iepirkuma noteikumu mērķis nav aptvert visus publisko līdzekļu izmaksas veidus, bet gan tikai tos, kuri, izmantojot publisko līgumu, vērsti uz būvdarbu, piegāžu vai pakalpojumu iegādi par atlīdzību. [..]
[..]”
6 Šīs direktīvas 1. panta 6. punktā ir noteikts:
“Līgumi, lēmumi vai citi juridiski instrumenti, ar kuriem starp līgumslēdzējām iestādēm vai līgumslēdzēju iestāžu grupām organizē pilnvaru un pienākumu nodošanu nolūkā izpildīt sabiedriskos uzdevumus un kuri neparedz līgumiskas darbības pret atlīdzību, tiek uzskatīti par attiecīgās dalībvalsts iekšēju organizatorisku jautājumu, un kā tādus šī direktīva tos nekādi neietekmē.”
Vācijas tiesības
7 Saskaņā ar federālo tiesisko regulējumu atkritumu jomā un saskaņā ar Niedersächsische Abfallgesetz (Lejassaksijas Likums par atkritumiem), gan tā redakcijā, kas bija spēkā HA pašvaldību mērķapvienības, kas ir persona, kura iestājusies pamatlietā, izveidošanas brīdī, gan šobrīd spēkā esošajā redakcijā, atkritumu apsaimniekošanas uzdevums ir pašvaldībām, kas ir norādītas pēdējā minētajā likumā, vai šo pašvaldību dibinātām mērķapvienībām.
8 Niedersächsische Zweckverbandsgesetz (Lejassaksijas mērķapvienību likums), redakcijā, kas bija spēkā HA pašvaldību mērķapvienības izveidošanas laikā, 1. pantā bija paredzēts, ka komūnas un komūnu apvienības atsevišķu uzdevumu, ko tām ir tiesības vai pienākums veikt, kopīgai īstenošanai var apvienoties mērķapvienībās (brīvprātīgas mērķapvienības) vai tās var tikt apvienotas mērķapvienībās (obligātās mērķapvienības). Šādā gadījumā atbilstoši šā likuma 2. panta 1. punktam ar šo uzdevumu izpildi saistītās tiesības un pienākumi tiek nodoti mērķapvienībai.
9 Saskaņā ar minētā likuma 4. pantu šādas mērķapvienības ir publisko tiesību struktūras, kas pašas sevi pārvalda un pašas par sevi atbild.
10 Šā paša likuma 29. panta 1. punktā mērķapvienību biedriem pašvaldībām ir noteikts pienākums maksāt ik gadu noteikto iemaksu, ja citi šīs mērķapvienības ienākumi nav pietiekami, lai segtu ar šo uzdevumu izpildi saistītās izmaksas.
11 Niedersächsisches Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit (Lejassaksijas likums par starpkomūnu sadarbību), kas ir spēkā šobrīd, ir salīdzināmi noteikumi. No tiem tostarp izriet, ka pašvaldības, kuras nodod uzdevumus mērķapvienībām, tādējādi no to izpildes ir atbrīvotas.
Pamatlieta un prejudiciālie jautājumi
12 Saskaņā ar federālo, kā arī Land Niedersachsen (Lejassaksija, Vācija) tiesisko regulējumu atkritumu jomā Hannoveres apgabala un Stadt Hannover (Hannoveres pilsēta) kompetencē bija atkritumu savākšana un apsaimniekošana attiecīgi bijušās Landkreis Hannover (Hannoveres rajons) un Hannoveres pilsētas teritorijā.
13 Saistībā ar gaidāmo reorganizāciju šajās divās pašvaldībās vispirms 2002. gada 29. novembrī Hannoveres pilsēta nodeva savas pilnvaras Hannoveres apgabalam. Pēc tam, 2002. gada 19. decembrī, minētās pašvaldības kopā pieņēma Verbandsordnung des Zweckverbandes Abfallwirtschaft Region Hannover (Hanoveres apgabala Atkritumu apsaimniekošanas mērķapvienības statūti, turpmāk tekstā – “HA pašvaldību mērķapvienības statūti”), ar kuriem tās organizēja šīs mērķapvienības darbību, un šī mērķapvienība bija jaunais publisko tiesību subjekts, kuram šīs abas dibinātājas pašvaldības uzticēja dažādas pilnvaras, dažas no kurām sākotnēji bija šīm pašvaldībām kopīgas, bet citas – katrai savas, un kurš tostarp aizstāja Hannoveres apgabalu atkritumu savākšanā. Šis subjekts tika izveidots 2003. gada 1. janvārī.
14 Lai varētu pildīt uzdevumus, kas tikuši uzticēti HA pašvaldību mērķapvienībai, piemērojot HA mērķapvienības statūtu 5. pantu, Hannoveres apgabals un Hannoveres pilsēta bez maksas pievienoja šai mērķapvienībai savus attiecīgos subjektus, kuriem bija uzticēti atkritumu savākšanas, autoceļu tīrīšanas un apkalpošanas ziemā uzdevumi, un Hannoveres apgabals tai cedēja 94,9 % daļu no Abfallentsorgungsgesellschaft Region Hannover mbH, kas ir sabiedrība, kura nodrošina atkritumu apsaimniekošanu šajā apgabalā un kura līdz šim pilnībā piederēja šim apgabalam.
15 Ar šādu pat mērķi HA pašvaldību mērķapvienības statūtu 4. panta 5. punktā arī šai mērķapvienībai ir ļauts izmantot trešo personu pakalpojumus, lai izpildītu savus uzdevumus, un šim nolūkam iegādāties daļas uzņēmumos un struktūrās, tas ir atļauts Kreislaufwirtschaftsgesetz (Likums par atkritumu pārstrādi) 22. pantā.
16 Minēto statūtu 4. panta 4. punktā ir noteikts, ka HA pašvaldību mērķapvienība savāc atkritumus, lai tos izmantotu, un ka tā var noslēgt līgumus ar jauktām sistēmām (Duale systeme), lai savāktu iepakojumus, un šie uzdevumi var tikt nodoti Abfallentsorgungsgesellschaft Region Hannover.
17 Saskaņā ar šo pašu statūtu 4. panta 6. punktu šī mērķapvienība ir pilnvarota pieņemt noteikumus un norādījumus, tostarp par maksas noteikšanu.
18 Saskaņā ar HA pašvaldību mērķapvienības statūtu 7. pantu tās kopsapulci veido Hannoveres apgabala un Hannoveres pilsētas administrācijas pārstāvji, kuriem ir saistošas instrukcijas, ko sniedz pašvaldība, kuru tie pārstāv. Šiem pārstāvjiem ir tiesības balsot šajā kopsapulcē saistībā ar pilnvarām, ko ir nodevusi pašvaldība, kuru viņi pārstāv.
19 Šo statūtu 8. pantā ir paredzēts, ka minētās kopsapulces kompetencē ir tostarp grozīt šos statūtus un iecelt HA pašvaldību mērķapvienības rīkotājdirektorus.
20 Atbilstoši minēto statūtu 16. pantam ilgtermiņā ar saviem ieņēmumiem šai mērķapvienībai ir vismaz jānodrošina savu izdevumu segšana. Tomēr gadījumā, ja ieņēmumu ir mazāk nekā izdevumu, pašvaldībām, kas to veido, ir jāsamaksā ik gadu noteiktā maksa, lai kompensētu zaudējumus.
21 No lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu izriet, ka ar brīvprātīgas mērķapvienības vai obligātas mērķapvienības izveidošanu saistīto uzdevumu nodošana nozīmē, ka mērķapvienības biedres pašvaldības attiecīgo kompetenci zaudē.
22 2011. gadā jeb devītajā HA pašvaldību mērķapvienības darbības gadā šī mērķapvienība un Abfallentsorgungsgesellschaft Region Hannover kopā sasniedza apgrozījumu EUR 189 020 912 apmērā, no kuriem EUR 11 232 173,89 (jeb apmēram 6 %) radās no tirdzniecības darījumiem ar trešajiem subjektiem. Atbilstoši prognozēm 2013. gadam atbilstošās summas būtu attiecīgi EUR 188 670 370,92 un EUR 13 085 190,85.
23 Remondis, komercsabiedrība, kas darbojas atkritumu nozarē, iesniedza pieteikumu par publiskā līguma pārbaudi, ko šobrīd izskata iesniedzējtiesa.
24 Remondis uzskata, ka kopējā operācija, ko veido šīs mērķapvienības izveidošana un tas, ka vienlaicīgi pašvaldības, kas ir tās biedres, tai ir nodevušas uzdevumus, ir valsts līgums tostarp Direktīvas 2004/18 1. panta 2. punkta a) apakšpunkta izpratnē, pat ja sākotnēji uz šo operāciju neattiecās noteikumi publisku līgumu jomā, jo uz to attiecās tā izņēmuma piemērošanas joma, kas ir norādīts 1999. gada 18. novembra spriedumā Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562, 50. punkts). Respektīvi, esot tikuši izpildīti divi nosacījumi, kas ir jāizpilda saistībā ar šo izņēmumu, proti, pirmkārt, publisko tiesību subjekts, kas noslēdz līgumu, kontrolē personu, kurai tas uzdod izpildīt šo līgumu, tāpat kā savas struktūrvienības, un, otrkārt, šī persona lielākoties savu darbību veic kopā ar minēto publisko tiesību subjektu. Tomēr atbilstoši Remondis norādītajam, ņemot vērā, cik lielu apgrozījumu HA pašvaldību mērķapvienība kopā ar trešajiem subjektiem sasniedz kopš 2013. gada, šī mērķapvienība savu darbību vairs neveicot lielākoties ar tās izveidotājām pašvaldībām. Tā no minētā secina, ka minētā kopējā operācija turpmāk ir jāuzskata par prettiesisku publiskā līguma piešķiršanu un tātad – par spēkā neesošu. Tādējādi Hannoveres apgabalam, kas esot kompetentais subjekts atkritumu savākšanai, esot jārīko publiskā iepirkuma procedūra, ja tas nevēlas izpildīt šo uzdevumu pats.
25 Savukārt Hannoveres apgabals un HA pašvaldību mērķapvienība uzskata, ka šīs mērķapvienības izveidošana un uzdevumu nodošana tai neietilpst publiskā iepirkuma tiesību piemērošanas jomā.
26 Proti, šī izveidošana un nodošana izrietot no uz statūtiem balstīta lēmuma, nevis no līguma vai administratīvā nolīguma. Turklāt šīs pašvaldības atsaucas uz Direktīvu 2014/24, it īpaši uz tās 1. panta 6. punktu par pilnvaru un pienākumu nodošanas mehānismu sabiedrisko uzdevumu izpildei.
27 Iesniedzējtiesa norāda, ka strīda pamatlietā iznākums vispirms jau ir atkarīgs no tā, vai operācija, ko veido tas, ka Hannoveres apgabals un Hannoveres pilsēta ir izveidojuši HA pašvaldību mērķapvienību un tai ir nodevuši dažus uzdevumus, ir valsts līgums Direktīvas 2004/18 1. panta 2. punkta a) apakšpunkta izpratnē. Šajā ziņā tā nešaubās par to, ka šai operācijai ir finansiāls raksturs, ņemot vērā, pirmkārt, iepriekš šo divu pašvaldību nodoto uzdevumu izpildei izmantoto līdzekļu bezmaksas nodošanu šai mērķapvienībai un, otrkārt, minēto pašvaldību apņemšanos kompensēt iespējamās šīs mērķapvienības izmaksas, kas pārsniedz tās ieņēmumus.
28 Šī tiesa paskaidro, ka tomēr varētu tikt uzskatīts, ka šāda operācija nav publiskais iepirkums. Proti, līguma nav un neviens uzņēmums nav iesaistīts. Turklāt runa esot par valsts iekšēju organizatorisku pasākumu, ko garantē kopienas pašpārvaldes konstitucionāls noteikums un ko veido pilnvaru nodošana starp pašvaldībām, kā rezultātā pašvaldības, kurām sākotnēji tika uzticēta attiecīgo uzdevumu izpilde, no tā ir tikušas pilnībā atbrīvotas.
29 Minētā tiesa tomēr šaubās par šā uzskata nozīmi, ņemot vērā Tiesas judikatūru, tostarp 2013. gada 13. jūnija spriedumu Piepenbrock (C‑386/11, EU:C:2013:385), no kura izrietot, ka tas vien, ka uzdevums tiek deleģēts, tādējādi no tā atbrīvojot sākotnēji kompetento pašvaldību, neietekmē kvalificēšanu par publisku līgumu.
30 Turklāt no minētā sprieduma izrietot, ka ir jāņem vērā tikai divi izņēmumi no noteikumu publiskā iepirkuma jomā piemērošanas, proti, tas, kas ir norādīts 1999. gada 18. novembra spriedumā Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562), un tā sauktā “horizontālā” starpkopienu sadarbība. Tādējādi varētu tikt apgalvots, ka, tā kā pašvaldību mērķapvienības izveidošana kopā ar pilnvaru nodošanu tai neietilpst nevienā no šiem izņēmumiem, šāda veida operācijai būtu piemērojamas publiskā iepirkuma tiesības.
31 Tomēr iesniedzējtiesa ar pretēju nozīmi norāda, pirmkārt, ka šāda darbība ir stingri balstīta uz horizontālu nolīgumu starp vairākiem publisko tiesību subjektiem, nevis uz līgumu, kas būtu noslēgts starp šiem subjektiem un pašvaldību mērķapvienību.
32 Otrkārt, pašvaldības ne tikai var brīvprātīgi izlemt izveidot pašvaldību mērķapvienību, bet attiecīgajām pašvaldībām to aizbildnības iestāde var arī uzdot to darīt. Tomēr šādā gadījumā nav līguma, un tādēļ ir grūti tajā saskatīt publisko līgumu. Tādējādi rodas jautājums, vai šāda veida darbība, proti, pilnvaru nodošana publisko tiesību pašvaldību mērķapvienībai, var tikt vērtēta atšķirīgi atkarībā no tā, vai šī nodošana ir brīvprātīga vai piespiedu.
33 Turklāt iesniedzējtiesa prāto, kādas varētu būt sekas konstatējumam, ka tāda kopējā operācija kā pamatlietā esošā ir publisks līgums, it īpaši, vai šāds līgums būtu uzskatāms par 1999. gada 18. novembra spriedumā Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562) noteikto izņēmumu vai arī drīzāk par sadarbību starp pašvaldībām tām uzticēto uzdevumu izpildei.
34 Šādos apstākļos Oberlandesgericht Celle (Federālās zemes augstākā tiesa Cellē, Vācija) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai tāds nolīgums starp divām pašvaldībām, uz kura pamata šīs pašvaldības ar statūtiem nodibina kopīgu publisko tiesību mērķapvienību, kura ir juridiska persona un kura turpmāk, izmantojot savas pilnvaras, patstāvīgi īstenos kopīgus uzdevumus, kas iepriekš bija jāīsteno pašvaldībām, kuras ir mērķapvienības dalībnieces, ir uzskatāms par valsts līgumu Direktīvas 2004/18 1. panta 2. punkta a) apakšpunkta izpratnē, ja šī uzdevumu nodošana attiecas uz pakalpojumu sniegšanu šīs direktīvas izpratnē un notiek par atlīdzību, ja [pašvaldību] mērķapvienība veic arī tādas darbības, kas iepriekš nebija jāveic tām pašvaldībām, kuras ir apvienības dalībnieces, un ja uzdevumu nodošana nav pieskaitāma pie diviem līgumu veidiem, kuri, lai gan tie ir noslēgti ar publisko tiesību subjektiem, saskaņā ar Tiesas judikatūru (kā nesenāko skat. spriedumu, 2013. gada 13. jūnijs, Piepenbrock, C‑386/11, EU:C:2013:385, 33. un nākamie punkti) tomēr neietilpst Savienības publiskā iepirkuma tiesību piemērošanas jomā?
2) Gadījumā, ja atbilde uz pirmo jautājumu būtu apstiprinoša – vai jautājums par to, vai šādas publisko tiesību mērķapvienības izveide un ar to saistītā uzdevumu nodošana tai izņēmuma kārtā neietilpst Savienības publiskā iepirkuma tiesību piemērošanas jomā, ir izšķirams, piemērojot principus, kurus Tiesa ir izstrādājusi attiecībā uz līgumiem starp publisko tiesību subjektu un juridiski no tā nošķirtu personu un saskaņā ar kuriem Savienības publiskā iepirkuma tiesību piemērošana tiek izslēgta, ja šis subjekts attiecīgo personu kontrolē tāpat, kā tas kontrolē savas struktūrvienības, un ja šī persona savas darbības lielākoties veic tā subjekta vai subjektu labā, kam pieder tās daļas (šajā ziņā tostarp skat. spriedumu, 1999. gada 18. novembris, Teckal, C‑107/98, EU:C:1999:562, 50. punkts), vai, gluži pretēji, ir piemērojami principi, ko Tiesa ir izstrādājusi attiecībā uz līgumiem par publisko tiesību subjektu sadarbību ar mērķi izpildīt visiem šiem subjektiem kopīgu vispārējo interešu uzdevumu (skat. spriedumu, 2012. gada 19. decembris, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce u.c., C‑159/11, EU:C:2012:817, 34. un nākamie punkti) [..]?”
Par prejudiciālajiem jautājumiem
Par pirmo jautājumu
35 Ar pirmo jautājumu iesniedzējtiesa būtībā jautā, vai Direktīvas 2004/18 1. panta 2. punkta a) apakšpunkts ir jāinterpretē tādējādi, ka par publisku līgumu ir jāuzskata tāds nolīgums, ko ir noslēgušas divas pašvaldības, kā pamatlietā esošais, pamatojoties uz kuru tās ar statūtiem ir izveidojušas pašvaldību mērķapvienību, kas ir publisko tiesību juridiska persona, un šim jaunajam publisko tiesību subjektam ir piešķīrušas dažas savas pilnvaras, kuras līdz šim bija pašvaldībām un kuras turpmāk ir šai pašvaldību mērķapvienībai.
36 Saskaņā ar Direktīvas 2004/18 1. panta 2. punkta a) apakšpunktu valsts līgums ir finansiāls līgums, ko rakstveidā savstarpēji noslēdz viens vai vairāki komersanti un viena vai vairākas līgumslēdzējas iestādes un kura mērķis ir būvdarbu realizācija, produkcijas piegāde vai pakalpojumu sniegšana šīs direktīvas izpratnē.
37 Lai atbilstoši šai definīcijai par publisku līgumu iespējami varētu tikt kvalificēta operācija, kas sastāv no vairākiem posmiem, šī operācija ir jāizvērtē kopumā, ņemot vērā tās mērķi (šajā ziņā skat. spriedumu, 2005. gada 10. novembris, Komisija/Austrija, C‑29/04, EU:C:2005:670, 41. punkts).
38 Šajā lietā tātad ir jāņem vērā attiecīgās operācijas pamatlietā dažādie posmi kopumā. Šajā ziņā no lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu izriet, ka Hannoveres apgabals un Hannoveres pilsēta nolēma kopā ar reglamentējošu aktu izveidot jaunu publisko tiesību subjektu, lai tam piešķirtu dažas pilnvaras – dažas kopējas un dažas katrai no šīm pašvaldībām savas. Vienlaikus šīs pašvaldības ir piešķīrušas šim jaunajam subjektam zināmu kapacitāti, lai tas varētu izpildīt šīm pilnvarām atbilstošus uzdevumus. Proti, tās tam ir piešķīrušas līdzekļus, kurus tās pašas bija noteikušas līdz attiecīgajam brīdim minēto pilnvaru īstenošanai, un ir apņēmušās segt iespējamo minētā subjekta budžeta deficītu, turklāt šim subjektam ir tiesības noteikt iemaksas un iekasēt to summu, kā arī tiesības veikt noteiktas darbības, kas neatbilst tam nodoto pilnvaru īstenošanai, bet kas ir tāda pat veida kā dažas darbības, kuru izpilde izriet no šīs īstenošanas. Visbeidzot, jauno subjektu raksturo darbības autonomija, tomēr tam ir jāievēro lēmumi, kurus pieņem kopsapulce, ko veido abu šo subjektu dibinātāju pašvaldību pārstāvji un kas ir šī subjekta struktūrvienība, kuras kompetencē tostarp ir par minētā subjekta vadību atbildīgās personas ievēlēšana.
39 Šajā kontekstā ievadā ir jānorāda, ka iesniedzējtiesa norādi, ka attiecīgās darbības pamatlietā ir “pakalpojumi” Direktīvas 2004/18 izpratnē, sniedza tikai ar mērķi precizēt, ka šīs direktīvas piemērošana šajā ziņā nav noliedzama. Turpretī ar to vien, ka darbība, kas ir publisko tiesību iestādes kompetencē, ir pakalpojums, uz ko attiecas minētā direktīva, nepietiek, lai tā būtu piemērojama, jo publisko tiesību iestādes var brīvi izlemt, vai tām veicamo sabiedrības interešu uzdevumu izpildei izmantot līgumu vai ne (šajā ziņā skat. spriedumu, 2009. gada 9. jūnijs, Komisija/Vācija, C‑480/06, EU:C:2009:357, 45. punkts un tajā minētā judikatūra).
40 Turklāt ir jāatgādina, pirmkārt, ka kompetenču sadalījums dalībvalsts iekšienē ir aizsargāts LES 4. panta 2. punktā, kurā noteikts, ka Savienībai ir jārespektē dalībvalstu nacionālā identitāte, kas raksturīga to politiskajām un konstitucionālajām pamatstruktūrām, tostarp reģionālajām un vietējām pašvaldībām (šajā ziņā skat. spriedumu, 2014. gada 12. jūnijs, Digibet un Albers, C‑156/13, EU:C:2014:1756, 34. punkts).
41 Turklāt, tā kā šī kompetenču sadale nav stingri noteikta, ar LES 4. panta 2. punktu noteiktā aizsardzība, kā secinājumu 41. un 42. punktā ir norādījis ģenerāladvokāts, attiecas arī uz pilnvaru reorganizāciju dalībvalsts iekšienē. Šāda reorganizācija, kas var būt tādā formā kā pilnvaru pārdalīšana no vienas publisko tiesību iestādes otrai, ko ir noteikusi augstākstāvoša iestāde, vai kā brīvprātīga pilnvaru nodošana publisko tiesību iestāžu starpā, izraisa to, ka iestāde, kurai iepriekš ir bijušas pilnvaras, tiek atbrīvota vai atbrīvojas no pienākuma un tiesībām izpildīt attiecīgo sabiedrisko uzdevumu, bet otrai iestādei turpmāk ir šis pienākums un šīs tiesības.
42 Otrkārt, ir jākonstatē, ka šāda pilnvaru pārdale vai nodošana neatbilst visiem nosacījumiem, ko paredz publiskā līguma jēdziena definīcija.
43 Proti, tikai finansiāls līgums var būt publisks līgums, uz ko attiecas Direktīva 2004/18, un tas, ka tas ir finansiāls, nozīmē, ka līgumslēdzēja iestāde, kas noslēdz publisko līgumu, atbilstoši šim līgumam par samaksu saņem sniegumu, kam ir jāsniedz tieša ekonomiskā interese šai līgumslēdzējai iestādei (šajā ziņā skat. spriedumu, 2010. gada 25. marts, Helmut Müller, C‑451/08, EU:C:2010:168, 47.–49. punkts). Šis līguma divpusējais raksturs tātad, kā secinājumu 36. punktā ir norādījis ģenerāladvokāts, ir būtiska publiskā līguma iezīme.
44 Tomēr neatkarīgi no apstākļa, ka lēmums par publisko pilnvaru piešķiršanu neietilpst ekonomisko darījumu jomā, pats fakts, ka publisko tiesību iestāde tiek atbrīvota no tai iepriekš uzticētajām pilnvarām, pats par sevi liek zust jebkādām ekonomiskām interesēm par šīm pilnvarām atbilstošo uzdevumu izpildi.
45 Līdz ar to pilnvaru īstenošanai izmantoto līdzekļu pārdalīšana, iestādei, kura zaudē pilnvaras, nododot tos iestādei, kura tās iegūst, nevar tikt uzskatīta par cenas samaksu, bet tieši otrādi – par loģiskām un pat obligātām sekām šo pilnvaru brīvprātīgai nodošanai vai obligātai pārdalei no vienas iestādes otrai.
46 Tāpat par atlīdzību nav uzskatāms tas, ka iestāde, kas ierosina pilnvaru nodošanu vai kas izlemj pārdalīt pilnvaras, apņemas apmaksāt iespējamās izmaksas, kas pārsniegtu ieņēmumus, kas var izrietēt no šo pilnvaru īstenošanas. Proti, runa ir par garantiju, kas ir domāta trešām personām, kuras vajadzība šajā gadījumā izriet no principa, saskaņā ar kuru pret publisko tiesību iestādi nevar tikt vērsts maksātnespējas process. Tomēr tas, ka šāds princips pastāv, pats par sevi ir dalībvalsts iekšējs organizatorisks jautājums.
47 Tomēr ir jāuzsver, treškārt, ka, lai pilnvaru nodošana starp publisko tiesību iestādēm varētu tikt uzskatīta par iekšējās organizācijas aktu un lai uz to tātad attiektos LES 4. panta 2. punktā garantētā dalībvalstu brīvība, ir jāizpilda noteikti nosacījumi.
48 Šajā ziņā tāda situācija kā pamatlietā esošā gan nav identiska tai, uz kādu attiecās 2005. gada 20. oktobra spriedums Komisija/Francija (C‑264/03, EU:C:2005:620). Proti, pēdējā minētajā spriedumā bija jānosaka, vai attiecīgais pilnvarojuma veids ir vienreizēja valsts varas nodošana subjektam tāda projekta īstenošanai, kas principā ietilpst cita subjekta kompetencē, nevis pašas šīs kompetences nodošana. Tomēr šie dažādie nodošanas veidi ir tāda pat veida, lai arī ar atšķirīgu apmēru, un tādēļ minētā sprieduma atzinumi šajā jautājumā var tikt attiecināti uz šo lietu.
49 Kā secinājumu 53. punktā ir norādījis ģenerāladvokāts, lai pilnvaru nodošana būtu patiesa, tai ir jāattiecas ne tikai uz pienākumiem, kas ir saistīti ar nodotajām pilnvarām, tostarp pienākumu izpildīt uzdevumus, kas ir saistīti ar šīm pilnvarām, bet arī uz tām atbilstošajām tiesībām. Tas nozīmē, ka publisko tiesību iestādei, kurai tiek piešķirtas pilnvaras, ir jābūt tiesībām organizēt to uzdevumu izpildi, uz ko attiecas šīs pilnvaras, kā arī pieņemt reglamentējošus noteikumus, kas attiecas uz šiem uzdevumiem, un tai ir jābūt finansiāli patstāvīgai, lai varētu nodrošināt minēto uzdevumu izpildi. Turpretī tā tas nav gadījumā, ja sākotnēji kompetentā iestāde saglabā pamatatbildību saistībā ar šiem pašiem uzdevumiem, ja tā saglabā finanšu kontroli pār tiem vai ja tai iepriekš ir jāapstiprina lēmumi, ko plāno pieņemt subjekts, kurš tai palīdz.
50 Šajā ziņā tāda situācija kā pamatlietā skaidri atšķiras no tās, kāda bija lietā, kurā ticis pasludināts 2013. gada 13. jūnija spriedums Piepenbrock (C‑386/11, EU:C:2013:385), kurā pašvaldība, kā Tiesa konstatēja minētā sprieduma 41. punktā, ar finansiālas kompensācijas starpniecību uzticēja citai teritoriālai vienībai tikai noteiktu materiālu uzdevumu izpildi, bet paturēja tiesības kontrolēt šo izpildi.
51 Tādējādi pilnvaru nodošana nepastāvot, ja publisko tiesību iestāde, kas ir jaunā kompetentā iestāde, šīs pilnvaras neīsteno autonomi un pati par to neatbild.
52 Kā secinājumu 56. punktā ir norādījis ģenerāladvokāts, šāda darbības autonomija nenozīmē, ka jauno kompetento subjektu vairs nedrīkst ietekmēt neviens cits publisko tiesību subjekts. Proti, subjekts, kurš nodod pilnvaras, var saglabāt zināmas tiesības saistībā ar uzdevumiem, kas ir saistīti ar šo sabiedrisko pakalpojumu. Tomēr šāda ietekme principā izslēdz jebkādu iejaukšanos konkrētajā uzdevumu, uz kuriem attiecas nodotās pilnvaras, izpildes kārtībā. Tādā situācijā kā pamatlietā šāda ietekme var tikt īstenota ar struktūrvienības starpniecību, piemēram, kopsapulci, ko veido iepriekš kompetento pašvaldību pārstāvji.
53 Darbības autonomija nenozīmē arī, ka pilnvaru obligātajai pārdalei vai brīvprātīgajai nodošanai ir jābūt neatgriezeniskai. Proti, kā ir ticis norādīts šā sprieduma 39. punktā, kompetenču sadale dalībvalstī nav stingri noteikta un tādēļ var būt paredzamas secīgas reorganizācijas. Turklāt ir jānorāda, ka situācijām, par kurām bija runa 2005. gada 20. oktobra spriedumā Komisija/Francija (C‑264/03, EU:C:2005:620), nebija pastāvīgs raksturs, jo runa bija par vienreizēju valsts varas nodošanu subjektam tāda projekta īstenošanai, kas principā ietilpst cita subjekta kompetencē, kurš saglabāja šo pamata kompetenci, un būtu jāuzskata, ka uz šīm situācijām neattiecas publiskā iepirkuma tiesības, ja tām nav to īpašību, kuras Tiesa norādīja minētā sprieduma 54. punktā, kā rezultātā tika uzskatīts, ka attiecīgajā gadījumā nav notikusi patiesa nodošana. Līdz ar to, kā secinājumu 54. punktā norādījis ģenerāladvokāts, nav nekādu šķēršļu tam, lai nodotās vai pārdalītās pilnvaras sabiedrisko uzdevumu reorganizācijas ietvaros nevarētu vēlāk no jauna tikt nodotas vai pārdalītas saistībā ar nākamo reorganizāciju.
54 Visbeidzot, lai skartu visus aspektus, ko iesniedzējtiesa ir minējusi, ir jāatgādina, ka jautājumu par to, vai dalībvalstu publisko tiesību subjektiem vai noteiktām to kategorijām atļaut vai aizliegt veikt darbību tirgū, ja vien tā nav to darbība vispārējās interesēs, reglamentē to dalībvalstu iekšējais tiesiskais regulējums, kurām ir jānovērtē, vai šāda darbība ir vai nav saderīga ar šo subjektu institucionālajiem un statūtos noteiktajiem mērķiem (šajā ziņā skat. spriedumu, 2009. gada 23. decembris, CoNISMa, C‑305/08, EU:C:2009:807, 48. punkts). Tādējādi tas, ka publisko tiesību subjekti, uz kuriem attiecas pilnvaru nodošana, var vai nevar veikt noteiktas darbības tirgū, tāpat ir dalībvalstu iekšējs organizatorisks jautājums un vispārīgi neietekmē šādas nodošanas būtību, jo ir izpildīti nosacījumi, kas ir precizēti minētā sprieduma 47.–51. punktā.
55 Ņemot vērā visus šos apsvērumus, uz pirmo jautājumu ir jāatbild šādi:
– Direktīvas 2004/18 1. panta 2. punkta a) apakšpunkts ir jāinterpretē tādējādi, ka par valsts līgumu nav jāuzskata tāds nolīgums, ko ir noslēgušas divas pašvaldības, kā pamatlietā esošais, pamatojoties uz kuru tās ar statūtiem ir izveidojušas pašvaldību mērķapvienību, kas ir publisko tiesību juridiska persona, un šim jaunajam publisko tiesību subjektam ir nodevušas dažas savas pilnvaras, kas līdz šim bija pašvaldībām un kuras turpmāk ir šai pašvaldību mērķapvienībai;
– tomēr šāda pilnvaru nodošana attiecībā uz sabiedrisko uzdevumu izpildi pastāv tikai tad, ja tā vienlaikus attiecas uz pienākumiem, kas ir saistīti ar nodotajām pilnvarām, un uz tiesībām, kas tām atbilst, un tādēļ publisko tiesību iestādei, kas ir jaunā kompetentā iestāde, ir lēmumu pieņemšanas un finansiālā autonomija, un tas ir jāpārbauda iesniedzējtiesai.
Par otro jautājumu
56 Ņemot vērā atbildi uz pirmo jautājumu, uz uzdoto otro jautājumu nav jāatbild.
Tiesāšanās izdevumi
57 Attiecībā uz pamatlietas pusēm šī tiesvedība ir stadija procesā, kuru izskata iesniedzējtiesa, un tā lemj par tiesāšanās izdevumiem. Izdevumi, kas radušies, iesniedzot apsvērumus Tiesai, un kas nav minēto pušu izdevumi, nav atlīdzināmi.
Ar šādu pamatojumu Tiesa (trešā palāta) nospriež:
Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 31. marta Direktīvas 2004/18/EK par to, kā koordinēt būvdarbu valsts līgumu, piegādes valsts līgumu un pakalpojumu valsts līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūru, 1. panta 2. punkta a) apakšpunkts ir jāinterpretē tādējādi, ka par valsts līgumu nav jāuzskata tāds nolīgums, ko ir noslēgušas divas pašvaldības, kā pamatlietā esošais, pamatojoties uz kuru tās ar statūtiem ir izveidojušas pašvaldību mērķapvienību, kas ir publisko tiesību juridiska persona, un šim jaunajam publisko tiesību subjektam ir nodevušas dažas savas pilnvaras, kas līdz šim bija pašvaldībām un kuras turpmāk ir šai pašvaldību mērķapvienībai.
Tomēr šāda pilnvaru nodošana attiecībā uz sabiedrisko uzdevumu izpildi pastāv tikai tad, ja tā vienlaikus attiecas uz pienākumiem, kas ir saistīti ar nodotajām pilnvarām, un uz tiesībām, kas tām atbilst, un tādēļ publisko tiesību iestādei, kas ir jaunā kompetentā iestāde, ir lēmumu pieņemšanas un finansiālā autonomija, un tas ir jāpārbauda iesniedzējtiesai.
[Paraksti]