WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 20 stycznia 2016 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Polityka konkurencji – Artykuł 101 TFUE – Rozporządzenie (WE) nr 1/2003 – Sektor spedycji międzynarodowej – Krajowe organy ochrony konkurencji – Walor prawny instrumentów Europejskiej Sieci Konkurencji – Modelowy program tej sieci w zakresie łagodzenia kar – Wniosek o zwolnienie z grzywien złożony do Komisji – Uproszczony wniosek o zwolnienie z kary złożony do krajowych organów ochrony konkurencji – Stosunek między tymi dwoma wnioskami
W sprawie C‑428/14
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2014 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 18 września 2014 r., w postępowaniu
DHL Express (Italy) Srl,
DHL Global Forwarding (Italy) SpA
przeciwko
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,
przy udziale:
Schenker Italiana SpA,
Agility Logistics Srl,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: R. Silva de Lapuerta, prezes pierwszej izby, pełniąca obowiązki prezesa drugiej izby, L. da Cruz Vilaça (sprawozdawca), A. Arabadjiev, C. Lycourgos i J.C. Bonichot, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Wathelet,
sekretarz: V. Giacobbo-Peyronnel, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 9 lipca 2015 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu DHL Express (Italy) Srl oraz DHL Global Forwarding (Italy) SpA przez M. Siragusę oraz G. Rizzę, avvocati,
– w imieniu Schenker Italiana SpA przez G.L. Zampę, G. Baronego i A. Di Giò, avvocati,
– w imieniu Agility Logistics Srl przez A. Lirosiego, M. Padellara oraz A. Perę, avvocati,
– w imieniu rządu włoskiego przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez S. Fiorentina oraz P. Gentilego, avvocati dello Stato,
– w imieniu rządu niemieckiego przez T. Henzego oraz A. Lippstreu, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu francuskiego przez D. Colasa oraz J. Bousin, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu austriackiego przez C. Pesendorfer, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez V. Kaye, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez D. Bearda, QC, oraz V. Wakefielda, barrister,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez L. Malferrariego, G. Meeßena oraz T. Vecchi, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 10 września 2015 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 101 TFUE i art. 4 ust. 3 TUE oraz art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101 TFUE] i [102 TFUE] (Dz.U. 2003, L 1, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8, t. 2, s. 205).
2 Powyższy wniosek został przedstawiony w ramach sporu między DHL Express (Italy) Srl i DHL Global Forwarding (Italy) SpA (zwanymi dalej łącznie „DHL”) a Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (włoskim urzędem ochrony konkurencji i rynku, zwanym dalej „AGCM”) w przedmiocie decyzji, na mocy której organ ten nałożył na DHL grzywny za uczestnictwo w kartelu w sektorze usług międzynarodowej spedycji drogowej towarów z i do Włoch z naruszeniem art. 101 TFUE (zwanej dalej „sporną decyzją”).
Ramy prawne
Prawo Unii
3 Motyw 15 rozporządzenia nr 1/2003 stanowi:
„Komisja i organy ochrony konkurencji w państwach członkowskich powinny wspólnie stworzyć sieć organów władzy publicznej stosujących w ścisłej współpracy wspólnotowe reguły konkurencji. W tym celu konieczne jest stworzenie mechanizmów służących informacji i konsultacji. Dalsze formy współpracy w ramach tej sieci zostaną ustalone i skorygowane [zmienione] przez Komisję w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi”.
4 Artykuł 11 rozporządzenia nr 1/2003, zatytułowany „Współpraca między Komisją i organami ochrony konkurencji państw członkowskich”, przewiduje:
„1. „Komisja i organy ochrony konkurencji państw członkowskich stosują wspólnotowe reguły konkurencji w ścisłej współpracy”.
2. Komisja przekazuje organom ochrony konkurencji państw członkowskich kopie najistotniejszych dokumentów, które zebrała w celu stosowania art. 7, 8, 9, 10 i 29 ust. 1. Na wniosek organu ochrony konkurencji państwa członkowskiego Komisja dostarczy mu kopie innych istniejących dokumentów koniecznych do dokonania oceny sprawy.
3. Organy ochrony konkurencji państw członkowskich, w przypadku gdy działają na mocy art. [101 TFUE] lub [102 TFUE], informują Komisję pisemnie przed lub bezzwłocznie po wszczęciu pierwszych formalnych działań dochodzeniowych. Informacja ta może być również udostępniona organom ochrony konkurencji innych państw członkowskich.
4. Nie później niż 30 dni przed przyjęciem decyzji nakazującej zaprzestania naruszenia, akceptującej zobowiązania lub wycofującej stosowanie rozporządzenia o wyłączeniu grupowym organy ochrony konkurencji państw członkowskich powiadomią o tym Komisję. W tym celu dostarczą Komisji streszczenie sprawy, przewidywaną decyzję, lub – wobec jej braku – inny dokument przedstawiający proponowany kierunek działań. Informację tę można również udostępnić organom ochrony konkurencji innych państw członkowskich. Na wniosek Komisji działający w sprawie organ ochrony konkurencji udostępni Komisji inne posiadane dokumenty, które są konieczne do rozstrzygnięcia sprawy. Informację dostarczoną Komisji można udostępniać organom ochrony konkurencji innych państw członkowskich. Krajowe organy ochrony konkurencji mogą również wymieniać między sobą informacje konieczne do rozstrzygnięcia sprawy, którą zajmują się na mocy art. [101 TFUE] lub [102 TFUE].
5. Organy ochrony konkurencji państw członkowskich mogą konsultować się z Komisją w każdej sprawie, która wiąże się ze stosowaniem prawa wspólnotowego.
6. Wszczęcie przez Komisję postępowania w celu przyjęcia decyzji na mocy rozdziału III pozbawia organy ochrony konkurencji państw członkowskich ich kompetencji w zakresie stosowania art. [101 TFUE] i [102 TFUE]. Jeżeli organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego prowadzi już postępowanie w sprawie, Komisja wszczyna postępowanie po zasięgnięciu opinii krajowego organu ochrony konkurencji”.
5 Artykuł 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 stanowi:
„Państwa członkowskie wyznaczą organ lub organy ochrony konkurencji odpowiedzialne za stosowanie art. [101 TFUE] i [102 TFUE] w sposób, który zapewni skuteczne wykonanie przepisów niniejszego rozporządzenia. […] Wyznaczonymi organami ochrony konkurencji mogą być również sądy”.
6 Punkt 1 komunikatu Komisji w sprawie współpracy w ramach sieci organów ochrony konkurencji (Dz.U. 2004, C 101, s. 43, zwanego dalej „komunikatem w sprawie współpracy”, brzmi następująco:
„Rozporządzenie (WE) nr 1/2003 […] wprowadza system kompetencji równoległych, w ramach którego Komisja i organy ochrony konkurencji państw członkowskich mogą […] stosować art. [101 TFUE] i art. [102 TFUE]. Krajowe organy ochrony konkurencji i Komisja tworzą razem sieć organów władzy publicznej działających w interesie publicznym i ściśle współpracujących w celu ochrony konkurencji. Jako forum dyskusji i współpracy w stosowaniu wspólnotowej polityki konkurencji i jej kontroli sieć ta tworzy ramy, w które wpisuje się współpraca europejskich organów ochrony konkurencji w sprawach, w których znajdują zastosowanie art. [101 TFUE] i art. [102 TFUE] i stanowi fundament, na którym opiera się budowa i utrzymanie wspólnej kultury konkurencji w Europie. Sieć ta nazywana jest »Europejską Siecią Konkurencji« (ECN) […]” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego komunikatu poniżej].
7 Mając na uwadze ten system kompetencji równoległych, na podstawie którego wszystkie organy ochrony konkurencji są uprawnione do stosowania art. 101 TFUE, w pkt 8–15 komunikatu w sprawie współpracy wyliczono kryteria umożliwiające ustalenie organów, które są „szczególnie właściwe” do prowadzenia sprawy. A zatem zgodnie z pkt 14 tego komunikatu „Komisja jest w szczególności właściwa do działania, jeżeli dane porozumienie lub większa liczba porozumień albo praktyk […] wywierają wpływ na konkurencję w co najmniej trzech państwach członkowskich […]”.
8 Zgodnie z pkt 38 wspomnianego komunikatu:
„Wobec braku w pełni zharmonizowanego systemu łagodzenia kar obejmującego całość Wspólnoty wniosek o złagodzenie kary skierowany do danego organu nie może być uważany za wniosek skierowany do innego organu ochrony konkurencji. W konsekwencji w interesie wnioskodawcy jest złożenie wniosków o złagodzenie kary do wszystkich organów ochrony konkurencji, które są uprawnione do stosowania art. [101 TFUE] na obszarze oddziaływania naruszenia i które mogą zostać uznane za szczególnie właściwe do podejmowania działań w związku z danym naruszeniem. Ze względu na wagę wyboru odpowiedniego momentu do złożenia wniosku w większości obowiązujących systemów łagodzenia kar w interesie wnioskodawców będzie również zastanowienie się, czy nie należy zwrócić się z wnioskiem o złagodzenie kary jednocześnie do wszystkich właściwych organów. To do wnioskodawcy należy przedsiębranie środków, które uważa za wskazane dla obrony swojej pozycji w toku ewentualnego postępowania wszczętego przez te organy”.
9 W 2006 r. w ramach ECN opracowano modelowy program łagodzenia kar (zwany dalej „modelowym programem łagodzenia kar ECN”). Z programem tym, który nie został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, można tylko zapoznać się na stronie internetowej Komisji. Program, o którym mowa, uległ zmianom w listopadzie 2012 r., czyli po zaistnieniu okoliczności faktycznych sprawy w postępowaniu głównym, a zatem po wydaniu przez AGCM decyzji będącej przedmiotem sporu przed sądem odsyłającym.
10 Punkt 3 modelowego programu współpracy ECN stanowi:
„Modelowy program [łagodzenia kar] ECN definiuje ramy umożliwiające wynagrodzenie przedsiębiorstw uczestniczących w porozumieniach i praktykach wchodzących w zakres jego stosowania za ich współpracę. Członkowie ECN zobowiązali się do podjęcia w granicach przysługujących im kompetencji wszelkich działań w celu dostosowania swoich programów łagodzenia kar do modelowego programu [łagodzenia kar] ECN. Ten ostatni nie stoi na przeszkodzie temu, by dany organ ochrony konkurencji przyjął bardziej korzystne podejście wobec przedsiębiorstw, które wnoszą o złagodzenie kar w ramach jego programu. Modelowy program [łagodzenia kar] ECN nie może sam w sobie rodzić uzasadnionych oczekiwań jakiegokolwiek rodzaju po stronie tych przedsiębiorstw”.
11 Punkt 5 omawianego programu dotyczący zwolnienia z grzywien „Typu 1A” stanowi:
„Komisja przyzna przedsiębiorstwu zwolnienie z wszelkich grzywien, które w przeciwnym przypadku byłyby na nie nałożone, jeżeli:
a) przedsiębiorstwo to jako pierwsze dostarczy dowodów, które zdaniem organu ochrony konkurencji w chwili rozpatrywania przez nią wniosku pozwolą na przeprowadzenie celowościowych kontroli w związku z domniemanym kartelem;
b) organ ochrony konkurencji nie posiadał w momencie złożenia wniosku dowodów wystarczających do wydania decyzji nakazującej przeprowadzenie kontroli/wystąpienia do sądu o wydanie nakazu kontroli lub organ ten jeszcze nie przeprowadził kontroli w sprawie domniemanego kartelu, i
c) są spełnione warunki złagodzenia kar”.
12 Punkt 22 modelowego programu łagodzenia kar ECN przewiduje, że „[j]eżeli Komisja jest »szczególnie właściwa« do zbadania sprawy zgodnie z pkt 14 komunikatu [w sprawie współpracy], przedsiębiorstwo, które złożyło lub zamierza złożyć do Komisji wniosek o zwolnienie z grzywien, może złożyć wniosek uproszczony do każdego krajowego organu ochrony konkurencji, który uzna za »właściwy« do działania w ramach komunikatu w sprawie współpracy. Wnioski uproszczone powinny zawierać następujące, sformułowane zwięźle, informacje:
[…]
– charakter domniemanego kartelu;
– […], oraz
– informacje o wszystkich już złożonych lub możliwych w przyszłości wnioskach o złagodzenie kar związanych z domniemanym kartelem”.
13 Punkt 24 modelowego programu łagodzenia kar ECN przewiduje:
„Jeżeli krajowy organ ochrony konkurencji, do którego wpłynął uproszczony wniosek, zażąda jakichkolwiek informacji dodatkowych, przedsiębiorstwo powinno je niezwłocznie przedstawić. Jeżeli organ ochrony konkurencji postanowi podjąć działania w danej sprawie, wyznaczy przedsiębiorstwu termin, w którym zobowiązane jest ono dostarczyć wszystkich informacji i dowodów koniecznych do osiągnięcia wymaganego poziomu dowodów. Jeżeli przedsiębiorstwo wykona zobowiązanie w wyznaczonym terminie, uważa się, że dostarczyło informacji w dniu, w którym złożyło uproszczony wniosek”.
14 W pkt 7 uwag wyjaśniających do modelowego programu łagodzenia kar ECN wskazano, że:
„Modelowy program [łagodzenia kar] ECN ma na celu rozwiązanie problemu licznych złożonych jednocześnie wniosków i pozwala przedsiębiorstwom lepiej przewidzieć wynik ewentualnego wniosku. […] [o]kreśla cechy charakterystyczne jednolitego rodzaju zwięzłych formularzy zwanych »uproszczonymi wnioskami«, stworzonych w celu zmniejszenia obciążenia, jakie dla przedsiębiorstw i organów ochrony konkurencji stanowią liczne wnioski w przypadku transgranicznych karteli na dużą skalę”.
Prawo włoskie
15 W dniu 15 lutego 2007 r. AGCM wydał komunikat w sprawie nienakładania kar i ich zmniejszania na podstawie art. 15 ustawy nr 287 z dnia 10 października 1990 r. (Communicazione sulla non imposizione e sulla riduzione delle sanzioni ai sensi dell’articolo 15 della legge 10 ottobre 1990, n. 287), który to komunikat zawiera włoski program łagodzenia kar (zwany dalej „krajowym programem łagodzenia kar”).
16 Artykuł 16 krajowego programu łagodzenia kar, zatytułowany „Uproszczony wniosek”, stanowi:
„Jeżeli Komisja jest w szczególności właściwa do prowadzenia sprawy i wszczęcia postępowania, przedsiębiorstwo uważające, że również organ może podjąć działania w sprawie, w której już złożyło lub zamierza złożyć do Komisji wniosek zmierzający do uzyskania zwolnienia z grzywien, może złożyć do organu analogiczny wniosek o złagodzenie kar w formie »skróconej«. Na podstawie [pkt] 14 [komunikatu w sprawie współpracy] Komisja jest w szczególności właściwa do działania, jeżeli dane porozumienie lub większa liczba porozumień albo praktyk, w tym sieci porozumień lub podobnych praktyk, wywierają wpływ na konkurencję w co najmniej trzech państwach członkowskich”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
17 W dniu 5 czerwca 2007 r. DHL złożył do Komisji wniosek o zwolnienie z grzywien dotyczący wielu naruszeń prawa konkurencji Unii w sektorze usług międzynarodowej spedycji towarów. W dniu 24 września 2007 r. Komisja przyznała DHL warunkowe zwolnienie w całym sektorze spedycji międzynarodowej, czyli w sektorach morskim, lotniczym i drogowym. Ponadto w dniu 20 grudnia 2007 r. DHL poinformował Komisję o pewnych danych dotyczących zachowań zaobserwowanych we Włoszech w zakresie międzynarodowej spedycji drogowej. W czerwcu 2008 r. Komisja zdecydowała, że będzie prowadzić postępowanie tylko w odniesieniu do części kartelu dotyczącej usług międzynarodowej spedycji lotniczej, pozostawiając krajowym organom ochrony konkurencji możliwość ścigania naruszeń dotyczących usług spedycji morskiej i drogowej.
18 Jednocześnie w dniu 12 lipca 2007 r. DHL przedłożył AGCM uproszczony wniosek o zwolnienie z kary na podstawie krajowego programu łagodzenia kar. We wniosku tym DHL dostarczył informacji na temat bezprawnych zachowań na rynku spedycji i międzynarodowego transportu towarów. Zdaniem AGCM oświadczenie to dotyczyło tylko sektora międzynarodowego transportu towarów drogą morską i lotniczą, z wyłączeniem transportu drogowego. Niemniej zdaniem DHL wspomniany uproszczony wniosek odnosił się do bezprawnych zachowań zaobserwowanych na całym rynku spedycji i międzynarodowego transportu towarów. DHL uściślił, że jego wniosek z dnia 12 lipca 2007 r. nie zawierał wprawdzie konkretnych i szczególnych przykładów zachowań zaobserwowanych w ramach spedycji drogowej, ale że wynikało to z tego, iż nie zostały one jeszcze wtedy wykryte.
19 W dniu 23 czerwca 2008 r. DHL złożył do AGCM dodatkowy uproszczony wniosek o zwolnienie z kary w uzupełnieniu swojego wniosku złożonego w dniu 12 lipca 2007 r., aby rozciągnąć go wyraźnie na sektor międzynarodowej spedycji drogowej. We wniosku tym DHL oświadczył, że „niniejsze oświadczenie stanowi, w zakresie skutków i celu, wyłącznie uzupełnienie wniosku złożonego w dniu 12 lipca 2007 r., albowiem dodatkowe zachowania, których ono dotyczy, nie stanowią odrębnego naruszenia nieobjętego pierwotnym oświadczeniem i jest niczym innym jak tylko nowym przejawem naruszeń prawa już zgłoszonych i jako takich uwzględnionych przez Komisję do celów przyznania przedsiębiorstwu złagodzenia sankcji”.
20 Tymczasem w dniu 5 listopada 2007 r. Deutsche Bahn AG złożyła do Komisji, także w imieniu swoich spółek zależnych, wśród których figuruje Schenker Italiana SpA (zwana dalej „Schenker”), wniosek o zwolnienie z grzywien najpierw w odniesieniu do spedycji morskiej, a następnie w dniu 19 listopada 2007 r. w odniesieniu do spedycji drogowej. Ponadto w dniu 12 grudnia 2007 r. Schenker złożył do AGCM uproszczony wniosek o złagodzenie kary, dostarczając informacji na temat spedycji drogowej we Włoszech.
21 W dniu 20 listopada 2007 r. Agility Logistics Srl (zwana dalej „Agility”) złożyła do Komisji wniosek o obniżenie grzywien w ramach naruszeń na rynku spedycji i międzynarodowego transportu towarów. W dniu 12 maja 2008 r. Agility Logistics International złożyła do AGCM, także w imieniu swojej spółki zależnej Agility, uproszczony wniosek o złagodzenie kary w odniesieniu do włoskiego kartelu dotyczącego spedycji drogowej.
22 W dniu 18 listopada 2009 r. AGCM wszczął postępowanie w celu stwierdzenia ewentualnych naruszeń art. 101 TFUE w sektorze międzynarodowego transportu towarów.
23 W spornej decyzji wydanej w dniu 15 czerwca 2011 r. AGCM stwierdził, że liczne przedsiębiorstwa, w tym DHL, Schenker i Agility, z naruszeniem art. 101 TFUE uczestniczyły w kartelu w sektorze usług międzynarodowej spedycji drogowej towarów z i do Włoch.
24 W decyzji tej AGCM uznał, że Schenker była pierwszą spółką, która złożyła wniosek o zwolnienie z grzywien we Włoszech w związku ze spedycją drogową. Na podstawie krajowego programu łagodzenia kar spółka ta nie została obciążona żadną grzywną. Natomiast spółkom DHL i Agility nakazano zapłatę grzywien, które zostały następnie obniżone odpowiednio do 49% i do 50% ich pierwotnej kwoty. AGCM uznał również, że w swoim wniosku z dnia 12 lipca 2007 r. DHL domagał się zwolnienia z grzywien jedynie w zakresie spedycji lotniczej i morskiej, a wniosek o zwolnienie z grzywien w zakresie spedycji drogowej został złożony przez to przedsiębiorstwo dopiero w dniu 23 czerwca 2008 r.
25 DHL wniósł sprawę do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum) w celu uzyskania stwierdzenia częściowej nieważności spornej decyzji, twierdząc między innymi, że w decyzji tej niesłusznie nie przyznano mu pierwszego miejsca w klasyfikacji krajowego programu łagodzenia kar i w konsekwencji dobrodziejstwa w postaci zwolnienia z grzywien. Zdaniem DHL zasady prawa Unii zobowiązują krajowy organ, który otrzymuje uproszczony wniosek o złagodzenie kary, o dokonanie jego oceny z uwzględnieniem głównego wniosku o zwolnienie z grzywien, złożonego przez tę samą spółkę do Komisji. Ponadto DHL utrzymywał, że uproszczone wnioski przedstawione AGCM przez Schenker i Agility są niedopuszczalne.
26 Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum) oddalił skargę wniesioną przez DHL, opierając się na zasadzie autonomii i niezależności poszczególnych programów łagodzenia kar i wniosków odnoszących się do tych programów.
27 DHL wniósł do sądu odsyłającego apelację od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji. Spółka ta utrzymuje, że sporna decyzja nie respektuje zasad, które wynikają między innymi z komunikatu w sprawie współpracy i z modelowego programu łagodzenia kar ECN. Zdaniem DHL przepisy i instrumenty ECN są wiążące dla AGCM, gdyż jest on krajowym organem ochrony konkurencji wchodzącym w skład tej sieci.
28 W takich okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„Czy wykładni art. 101 TFUE, art. 4 ust. 3 TUE i art. 11 rozporządzenia (WE) nr 1/2003 należy dokonywać w ten sposób, że:
1) krajowe organy ochrony konkurencji nie mogą odejść w ramach swej praktyki od instrumentów ustalonych i przyjętych przez ECN, a zwłaszcza od modelowego programu łagodzenia kar ECN w wypadku takim jak w postępowaniu głównym, bez popadania w sprzeczność z wyrokiem Trybunału w sprawie Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389), a konkretnie z jego pkt 21 i 22;
2) pomiędzy wnioskiem głównym o zwolnienie z kary złożonym przez przedsiębiorstwo do Komisji lub przygotowywanym do złożenia do niej oraz uproszczonym wnioskiem o zwolnienie z kary złożonym przez nie do krajowego organu ochrony konkurencji w odniesieniu do tego samego kartelu, istnieje związek prawny takiego rodzaju, że krajowy organ ochrony konkurencji – niezależnie od brzmienia pkt 38 komunikatu w sprawie współpracy – ma obowiązek zgodnie z pkt 22 modelowego programu łagodzenia kar ECN (obecnie pkt 24 według numeracji modelowego programu ECN z 2012 r.) oraz uwagą wyjaśniającą nr 45 (obecnie uwagą wyjaśniającą nr 49 według numeracji modelowego programu ECN z 2012 r.):
– dokonać oceny uproszczonego wniosku o zwolnienie z kary w świetle wniosku głównego, o ile uproszczony wniosek wiernie odpowiada treści wniosku głównego;
– ewentualnie – jeżeli uzna, że uproszczony wniosek, który otrzymał, ma węższy zakres przedmiotowy od wniosku głównego złożonego przez to samo przedsiębiorstwo, w odniesieniu do którego Komisja przyznała warunkowe zwolnienie z kary rzeczonemu przedsiębiorstwu – skontaktować się z Komisją lub z samym przedsiębiorstwem w celu ustalenia, czy po złożeniu uproszczonego wniosku w ramach dalszego dochodzenia wewnętrznego stwierdziło ono konkretne i szczególne przykłady zachowań w sektorze, który to jakoby miał być objęty wnioskiem głównym o zwolnienie z kary, lecz nie wnioskiem uproszczonym;
3) zgodnie z pkt 3 i 22–24 modelowego programu łagodzenia kar ECN i odpowiadającymi im uwagami wyjaśniającymi nr 8, 41, 45 i 46 oraz uwzględniając zmiany wprowadzone przez pkt 24–26 modelowego programu ECN z 2012 r. i uwagi wyjaśniające nr 44 i 49, krajowy organ ochrony konkurencji, który w okresie wystąpienia okoliczności faktycznych postępowania głównego stosował program łagodzenia kar taki jak w postępowaniu głównym, mógł zgodnie z prawem przyjąć w odniesieniu do danego kartelu objętego głównym wnioskiem o zwolnienie z kar złożonym lub przygotowywanym do złożenia przez pierwsze przedsiębiorstwo do Komisji:
– wyłącznie uproszczony wniosek o zwolnienie z kary złożony przez owo przedsiębiorstwo lub
– również późniejsze uproszczone wnioski o zwolnienie z kary złożone przez inne przedsiębiorstwa, które początkowo złożyły do Komisji »nieakceptowalny« wniosek o zwolnienie z kary lub wniosek o zmniejszenie grzywny, w szczególności w sytuacji gdy wnioski główne tych innych przedsiębiorstw zostały złożone po przyznaniu warunkowego zwolnienia z kary pierwszemu przedsiębiorstwu?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
29 W pytaniu pierwszym sąd odsyłający zastanawia się zasadniczo, czy przepisy prawa Unii, a w szczególności art. 101 TFUE i rozporządzenie nr 1/2003, należy interpretować w ten sposób, że instrumenty przyjęte w ramach ECN, zwłaszcza modelowy program łagodzenia kar ECN, są wiążące dla krajowych organów ochrony konkurencji.
30 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem mechanizm współpracy między Komisją i krajowymi organami ochrony konkurencji, który został ustanowiony w rozdziale IV rozporządzenia nr 1/2003, ma na celu zapewnienie spójnego stosowania reguł konkurencji w państwach członkowskich (zob. podobnie wyroki: X, C‑429/07, EU:C:2009:359, pkt 20; Tele2 Polska, C‑375/09, EU:C:2011:270, pkt 26).
31 Zgodnie z motywem 15 rozporządzenia nr 1/2003 Komisja i organy ochrony konkurencji w państwach członkowskich powinny wspólnie stworzyć sieć organów władzy publicznej stosujących w ścisłej współpracy reguły konkurencji Unii. W tym względzie w pkt 1 komunikatu w sprawie współpracy uściślono, że sieć ta stanowi forum dyskusji i współpracy do stosowania polityki konkurencji Unii i jej kontroli.
32 Z powyższego wynika, że ECN, mająca na celu promowanie dyskusji i współpracy przy wprowadzaniu w życie polityki konkurencji, nie jest uprawniona do przyjmowania wiążących prawnie przepisów.
33 W powyższym względzie Trybunał orzekł już, że ani komunikat w sprawie współpracy, ani komunikat Komisji w sprawie zwalniania z grzywien i zmniejszania grzywien w sprawach kartelowych (Dz.U. 2006, C 298, s. 17, zwany dalej „komunikatem w sprawie łagodzenia sankcji”) nie są wiążące dla państw członkowskich (zob. wyrok Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, pkt 21).
34 Ponadto należy zauważyć, że komunikat w sprawie współpracy i komunikat w sprawie łagodzenia sankcji, które zostały wydane w ramach ECN, zostały opublikowane, odpowiednio, w 2004 r. i w 2006 r. w serii C Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej, która to seria, w przeciwieństwie do serii L tego dziennika, nie służy publikowaniu aktów prawnie wiążących, lecz jedynie publikowaniu informacji, zaleceń i opinii dotyczących Unii (wyroki: Polska Telefonia Cyfrowa, C‑410/09, EU:C:2011:294, pkt 35; Expedia, C‑226/11, EU:C:2012:795, pkt 30).
35 Z powyższego wynika, że wspomniane komunikaty nie mogą tworzyć obowiązków ciążących na państwach członkowskich.
36 Jeśli chodzi w szczególności o system łagodzenia sankcji, z którego w ramach Unii korzystają przedsiębiorstwa współpracujące z Komisją lub z krajowymi organami ochrony konkurencji w celu ujawnienia karteli, należy stwierdzić, że ani postanowienia traktatu FUE, ani rozporządzenie nr 1/2003 nie przewidują wspólnych reguł łagodzenia sankcji (wyrok Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, pkt 20). A zatem w braku scentralizowanego systemu – na szczeblu Unii – otrzymywania i oceniania wniosków o złagodzenie sankcji w związku z naruszeniami art. 101 TFUE o sposobie rozpatrzenia takich wniosków skierowanych do danego krajowego organu ochrony konkurencji decyduje ten organ na podstawie prawa państwa członkowskiego, któremu on podlega.
37 W powyższym względzie należy dodać, że komunikat w sprawie łagodzenia sankcji dotyczy jedynie programów współpracy realizowanych przez Komisję (wyrok Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, pkt 21).
38 W tych ramach należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż modelowy program łagodzenia kar ECN nie jest wiążący dla sądów państw członkowskich (wyrok Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, pkt 22).
39 DHL utrzymywał jednak, że przytoczone powyżej orzecznictwo odnosi się jedynie do sądów krajowych, a nie do krajowych organów ochrony konkurencji. Zdaniem DHL wniosek, do którego doszedł Trybunał w wyroku Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389), jest uzasadniony wyłącznie okolicznością, że przepisy będące przedmiotem sporu nie miały bezpośredniej skuteczności i że w związku z tym sądy krajowe nie mogły ich stosować w sporach cywilnych lub administracyjnych.
40 Powyższa argumentacja nie może zostać przyjęta.
41 Z jednej strony, zważywszy na okoliczność, że zgodnie z art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 państwa członkowskie mogą wyznaczyć sądy krajowe jako krajowe organy ochrony konkurencji, jednolite stosowanie prawa Unii w państwach członkowskich byłoby zagrożone. Wiążący charakter modelowego programu łagodzenia kar ECN różniłby się bowiem w zależności od charakteru – sądowego lub administracyjnego – krajowych organów ochrony konkurencji w poszczególnych państwach członkowskich.
42 Z drugiej strony, Trybunał orzekł już, że program łagodzenia sankcji ustanowiony przez Komisję w drodze komunikatu w sprawie łagodzenia sankcji nie jest wiążący dla państw członkowskich (wyrok Kone i in., C‑557/12, EU:C:2014:1317, pkt 36). Stwierdzenie to odnosi się także do modelowego programu łagodzenia kar ECN.
43 Ponadto przytoczona przez DHL okoliczność, że krajowe organy ochrony konkurencji zobowiązały się formalnie do przestrzegania zasad ustanowionych w komunikacie w sprawie współpracy, nie zmienia w świetle prawa Unii waloru prawnego tego komunikatu ani waloru prawnego modelowego programu łagodzenia kar ECN.
44 W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze trzeba odpowiedzieć, że przepisy prawa Unii, a w szczególności art. 101 TFUE i rozporządzenie nr 1/2003, należy interpretować w ten sposób, że instrumenty przyjęte w ramach ECN, zwłaszcza modelowy program łagodzenia kar ECN, nie są wiążące dla krajowych organów ochrony konkurencji.
W przedmiocie pytania drugiego
45 W pytaniu drugim sąd odsyłający zastanawia się po pierwsze, czy przepisy prawa Unii, a w szczególności art. 101 TFUE i rozporządzenie nr 1/2003, należy interpretować w ten sposób, że między wnioskiem o zwolnienie z kary złożonym przez przedsiębiorstwo do Komisji lub przygotowywanym do złożenia do niej a uproszczonym wnioskiem o zwolnienie z kary złożonym do krajowego organu ochrony konkurencji w odniesieniu do tego samego kartelu istnieje związek prawny, który zobowiązuje ten organ do dokonania oceny uproszczonego wniosku w świetle wniosku o zwolnienie z kary w przypadku, w którym uproszczony wniosek odzwierciedla wiernie treść wniosku o zwolnienie z kary złożonego do Komisji. Po drugie, sąd odsyłający zastanawia się, czy w przypadku gdy uproszczony wniosek ma węższy zakres przedmiotowy od wniosku o zwolnienie z kary, krajowy organ ochrony konkurencji jest zobowiązany skontaktować się z Komisją lub z samym przedsiębiorstwem w celu ustalenia, czy przedsiębiorstwo to stwierdziło istnienie konkretnych przykładów bezprawnych zachowań w sektorze, który to jakoby miał być objęty wnioskiem o zwolnienie z kary, lecz nie wnioskiem uproszczonym.
W przedmiocie dopuszczalności
46 Agility i rząd francuski podniosły zarzut niedopuszczalności części pierwszej pytania drugiego, twierdząc odpowiednio, że jest ona nieistotna dla sprawy i że ma ona hipotetyczny charakter.
47 Zdaniem wspomnianej spółki i wspomnianego rządu w sprawie w postępowaniu głównym pytanie, jakie się pojawia, to czy uproszczony wniosek należy interpretować w świetle wniosku o zwolnienie z kary złożonego do Komisji w przypadku, gdy wnioski te nie mają tego samego zakresu przedmiotowego. Natomiast w drodze pytania zadanego tytułem głównym sąd odsyłający chciałby się dowiedzieć, czy w przypadku gdy uproszczony wniosek odzwierciedla wiernie treść wniosku o zwolnienie z kary złożonego do Komisji, uproszczony wniosek należy interpretować w świetle tego ostatniego wniosku.
48 W powyższym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w ramach współpracy pomiędzy Trybunałem i sądami krajowymi ustanowionej w art. 267 TFUE jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za przyszły wyrok, należy, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, zarówno ocena, czy dla wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena znaczenia pytań, które zadaje Trybunałowi. W konsekwencji jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (zob. w szczególności wyroki: Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, pkt 40; a także Banco Privado Português i Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, pkt 34).
49 W takich okolicznościach odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o które wnioskował sąd krajowy, jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu rozpatrywanego w postępowaniu głównym, a także gdy problem jest natury hipotetycznej, bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia przydatnej odpowiedzi na pytania, które zostały mu postawione (zob. w szczególności wyroki: Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, pkt 42; Banco Privado Português i Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, pkt 36).
50 W niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodzi.
51 Należy bowiem stwierdzić z jednej strony, że z postanowienia odsyłającego wynika, iż w dniu 5 czerwca 2007 r. DHL złożył do Komisji wniosek o zwolnienie z kary dotyczący wielu naruszeń prawa konkurencji Unii w sektorze usług międzynarodowej spedycji towarów. Z drugiej strony w dniu 12 lipca 2007 r. DHL przedłożył AGCM uproszczony wniosek o zwolnienie z kary dotyczący bezprawnych zachowań na rynku międzynarodowej spedycji towarów z i do Włoch.
52 Zważywszy na okoliczność, że AGCM i DHL nie są zgodne co do rzeczowego zakresu uproszczonego wniosku i w związku z tym co do ewentualnych podobieństw lub różnic w przedmiotowym zakresie wniosków będących przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, nie wydaje się oczywiste, by odpowiedź na część pierwszą pytania drugiego była bezużyteczna dla sądu odsyłającego.
53 W takich okolicznościach część pierwszą drugiego pytania prejudycjalnego należy uznać za dopuszczalną.
Co do istoty
54 System łagodzenia sankcji jest oparty na zasadzie, że organy ochrony konkurencji zwalniają z zapłaty grzywien przedsiębiorstwo, które ujawnia swój udział w kartelu, jeżeli jako pierwsze dostarczyło ono informacji mogących między innymi umożliwić stwierdzenie naruszenia art. 101 TFUE.
55 Tymczasem zgodnie z pkt 38 komunikatu w sprawie współpracy w braku zharmonizowanego w pełni systemu łagodzenia sankcji rozciągającego się na całą Unię wniosek o złagodzenie kary skierowany do danego organu nie może zostać uznany za wniosek skierowany do innego organu ochrony konkurencji. Jak bowiem stwierdzono w pkt 36 niniejszego wyroku, o sposobie rozpatrzenia wniosku o złagodzenie kary rozstrzyga prawo każdego z państw członkowskich.
56 W powyższym względzie w pkt 1 modelowego programu łagodzenia kar ECN zwrócono uwagę na interes przedsiębiorstw w złożeniu wniosków o złagodzenie kary do wszystkich organów ochrony konkurencji, które są uprawnione do stosowania art. 101 TFUE na obszarze oddziaływania danego naruszenia i które mogą zostać uznane za szczególnie właściwe do podejmowania działań w związku z tym naruszeniem.
57 Należy także uściślić, że krajowe organy ochrony konkurencji mają swobodę w przyjmowaniu programów łagodzenia kar i każdy z tych programów ma autonomiczny charakter nie tylko w stosunku do innych programów krajowych, ale także w stosunku do programu łagodzenia sankcji Unii.
58 Współistnienie i autonomia, które charakteryzują zatem stosunki istniejące między programem łagodzenia sankcji Unii a takimi programami państw członkowskich, są wyrazem systemu kompetencji równoległych Komisji i krajowych organów ochrony konkurencji ustanowionego w rozporządzeniu nr 1/2003.
59 Z powyższego wynika, że w przypadku kartelu, którego antykonkurencyjne skutki mogą wystąpić w wielu państwach członkowskich i w związku z tym mogą spowodować interwencję ze strony różnych krajowych organów ochrony konkurencji oraz Komisji, przedsiębiorstwo chcące skorzystać z systemu łagodzenia sankcji z powodu swojego udziału w danym kartelu ma interes w złożeniu wniosków o zwolnienie z kary nie tylko do Komisji, ale także do krajowych organów ewentualnie uprawnionych do stosowania art. 101 TFUE.
60 Autonomia programów łagodzenia kar musi koniecznie rozciągać się na poszczególne wnioski o zwolnienie z kary złożone do Komisji i do krajowych organów ochrony konkurencji, gdyż stanowią one integralną część wspomnianych programów. W tym względzie należy zauważyć, że autonomia tych wniosków wynika bezpośrednio z okoliczności, iż na szczeblu Unii nie istnieje jednolity system autodenuncjacji przedsiębiorstw, które uczestniczą w kartelach z naruszeniem art. 101 TFUE. Na autonomię tę nie może zresztą wpływać okoliczność, że przedmiotem poszczególnych wniosków jest to samo naruszenie prawa konkurencji.
61 Otóż rzekome istnienie związku prawnego między wnioskiem o zwolnienie z kary złożonym do Komisji a uproszczonym wnioskiem złożonym do krajowych organów ochrony konkurencji, który to związek miałby zobowiązywać te organy do dokonania oceny uproszczonego wniosku w świetle wniosku o zwolnienie z kary, podważałoby autonomię poszczególnych wniosków i tym samym byt samego systemu uproszczonych wniosków. System ten jest bowiem oparty na zasadzie, że na szczeblu Unii nie istnieje jednolity wniosek o złagodzenie sankcji lub wniosek „główny” złożony jednocześnie z wnioskami „akcesoryjnymi”, lecz wnioski o zwolnienie z kary złożone do Komisji i uproszczone wnioski złożone do krajowych organów ochrony konkurencji, zaś ocena tych wniosków należy wyłącznie do organu będącego ich adresatem.
62 W każdym wypadku żaden przepis prawa Unii w zakresie karteli nie nakłada na krajowe organy ochrony konkurencji obowiązku interpretowania uproszczonego wniosku w świetle wniosku o zwolnienie z kary złożonego do Komisji, i to niezależnie od kwestii, czy ten uproszczony wniosek odzwierciedla wiernie czy też nie treść wniosku złożonego do Komisji.
63 Jeśli chodzi zresztą o ewentualny obowiązek krajowego organu ochrony konkurencji skontaktowania się z Komisją lub przedsiębiorstwem, które złożyło do niego uproszczony wniosek, w sytuacji gdy wniosek ten ma węższy zakres przedmiotowy niż wniosek o zwolnienie z kary, należy zwrócić uwagę – jak to uczynił rzecznik generalny w pkt 78 swojej opinii – że taki obowiązek stwarzałby ryzyko osłabienia obowiązku współpracy wnioskujących o złagodzenie kary, który jest jednym z filarów każdego programu łagodzenia kar.
64 W takich okolicznościach na przedsiębiorstwie, które zwraca się do krajowych organów ochrony konkurencji o zastosowanie dobrodziejstwa systemu łagodzenia kar, spoczywa obowiązek upewnienia się, że składane przez nie wnioski nie zawierają niepewności co do ich zakresu, tym bardziej że – jak stwierdzono w pkt 62 niniejszego wyroku – krajowe organy ochrony konkurencji nie są zobowiązane do dokonywania oceny uproszczonego wniosku w świetle wniosku o zwolnienie z kary złożonego do Komisji.
65 Powyższa wykładnia, oparta na ciążącym na przedsiębiorstwie obowiązku poinformowania krajowych organów ochrony konkurencji, w sytuacji gdy okaże się, że faktyczny zakres kartelu jest inny od zakresu, o jakim zostały powiadomione te organy lub od zakresu, jaki został przedstawiony Komisji, jest jedyną wykładnią, która jest w stanie zapewnić poszanowanie autonomii poszczególnych systemów łagodzenia kar.
66 Gdyby bowiem zwykła możliwość, jaką dysponują krajowe organy ochrony konkurencji, by zwrócić się do przedsiębiorstw, które złożyły do nich uproszczone wnioski, w celu uzyskania dodatkowych informacji, została zastąpiona obowiązkiem skontaktowana się z tymi przedsiębiorstwami lub Komisją, w sytuacji gdy wnioski te mają węższy zakres przedmiotowy niż wnioski o zwolnienie z kary złożone do Komisji, wśród danych wniosków zostałaby ustanowiona hierarchia, co stanowiłoby naruszenie zdecentralizowanego systemu przewidzianego w rozporządzeniu nr 1/2003.
67 W związku z powyższym na pytanie drugie trzeba odpowiedzieć w następujący sposób:
– Przepisy prawa Unii, a w szczególności art. 101 TFUE i rozporządzenie nr 1/2003, należy interpretować w ten sposób, że nie istnieje związek prawny między wnioskiem o zwolnienie z kary, który przedsiębiorstwo złożyło lub zamierza złożyć do Komisji, a uproszczonym wnioskiem złożonym do krajowego organu ochrony konkurencji w odniesieniu do tego samego kartelu, który to związek zobowiązywałby ten organ do dokonania oceny uproszczonego wniosku w świetle wniosku o zwolnienie z kary. Okoliczność, że uproszczony wniosek odzwierciedla wiernie lub nie treść wniosku złożonego do Komisji, jest w tym względzie pozbawiona znaczenia.
– W sytuacji gdy uproszczony wniosek złożony do krajowego organu ochrony konkurencji ma węższy zakres przedmiotowy niż wniosek o zwolnienie z kary złożony do Komisji, ten organ krajowy nie jest zobowiązany skontaktować się z Komisją lub z samym przedsiębiorstwem w celu ustalenia, czy przedsiębiorstwo to stwierdziło istnienie konkretnych przykładów bezprawnych zachowań w sektorze, który to jakoby miał być objęty tym wnioskiem o zwolnienie z kary, lecz nie wspomnianym wnioskiem uproszczonym.
W przedmiocie pytania trzeciego
68 W pytaniu trzecim sąd odsyłający zastanawia się zasadniczo, czy przepisy prawa Unii, a w szczególności art. 101 TFUE i rozporządzenie nr 1/2003, należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji gdy pierwsze przedsiębiorstwo złożyło do Komisji wniosek o zwolnienie z kary, tylko to przedsiębiorstwo może złożyć uproszczony wniosek o zwolnienie z kary do krajowego organu ochrony konkurencji czy też inne przedsiębiorstwa, które złożyły do Komisji wniosek o obniżenie grzywny, są również uprawnione do złożenia takiego uproszczonego wniosku.
W przedmiocie dopuszczalności
69 Rządy włoski i austriacki twierdzą, że trzecie pytanie prejudycjalne jest niedopuszczalne, ponieważ w drodze tego pytania sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o dokonanie wykładni prawa krajowego, a w szczególności krajowego programu łagodzenia kar.
70 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach postępowania prejudycjalnego Trybunał nie ma obowiązku oceniania zgodności ustawodawstwa krajowego z prawem Unii ani dokonywania wykładni krajowych przepisów ustawowych i wykonawczych (zob. w szczególności wyroki: Jaeger, C‑151/02, EU:C:2003:437, pkt 43; Consorci Sanitari del Maresme, C‑203/14, EU:C:2015:664, pkt 43).
71 Niemniej w niniejszym przypadku z pytania trzeciego wynika, że sąd odsyłający prosi zasadniczo Trybunał o dokonanie wykładni prawa Unii, zwłaszcza art. 101 TFUE i rozporządzenia nr 1/2003, w ramach funkcjonowania systemu kompetencji równoległych między Komisją a krajowymi organami ochrony konkurencji w celu ustalenia, czy na podstawie krajowego programu łagodzenia kar AGCM „mógł zgodnie z prawem” przyjąć pewne wnioski o zwolnienie z kary.
72 Sądowi odsyłającemu należy zatem udzielić użytecznej odpowiedzi, dostarczając mu wskazówek co do wykładni prawa Unii, które pozwolą mu orzec w przedmiocie zgodności z prawem spornej decyzji.
73 Z powyższego wynika, że pytanie trzecie należy uznać za dopuszczalne.
Co do istoty
74 Wątpliwość sądu odsyłającego, która leży u podstaw omawianego pytania prejudycjalnego, wiąże się z faktem, iż modelowy program łagodzenia kar ECN przewidywał, że system uproszczonych wniosków o zwolnienie z kary na szczeblu krajowym był otwarty dla przedsiębiorstwa, które złożyło do Komisji wniosek o zwolnienie z grzywien, podczas gdy nie było jasne, czy system ten był także otwarty dla przedsiębiorstw, które zwróciły się do Komisji wyłącznie z wnioskiem o obniżenie grzywny.
75 Możliwość wystąpienia przez przedsiębiorstwo, które nie złożyło jako pierwsze wniosku o zwolnienie z kary do Komisji i które w związku z tym nie mogło skorzystać z całkowitego zwolnienia z grzywien, lecz jedynie z obniżenia ich kwot, z uproszczonym wnioskiem o zwolnienie z kary do krajowych organów ochrony konkurencji została wyraźnie przewidziana dopiero w modelowym programie łagodzenia kar ECN w wyniku zmian wprowadzonych w tym programie w 2012 r.
76 W powyższym względzie należy zauważyć, że okoliczność, iż modelowy program łagodzenia kar ECN, w swojej wersji istniejącej w momencie wystąpienia okoliczności faktycznych postępowania głównego, nie przewidywał wyraźnie w odniesieniu do przedsiębiorstw, które złożyły do Komisji wniosek o obniżenie grzywny, możliwości złożenia uproszczonego wniosku o zwolnienie z kary do krajowych organów ochrony konkurencji, nie może być interpretowana w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie przyjęciu przez te organy w tych warunkach takiego uproszczonego wniosku.
77 Jak stwierdzono bowiem w pkt 44 niniejszego wyroku, instrumenty przyjęte w ramach ECN, zwłaszcza jej modelowy program łagodzenia kar, nie są wiążące dla krajowych organów ochrony konkurencji. Ten brak wiążącego charakteru skutkuje z jednej strony tym, że państwa członkowskie nie są zobowiązane do włączenia do swoich systemów łagodzenia kar przepisów modelowego programu łagodzenia kar ECN oraz z drugiej strony, że nie zakazuje się im przyjęcia na szczeblu krajowym przepisów, których nie ma w tym modelowym programie lub które różnią się od tego modelowego programu, pod warunkiem że kompetencja ta jest wykonywana z poszanowaniem prawa Unii, a w szczególności art. 101 TFUE i rozporządzenia nr 1/2003.
78 Kompetencja, jaką dysponują państwa członkowskie w celu określenia swoich programów łagodzenia kar, musi rzeczywiście być wykonywana w poszanowaniu prawa Unii, a zwłaszcza rozporządzenia nr 1/2003. W szczególności państwa członkowskie nie mogą uniemożliwiać ani nadmiernie utrudniać wykonywania prawa Unii, a konkretnie, w dziedzinie prawa konkurencji, powinny zapewnić, by stanowione bądź stosowane przez nie reguły nie stały na przeszkodzie skutecznemu stosowaniu art. 101 TFUE i 102 TFUE (wyroki: Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, pkt 24; a także Kone i in., C‑557/12, EU:C:2014:1317, pkt 26).
79 Trybunał orzekł już, że programy łagodzenia kar stanowią przydatne narzędzie umożliwiające skuteczne wykrywanie i eliminowanie naruszeń reguł konkurencji, a tym samym służą realizacji celu, jakim jest skuteczne stosowanie art. 101 TFUE i 102 TFUE (wyrok Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, pkt 25).
80 W powyższym względzie należy zauważyć, że skuteczne stosowanie art. 101 TFUE nie stoi na przeszkodzie krajowemu systemowi łagodzenia kar, który umożliwia przyjęcie uproszczonego wniosku o zwolnienie z kary przedłożonego przez przedsiębiorstwo, które nie złożyło do Komisji wniosku o całkowite zwolnienie z kary.
81 Wręcz przeciwnie wspomniane powyżej podejście jest zgodne z celem i duchem, które przyświecały ustanowieniu systemu wniosków o łagodzenie kar. System ten służy bowiem wykrywaniu zachowań sprzecznych z art. 101 TFUE poprzez zachęcanie uczestników karteli do ich ujawniania. W związku z tym ma on na celu zachęcanie do składania takich wniosków, a nie ograniczenie ich liczby.
82 Trybunał orzekł zatem, że komunikat w sprawie łagodzenia sankcji ma na celu stworzenie klimatu niepewności wewnątrz karteli, aby zachęcać do ich ujawnienia Komisji (wyrok LG Display i LG Display Taiwan/Komisja, C‑227/14 P, EU:C:2015:258, pkt 87). Niepewność ta wynika między innymi z okoliczności, że tylko jeden uczestnik kartelu jest w stanie skorzystać z całkowitego zwolnienia z kary oraz że w każdej chwili Komisja może z własnej inicjatywy stwierdzić istnienie tego kartelu.
83 W takim kontekście nie można wykluczyć, że przedsiębiorstwo, które nie złożyło jako pierwsze do Komisji wniosku o zwolnienie z kary i które w związku z tym może jedynie skorzystać z obniżenia grzywny, może poprzez złożenie uproszczonego wniosku o zwolnienie z kary być pierwszym przedsiębiorstwem, które poinformuje krajowy organ ochrony konkurencji o istnieniu danego kartelu. W takiej sytuacji w przypadku gdyby Komisja nie kontynuowała swojego dochodzenia w sprawie tych samych okoliczności faktycznych co okoliczności, o których został powiadomiony organ krajowy, dane przedsiębiorstwo mogłoby zostać całkowicie zwolnione z kary na podstawie krajowego systemu łagodzenia kar.
84 W konsekwencji na pytanie trzecie trzeba odpowiedzieć, że przepisy prawa Unii, a w szczególności art. 101 TFUE i rozporządzenie nr 1/2003, należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przyjęciu przez krajowy organ ochrony konkurencji – w takich okolicznościach jak te w postępowaniu głównym – uproszczonego wniosku o zwolnienie z kary przedłożonego przez przedsiębiorstwo, które nie złożyło do Komisji wniosku o całkowite zwolnienie z kary, lecz jedynie wniosek o obniżenie grzywien.
W przedmiocie kosztów
85 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1) Przepisy prawa Unii Europejskiej, a w szczególności art. 101 TFUE i rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101 TFUE] i [102 TFUE], należy interpretować w ten sposób, że instrumenty przyjęte w ramach Europejskiej Sieci Konkurencji, zwłaszcza modelowy program łagodzenia kar tej sieci, nie są wiążące dla krajowych organów ochrony konkurencji.
2) Przepisy prawa Unii, a w szczególności art. 101 TFUE i rozporządzenie nr 1/2003, należy interpretować w ten sposób, że nie istnieje związek prawny między wnioskiem o zwolnienie z kary, który przedsiębiorstwo złożyło lub zamierza złożyć do Komisji Europejskiej, a uproszczonym wnioskiem złożonym do krajowego organu ochrony konkurencji w odniesieniu do tego samego kartelu, który to związek zobowiązywałby ten organ do dokonania oceny uproszczonego wniosku w świetle wniosku o zwolnienie z kary. Okoliczność, że uproszczony wniosek odzwierciedla wiernie lub nie treść wniosku złożonego do Komisji, jest w tym względzie pozbawiona znaczenia.
W sytuacji gdy uproszczony wniosek złożony do krajowego organu ochrony konkurencji ma węższy zakres przedmiotowy niż wniosek o zwolnienie z kary złożony do Komisji, ten organ krajowy nie jest zobowiązany skontaktować się z Komisją lub z samym przedsiębiorstwem w celu ustalenia, czy przedsiębiorstwo to stwierdziło istnienie konkretnych przykładów bezprawnych zachowań w sektorze, który to jakoby miał być objęty tym wnioskiem o zwolnienie z kary, lecz nie wspomnianym wnioskiem uproszczonym.
3) Przepisy prawa Unii, a w szczególności art. 101 TFUE i rozporządzenie nr 1/2003, należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przyjęciu przez krajowy organ ochrony konkurencji – w takich okolicznościach jak te w postępowaniu głównym – uproszczonego wniosku o zwolnienie z kary przedłożonego przez przedsiębiorstwo, które nie złożyło do Komisji wniosku o całkowite zwolnienie z kary, lecz jedynie wniosek o obniżenie grzywien.
Podpisy