PARERE 1/20 DELLA CORTE (Quarta Sezione)
16 giugno 2022
«Parere emesso ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE – Domanda di parere – Progetto di Trattato sulla Carta dell’energia modernizzato – Articolo 26 – Procedura di soluzione delle controversie – Ricevibilità»
Nel procedimento di parere 1/20,
avente ad oggetto una domanda di parere ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, presentata il 2 dicembre 2020 dal Regno del Belgio,
LA CORTE (Quarta Sezione)
composta da C. Lycourgos, presidente di sezione, S. Rodin, J.-C. Bonichot, L.S. Rossi (relatrice) e O. Spineanu-Matei, giudici,
avvocato generale: M. Szpunar
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
– per il governo belga, da S. Baeyens, J.-C. Halleux, C. Pochet e M. Van Regemorter, in qualità di agenti;
– per il governo ceco, da K. Najmanová, H. Pešková, M. Smolek e J. Vláčil, in qualità di agenti;
– per il governo tedesco, da J. Möller e D. Klebs, in qualità di agenti;
– per il governo ellenico, da K. Boskovits e G. Karipsiadis, in qualità di agenti;
– per il governo spagnolo, da S. Centeno Huerta, A. Gavela Llopis e J. Ruiz Sánchez, in qualità di agenti;
– per il governo francese, da A. Daniel e W. Zemamta, in qualità di agenti;
– per il governo croato, da G. Vidović Mesarek, in qualità di agente;
– per il governo italiano, da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da P. Garofoli, avvocato dello Stato;
– per il governo lituano, da K. Dieninis e R. Dzikovič, in qualità di agenti;
– per il governo ungherese, da M.Z. Fehér e K. Szíjjártó, in qualità di agenti;
– per il governo dei Paesi Bassi, da K. Bulterman e J.M. Hoogveld, in qualità di agenti;
– per il governo polacco, da B. Majczyna, in qualità di agente;
– per il governo sloveno, da N. Pintar Gosenca, in qualità di agente;
– per il governo slovacco, da B. Ricziová, in qualità di agente;
– per il Consiglio dell’Unione europea, da B. Driessen e A. Lo Monaco, in qualità di agenti;
– per la Commissione europea, da L. Armati, O. Beynet, F. Erlbacher, M. Kellerbauer, T. Maxian Rusche e R. Vidal Puig, in qualità di agenti,
sentito l’avvocato generale,
ha emesso il seguente
Parere
1 La domanda di parere presentata alla Corte dal Regno del Belgio è formulata come segue:
«Se il progetto di Trattato sulla Carta dell’energia modernizzato sia compatibile con i trattati, e segnatamente con gli articoli 19 TUE e 344 TFUE:
– per quanto riguarda l’articolo 26 di detto accordo, qualora tale articolo possa essere interpretato nel senso che esso consente l’applicazione intra-Unione europea della procedura di soluzione delle controversie;
– qualora l’articolo 26 di detto accordo debba essere interpretato nel senso che esso consente l’applicazione intra-Unione europea della procedura di soluzione delle controversie, in quanto l’accordo medesimo non prevede norme specifiche espresse o clausole esplicite sull’applicazione discrezionale (clause de déconnexion), in particolare nelle definizioni di investimento e di investitore di cui all’articolo 1 dell’accordo previsto, che sanciscano la disapplicazione della procedura generale di detto articolo 26 tra gli Stati membri».
Contesto normativo
2 Il Trattato sulla Carta dell’energia, firmato a Lisbona il 17 dicembre 1994 (GU 1994, L 380, pag. 24; in prosieguo: il «TCE»), è stato approvato a nome delle Comunità europee con la decisione 98/181/CE, CECA, Euratom, del Consiglio e della Commissione, del 23 settembre 1997, concernente la conclusione da parte delle Comunità europee del trattato sulla Carta dell’energia e del protocollo della Carta dell’energia sull’efficienza energetica e sugli aspetti ambientali correlati (GU 1998, L 69, pag. 1). Esso è composto da un preambolo e da otto parti, tra le quali figurano la parte I, intitolata «Definizioni e finalità», che comprende gli articoli 1 e 2 di tale trattato, e la parte V, intitolata «Soluzione delle controversie», che comprende gli articoli da 26 a 28 di detto trattato.
3 L’articolo 1 del TCE, intitolato «Definizioni», definisce, ai fini di tale trattato, un insieme di termini tra i quali figurano, nei punti 6 e 7 di tale articolo, quelli di «investimento» e di «investitore».
4 L’articolo 26 del TCE, intitolato «Soluzione delle controversie tra un investitore e una Parte contraente», enuncia quanto segue:
«1. Le controversie tra una Parte contraente riguardanti la presunta violazione di un obbligo posto a suo carico a norma della parte III e un investitore di un’altra Parte contraente, in relazione a un suo investimento nell’area della prima[,] sono da risolvere ove possibile in via amichevole.
2. Ove tali controversie non possano risolversi secondo le disposizioni del paragrafo 1 entro il termine di tre mesi dalla data in cui una delle Parti della controversia abbia richiesto la soluzione amichevole, l’investitore interessato può scegliere di sottoporre la controversia per essere decisa:
a) alle corti o ai tribunali amministrativi della Parte contraente parte della controversia;
b) in conformità a qualsiasi procedura applicabile di soluzione di controversie concordata in precedenza; o
c) in conformità dei seguenti paragrafi del presente articolo.
3. a) Fatto salvo unicamente il disposto delle lettere b) e c), ciascuna Parte contraente presta il proprio [consenso] incondizionato a sottoporre una controversia all’arbitrato o alla conciliazione internazionale in conformità alle disposizioni del presente articolo.
(...)
4. Qualora un investitore scelga di sottoporre la controversia per soluzione ai sensi del paragrafo 2, lettera c), deve anche notificare per iscritto il proprio consenso a che la controversia sia sottoposta a:
a) i) il Centro internazionale per la risoluzione delle controversie relative agli investimenti (International Centre for Settlement of Investment Disputes), istituito conformemente alla convenzione per la risoluzione delle controversie relative agli investimenti fra Stati e soggetti di altri Stati, aperta alla firma a Washington il 18 marzo 1965 (in appresso denominata “convenzione ICSID”), se la Parte contraente dell’investitore e la Parte contraente parte della controversia sono entrambe parti della convenzione ICSID; o
ii) il Centro internazionale per la risoluzione delle controversie relative agli investimenti, istituito conformemente alla convenzione di cui alla lettera a), punto i) in conformità del regolamento che disciplina il servizio aggiuntivo per la gestione dei procedimenti da parte del Segretariato del Centro, in appresso designato “regolamento del servizio aggiuntivo”, se la Parte contraente dell’investitore o la Parte contraente parte della controversia, ma non entrambe, è parte della convenzione ICSID;
b) un unico arbitro o un tribunale arbitrale ad hoc, costituito in conformità del regolamento arbitrale della Commissione delle Nazioni Unite per il diritto commerciale internazionale (in appresso denominata “UNCITRAL”); o
c) un procedimento arbitrale da parte dell’Istituto di arbitrato della Camera di commercio di Stoccolma.
(...)».
5 L’articolo 34 del TCE, intitolato «Conferenza sulla Carta dell’energia», nel suo paragrafo 1 prevede quanto segue:
«Le parti contraenti si riuniscono periodicamente in seno alla Conferenza sulla Carta dell’energia (qui designata la “Conferenza della Carta”), alla quale ogni parte contraente ha diritto ad essere rappresentata da un membro. Le riunioni ordinarie si svolgono ad intervalli stabiliti dalla Conferenza della Carta».
Accordo previsto
6 Poiché il TCE non è stato oggetto di una revisione rilevante a partire dal 16 aprile 1998, data della sua entrata in vigore, la segreteria della Carta dell’energia ha proposto di modernizzarlo. A seguito di scambi su tale punto, la Conferenza della Carta ha adottato, il 27 novembre 2018, un elenco di diverse materie aperte alla discussione per avviare i negoziati sulla modernizzazione (in prosieguo: l’«elenco delle materie aperte ai negoziati»).
7 Detto elenco comprende le seguenti materie:
– il preinvestimento;
– la definizione di «Carta»;
– la definizione di «attività economica nel settore dell’energia»;
– la definizione di «investitore»;
– la definizione di «investimento»;
– il diritto di legiferare;
– la definizione di trattamento giusto ed equo;
– la clausola della nazione più favorita;
– il chiarimento della nozione di «piena tutela e sicurezza»;
– la definizione di espropriazione indiretta;
– l’indennizzo per perdite;
– la clausola di protezione;
– il diniego di benefici;
– i trasferimenti relativi agli investimenti;
– le azioni per futili motivi;
– la trasparenza;
– la certezza dei costi;
– la valutazione dei danni;
– il finanziamento da parte di terzi;
– lo sviluppo sostenibile e la responsabilità sociale delle imprese;
– la definizione di transito;
– l’accesso all’infrastruttura (compresi il diniego di accesso e le capacità disponibili);
– la definizione e i principi per la fissazione di tariffe;
– l’organizzazione regionale d’integrazione economica (REIO);
– le disposizioni obsolete.
8 Il 6 novembre 2019 la Conferenza della Carta ha creato il gruppo sulla modernizzazione e l’ha incaricato di avviare negoziati sulla modernizzazione del TCE, al fine di concludere rapidamente tale processo. Detta Conferenza ha precisato che i negoziati terranno conto dell’elenco delle materie aperte ai negoziati nonché delle opzioni politiche suggerite dalle parti contraenti.
9 Il primo ciclo completo di negoziati si è svolto dal 6 al 9 luglio 2020, il secondo dall’8 all’11 settembre 2020 e il terzo dal 3 al 6 novembre 2020.
10 Il 15 luglio 2019 il Consiglio dell’Unione europea ha incaricato la Commissione europea di avviare negoziati sulla modernizzazione del TCE e ha adottato le corrispondenti direttive di negoziato. Nell’ottobre 2019, l’Unione europea ha suggerito opzioni politiche per la modernizzazione e, nel maggio 2020, ha presentato proposte di emendamento del TCE.
11 Tra le opzioni politiche e le modifiche suggerite dall’Unione, è stata presentata una proposta di modifica dell’articolo 26 del TCE intesa a ribadire l’impegno dell’Unione per una riforma strutturale delle procedure di soluzione delle controversie tra investitori e Stati a livello internazionale.
12 La segreteria della Carta dell’energia e diverse parti contraenti hanno ricordato tuttavia che l’accordo concluso tra le parti contraenti per la modernizzazione del TCE riguarda soltanto l’elenco delle materie aperte ai negoziati. Si è così convenuto che qualsiasi materia aggiuntiva rispetto a quelle comprese in tale elenco doveva essere concordata tra le parti contraenti.
13 In occasione del secondo ciclo di negoziati, l’Unione ha presentato alcune proposte di riforma della procedura di soluzione delle controversie tra investitori e Stati vertenti su materie non comprese in detto elenco. Tuttavia, non è stato raggiunto nessun consenso per discutere di tali proposte.
14 I negoziati sulle REIO, che rientrano nelle materie comprese in questo stesso elenco, erano all’ordine del giorno del terzo ciclo di negoziati. Nell’ambito di tale ciclo, la Repubblica del Kazakhstan ha proposto di estendere la disapplicazione di talune disposizioni del TCE tra i membri di un REIO e, a tal fine, di modificare l’articolo 26 del TCE prevedendo espressamente che le disposizioni relative alla soluzione delle controversie in materia di investimenti non si applichino tra i membri di un REIO.
15 Tuttavia, la Commissione non disponeva di un mandato che le consentisse di sostenere tale proposta. Infatti, l’Unione non ha chiesto l’inclusione delle REIO nell’elenco delle materie aperte ai negoziati e le direttive di negoziato del Consiglio precisano che «l’Unione europea non sostiene la modifica della disposizione relativa alla REIO nel processo di modernizzazione del TCE».
Procedimento dinanzi alla Corte
16 Il 2 dicembre 2020 il Regno del Belgio ha depositato la presente domanda di parere.
17 L’8 ottobre 2021, in applicazione dell’articolo 62, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la giudice relatrice e l’avvocato generale hanno chiesto al Regno del Belgio se, tenuto conto della sentenza del 2 settembre 2021, Repubblica di Moldavia (C‑741/19, EU:C:2021:655), e in particolare dei punti da 40 a 66 di quest’ultima, esso intendesse confermare la sua domanda di parere.
18 Con lettera del 10 novembre 2021, il Regno del Belgio ha informato la Corte della sua intenzione di confermare la sua domanda.
Sulla ricevibilità della domanda di parere
Valutazioni formulate dal Regno del Belgio
19 Il Regno del Belgio dichiara che la sua domanda di parere riguarda la compatibilità con i trattati dell’articolo 26 del TCE, quale previsto dal progetto di TCE modernizzato (in prosieguo: l’«articolo 26 del TCE modernizzato»), e della procedura di soluzione delle controversie che esso prevede, se quest’ultima dovesse essere considerata applicabile alle controversie tra un investitore di uno Stato membro e un altro Stato membro (in prosieguo: le «controversie intra-Unione europea»), nonché delle nozioni di «investimento» e «investitore» contenute nella proposta di modifica dell’articolo 1 del TCE.
20 A tal riguardo, il Regno del Belgio precisa che, posto che attualmente non esiste alcun consenso su un eventuale emendamento all’articolo 26 del TCE, esso presuppone che tale articolo 26 rimanga invariato.
21 Secondo il Regno del Belgio, la presente domanda di parere sarebbe tuttavia ricevibile, in quanto essa verterebbe su un «accordo», quest’ultimo sarebbe «previsto» e la domanda non sarebbe prematura.
22 Anzitutto, esso sostiene che, poiché il progetto di TCE modernizzato è un impegno avente forza vincolante, adottato da soggetti di diritto internazionale, esso costituirebbe un «accordo» ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE. In particolare, il fatto che tale progetto non sia formalmente un nuovo trattato, ma costituisca una modifica di un trattato precedente, non lo priverebbe della sua natura di «accordo». Infatti dalla giurisprudenza, in particolare dal parere 1/03 (Nuova convenzione di Lugano), del 7 febbraio 2006 (EU:C:2006:81), risulterebbe che la Corte si è già trovata di fronte alla revisione di un trattato esistente senza che ciò conducesse ad interrogarsi sulla ricevibilità della domanda di parere relativa al nuovo trattato, la cui conclusione era prevista.
23 Il Regno del Belgio sostiene poi che il progetto di TCE modernizzato sarebbe un accordo «previsto», ai sensi della giurisprudenza della Corte. A tal riguardo esso fa valere che, da un lato, tale progetto non sarebbe stato ancora concluso, di modo che l’obiettivo preventivo della procedura di parere sarebbe rispettato. Dall’altro, la circostanza che la decisione del Consiglio che autorizza l’avvio dei negoziati, ivi comprese le direttive di negoziato, non abbiano affrontato l’applicabilità alle controversie intra-Unione europea del TCE in generale e, in particolare, della procedura di soluzione delle controversie prevista dal suo articolo 26 non inciderebbe sulla ricevibilità della presente domanda di parere. Infatti, dalla giurisprudenza derivante, segnatamente, dalla sentenza del 5 novembre 2002, Commissione/Danimarca (C‑467/98, EU:C:2002:625, punto 39), risulterebbe che, in caso di rinegoziazione di un accordo nel suo insieme, le parti confermano gli impegni derivanti dal trattato iniziale che non fanno parte della rinegoziazione o sono modificati solo marginalmente. Pertanto, le rinegoziazioni attuali del TCE riguarderebbero tale trattato nel suo insieme e implicherebbero la conferma dell’articolo 26 di quest’ultimo. In ogni caso, la presente domanda di parere riguarderebbe anche le definizioni di «investitore» e «investimento», di cui all’articolo 1 del TCE, che sarebbero esplicitamente soggette a modifica, conformemente all’elenco delle materie aperte ai negoziati.
24 Infine, la presente domanda di parere non sarebbe prematura. In particolare, sia il contenuto delle disposizioni interessate dell’accordo previsto sia il contesto in cui si collocano i negoziati di tale accordo sarebbero sufficientemente noti per consentire alla Corte di rispondere utilmente a tale domanda. Infatti, in primo luogo, la proposta di modifica formulata dall’Unione e dai suoi Stati membri avrebbe raggiunto una fase di avanzamento tale da consentire di constatare che essa non contiene chiarimenti riguardanti l’applicabilità dell’articolo 26 del TCE modernizzato alle controversie intra-Unione europea. In secondo luogo, tenuto conto dello svolgimento del secondo ciclo di negoziati, nessun consenso sarebbe stato raggiunto in merito all’inserimento nel TCE modernizzato del complesso di proposte formulate dall’Unione. In terzo luogo, benché durante il terzo ciclo di negoziati la Repubblica del Kazakistan abbia presentato una proposta intesa a chiarire le relazioni giuridiche esistenti tra le REIO parti del TCE e i loro membri, alla luce di tale trattato, il mandato negoziale conferito alla Commissione non le consentirebbe di discutere tale proposta. Ciò premesso, secondo il Regno del Belgio, il TCE modernizzato non conterrà nessun chiarimento in merito all’applicabilità del suo articolo 26 alle controversie intra-Unione europea, il che potrebbe essere interpretato come una conferma della situazione attuale.
Sintesi delle principali osservazioni presentate alla Corte
25 Tutti gli Stati membri che hanno partecipato alla fase scritta del procedimento, eccetto l’Ungheria, nonché la Commissione sostengono che la presente domanda di parere sia ricevibile. Alcuni di tali Stati, in particolare la Repubblica ceca e la Repubblica di Slovenia, sottolineano che una presa di posizione della Corte sarebbe necessaria per eliminare qualsiasi ambiguità nell’interpretazione dell’articolo 26 del TCE. Infatti, anzitutto, gli Stati membri non sarebbero unanimi nell’interpretare quest’articolo nel senso che esso non si applica alle controversie intra-Unione europea. Inoltre, la maggior parte delle procedure di arbitrato promosse sulla base di quest’articolo riguarderebbe proprio controversie intra-Unione europea. Infine, in dette procedure gli arbitri rifiuterebbero sistematicamente di dichiararsi incompetenti, anche dopo la pronuncia della sentenza del 6 marzo 2018, Achmea (C‑284/16, EU:C:2018:158).
26 Secondo la Repubblica federale di Germania, se per dichiarare l’irricevibilità di una domanda di parere fosse sufficiente che quest’ultima si riferisca ad una disposizione il cui contenuto non è stato pregiudicato dall’accordo di modifica, ciò comporterebbe, sin dalla fase dell’esame della ricevibilità di una siffatta domanda, difficili questioni di delimitazione tra le «vecchie» e le «nuove» disposizioni dell’accordo in questione.
27 La Repubblica francese afferma che la domanda di parere non può essere dichiarata irricevibile in quanto riguarderebbe un accordo già concluso. Infatti, da un lato, questo Stato membro reputa che la Corte sia interrogata sul fatto che l’accordo previsto non contemplerebbe una clausola che escluda espressamente le controversie intra-Unione europea dalla procedura prevista dall’articolo 26 del TCE modernizzato. Orbene, l’assenza di una siffatta clausola in tale accordo potrebbe essere all’origine di una violazione del diritto dell’Unione da parte di altre clausole di detto accordo, le quali non sarebbero contrarie al diritto dell’Unione in presenza di tale clausola particolare. Dall’altro, la presente domanda di parere verterebbe sulla rinegoziazione di un accordo considerato nel suo insieme, dal momento che l’ambito della rinegoziazione include tutte le parti sostanziali del TCE. Sarebbe peraltro possibile che il progetto di TCE modernizzato assuma in definitiva la forma di un nuovo accordo integrale, sostituendosi al TCE attualmente in vigore. L’Unione sarebbe quindi chiamata a confermare i suoi impegni su tutto il TCE e il progetto di TCE modernizzato costituirebbe pertanto, in particolare per quanto riguarda la sua procedura di soluzione delle controversie, un accordo previsto e non un accordo concluso.
28 La Commissione osserva che non si potrebbe escludere che la questione dell’applicabilità della procedura di soluzione delle controversie intra-Unione europea sia sollevata nel contesto delle materie sulle quali i negoziati sono stati aperti e che sono strettamente connesse alle questioni sollevate nella presente domanda di parere. Peraltro, la conclusione del TCE modernizzato senza modificare l’articolo 26 del TCE, o senza determinare la sua interpretazione mediante un atto di diritto internazionale pubblico che consenta di vincolare i tribunali arbitrali, potrebbe essere interpretata da questi ultimi nel senso che l’Unione e gli Stati membri confermano, in un nuovo accordo internazionale, l’applicabilità dell’articolo 26 del TCE modernizzato alle controversie intra-Unione europea.
29 In tale contesto, la Commissione ricorda che una domanda di parere, il cui ambito di applicazione è relativamente ampio, potrebbe essere guidata dall’obiettivo legittimo di un’istituzione o di uno Stato membro di conoscere la portata delle rispettive competenze dell’Unione e degli Stati membri prima di decidere se firmare e concludere l’accordo previsto. Orbene, il fatto di non modificare l’articolo 26 del TCE potrebbe essere interpretato come un’accettazione del fatto che la responsabilità internazionale degli Stati membri possa sussistere direttamente in una materia che rientra nella competenza esclusiva dell’Unione. Ciò equivarrebbe a violare l’obbligo incombente agli Stati membri di assicurare, nei loro rispettivi territori, l’applicazione e il rispetto del diritto dell’Unione, consentendo l’esercizio di una competenza nazionale che prevarrebbe sulle competenze dell’Unione nonché sulle prerogative della Corte, derivanti dall’articolo 19 TUE e dall’articolo 344 TFUE.
30 La Commissione rileva che il parere della Corte produrrebbe l’effetto di vincolare le istituzioni e gli Stati membri in sede di prosecuzione dei negoziati per il TCE modernizzato, attualmente in corso. In funzione del contenuto di tale parere, o l’interpretazione della Corte dovrebbe tradursi in un accordo tra gli Stati membri e l’Unione sull’interpretazione dell’articolo 26 del TCE modernizzato, o in un trattato tra gli Stati membri e l’Unione che modifica l’articolo 26 del TCE modernizzato inter se, oppure il Consiglio dovrebbe, su raccomandazione modificata della Commissione, ampliare la portata del mandato a negoziare.
31 Viceversa, l’Ungheria ritiene che la presente domanda di parere sia irricevibile. Essa osserva che, affinché la Corte possa pronunciarsi sulla compatibilità delle disposizioni di un accordo previsto con i trattati, sarebbe necessario che essa disponga di elementi sufficienti riguardo al contenuto stesso di detto accordo. Orbene, nel caso di specie, sulla base dei documenti e delle informazioni attualmente disponibili e dello stato di avanzamento delle trattative, non sarebbero disponibili né il testo integrale né il testo parziale del progetto di TCE modernizzato e non sarebbe possibile dedurre l’esito dei negoziati in corso. Infatti, in primo luogo, i negoziati sarebbero solo allo stadio iniziale, e del resto lo Stato membro autore della presente domanda di parere avrebbe allegato alla stessa soltanto il testo del TCE attualmente in vigore. In secondo luogo, l’elenco delle materie aperte ai negoziati non sarebbe tassativo e potrebbe essere completato. In terzo luogo, le osservazioni sulle opzioni politiche delle parti contraenti sarebbero quelle formulate anteriormente al primo turno ufficiale di negoziati.
32 Il Consiglio nutre altresì dubbi sulla ricevibilità della presente domanda di parere a causa, in particolare, dell’incertezza riguardo al contenuto dell’accordo previsto e all’eventuale modifica dell’articolo 26 del TCE, dell’assenza di conseguenze di un eventuale parere negativo della Corte e del fatto che la giurisprudenza risultante dalla sentenza del 5 novembre 2002, Commissione/Danimarca (C‑467/98, EU:C:2002:625), non sarebbe rilevante nel caso di specie, in quanto tale giurisprudenza sarebbe stata elaborata nell’ambito di un ricorso per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE.
33 Ciò premesso, il Consiglio non nega la rilevanza delle ragioni esposte dal Regno del Belgio a sostegno della ricevibilità della presente domanda di parere e ritiene che non si possa escludere che i negoziati si estendano alla fine all’articolo 26 del TCE. In tal caso, le direttive di negoziato del Consiglio prevederebbero che la Commissione vigili affinché il risultato sia conforme al diritto dell’Unione.
Presa di posizione della Corte
34 Ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, uno Stato membro, il Parlamento europeo, il Consiglio o la Commissione possono chiedere il parere della Corte sulla compatibilità di un accordo previsto con i trattati.
35 Secondo costante giurisprudenza della Corte, tale disposizione mira a prevenire le complicazioni che deriverebbero da contestazioni in sede giurisdizionale relative alla compatibilità con i trattati di accordi internazionali che vincolino l’Unione. Infatti, una decisione giudiziaria che constatasse, dopo la conclusione di un accordo internazionale vincolante per l’Unione, che quest’ultimo, alla luce del suo contenuto o della procedura seguita per la sua conclusione, è incompatibile con le disposizioni dei trattati non mancherebbe di creare, non solo sul piano interno dell’Unione, ma anche su quello delle relazioni internazionali, gravi difficoltà e rischierebbe di danneggiare tutte le parti interessate, ivi compresi gli Stati terzi [parere 1/19 (Convenzione di Istanbul), del 6 ottobre 2021, EU:C:2021:832, punto 193 e giurisprudenza ivi citata].
36 Certamente, la facoltà di presentare una domanda di parere, ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, non richiede, come condizione preliminare, un accordo definitivo tra le istituzioni interessate [parere 1/19 (Convenzione di Istanbul), del 6 ottobre 2021, EU:C:2021:832, punto 204 e giurisprudenza ivi citata].
37 Ne consegue che la Corte può essere investita di una domanda di parere quando l’oggetto dell’accordo previsto è noto, anche qualora sussista un certo numero di alternative ancora aperte e di divergenze relative alla redazione dei testi in questione [parere 1/09 (Accordo sulla creazione di un sistema unico di risoluzione delle controversie in materia di brevetti), dell’8 marzo 2011, EU:C:2011:123, punto 53].
38 Ciò vale, in particolare, quando la domanda di parere riguarda soltanto la questione dell’esistenza, o meno, di una competenza dell’Unione a concludere un accordo previsto [v., in tal senso, parere 2/94 (Adesione della Comunità alla CEDU), del 28 marzo 1996, EU:C:1996:140, punti da 13 a 18].
39 Tuttavia, dal momento che la domanda di parere riguarda la questione della compatibilità di un tale accordo con i trattati, è necessario che la Corte disponga di elementi sufficienti in merito al contenuto stesso di detto accordo [parere 2/94 (Adesione della Comunità alla CEDU), del 28 marzo 1996, EU:C:1996:140, punto 19, e parere 2/13 (Adesione dell’Unione alla CEDU), del 18 dicembre 2014, EU:C:2014:2454, punto 147].
40 Orbene, da un lato, la presente domanda di parere riguarda non già la competenza dell’Unione a concludere il TCE modernizzato, bensì la compatibilità di quest’ultimo, e in particolare del suo articolo 26, con i trattati.
41 Dall’altro lato, lo stesso Regno del Belgio riconosce che, al momento del deposito della presente domanda di parere, non esisteva nessun documento contenente il testo del TCE, nella sua versione modernizzata, o quello del suo articolo 26.
42 Secondo il Regno del Belgio, tale circostanza non dovrebbe incidere sulla ricevibilità di questa domanda di parere dal momento che sarebbe notorio, in questa fase dei negoziati, che nella versione modernizzata del TCE non sarebbe prevista nessuna modifica dell’articolo 26. Infatti, i negoziati sulla modernizzazione del TCE sarebbero stati aperti solo in relazione all’elenco delle materie aperte ai negoziati, elenco che non comprenderebbe la procedura di soluzione delle controversie prevista da tale articolo.
43 Orbene, gli elementi sottoposti alla Corte non consentono di ritenere che l’articolo 26 del TCE non sarà oggetto di modifiche in esito a tali negoziati.
44 Infatti, in primo luogo, benché sia vero che la Conferenza della Carta ha individuato un elenco di materie aperte ai negoziati e che tale elenco non include la procedura di soluzione delle controversie di cui all’articolo 26 del TCE, ciò non toglie che, alla data di deposito della presente domanda di parere, i negoziati si trovavano in una fase molto precoce e che la sentenza del 2 settembre 2021, Repubblica di Moldavia (C‑741/19, EU:C:2021:655), non era stata ancora pronunciata. Ne consegue che tra le parti contraenti avrebbe potuto, e potrebbe ancora, formarsi un consenso a favore dell’inserimento in detto elenco della materia cui appartiene tale articolo. Di conseguenza, l’esito degli eventuali negoziati relativi a detta materia non è sufficientemente prevedibile e non si può escludere che l’articolo 26 del TCE sia modificato.
45 In secondo luogo, come rilevato dallo stesso Regno del Belgio, diversi negoziati sono stati avviati relativamente alla definizione delle nozioni di «investimento» e «investitore», ai sensi dell’articolo 1 del TCE, nozioni che condizionano la portata della procedura di soluzione delle controversie prevista dall’articolo 26 del TCE. Orbene, non solo nessun testo modificativo di tale articolo 1 è stato adottato in questa fase ma, inoltre, l’incidenza che le eventuali modifiche apportate a tali nozioni potrebbero avere su detta procedura di soluzione delle controversie non può essere valutata in assenza di qualsiasi elemento che consenta di conoscere, con una certa precisione, le norme disciplinanti tale procedura.
46 Alla luce di tali incertezze, la Corte non dispone di elementi sufficienti sul contenuto e, in particolare, sull’ambito di applicazione dell’articolo 26 che figurerà nel TCE modernizzato, malgrado tale ambito di applicazione sia oggetto della presente domanda di parere. Quest’ultima appare quindi prematura.
47 Infine occorre aggiungere che, per quanto riguarda le considerazioni di opportunità, ricordate nel punto 25 del presente parere, che giustificherebbero una presa di posizione della Corte sulla questione della compatibilità dell’articolo 26 del TCE con i trattati, è sufficiente constatare, da un lato, che siffatte considerazioni sono estranee alla finalità del procedimento di parere richiamata nel punto 35 del presente parere, dato che tale disposizione è già in vigore. Dall’altro, e in ogni caso, la Corte si è già pronunciata su tale questione. Infatti, dalla sentenza del 2 settembre 2021, Repubblica di Moldavia (C‑741/19, EU:C:2021:655), e segnatamente dai punti da 40 a 66 di quest’ultima, risulta chiaramente che il rispetto del principio di autonomia del diritto dell’Unione, sancito dall’articolo 344 TFUE, impone di interpretare l’articolo 26, paragrafo 2, lettera c), del TCE nel senso che esso non è applicabile alle controversie tra uno Stato membro e un investitore di un altro Stato membro in merito ad un investimento realizzato da quest’ultimo nel primo Stato membro.
48 Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che la Corte non dispone di elementi sufficienti riguardo al contenuto stesso dell’accordo previsto e che, pertanto, la presente domanda di parere, a causa del suo carattere prematuro, dev’essere giudicata irricevibile.
Di conseguenza, la Corte (Quarta Sezione) emette il seguente parere:
La domanda di parere presentata dal Regno del Belgio, il 2 dicembre 2020, è irricevibile.
Lycourgos Rodin Bonichot
Rossi Spineanu-Matei
Lussemburgo, 16 giugno 2022.
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