ORDONNANCE DE LA VICE-PRÉSIDENTE DE LA COUR
20 septembre 2021 (*)
« Référé – Article 279 TFUE – Environnement – Activités d’extraction de lignite dans une mine à ciel ouvert – Mine de lignite de Turów (Pologne) – Inexécution – Changement de circonstances – Absence – Astreinte »
Dans l’affaire C‑121/21 R,
ayant pour objet une demande de mesures provisoires au titre de l’article 279 TFUE, introduite le 7 juin 2021,
République tchèque, représentée par MM. M. Smolek et J. Vláčil ainsi que par Mme L. Dvořáková, en qualité d’agents,
partie requérante,
soutenue par :
Commission européenne, représentée par Mme K. Herrmann ainsi que par MM. M. Van Hoof, G. Gattinara et M. Noll-Ehlers, en qualité d’agents,
partie intervenante,
contre
République de Pologne, représentée par M. B. Majczyna, en qualité d’agent,
partie défenderesse,
LA VICE-PRÉSIDENTE DE LA COUR,
l’avocat général, M. P. Pikamäe, entendu,
rend la présente
Ordonnance
1 Par sa demande de mesures provisoires, la République tchèque demande à la Cour de condamner la République de Pologne à payer une astreinte journalière d’un montant de 5 millions d’euros au budget de l’Union européenne pour manquement aux obligations qui lui incombent en vertu de l’ordonnance de la vice‑présidente de la Cour du 21 mai 2021, République tchèque/Pologne (C‑121/21 R, ci-après l’« ordonnance du 21 mai 2021 », EU:C:2021:420).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un recours en manquement au titre de l’article 259 TFUE, introduit par la République tchèque le 26 février 2021 et visant à faire constater que la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu :
– de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO 2012, L 26, p. 1), telle que modifiée par la directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil, du 16 avril 2014 (JO 2014, L 124, p. 1) (ci-après la « directive EIE »), lu en combinaison avec l’article 4, paragraphes 4 à 6, l’article 5, paragraphes 1 et 2, ainsi que les articles 6 à 9 de cette directive, en autorisant la prolongation pour une durée de six ans de l’extraction de lignite sans procéder à une évaluation des incidences sur l’environnement ;
– de l’article 6, paragraphes 2 à 7, de l’article 7, paragraphe 5, des articles 8 et 9 ainsi que de l’article 11, paragraphe 1, de la directive EIE, en permettant l’exclusion du public concerné de la procédure d’octroi de l’autorisation d’exploitation ;
– de l’article 11, paragraphe 1, de la directive EIE, en déclarant la décision du directeur régional de la protection de l’environnement de Wrocław (Pologne), du 21 janvier 2020, relative aux conditions environnementales pour le projet de poursuite de l’exploitation du gisement de lignite de Turów (Pologne) jusqu’à l’année 2044 (ci-après la « décision EIE »), immédiatement exécutoire ;
– de l’article 4, paragraphe 1, sous a), ii), et sous b), ii), de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (JO 2000, L 327, p. 1), en n’incluant pas, dans la décision EIE, une procédure éventuelle en cas de non-octroi des dérogations pour les masses d’eau concernées au titre de l’article 4, paragraphe 5, de cette directive ;
– de l’article 6, paragraphes 2 à 7, de l’article 7, paragraphes 1, 2 et 5, et de l’article 8 de la directive EIE, en ne permettant pas la participation du public concerné et de la République tchèque dans la procédure ayant abouti à la décision du ministre du Climat de la République de Pologne, du 20 mars 2020, relative à la modification de l’autorisation no 65/94 d’extraire du lignite du gisement de Turów, par laquelle a été prolongée de six ans l’autorisation d’extraction de lignite dans cette mine (ci-après l’« autorisation d’extraction de lignite jusqu’à l’année 2026 ») ;
– de l’article 9, paragraphes 1 et 2, de la directive EIE, en ne publiant pas l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’à l’année 2026 et en ne la communiquant pas à la République tchèque sous une forme intelligible ;
– de l’article 11, paragraphe 1, de la directive EIE, en ne permettant pas le contrôle juridictionnel de l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’à l’année 2026 ;
– de l’article 7 de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil (JO 2003, L 41, p. 26), en ne publiant pas l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’à l’année 2026 ;
– du principe de coopération loyale visé à l’article 4, paragraphe 3, TUE, en ne fournissant pas d’informations complètes en rapport avec la procédure d’octroi de l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’à l’année 2026 ;
– de l’article 2, paragraphe 1, de la directive EIE, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 1, de cette directive, en ne prenant pas à suffisance en considération la décision EIE dans l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’à l’année 2026, et
– de l’article 8 bis, paragraphe 1, sous b), de la directive EIE, en ne fixant pas de manière suffisante l’ensemble des conditions environnementales dans l’autorisation d’extraction de lignite jusqu’à l’année 2026.
3 Par l’ordonnance du 21 mai 2021, la vice-présidente de la Cour a ordonné à la République de Pologne de cesser immédiatement les activités d’extraction de lignite dans la mine de Turów jusqu’au prononcé de l’arrêt qui mettra fin à l’affaire C-121/21.
4 Considérant que la République de Pologne ne s’est pas conformée aux obligations qui lui incombent en vertu de cette ordonnance, la République tchèque a introduit la présente demande de mesures provisoires tendant à ce que la République de Pologne soit condamnée à payer une astreinte journalière de 5 millions d’euros au budget de l’Union pour manquement à ses obligations.
5 Dans des observations déposées le 29 juin 2021, la République de Pologne a conclu au rejet de cette demande. Par ailleurs, cet État membre a demandé que cette affaire soit examinée par la grande chambre de la Cour et que les parties soient entendues en leurs observations orales dans le cadre d’une audition.
6 Par acte séparé, déposé au greffe de la Cour le même jour, la République de Pologne a introduit une demande fondée sur l’article 163 du règlement de procédure de la Cour, tendant à ce que l’ordonnance du 21 mai 2021 soit rapportée. En outre, cet État membre a demandé que cette affaire soit examinée par la grande chambre de la Cour et que les parties soient entendues en leurs observations orales dans le cadre d’une audition.
Sur la demande de la République de Pologne tendant à ce que l’ordonnance du 21 mai 2021 soit rapportée
Sur la demandede la République de Polognede renvoyer l’affaire devant la grande chambre de la Cour et d’organiser uneaudition des parties
7 La République de Pologne considère que, eu égard au caractère sensible et à l’extrême importance des intérêts concernant l’environnement, la santé et la vie humaine ainsi que la sécurité, qui seraient menacés en cas de maintien de la mesure provisoire en cause dans l’ordonnance du 21 mai 2021, la demande tendant à ce que cette ordonnance soit rapportée doit être examinée par la grande chambre de la Cour.
8 En outre, la République de Pologne estime que la complexité de l’affaire requiert d’ordonner une audition des parties aux fins de statuer sur cette demande.
9 À cet égard, en premier lieu, il y a lieu de rappeler que, conformément à l’article 161, paragraphe 1, du règlement de procédure, lu en combinaison avec l’article 1er de la décision 2012/671/UE de la Cour de justice, du 23 octobre 2012, relative aux fonctions juridictionnelles du vice‑président de la Cour (JO 2012, L 300, p. 47), le vice-président de la Cour statue lui‑même sur les demandes de sursis à l’exécution ou de mesures provisoires ou défère sans délai ces demandes à la Cour.
10 Ainsi, en application de ces dispositions, le vice-président de la Cour dispose d’une compétence d’attribution pour statuer sur toute demande en référé ou, lorsqu’il estime que des circonstances particulières requièrent le renvoi de celle-ci à une formation de jugement, déférer une telle demande à la Cour.
11 Il s’ensuit qu’il appartient au seul vice-président de la Cour d’apprécier, au cas par cas, si les demandes en référé dont il est saisi requièrent le renvoi devant la Cour aux fins de l’attribution à une formation de jugement.
12 En l’occurrence, la demande de la République de Pologne tendant à ce que l’ordonnance du 21 mai 2021 soit rapportée ne révèle aucun élément de nature à requérir son attribution à une formation de jugement, de sorte qu’il n’y a pas lieu de déférer cette demande à la Cour.
13 En second lieu, s’agissant de la demande d’audition des parties, il y a lieu de rappeler que le juge des référés est seul compétent pour apprécier la pertinence d’une telle demande par rapport à l’objet du litige et à la nécessité d’obtenir des éclaircissements des parties aux fins de statuer sur ledit litige (voir, par analogie, ordonnance du 3 mars 2020, Commission/Pologne, C‑791/19 R, non publiée, EU:C:2020:147, point 9 et jurisprudence citée).
14 En l’espèce, le dossier comportant des éléments suffisants pour statuer, il n’y a pas lieu d’organiser une audition des parties.
Sur le fond
Argumentation
15 À l’appui de sa demande, la République de Pologne soutient, en premier lieu, que les analyses effectuées en vue de l’exécution de l’ordonnance du 21 mai 2021 ont permis d’établir que la cessation des activités d’extraction de lignite dans la mine de Turów entraînera nécessairement l’arrêt permanent de la centrale électrique de Turów. Selon cet État membre, cette centrale ne peut pas, compte tenu de sa conception technologique, être remise en fonctionnement après l’arrêt de tous ses blocs énergétiques. En outre, la République de Pologne indique que des obstacles technologiques et logistiques ainsi que des exigences environnementales ne permettent pas de brûler dans cette centrale du lignite en provenance d’autres mines à ciel ouvert. De telles circonstances n’auraient pas été prises en compte dans l’ordonnance du 21 mai 2021.
16 En deuxième lieu, la République de Pologne fait valoir que la suspension des activités d’extraction de lignite dans la mine de Turów est susceptible d’entraîner des risques pour l’environnement et la sécurité, tels que des affaissements de terrain, qui pourraient engendrer la destruction du système de drainage ou causer des dommages à ce dernier ou à l’écran anti-filtration.
17 En troisième lieu, la République de Pologne considère qu’il est nécessaire de poursuivre les activités d’extraction de lignite afin de sécuriser la mine de Turów. Il ne serait pas possible de garantir la stabilité des pentes et des terres contre les incidences négatives dues aux infiltrations d’eau de pluie et d’eaux souterraines, sans poursuivre ces activités.
18 En quatrième lieu, la République de Pologne fait valoir que la cessation des activités d’extraction de lignite dans la mine de Turów ne permet pas de prévenir la baisse du niveau des eaux souterraines sur le territoire tchèque. Selon cet État membre, la suspension de ces activités pendant la durée de la procédure principale n’est pas en mesure de contribuer à l’amélioration de l’approvisionnement en eau sur le territoire tchèque.
19 En cinquième lieu, la République de Pologne soutient que la suspension desdites activités est également susceptible d’entraîner un risque réel pour la sécurité du système électro-énergétique polonais et européen. Une panne survenue le 17 mai 2021 dans la centrale électrique de Rogowiec (Pologne) aurait mis en évidence que la suspension de ces activités d’extraction générerait un risque accru pour la sécurité du réseau électrique polonais.
20 En sixième et dernier lieu, la République de Pologne fait valoir, en substance, que la cessation des activités d’extraction de lignite dans la mine de Turów peut provoquer une rupture dans la distribution de chauffage et d’eau potable sur les territoires de Bogatynia (Pologne) et de Zgorzelec (Pologne), ce qui menacerait la santé des habitants de ces territoires.
Appréciation
21 À titre liminaire, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 162, paragraphe 1, du règlement de procédure, une ordonnance de mesures provisoires n’est pas susceptible de recours.
22 En revanche, conformément à l’article 163 de ce règlement, à la demande d’une partie, une ordonnance de référé peut à tout moment être modifiée ou rapportée par suite d’un changement de circonstances. La notion de « changement de circonstances » vise notamment la survenance de tout élément d’ordre factuel ou juridique de nature à remettre en cause les appréciations du juge des référés quant aux conditions auxquelles l’octroi du sursis ou de la mesure provisoire est subordonné.
23 Il convient dès lors d’examiner si les éléments invoqués par la République de Pologne au soutien de sa demande fondée sur l’article 163 du règlement de procédure constituent un « changement de circonstances », au sens de cet article.
24 À cet égard, il y a lieu de constater, en premier lieu, que les arguments de la République de Pologne exposés aux points 15 à 19 de la présente ordonnance ne constituent, pour l’essentiel, qu’une répétition ou un développement d’arguments avancés par cet État membre dans ses observations écrites sur la demande en référé introduite par la République tchèque le 26 février 2021. De tels arguments ne sauraient, par conséquent, constituer un « changement de circonstances », au sens de l’article 163 du règlement de procédure, et doivent, par suite, être rejetés.
25 S’agissant, en second lieu, des arguments de la République de Pologne exposés au point 20 de la présente ordonnance, il suffit de constater que cet État membre n’étaye pas à suffisance que la cessation d’extraction de lignite dans la mine de Turów fait peser un risque réel de rupture d’approvisionnement en chauffage et en eau potable sur les territoires de Bogatynia et de Zgorzelec. De telles affirmations ne sauraient, par conséquent, pas davantage être regardées comme un « changement de circonstances », au sens de cet article 163, de nature à remettre en cause les appréciations figurant dans l’ordonnance du 21 mai 2021.
26 Dans ces conditions, il y a lieu de rejeter la demande de la République de Pologne tendant à ce que l’ordonnance du 21 mai 2021 soit rapportée.
Sur la demande de la République tchèque tendant au paiement d’une astreinte
Sur la demande de la République de Pologne de renvoyer l’affaire devant la grande chambre de la Cour et d’organiser une audition des parties
27 La République de Pologne considère que, compte tenu des mesures provisoires ordonnées par l’ordonnance du 21 mai 2021, la demande d’astreinte introduite par la République tchèque doit être examinée par la grande chambre de la Cour. Par ailleurs, la République de Pologne soutient que la décision d’infliger une astreinte à un État membre ne devrait pas être prise par un juge unique.
28 En outre, la République de Pologne estime que la complexité de l’affaire requiert d’ordonner une audition des parties aux fins de statuer sur cette demande.
29 À cet égard, il convient de rappeler que, ainsi qu’il ressort des points 9 à 13 de la présente ordonnance, le vice-président de la Cour peut déférer une affaire à la Cour afin que celle-ci l’attribue à une formation de jugement.
30 En l’espèce, la demande d’astreinte introduite par la République tchèque ne comportant aucun élément de nature à requérir son attribution à une formation de jugement, il n’y a pas lieu de la déférer à la Cour.
31 Par ailleurs, ainsi qu’il ressort du point 13 de la présente ordonnance, le juge des référés peut organiser la tenue d’une audition des parties lorsqu’il estime que celle-ci est nécessaire pour statuer sur la demande dont il est saisi.
32 En l’occurrence, le dossier comportant des éléments suffisants pour statuer, il n’y a pas lieu d’organiser une audition des parties.
Sur la recevabilité
33 La République de Pologne fait valoir, en substance, que la demande d’astreinte introduite par la République tchèque est irrecevable au motif que, dans le cadre d’une procédure en référé, seule la Commission, en tant que gardienne des traités, peut introduire une demande tendant à l’imposition d’une astreinte à un État membre.
34 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, dans le système des voies de recours établi par le traité, une partie peut non seulement demander, conformément à l’article 278 TFUE, le sursis à l’exécution de l’acte attaqué dans l’affaire au fond, mais également invoquer l’article 279 TFUE, afin de solliciter l’octroi de mesures provisoires. En vertu de cette dernière disposition, le juge des référés peut notamment adresser, à titre provisoire, les injonctions appropriées à l’autre partie (ordonnance du 20 novembre 2017, Commission/Pologne, C‑441/17 R, EU:C:2017:877, point 96).
35 L’article 279 TFUE confère dès lors à la Cour la compétence pour prescrire toute mesure provisoire qu’elle juge nécessaire afin de garantir la pleine efficacité de la décision définitive (ordonnance du 20 novembre 2017, Commission/Pologne, C‑441/17 R, EU:C:2017:877, point 97).
36 En particulier, le juge des référés doit être en mesure d’assurer l’efficacité d’une injonction adressée à une partie au titre de l’article 279 TFUE, en adoptant toute mesure visant à faire respecter par cette partie l’ordonnance de référé. Une telle mesure peut notamment consister à prévoir l’imposition d’une astreinte pour le cas où ladite injonction ne serait pas respectée par la partie concernée (ordonnance du 20 novembre 2017, Commission/Pologne, C‑441/17 R, EU:C:2017:877, point 100).
37 Il résulte de ce qui précède qu’un État membre peut invoquer l’article 279 TFUE afin de solliciter l’octroi de mesures provisoires, telles que l’imposition d’une astreinte, contre une partie en cas de non-respect par cette dernière de l’injonction qui lui a été adressée au titre de cette disposition.
38 Dans ces conditions, la demande de la République tchèque tendant à l’imposition d’une astreinte à la République de Pologne est recevable.
Sur le fond
Argumentation
39 La République tchèque demande que la République de Pologne soit condamnée à payer une astreinte journalière d’un montant de 5 millions d’euros et que cette somme soit versée au budget de l’Union.
40 La République tchèque rappelle que, par l’ordonnance du 21 mai 2021, la vice-présidente de la Cour a ordonné à la République de Pologne de cesser immédiatement, et jusqu’au prononcé de l’arrêt qui mettra fin à l’affaire au fond, les activités d’extraction de lignite dans la mine de Turów.
41 Selon la République tchèque, cette obligation peut, en principe, être satisfaite de manière immédiate, au plus tard en quelques jours. Elle estime également que la République de Pologne ne peut invoquer aucune raison légitime aux fins de justifier le non-respect de celle-ci sept jours après la publication de l’ordonnance du 21 mai 2021. La République tchèque relève que, dès le 21 mai 2021, la société exploitant la mine de Turów a publié une déclaration indiquant que l’exploitation minière ne serait pas suspendue. Par ailleurs, le Premier ministre de la République de Pologne aurait effectué une déclaration en ce sens. En outre, des images datées du 30 mai 2021 ainsi que des mesures sonores effectuées les 31 mai et 1er juin 2021 démontreraient que l’extraction de lignite dans la mine de Turów est toujours en cours.
42 Dans ce contexte, la République tchèque rappelle, premièrement, que l’ordonnance du 21 mai 2021 n’impose à la République de Pologne que de cesser l’extraction de lignite dans la mine de Turów. Par conséquent, la République de Pologne demeurerait libre de mener les activités nécessaires à l’entretien de la mine ou de ses équipements. Deuxièmement, la République tchèque souligne qu’il n’a pas été établi que la cessation immédiate de l’extraction de lignite de la mine de Turów induisait également celle de l’exploitation de la centrale électrique alimentée par la mine. En tout état de cause, la République de Pologne conserverait la faculté d’ordonner aux autres centrales électriques situées sur son territoire d’augmenter leur production d’électricité et de bénéficier du commerce transfrontalier de l’électricité. Enfin, troisièmement, selon la République tchèque, la République de Pologne ne peut valablement soutenir qu’un délai supplémentaire est nécessaire pour s’acquitter des obligations découlant de l’ordonnance du 21 mai 2021, alors qu’elle refuse d’emblée de s’acquitter de ses obligations et qu’elle n’a pris aucune mesure aux fins de s’y conformer.
43 Dans ces conditions, la République tchèque considère que l’imposition d’une astreinte d’un montant adéquat permet de garantir le respect, par la République de Pologne, des obligations découlant de l’ordonnance du 21 mai 2021.
44 La République tchèque soutient que la République de Pologne n’a, de manière intentionnelle, respecté aucune des obligations qui lui incombent en vertu de l’ordonnance du 21 mai 2021, pas même partiellement. La République tchèque estime que les coûts financiers provoqués par la cessation des activités d’extraction dans la mine de Turów s’élèveront à environ 3 milliards d’euros. Ainsi, si ces activités étaient, sur le fondement de l’ordonnance du 21 mai 2021, suspendues pendant une année entière, le coût financier quotidien de cette suspension s’élèverait environ à 8,2 millions d’euros. C’est pourquoi la République tchèque est d’avis qu’il convient d’infliger à la République de Pologne une astreinte d’un montant de 5 millions d’euros par jour, à affecter au budget de l’Union.
45 La République de Pologne relève, en premier lieu, que, à la suite du prononcé de l’ordonnance du 21 mai 2021, elle a pris un certain nombre de mesures pour déterminer les conditions objectives dans lesquelles cette ordonnance pouvait être exécutée. Il résulterait ainsi des consultations et des études menées en vue d’exécuter ladite ordonnance que l’arrêt soudain des activités d’extraction de lignite dans la mine de Turów génèrerait un risque pour la vie et la santé humaines ainsi que pour la sécurité publique et l’environnement.
46 En second lieu, la République de Pologne fait valoir, en substance, que le montant de l’astreinte proposé par la République tchèque, à savoir 5 millions d’euros par jour, est manifestement disproportionné par rapport aux circonstances de l’espèce et n’est pas conforme à la jurisprudence de la Cour en la matière. En outre, la République de Pologne soutient que la République tchèque commet un abus de droit en proposant un tel montant.
Appréciation
47 Il convient de rappeler que, par l’ordonnance du 21 mai 2021, la vice-présidente de la Cour a ordonné à la République de Pologne de cesser immédiatement les activités d’extraction de lignite dans la mine de Turów jusqu’au prononcé de l’arrêt qui mettra fin à l’affaire C-121/21.
48 Or, il ressort sans équivoque des pièces du dossier que la République de Pologne n’a pas respecté cette ordonnance.
49 Dans ces conditions, il apparaît dès lors nécessaire de renforcer l’efficacité des mesures provisoires ordonnées par l’ordonnance du 21 mai 2021, en prévoyant l’imposition d’une astreinte à la République de Pologne aux fins de dissuader cet État membre de retarder la mise en conformité de son comportement avec cette ordonnance.
50 S’agissant du montant de cette astreinte, il convient de relever que les propositions formulées par la République tchèque ne sauraient lier le juge des référés, ce dernier demeurant libre de fixer l’astreinte infligée au montant et sous la forme qu’il considère adéquats pour inciter la République de Pologne à mettre fin à l’inexécution des obligations qui lui incombent en vertu de l’ordonnance du 21 mai 2021, l’astreinte fixée devant, d’une part, être adaptée aux circonstances et, d’autre part, proportionnée au manquement constaté ainsi qu’à la capacité de paiement de cet État membre [voir, par analogie, arrêt du 12 novembre 2020, Commission/Belgique (Revenus immobiliers étrangers), C‑842/19, non publié, EU:C:2020:915, points 63 et 64 ainsi que jurisprudence citée].
51 Eu égard aux circonstances de l’espèce, et considérant, en particulier, que l’ordonnance du 21 mai 2021 porte sur des mesures provisoires dont le respect est nécessaire afin d’éviter un préjudice grave et irréparable à l’environnement et à la santé humaine, il y a lieu d’ordonner à la République de Pologne de payer à la Commission une astreinte d’un montant de 500 000 euros par jour, à compter de la date de notification de la présente ordonnance à la République de Pologne et jusqu’à ce que cet État membre respecte l’ordonnance du 21 mai 2021.
Par ces motifs, la vice-présidente de la Cour ordonne :
1) La demande tendant à ce que l’ordonnance de la vice-présidente de la Cour du 21 mai 2021, République tchèque/Pologne (C‑121/21 R, EU:C:2021:420) soit rapportée est rejetée.
2) La République de Pologne est condamnée à payer à la Commission européenne une astreinte de 500 000 euros par jour, à compter de la date de notification de la présente ordonnance à la République de Pologne et jusqu’à ce que cet État membre respecte l’ordonnance de la vice-présidente de la Cour du 21 mai 2021, République tchèque/Pologne (C‑121/21 R, EU:C:2021:420).
3) Les dépens sont réservés.
Signatures