WYROK SĄDU (czwarta izba w składzie powiększonym)
z dnia 16 maja 2017 r.(*)(i)
Polityka gospodarcza i pieniężna – Nadzór ostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi – Artykuł 6 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 1024/2013 – Artykuł 70 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 468/2014 – Jednolity mechanizm nadzorczy – Kompetencje EBC – Zdecentralizowane wykonywanie przez organy krajowe – Ocena znaczenia instytucji kredytowej – Konieczność bezpośredniego nadzoru EBC
W sprawie T‑122/15
Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank, z siedzibą w Karlsruhe (Niemcy), reprezentowany początkowo przez adwokatów A. Glosa, K. Lackhoffa oraz M. Benzinga, a następnie przez A. Glosa i M. Benzinga,
strona skarżąca,
przeciwko
Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC), reprezentowanemu początkowo przez E. Koupepidou, R. Baxa oraz A. Risa, a następnie przez E. Koupepidou oraz R. Baxa, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez adwokata H.G. Kamanna,
strona pozwana,
popieranemu przez:
Komisję Europejską, reprezentowaną przez W. Möllsa oraz K.P. Wojcika, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient,
mającej za przedmiot żądanie oparte na art. 263 TFUE i dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji EBC ECB/SSM/15/1 z dnia 5 stycznia 2015 r., wydanej na podstawie art. 6 ust. 4 i art. 24 ust. 7 rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzającego Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (Dz.U. 2013, L 287, s. 63), którą EBC odmówił uznania skarżącej za podmiot mniej istotny w rozumieniu art. 6 ust. 4 tego rozporządzenia,
SĄD (czwarta izba w składzie powiększonym),
w składzie: M. Prek (sprawozdawca), prezes, I. Labucka, J. Schwarcz, V. Kreuschitz i F. Schalin, sędziowie,
sekretarz: S. Bukšek Tomac, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 28 września 2016 r.,
wydaje następujący
Wyrok
I. Okoliczności powstania sporu
1 Skarżąca, Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank, jest bankiem inwestycji i rozwoju (Förderbank) kraju związkowego Badenia-Wirtembergia (Niemcy). Ustanowiona przez § 1 ust. 1 ustawy o regionalnym banku kraju związkowego Badenia‑Wirtembergia, jest ona osobą prawną prawa publicznego, w której kraj związkowy Badenia‑Wirtembergia posiada wszystkie udziały.
2 W dniu 25 czerwca 2014 r. Europejski Bank Centralny (EBC) zasadniczo poinformował skarżącą, że ze względu na jej znaczenie podlega ona wyłącznemu nadzorowi, a nie dzielonemu nadzorowi jednolitego mechanizmu nadzorczego, na podstawie art. 6 ust. 4 rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzającego Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (Dz.U. 2013, L 287, s. 63, zwanego dalej „rozporządzeniem podstawowym”), i wezwał ją do przedstawienia uwag.
3 W dniu 10 lipca 2014 r. skarżąca zakwestionowała tę analizę, podnosząc w szczególności istnienie szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego oraz art. 70 i 71 rozporządzenia UE nr 468/2014 EBC z dnia 16 kwietnia 2014 r. ustanawiającego ramy współpracy pomiędzy EBC a właściwymi organami krajowymi oraz wyznaczonymi organami krajowymi w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego (Dz.U. 2014, L 141, s. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem ramowym w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego”).
4 W dniu 1 września 2014 r. EBC przyjął decyzję uznającą skarżącą za istotny podmiot w rozumieniu art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego.
5 W dniu 6 października 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o przegląd tej decyzji na podstawie art. 24 ust. 1, 5 i 6 rozporządzenia podstawowego w związku z art. 7 decyzji EBC z dnia 14 kwietnia 2014 r. w sprawie ustanowienia Administracyjnej Rady Odwoławczej i jej regulaminu operacyjnego (Dz.U. 2014, L 175, s. 47). Wysłuchanie miało miejsce w dniu 23 października 2014 r. przed Administracyjną Radą Odwoławczą.
6 W dniu 20 listopada 2014 r. Administracyjna Rada Odwoławcza wydała opinię stwierdzającą zgodność z prawem decyzji EBC.
7 W dniu 5 stycznia 2015 r. EBC przyjął decyzję ECB/SSM/15/1 (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), która uchyliła i zastąpiła decyzję z dnia 1 września 2014 r., utrzymując jednak zakwalifikowanie skarżącej jako istotnego podmiotu. W decyzji tej EBC zasadniczo podkreślił, co następuje:
– zakwalifikowanie skarżącej jako istotnego podmiotu nie było sprzeczne z celami rozporządzenia podstawowego;
– profil ryzyka podmiotu nie był istotną kwestią na etapie jej kwalifikacji, a art. 70 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego nie można było interpretować jako obejmującego kryteria, które nie miały oparcia w rozporządzeniu podstawowym;
– nawet gdyby EBC uznał, że w wypadku skarżącej istniały szczególne okoliczności, powinien był on również ocenić, czy takie okoliczności usprawiedliwiają przekwalifikowanie skarżącej na podmiot mniej istotny;
– na podstawie art. 70 ust. 2 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego termin „szczególne okoliczności” podlega ścisłej wykładni, a zatem tylko jeżeli bezpośredni nadzór EBC był nieuzasadniony, można było zmienić kwalifikację podmiotu z „istotnego” na „mniej istotny”;
– uwzględnienie zasady proporcjonalności do celów wykładni nie zobowiązuje go do zbadania, czy zastosowanie kryteriów art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego do podmiotu miało charakter proporcjonalny, a badanie „nieuzasadnionego” charakteru zakwalifikowania podmiotu jako istotnego nie równoważy takiego badania proporcjonalności;
– odpowiedni charakter krajowych ram nadzoru i ich zdolność do stosowania wysokich standardów nadzoru nie pozwalają stwierdzić nieuzasadnionego charakteru bezpośredniego nadzoru ostrożnościowego sprawowanego przez EBC, ponieważ rozporządzenie podstawowe nie uzależnia go od wykazania nieodpowiedniego charakteru krajowych ram nadzoru lub krajowych standardów nadzoru.
II. Przebieg postępowania i żądania stron
8 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 12 marca 2015 r. skarżąca wniosła skargę w niniejszej sprawie.
9 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 lipca 2015 r. Komisja Europejska wniosła o dopuszczenie do postępowania w charakterze interwenienta popierającego żądania EBC.
10 Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2015 r. prezes czwartej izby Sądu przychylił się do wniosku Komisji o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta w celu poparcia żądań EBC.
11 W dniu 9 października 2015 r. Komisja złożyła uwagi interwenienta.
12 Na wniosek czwartej izby Sąd postanowił, na podstawie art. 28 regulaminu postępowania przed Sądem, przekazać sprawę powiększonemu składowi orzekającemu.
13 Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (czwarta izba w składzie powiększonym) postanowił o otwarciu ustnego etapu postępowania.
14 Na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
15 W swej skardze skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zarządzenie utrzymania w mocy skutków zastąpienia decyzji z dnia 1 września 2014 r.;
– obciążenie EBC kosztami postępowania.
16 EBC i Komisja wnoszą do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
III. Co do prawa
17 Na poparcie żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji skarżąca podnosi pięć zarzutów, dotyczących, co do zasady, pierwszy – naruszenia art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego i art. 70 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego przy wyborze kryteriów zastosowanych przez EBC, drugi – oczywistych błędów w ocenie stanu faktycznego, trzeci – naruszenia obowiązku uzasadnienia, czwarty – nadużycia władzy poprzez brak skorzystania przez EBC z uprawnień dyskrecjonalnych, oraz piąty – naruszenia przez EBC obowiązku wyjaśnienia i uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy.
A. W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego błędnego pod względem prawnym charakteru kryteriów zastosowanych przez EBC
18 W ramach niniejszego zarzutu skarżąca zasadniczo podnosi trzy argumenty.
19 Argument pierwszy jest oparty na błędnej interpretacji warunku dotyczącego „nieuzasadnionego” charakteru zaklasyfikowania podmiotu jako istotnego, zawartego w art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. W drugim argumencie skarżąca zarzuca EBC utrzymanie uzasadnionego charakteru jej kwalifikacji jako istotnego podmiotu niezależnie od analizy specyficznych i faktycznych okoliczności i bez uwzględnienia celów i zasad rozporządzenia podstawowego. W ramach argumentu trzeciego skarżąca zarzuca, że EBC dopuścił się błędu co do prawa przy interpretacji pojęcia „szczególnych okoliczności”, zawartego w art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.
1. Właściwe przepisy rozporządzenia podstawowego i rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego
20 Artykuł 4 rozporządzenia podstawowego, zatytułowany „Zadania powierzone EBC”, w ust. 1 wyjaśnia, że „[w] ramach art. 6 […] EBC posiada wyłączną kompetencję w zakresie wykonywania, do celów nadzoru ostrożnościowego, następujących zadań w odniesieniu do wszystkich instytucji kredytowych mających siedzibę w uczestniczących państwach członkowskich”. Wymienia się dziewięć zadań.
21 Artykuł 6 rozporządzenia podstawowego, zatytułowany „Współpraca w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego”, w ust. 1 podkreśla, że „EBC wykonuje swoje zadania w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego, w którego skład wchodzą EBC i właściwe organy krajowe”, oraz że „EBC odpowiada za skuteczne i spójne funkcjonowanie jednolitego mechanizmu nadzorczego”. W ramach tego jednolitego mechanizmu nadzorczego ze struktury art. 6 ust. 4–6 rozporządzenia podstawowego wynika różnica między nadzorem ostrożnościowym nad podmiotami „istotnymi” a nadzorem ostrożnościowym nad podmiotami zakwalifikowanymi jako „mniej istotne” w odniesieniu do siedmiu z dziewięciu zadań wymienionych w art. 4 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia.
22 Wynika z tego w pierwszej kolejności, że nadzór ostrożnościowy nad podmiotami „istotnymi” należy wyłącznie do EBC. To samo dotyczy nadzoru ostrożnościowego nad podmiotami „mniej istotnymi” w odniesieniu do zadań wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. a) i c) rozporządzenia podstawowego.
23 W drugiej kolejności, w odniesieniu do podmiotów „mniej istotnych” oraz w odniesieniu do pozostałych zadań przewidzianych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, z łącznej lektury art. 6 ust. 5 i 6 tego rozporządzenia wynika, że ich stosowanie jest powierzone, pod kontrolą EBC, organom krajowym, które sprawują zatem bezpośredni nadzór ostrożnościowy nad tymi podmiotami. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 6 rozporządzenia podstawowego, „[b]ez uszczerbku dla ust. 5 niniejszego artykułu właściwe organy krajowe wykonują zadania […] oraz są odpowiedzialne za te zadania, jak również za przyjmowanie wszelkich stosownych decyzji nadzorczych w odniesieniu do instytucji kredytowych, o których mowa w ust. 4 akapit pierwszy niniejszego artykułu, w ramach i z zastrzeżeniem procedur, o których mowa w ust. 7 niniejszego artykułu”.
24 Jednakże wykonywanie tego bezpośredniego nadzoru ostrożnościowego określa EBC, który na podstawie art. 6 ust. 5 lit. a) i b) rozporządzenia podstawowego dysponuje uprawnieniami do wydawania tym organom „zaleceń, wytycznych lub ogólnych instrukcji, zgodnie z którymi organy te wykonują zadania określone w art. 4” tego rozporządzenia, oraz do stwierdzenia braku kompetencji organu krajowego „[poprzez podjęcie] decyzj[i] o tym, że sam będzie bezpośrednio wykonywał wszelkie stosowne uprawnienia w odniesieniu do jednej lub więcej instytucji kredytowych”.
25 Z art. 6 ust. 7 rozporządzenia podstawowego wynika, że EBC jest właściwy do przyjęcia ram porządkujących praktyczne ustalenia współpracy w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego. To na tej podstawie EBC przyjął rozporządzenie ramowe w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.
26 W trzeciej kolejności należy stwierdzić, że art. 6 ust. 4 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego jako kryterium podziału ról w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego wykorzystuje znaczenie nadzorowanego podmiotu. Na tej podstawie dokonuje się rozróżnienia między podmiotami „mniej istotnymi” i „istotnymi”. Opracowano trzy kryteria, mianowicie wielkość [art. 6 ust. 4 akapit pierwszy ppkt (i) rozporządzenia podstawowego], znaczenie dla gospodarki Unii Europejskiej lub dla dowolnego uczestniczącego państwa członkowskiego [art. 6 ust. 4 akapit pierwszy ppkt (ii) rozporządzenia podstawowego] oraz istotność działalności transgranicznej [instytucji] [art. 6 ust. 4 akapit pierwszy ppkt (iii) rozporządzenia podstawowego].
27 Kryteria te zostały wyjaśnione w art. 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego, zgodnie z którym „instytucji kredytowej lub finansowej spółki holdingowej lub finansowej spółki holdingowej o działalności mieszanej nie uznaje się za mniej istotną – chyba że znajduje to uzasadnienie w szczególnych okolicznościach, które należy sprecyzować w metodologii – o ile spełniony jest dowolny z poniższych warunków”. Wśród owych warunków w art. 6 ust. 4 akapit drugi ppkt (i) tegoż rozporządzenia wymieniona jest całkowita wartość aktywów przekraczająca 30 mld EUR.
28 Wreszcie, w czwartej kolejności z art. 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego wynika, iż można odstąpić od zakwalifikowania instytucji jako „istotnej” w „szczególnych okolicznościach”, których wyjaśnienie należy do EBC.
29 To wyjaśnienie „szczególnych okoliczności” pozwalających na odstąpienie od zakwalifikowania instytucji kredytowej jako „istotnej” nastąpiło w art. 70 i 71 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, którego interpretacja jest przedmiotem niniejszego zarzutu. Z art. 70 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że chodzi o „specyficzne i faktyczne okoliczności, ze względu na które klasyfikacja nadzorowanego podmiotu jako istotnego jest nieuzasadniona w świetle celów i zasad rozporządzenia [podstawowego], a w szczególności potrzeby zapewnienia spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru”. Artykuł 70 ust. 2 tegoż rozporządzenia podkreśla, że termin „szczególne okoliczności” podlega ścisłej wykładni. Wreszcie, art. 71 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego wysuwa konieczność badania owych szczególnych okoliczności oddzielnie dla każdego przypadku oraz konkretnie w odniesieniu do danego nadzorowanego podmiotu.
2. Treść zaskarżonej decyzji
30 W zaskarżonej decyzji EBC stwierdził, że wartość aktywów skarżącej przekracza 30 mld EUR, i odmówił uznania argumentów skarżącej opartych na istnieniu w odniesieniu do niej „szczególnych okoliczności” w rozumieniu art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, uzasadniających dalsze jej podleganie bezpośredniemu nadzorowi ostrożnościowemu władz niemieckich.
31 W zaskarżonej decyzji EBC uznał, iż nie zostało wykazane, że jego bezpośredni nadzór nad skarżącą był „sprzeczny z celami rozporządzenia podstawowego” oraz że z tego względu nie miał on nieuzasadnionego charakteru w rozumieniu art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. W tym względzie w opinii Administracyjnej Rady Odwoławczej, której kontynuację stanowi zaskarżona decyzja, w szczególności podkreślono, że od kryteriów dotyczących znaczenia opracowanych w art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego można odstąpić na podstawie „szczególnych okoliczności” tylko wtedy, gdy oznaczają one, iż cele rozporządzenia podstawowego, a w szczególności potrzeba zapewnienia spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru, były lepiej zapewnione przez bezpośredni nadzór organów krajowych, czego skarżąca nie wykazała.
32 W odniesieniu do argumentacji rozwiniętej przez skarżącą, opartej w istocie na wystarczającym charakterze nadzoru ostrożnościowego sprawowanego przez organy krajowe w świetle jej szczególnie niskiego profilu ryzyka, EBC uznał ją co do zasady za pozbawioną znaczenia, ponieważ analiza ryzyka przedstawiona przez instytucję do celów stabilności systemu finansowego lub jej wierzycieli nie została uwzględniona na etapie kwalifikacji podmiotu. Uznał on też, że nie jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy proporcjonalnego charakteru zakwalifikowania instytucji jako istotnej. Na podstawie art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego i art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego stwierdził on, że powinien ograniczyć się tylko do badania nieuzasadnionego charakteru bezpośredniego nadzoru EBC.
33 Wreszcie, EBC podkreślił również, że nawet gdyby uznał, iż w odniesieniu do nadzorowanego podmiotu istniały szczególne okoliczności w rozumieniu art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, powinien on jeszcze zbadać, czy te szczególne okoliczności mogą uzasadnić zmianę kwalifikacji instytucji kredytowej z „istotnej” na „mniej istotną”.
3. W przedmiocie argumentu dotyczącego błędu co do prawa popełnionego przy interpretacji warunku dotyczącego nieuzasadnionego charakteru uznania za „istotny” podmiotu objętego nadzorem ostrożnościowym
34 Jak przedstawiono w pkt 31 powyżej, z lektury zaskarżonej decyzji dokonanej w świetle opinii Administracyjnej Rady Odwoławczej wynika, że EBC uznał, iż stosowanie art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego może prowadzić do odstąpienia od zakwalifikowania skarżącej jako istotnego podmiotu tylko pod warunkiem, iż bezpośredni nadzór ostrożnościowy przez władze niemieckie jest właściwszy do zagwarantowania celów rozporządzenia podstawowego niż nadzór sprawowany przez EBC.
35 Skarżąca w zasadzie uważa, że taka analiza jest obarczona błędem co do prawa. Podnosi ona, że odwołanie do nieuzasadnionego charakteru zakwalifikowania podmiotu objętego nadzorem ostrożnościowym jako „istotnego”, zawarte w art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, stanowi niedookreślone pojęcie prawne, które należy interpretować w świetle zasady proporcjonalności zawartej w art. 5 ust. 4 TUE, regulującym sposób, w jaki instytucje Unii powinny wykonywać swoje kompetencje. Jej zdaniem wynika z tego, że zakwalifikowanie podmiotu jako „istotnego” ze względu na wielkość nie uzasadnia bezpośredniego nadzoru ostrożnościowego EBC, a zatem jest „nieuzasadnione”, ponieważ nie jest niezbędne, jeżeli kontrola przez właściwy organ krajowy pod nadzorem makroostrożnościowym EBC wystarczyłaby do realizacji celów rozporządzenia podstawowego. Ponadto brzmienie tych dwóch przepisów nie sprzeciwia się badaniu proporcjonalności zakwalifikowania podmiotu jako istotnego. To samo dotyczy systematycznej i celowościowej interpretacji tych dwóch przepisów. Skarżąca zaprzecza też istnieniu przeniesienia kompetencji na korzyść EBC dotyczącego wszystkich zadań, o których mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, względem wszystkich podmiotów. Przeciwnie, łączna lektura tego przepisu z art. 6 ust. 4 tegoż rozporządzenia prowadzi do wniosku, że zgodnie z zasadą pomocniczości przeniesienie kompetencji nastąpiło tylko w zakresie istotnych podmiotów, a bezpośredni nadzór ostrożnościowy nad podmiotami mniej istotnymi pozostaje w gestii organów krajowych.
36 Należy więc stwierdzić, że skarżąca proponuje interpretację art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego w świetle wymogu konieczności bezpośredniego nadzoru ostrożnościowego EBC wynikającego z zasady proporcjonalności, a nawet zasady pomocniczości, wpisanych w art. 5 TUE. Wynika z tego, że EBC powinien był zbadać, czy nadzór ostrożnościowy przez władze niemieckie mógł realizować cele rozporządzenia podstawowego. Zatem w zakresie, w jakim skarżąca wykazała, że wykazuje niski profil ryzyka, cel ochrony stabilności finansowej zamierzony przez rozporządzenie podstawowe został dostatecznie zrealizowany poprzez sprawowanie nadzoru przez organy niemieckie. W tej koncepcji uzasadniałoby to przekwalifikowanie skarżącej na podmiot „mniej istotny” na podstawie art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.
37 EBC i Komisja kwestionują zasadność tej interpretacji. Zasadniczo uważają one w szczególności, że zasady proporcjonalności i pomocniczości zostały już uwzględnione przez prawodawcę przy okazji redagowania rozporządzenia podstawowego, pozwalając na zdecentralizowane wykonywanie niektórych zadań wymienionych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia podstawowego przez organy krajowe względem podmiotów zakwalifikowanych jako mniej istotne.
38 Należy najpierw stwierdzić, że pisma skarżącej nie zawierają, w sposób wyraźny czy dorozumiany, żadnego zarzutu bezprawności art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, opartego na tym, że byłby on sprzeczny z zasadami proporcjonalności lub pomocniczości lub z art. 6 rozporządzenia podstawowego. W swoich pismach skarżąca dokonała zatem wyboru oparcia swojej argumentacji tylko na obszarze wykładni tego przepisu, nie podważając jego ważności.
39 Aby odpowiedzieć na tak zadane pytania o interpretację, oraz w celu ustalenia dokładnego zakresu art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, należy uwzględnić nie tylko brzmienie tego przepisu, lecz także kontekst i cele uregulowania, którego część on stanowi (zob. podobnie wyrok z dnia 7 czerwca 2005 r., VEMW i in., C‑17/03, EU:C:2005:362, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
40 Ponadto jeżeli wykładnie językowa i historyczna rozporządzenia, a w szczególności jednego z jego przepisów, nie pozwalają na ocenę jego dokładnego zakresu, należy interpretować dane uregulowanie w oparciu zarówno o jego cel, jak i ogólną systematykę (zob. podobnie wyroki: z dnia 31 marca 1998 r., Francja i in./Komisja, C‑68/94 i C‑30/95, EU:C:1998:148, pkt 168; z dnia 25 marca 1999 r., Gencor/Komisja, T‑102/96, EU:T:1999:65, pkt 148).
41 Ponadto zgodnie z równie dobrze utrwalonym orzecznictwem tekst prawa pochodnego Unii należy interpretować, na tyle, na ile to możliwe, w zgodzie z postanowieniami traktatu i ogólnymi zasadami prawa Unii (wyroki: z dnia 4 października 2007 r., Schutzverband der Spirituosen-Industrie, C‑457/05, EU:C:2007:576, pkt 22; z dnia 10 lipca 2008 r., Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, pkt 174; z dnia 25 listopada 2009 r., Niemcy/Komisja, T‑376/07, EU:T:2009:467, pkt 22).
a) W przedmiocie wykładni literalnej art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego
42 W odniesieniu do wykładni literalnej art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego należy przypomnieć, że przepis ten jest sformułowany w następujący sposób:
„Szczególne okoliczności, o jakich mowa w drugim i piątym akapicie art. 6 ust. 4 rozporządzenia [podstawowego […] mają miejsce, jeżeli istnieją specyficzne i faktyczne okoliczności, ze względu na które klasyfikacja nadzorowanego podmiotu jako istotnego jest nieuzasadniona w świetle celów i zasad rozporządzenia [podstawowego], a w szczególności potrzeby zapewnienia spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru”.
43 Należy stwierdzić, że wykładnia literalna art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego potwierdza stanowisko przyjęte przez EBC w zaskarżonej decyzji.
44 Brzmienie art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego skupia się jedynie na badaniu uzasadnionego bądź nieuzasadnionego charakteru klasyfikacji podmiotu jako istotnego, a więc na nadzorze tylko EBC, w stosunku do celów rozporządzenia podstawowego. Nie ma żadnej wzmianki o konieczności bezpośredniego nadzoru EBC nad istotnym podmiotem.
45 Podczas gdy, ogólnie, badanie uzasadnionego charakteru aktu prawa Unii dotyczy jego zdolności do osiągnięcia uzasadnionych celów, jakim służy sporne uregulowanie, ocena jego niezbędności polega na zbadaniu, czy nie wykracza on poza granice tego, co jest niezbędne do realizacji tych celów (zob. podobnie wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in., C‑62/14, EU:C:2015:400, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo).
46 Skoro zatem art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego odnosi się do „specyficzn[ych] i faktyczn[ych] okoliczności, ze względu na które klasyfikacja nadzorowanego podmiotu jako istotnego jest nieuzasadniona w świetle celów i zasad rozporządzenia [podstawowego]”, nieuchronnie wynika z tego, że chodzi tylko o hipotezę, zgodnie z którą sprawowanie bezpośredniego nadzoru ostrożnościowego przez EBC, spowodowanego przez zakwalifikowanie podmiotu jako „istotnego”, byłoby mniej właściwe do osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego niż sprawowanie bezpośredniego nadzoru ostrożnościowego nad tym podmiotem przez organy krajowe. Z wykładni literalnej art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego nie wynika natomiast hipoteza zmiany zaszeregowania „istotnego podmiotu” na „podmiot mniej istotny” na tej podstawie, że bezpośredni nadzór przez organy krajowe w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego byłby równie właściwy do osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego, jak nadzór sprawowany przez sam EBC.
b) W przedmiocie wykładni art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego zgodnej z nadrzędnymi normami prawa, w tym z zasadami proporcjonalności i pomocniczości
47 Przeciwko tej wykładni literalnej art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego skarżąca podnosi co do zasady, że ponieważ z jednej strony art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego przyznaje organom krajowym kompetencję do sprawowania nadzoru ostrożnościowego w odniesieniu do niektórych zadań wymienionych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, a z drugiej strony art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego ma za zadanie dokonać podziału wykonywania kompetencji delegowanych na EBC i posiadanych przez organy krajowe, należy go interpretować zgodnie z zasadami pomocniczości i proporcjonalności ustanowionymi w art. 5 ust. 3 i 4 TUE.
48 Wynikałoby z tego, że termin „nieuzasadniony” zawarty w art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego należy rozumieć jako wykluczający sprawowanie nadzoru ostrożnościowego przez sam EBC, gdy cele rozporządzenia podstawowego mogą zostać dostatecznie osiągnięte za pomocą nadzoru przez organy krajowe. Innymi słowy, odstępstwo przewidziane w tym przepisie znajdowałoby zastosowanie nie tylko w wypadku, gdyby cele rozporządzenia podstawowego miały zostać lepiej osiągnięte w ramach bezpośredniego nadzoru ostrożnościowego przez organy krajowe, lecz także wtedy, gdyby taki nadzór był wystarczający do ich realizacji.
49 Ponieważ argumentacja skarżącej opiera się na postulacie utrzymania na korzyść organów krajowych przez art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego kompetencji w odniesieniu do zadań wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. b) i d)–i) tego rozporządzenia, w odniesieniu do podmiotów zakwalifikowanych jako „mniej istotne” należy ocenić zakres kompetencji przeniesionych na EBC w drodze rozporządzenia podstawowego przed zbadaniem ewentualnej możliwości przeprowadzenia zgodnej wykładni art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego wysuniętej przez skarżącą.
1) W przedmiocie kompetencji przeniesionych na EBC w drodze rozporządzenia podstawowego
50 Skarżąca kwestionuje istnienie przeniesienia kompetencji na korzyść EBC w odniesieniu do wszystkich zadań, o których mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, wobec wszystkich podmiotów. Z łącznej lektury tego przepisu z art. 6 ust. 4 tego rozporządzenia wynika, że przeniesienie kompetencji ma miejsce tylko w odniesieniu do podmiotów „istotnych”, podczas gdy bezpośredni nadzór ostrożnościowy nad podmiotami „mniej istotnymi” pozostaje w kompetencji organów krajowych, z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. a) i c) rozporządzenia podstawowego. Ten podział kompetencji jest zgodny z zasadą stosowania prawa Unii przez państwa członkowskie, przywołaną w art. 291 ust. 1 TFUE.
51 Skarżąca zauważa również, że jej analiza zakresu kompetencji przeniesionych na EBC jest nie tylko popierana w doktrynie, lecz także zgodna z historią przyjęcia rozporządzenia podstawowego. Prawodawca świadomie bowiem odstąpił od pierwotnej propozycji Komisji – która opierała się na przeniesieniu kompetencji na korzyść EBC w odniesieniu do nadzoru ostrożnościowego nad wszystkimi instytucjami kredytowymi – na rzecz rozwiązania bardziej zgodnego z zasadami pomocniczości i proporcjonalności.
52 W istocie skarżąca podnosi, że fakt posiadania przez EBC przede wszystkim uprawnień pośredniego nadzoru ostrożnościowego nad podmiotami mniej istotnymi, zawierających w szczególności możliwość przyjęcia zaleceń, wytycznych lub ogólnych instrukcji, a następnie bezpośredniego nadzoru nad tymi podmiotami w odniesieniu do zadań wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. a) i c) rozporządzenia podstawowego, a wreszcie uprawnienia do sprawowania bezpośredniego nadzoru nad niektórymi podmiotami mniej istotnymi na podstawie art. 6 ust. 5 lit. b) tegoż rozporządzenia nie stoi na przeszkodzie temu, aby art. 6 ust. 4 i 6 tego rozporządzenia przyznawał kompetencję do sprawowania bezpośredniego nadzoru nad podmiotami mniej istotnymi organom krajowym.
53 Natomiast EBC, wspierany przez Komisję, jest zdania, że przeniesiono na niego wyłączną kompetencję do prowadzenia wszystkich zadań ostrożnościowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, a jedynie wykonywanie zadań wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. b) i d)–i) rozporządzenia podstawowego względem podmiotów mniej istotnych zostało delegowane na organy krajowe i pod kontrolą EBC.
54 Sąd stwierdza w pierwszej kolejności, że z analizy wzajemnego oddziaływania przepisów art. 4 ust. 1 i art. 6 rozporządzenia podstawowego, takiego, jakie zostało wyjaśnione w pkt 20–28 powyżej, wynika, iż logika związku między nimi polega na umożliwieniu, aby wyłączne kompetencje delegowane na EBC mogły być realizowane w sposób zdecentralizowany, a nie w drodze organizacji podziału kompetencji między EBC a organami krajowymi podczas wykonywania zadań, o których mowa w art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Podobnie z art. 6 ust. 4 akapit drugi tego rozporządzenia nieuchronnie wynika, że tylko EBC jest właściwy do określenia „szczególnych okoliczności”, w jakich bezpośredni nadzór nad podmiotem, który powinien należeć do jego wyłącznej kompetencji, mógłby zostać powierzony organowi krajowemu.
55 Stwierdzenie to wspiera lektura motywów rozporządzenia podstawowego.
56 Po pierwsze, z motywów 15 i 28 rozporządzenia podstawowego wynika, że tylko zadania wyraźnie powierzone EBC zostały wyłączone z kompetencji państw członkowskich oraz że nadzór ostrożnościowy nad instytucjami finansowymi ze względów innych niż wymienione w art. 4 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia nadal pozostaje w kompetencji państw członkowskich. Musi z tego wynikać, że to na etapie definiowania zadań powierzonych EBC przez art. 4 ust. 1 rozporządzenia podstawowego dokonano podziału kompetencji między EBC a organy krajowe.
57 Należy ponadto stwierdzić, że nawet jeśli motyw 28 rozporządzenia podstawowego dostarcza wykazu zadań nadzorczych, które powinny pozostać w gestii organów krajowych, to nie obejmuje on żadnego z zadań wymienionych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia podstawowego. Co więcej, ów motyw nie wskazuje na bezpośredni nadzór nad podmiotami mniej istotnymi jako stanowiący wykonywanie kompetencji należącej do organów krajowych.
58 Po drugie, należy zauważyć, że nadzór nad instytucjami zakwalifikowanymi jako „mniej istotne” jest wymieniony w motywach 38–40 rozporządzenia podstawowego, czyli bezpośrednio po motywie 37 tegoż rozporządzenia, który podkreśla, iż „właściwe krajowe organy powinny być zatem odpowiedzialne za wspieranie EBC w przygotowywaniu i wdrażaniu wszelkich aktów dotyczących wykonywania zadań nadzorczych EBC” oraz iż „[p]owinno to obejmować w szczególności bieżącą ocenę sytuacji instytucji kredytowych oraz odpowiednie weryfikacje na miejscu”. Ten układ motywów rozporządzenia podstawowego przemawia za tym, że bezpośredni nadzór ostrożnościowy sprawowany przez organy krajowe w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego został przewidziany przez Radę Unii Europejskiej jako sposób wspierania EBC, a nie wykonywanie autonomicznej kompetencji.
59 W drugiej kolejności należy również stwierdzić, że EBC zachowuje istotne prerogatywy, nawet gdy organy krajowe wykonują zadania nadzorcze, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. b) i d)–i) rozporządzenia podstawowego, oraz że istnienie takich prerogatyw wskazuje na podporządkowany charakter działania organów krajowych, gdy realizują one te zadania.
60 Zatem na podstawie art. 6 ust. 5 lit. a) rozporządzenia podstawowego EBC jest uprawniony do wydawania „właściwym organom krajowym zalece[ń], wytyczn[ych] lub ogóln[ych] instrukcj[i], zgodnie z którymi organy te wykonują zadania określone w art. 4 [tego rozporządzenia], z wyjątkiem ust. 1 lit. a) i c), i podejmują decyzje nadzorcze”.
61 Wprawdzie podporządkowanie to nie obejmuje możliwości wydawania przez EBC indywidualnych wytycznych organowi krajowemu, jednak ów brak kompensuje stworzone przez art. 6 ust. 5 lit. b) rozporządzenia podstawowego uprawnienie do odebrania organowi krajowemu kompetencji bezpośredniego nadzoru ostrożnościowego nad podmiotem. W tym względzie należy stwierdzić, że sformułowania użyte w tym przepisie oznaczają, iż wykonywanie tej prerogatywy wymaga szerokich uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych EBC, ponieważ wyjaśnione jest w nim, że „jeżeli konieczne jest zapewnienie spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru, EBC może w dowolnym momencie, z własnej inicjatywy po skonsultowaniu się z właściwymi organami krajowymi lub na wniosek właściwego organu krajowego, podjąć decyzję o tym, że sam będzie bezpośrednio wykonywał wszelkie stosowne uprawnienia w odniesieniu do jednej lub więcej instytucji kredytowych, o których mowa w ust. 4”.
62 W trzeciej kolejności wyłączny charakter kompetencji przyznanych EBC wynika również z porównania przepisów umożliwiających opracowanie kryterium podziału ról pomiędzy EBC i organy krajowe dotyczącego wielkości nadzorowanego podmiotu. Podczas gdy, ze względów przedstawionych w pkt 61 powyżej, art. 6 ust. 5 lit. b) rozporządzenia podstawowego przewiduje szerokie możliwości EBC do odebrania kompetencji organowi krajowemu, art. 6 ust. 4 akapit drugi tegoż rozporządzenia stosuje bardziej restrykcyjne sformułowanie „szczególnych okoliczności” do celów stworzenia możliwości, aby bezpośredni nadzór nad podmiotem, jaki należałoby zakwalifikować jako „istotny”, został powierzony organowi krajowemu i powierzał EBC wyłączną kompetencję do ustalenia jego treści.
63 Z powyższego wynika, że Rada delegowała na rzecz EBC wyłączną kompetencję dotyczącą zadań, o których mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, oraz że jedynym celem art. 6 tego samego rozporządzenia jest umożliwienie zdecentralizowanej realizacji tej kompetencji w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego przez organy krajowe pod kontrolą EBC względem podmiotów mniej istotnych i w odniesieniu do zadań, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. b) i d)–i) rozporządzenia podstawowego, przyznając jednak EBC wyłączną kompetencję do ustalenia treści pojęcia „szczególnych okoliczności” w rozumieniu art. 6 ust. 4 akapit drugi tegoż rozporządzenia, która to kompetencja została wykonana poprzez przyjęcie art. 70 i 71 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.
64 Stwierdzenia tego nie podważa przeciwna argumentacja skarżącej. Dotyczy to w szczególności okoliczności, że włączenie art. 6 do rozporządzenia podstawowego zostało dokonane poprzez zmianę przez Radę pierwotnej propozycji Komisji. Nawet jeśli zmiana ta może wskazywać na wolę Rady, aby organy krajowe przyłączyły się do realizacji tych zadań, to jednak nie pozwala ona na żaden wniosek co do utrzymania na rzecz organów krajowych kompetencji nadzoru ostrożnościowego w odniesieniu do niektórych zadań, o których mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia podstawowego. Co do przytoczonych przez skarżącą wypowiedzi polityków i osób podejmujących decyzje, stanowią one jedynie wyraz osobistych opinii.
2) W przedmiocie wykładni art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego zgodnej z zasadą pomocniczości
65 Z analizy kompetencji przeniesionych na EBC w drodze rozporządzenia podstawowego wynika, że gdyby argumentację skarżącej należało rozumieć jako opartą na wykładni art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego zgodnej z zasadą pomocniczości, nie zasługuje ona na uwzględnienie. O ile zasada ta, jeśli ma zastosowanie, obejmuje w szczególności badanie, czy cel zamierzonego działania może zostać lepiej osiągnięty na poziomie krajowym, czy też mógł zostać osiągnięty w równie skuteczny sposób na poziomie krajowym, o tyle należy przypomnieć, iż z art. 5 ust. 3 TUE wynika, że zasada ta znajduje zastosowanie jedynie w dziedzinach, które nie należą do wyłącznej kompetencji Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 18 czerwca 2015 r., Estonia/Parlament i Rada, C‑508/13, EU:C:2015:403, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo). Jest ona zatem pozbawiona znaczenia w odniesieniu do wykładni art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego lub art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, które ze względów przedstawionych w pkt 50–63 powyżej dotyczą jedynie sposobów zdecentralizowanego wykonywania wyłącznej kompetencji EBC.
3) W przedmiocie wykładni art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego zgodnej z zasadą proporcjonalności
66 Według art. 5 ust. 4 TUE zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatów. Instytucje stosują zasadę proporcjonalności zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, stanowiącym załącznik do traktatu FUE.
67 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada proporcjonalności, będąca jedną z ogólnych zasad prawa Unii, wymaga, by akty prawne instytucji Unii były odpowiednie do realizacji zgodnych z prawem celów zamierzonych przez dane uregulowanie i nie wykraczały poza to, co konieczne do realizacji tych celów, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (zob. wyrok z dnia 4 maja 2016 r., Philip Morris Brands i in., C‑547/14, EU:C:2016:325, pkt 165 i przytoczone tam orzecznictwo)
68 Należy również przypomnieć, że ocena proporcjonalności środka musi iść w parze z poszanowaniem zakresu uznania, jaki został ewentualnie przyznany instytucjom Unii podczas jego przyjęcia (zob. wyrok z dnia 12 grudnia 2006 r., Niemcy/Parlament i Rada, C‑380/03, EU:C:2006:772, pkt 145 i przytoczone tam orzecznictwo).
69 Skarżąca utrzymuje w istocie, że wymóg niezbędności działania Unii wynikający z zasady proporcjonalności oznacza, iż wykonywanie wyłącznych kompetencji Unii odbywa się w sposób pozostawiający możliwie jak najwięcej elastyczności dla wykonywania kompetencji krajowych.
70 Na poparcie swojej argumentacji powołuje się ona na opinię rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Toshiba Corporation i in. (C‑17/10, EU:C:2011:552, pkt 90), w której wyróżniono fundamentalne i konstytucyjne znaczenie zasady proporcjonalności w systemie traktatów, aby wywnioskować z tej opinii, iż jednolite stosowanie unijnego prawa konkurencji nie nakazywało stałej i ostatecznej odmowy organom ochrony konkurencji państw członkowskich stosowania ich krajowych przepisów antymonopolowych, w sytuacji gdy wystarczyło odebrać im tę kompetencję na czas postępowania wszczętego przez Komisję, a po zakończeniu tego postępowania zobowiązać je do przestrzegania decyzji Komisji.
71 W tym względzie wystarczy stwierdzić, że analizę tę wyróżniono w kontekście prawnym, który nie jest porównywalny z kontekstem niniejszej sprawy.
72 Przedmiotem tamtej sprawy był bowiem wpływ wykonywania przez Komisję jej kompetencji wdrażania unijnego prawa konkurencji na stosowanie przez krajowe organy ochrony konkurencji ich krajowego prawa konkurencji. W niniejszym wypadku, ze względów przedstawionych w pkt 50–64 powyżej, organy krajowe, na podstawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, działają w ramach zdecentralizowanego wykonywania wyłącznej kompetencji Unii, a nie wykonywania kompetencji krajowej.
73 Zatem jedyną kompetencją, na jaką może mieć wpływ sprawowanie bezpośredniego nadzoru ostrożnościowego EBC, jest naczelna kompetencja państw członkowskich dotycząca wykonywania prawa Unii w ich porządku prawnym, podkreślona w art. 291 ust. 1 TFUE. Postanowienie to przypomina bowiem, że zgodnie z systemem instytucjonalnym Unii i zasadami regulującymi stosunki między Unią i jej państwami członkowskimi, w braku odmiennego przepisu prawa Unii do owych państw należy zapewnienie na ich terytorium wykonania prawa Unii (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 23 listopada 1995 r., Nutral/Komisja, C‑476/93 P, EU:C:1995:401, pkt 14).
74 Należy jednak stwierdzić, że zachowanie tej kompetencji nie może oznaczać interpretacji art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego w rozumieniu przedstawionym przez skarżącą, czyli jako zobowiązującego do zbadania w każdym wypadku względem instytucji objętej zakwalifikowaniem jako istotna w świetle kryteriów opracowanych w art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, czy jego cele mogą równie dobrze zostać osiągnięte w drodze bezpośredniego nadzoru organów krajowych.
75 Wykładnia ta prowadziłaby do podważenia równowagi zawartej w rozporządzeniu podstawowym, bowiem skutkowałaby ona analizowaniem w konkretnym wypadku, czy mimo stosowania kryteriów zawartych w art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego istotna instytucja nie powinna podlegać bezpośredniemu nadzorowi organów krajowych na tej podstawie, że są one właściwsze do osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego.
76 Należy więc stwierdzić, że taka analiza stałaby w bezpośredniej sprzeczności z dwoma elementami odgrywającymi fundamentalną rolę w logice art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, czyli, po pierwsze, zasadą, iż istotne instytucje są objęte nadzorem samego EBC, a po drugie, istnieniem dokładnych kryteriów alternatywnych pozwalających na zakwalifikowanie znaczenia instytucji finansowej. Wśród nich znajduje się, na podstawie art. 6 ust. 4 akapit drugi ppkt (i), próg 30 mld EUR całkowitej wartości aktywów danej instytucji finansowej, które to kryterium skarżąca spełnia.
77 W każdym razie należy stwierdzić, że prawodawca pogodził uwzględnienie roli państw członkowskich w stosowaniu prawa Unii ze spełnieniem celów rozporządzenia podstawowego w art. 6 rzeczonego rozporządzenia poprzez utworzenie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.
78 Z jednej strony, jak wynika z motywów 13 i 15 rozporządzenia podstawowego, akt ten ma w szczególności na celu ochronę stabilności systemu finansowego Unii poprzez realizację szczególnych zadań dotyczących polityki w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi, dla których wykonywania BCE jest właściwą instytucją jako bank centralny strefy euro, dysponujący wszechstronną wiedzą specjalistyczną w zakresie makroekonomii i stabilności finansowej.
79 Z drugiej strony rozporządzenie podstawowe, dalekie od wykluczenia państw członkowskich z wykonywania zadań ostrożnościowych przyznanych EBC, włącza je w nie, umożliwiając, w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego oraz za pomocą art. 6 ust. 4 i 6, aby większość zadań przewidzianych w art. 4 ust. 1 była wykonywana w sposób zdecentralizowany względem podmiotów mniej istotnych.
80 Z powyższego wynika, że art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, w zakresie, w jakim odnosi się do „specyficzn[ych] i faktyczn[ych] okoliczności, ze względu na które klasyfikacja nadzorowanego podmiotu jako istotnego jest nieuzasadniona w świetle celów i zasad rozporządzenia [podstawowego], a w szczególności potrzeby zapewnienia spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru”, należy rozumieć jako odnoszący się tylko do szczególnych okoliczności faktycznych oznaczających, że bezpośredni nadzór ostrożnościowy przez organy krajowe jest właściwszy do osiągnięcia celów i zasad rozporządzenia podstawowego, a w szczególności konieczności zapewnienia spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru.
81 Wynika z tego, że EBC nie dopuścił się zarzuconego błędu co do prawa, utrzymując co do zasady, że stosowanie art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego mogło prowadzić do odstąpienia od zakwalifikowania skarżącej jako podmiotu istotnego tylko pod warunkiem, iż wykazano, że bezpośredni nadzór ostrożnościowy przez organy niemieckie byłby właściwszy do zapewnienia celów rozporządzenia podstawowego niż nadzór EBC.
82 Wniosku tego nie podważa argumentacja skarżącej oparta na tym, że w innych decyzjach prowadzących do zmiany kwalifikacji EBC nie zastosował kryteriów, do których odniósł się w zaskarżonej decyzji.
83 Na wypadek bowiem, gdyby taka argumentacja została powołana w celu wykazania, że EBC błędnie odmówił zbadania, czy bezpośredni nadzór ostrożnościowy przez organy krajowe wystarczył do osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego, należałoby ją z góry odrzucić, ponieważ stwierdzono, iż EBC nie dopuścił się błędu co do prawa przy wykładni art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.
84 Na wypadek gdyby argumentację tę należało rozumieć jako w istocie zarzucającą naruszenie zasady równego traktowania na niekorzyść skarżącej, również nie podlegałaby ona uwzględnieniu. Wystarczy przypomnieć, że poszanowanie zasady równego traktowania powinno iść w parze z poszanowaniem zasady legalności, co oznacza, iż nikt nie może powoływać na swoją korzyść bezprawności popełnionej na rzecz innej strony (zob. podobnie wyrok z dnia 14 kwietnia 2011 r., Visa Europe i Visa International Service/Komisja, T‑461/07, EU:T:2011:181, pkt 219 i przytoczone tam orzecznictwo). Zatem przy założeniu, że EBC błędnie dokonał przekwalifikowania podmiotów, na które powołuje się skarżąca, błąd taki nie miałby wpływu na zasadność zaskarżonej decyzji o odmowie zmiany kwalifikacji skarżącej na podmiot „mniej istotny”.
85 Wobec powyższego niniejszy argument należy oddalić w całości.
c) W przedmiocie argumentu opartego na braku analizy specyficznych i faktycznych okoliczności i celów rozporządzenia podstawowego
86 Skarżąca w istocie zarzuca EBC stwierdzenie uzasadnionego charakteru jej kwalifikacji jako istotnego podmiotu, niezależnie od analizy specyficznych i faktycznych okoliczności i bez uwzględnienia celów i zasad rozporządzenia podstawowego.
87 W tym zakresie wystarczy stwierdzić, że do celów wniosku o przegląd decyzji z dnia 1 września 2014 r. skarżąca oparła swoją argumentację wyłącznie na domniemanym wystarczającym charakterze sprawowania nadzoru ostrożnościowego przez organy niemieckie w świetle jakoby niskiego profilu ryzyka, jaki przedstawia skarżąca.
88 Z lektury pism skarżącej z dnia 10 lipca i 6 października 2014 r. wynika bowiem, że jej argumentacja została oparta wyłącznie na braku niezbędnego charakteru nadzoru ostrożnościowego EBC do celów zapewnienia spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru, bez powołania faktu, że nadzór krajowy byłby właściwszy do osiągnięcia tych celów.
89 Zatem w świetle brzmienia art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego EBC zasadnie mógł uznać taką argumentację za pozbawioną znaczenia, przy czym zbędne było badanie, czy miały miejsce okoliczności faktyczne podnoszone przez skarżącą, lub badanie, czy nadzór skarżącej przez organy niemieckie mógł spełnić cele rozporządzenia podstawowego.
90 Argument ten można więc jedynie odrzucić.
d) W przedmiocie argumentu opartego na błędzie co do prawa popełnionego przy wykładni pojęcia „szczególnych okoliczności”
91 Skarżąca zarzuca też EBC dokonanie „dwuetapowej analizy”, uznając z jednej strony, że należało stwierdzić istnienie szczególnych okoliczności, a z drugiej strony, że prowadziły one do tego, iż nadzór ostrożnościowy EBC stał się nieuzasadniony, co jest sprzeczne z brzmieniem art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.
92 Należy przypomnieć, że na podstawie art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego „[s]zczególne okoliczności, o jakich mowa w drugim i piątym akapicie art. 6 ust. 4 rozporządzenia [podstawowego] mają miejsce, jeżeli istnieją specyficzne i faktyczne okoliczności, ze względu na które klasyfikacja nadzorowanego podmiotu jako istotnego jest nieuzasadniona w świetle celów i zasad rozporządzenia [podstawowego], a w szczególności potrzeby zapewnienia spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru”.
93 Artykuł 71 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego wyjaśnia, że „[i]stnienie szczególnych okoliczności, uzasadniających klasyfikację jako mniej istotnego podmiotu, który w innych okolicznościach byłby istotny, określa się oddzielnie dla każdego przypadku oraz konkretnie w odniesieniu do danego nadzorowanego podmiotu lub nadzorowanej grupy, nie zaś dla całych kategorii nadzorowanych podmiotów”.
94 Z tych dwóch przepisów bezwzględnie wynika, że badanie istnienia szczególnych okoliczności należy oceniać w świetle okoliczności faktycznych dotyczących nadzorowanego podmiotu.
95 W zaskarżonej decyzji EBC stwierdził, że „nawet gdyby EBC uznał, iż szczególne okoliczności, do których odnosi się art. 6 ust. 4 rozporządzenia [podstawowego], znajdowały zastosowanie do nadzorowanego podmiotu, to nadal EBC musiałby zbadać, czy takie szczególne okoliczności mogą uzasadnić zakwalifikowanie podmiotu jako mniej istotnego”.
96 Należy stwierdzić, że na wypadek gdyby fragment zaskarżonej decyzji przytoczony w pkt 95 powyżej należało rozumieć jako wprowadzający niepewność pomiędzy pojęciem „specyficznych i faktycznych okoliczności” zawartym w art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego i mającym zastosowanie w celu uznania, czy zakwalifikowanie podmiotu jako istotnego jest bądź nie jest nieuzasadnione, a pojęciem „szczególnych okoliczności” użytym w art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, które ma zostać wyjaśnione przez art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, fragment ów byłby zatem obarczony błędem co do prawa.
97 Za pomocą takiej argumentacji EBC ustanawia odrębne warunki wykazania istnienia „szczególnych okoliczności” i stosowania art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. Wynika z tego, że szczególne okoliczności w rozumieniu art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego same w sobie nie pozwalają na uzasadnienie przekwalifikowania podmiotu z „istotnego” na „mniej istotny”. Konieczne jest jeszcze, aby spełnione zostały kryteria z art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.
98 Nie jest to logika wymowy tych dwóch przepisów. Istnienie szczególnych okoliczności wystarczy do uzasadnienia zmiany kwalifikacji podmiotu. Jednakże aby zbadać ich istnienie, należy zastosować art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.
99 Ten fragment zaskarżonej decyzji jest zatem dotknięty błędem co do prawa, który jednak pozostaje bez wpływu na zgodność tej decyzji z prawem, bowiem ów fragment należy uważać za uzasadnienie uzupełniające, na co wskazuje użycie trybu warunkowego. EBC nie przyznaje bowiem istnienia „szczególnych okoliczności”, lecz jedynie wydaje opinię w przedmiocie wpływu, jaki mogłaby wywierać obecność takich okoliczności, przy założeniu, że takowe istnieją. Niniejszy argument w każdym razie należy zatem oddalić.
100 W związku z powyższym zarzut pierwszy należy oddalić.
B. W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego istnienia oczywistych błędów w ocenie okoliczności faktycznych
101 Skarżąca utrzymuje, że zaskarżona decyzja jest dotknięta oczywistymi błędami w ocenie.
102 W pierwszej kolejności bezpośredni nadzór ostrożnościowy EBC nie jest konieczny do osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego, czyli zapewnienia stabilności rynków finansowych, ochrony bezpieczeństwa i dobrej kondycji instytucji kredytowych oraz ochrony deponentów. W drugiej kolejności bezpośredni nadzór ostrożnościowy EBC nie jest konieczny do zagwarantowania spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru ostrożnościowego. W trzeciej kolejności bezpośredni nadzór ostrożnościowy EBC nie jest też niezbędny w świetle pozostałych celów rozporządzenia podstawowego. W czwartej kolejności bezpośredni nadzór ostrożnościowy organu krajowego nad skarżącą jest zgodny z zasadami rozporządzenia podstawowego. W piątej kolejności, nawet pod kątem błędnego kryterium oceny, jakie przyjął EBC, zaskarżona decyzja jest dotknięta oczywistymi błędami w ocenie.
103 EBC, wspierany przez Komisję, wnosi o oddalenie niniejszego zarzutu.
104 Należy najpierw stwierdzić, że istota argumentacji rozwiniętej przez skarżącą w ramach niniejszego zarzutu opiera się na postulacie, iż cele rozporządzenia podstawowego i spójne stosowanie wysokich standardów nadzoru ostrożnościowego mogą zostać osiągnięte za pomocą bezpośredniego nadzoru przez organy niemieckie. Skarżąca stara się bowiem wykazać w swoich pismach, że utrzymanie zakwalifikowania jako istotnego podmiotu było oczywiście błędne w świetle braku konieczności nadzoru ostrożnościowego przez EBC.
105 Należy stwierdzić, że taka argumentacja jest pozbawiona znaczenia, ponieważ, ze względów przedstawionych w ramach badania zarzutu pierwszego, art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego nie może być interpretowany jako obejmujący warunek badania konieczności bezpośredniego nadzoru ostrożnościowego nad podmiotem, który należy zakwalifikować jako „istotny” w świetle art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego.
106 Jedynie tytułem ewentualnym skarżąca podnosi, że „nawet utrzymując błędne kryterium oceny [EBC], zaskarżona decyzja jest dotknięta oczywistymi błędami w ocenie”.
107 Na poparcie tego twierdzenia skarżąca powołuje się w pierwszej kolejności na treść swoich pism z dnia 10 lipca i 6 października 2014 r.
108 Jednakże ze względów przedstawionych już w pkt 87–89 powyżej należy stwierdzić, że skarżąca nie podniosła, iż nadzór krajowy jest właściwszy do osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego niż bezpośredni nadzór EBC.
109 W drugiej kolejności skarżąca zasadniczo podnosi w replice, że nadzór ostrożnościowy sprawowany przez organy niemieckie jest właściwszy do zapewnienia celu spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru ostrożnościowego, do którego odsyła art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. Skarżąca zauważa w tym względzie, że podlega ona różnym uregulowaniom, to znaczy nie tylko rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniającemu rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz.U. 2013, L 176, s. 1), sprostowanemu (Dz.U. 2013, L 208, s. 68; Dz.U. 2013, L 321, s. 6), oraz niemieckiej ustawie o organizacji sektora bankowego, lecz również ustawie o regionalnym banku kraju związkowego Badenia-Wirtembergia, a także wielu organom nadzorczym, to znaczy nie tylko Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Bafin) (federalnemu organowi nadzoru finansowego, Niemcy), Bundesbank (bankowi federalnemu, Niemcy) i EBC, lecz także ministerstwu finansów kraju związkowego Badenia-Wirtembergia.
110 Zatem zasadniczo skarżąca podnosi, że różnorodność ram prawnych i organów nadzorczych obejmujących jej działalność oznacza, iż organy krajowe są właściwsze do wzajemnej współpracy do celów zapewnienia spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru ostrożnościowego niż do współpracy z EBC.
111 W tym względzie wystarczy zauważyć, że skarżąca nie wskazuje istnienia żadnego porozumienia lub współpracy między władzami kraju związkowego Badenia-Wirtembergia a organami niemieckimi, mogących uczynić ich współpracę łatwiejszą niż z EBC.
112 Wobec powyższego niniejszy zarzut należy oddalić.
C. W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia
113 Skarżąca uważa, że EBC uchybił obowiązkowi uzasadnienia przy przyjmowaniu zaskarżonej decyzji. Przypomina ona, że obowiązek uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zarówno z art. 33 ust. 2, art. 39 ust. 1 oraz art. 44 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, jak i z art. 22 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia podstawowego i art. 296 akapit drugi TFUE.
114 W pierwszej kolejności uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest pozbawione spójności i ma charakter sprzeczny, co uniemożliwia wywnioskowanie z niej kryterium zastosowanego przez EBC. Popierana przez EBC w jego pismach interpretacja pojęcia „nieuzasadnionego charakteru” nie znajduje się w zaskarżonej decyzji i sama w każdym wypadku ma charakter sprzeczny.
115 W drugiej kolejności skarżąca ocenia, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się do wymienienia zwykłych niepopartych twierdzeń i zaprzeczeń. Zarzuca ona w szczególności, że EBC nie uzasadnił swego twierdzenia, zgodnie z którym brak ryzyka dla stabilności rynków lub wierzycieli nie stanowi szczególnej okoliczności. Podobnie, zaskarżona decyzja nie wyjaśnia, dlaczego nadzór organów niemieckich nie jest właściwszy do osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego.
116 W trzeciej kolejności skarżąca zarzuca, że EBC nie zbadał argumentów, jakie przedstawiła ona w toku postępowania administracyjnego, opartych na istnieniu specyficznych i faktycznych okoliczności, ze względu na które klasyfikacja jej jako istotnego podmiotu jest nieuzasadniona. Uważa ona, że szczegółowe wyjaśnienie względów, z jakich EBC nie uznał tych istotnych argumentów, było konieczne tym bardziej, że EBC dysponuje swobodą uznania przy stosowaniu art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. Takie wyjaśnienie nie wynika ani z zaskarżonej decyzji, ani z jej kontekstu.
117 EBC, wspierany przez Komisję, wnosi o oddalenie niniejszego zarzutu.
118 Zgodnie z art. 22 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia podstawowego w decyzjach EBC przedstawia się powody, dla których owe decyzje zostały przyjęte.
119 Na podstawie art. 33 ust. 1 i 2 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego decyzji nadzorczej EBC towarzyszy uzasadnienie. Uzasadnienie zawiera ustalenie stanu faktycznego oraz uzasadnienie prawne, na których oparta jest decyzja nadzorcza EBC.
120 Artykuł 39 ust. 1 tegoż rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego wyjaśnia, że „[n]adzorowany podmiot uważa się za istotny, jeżeli stwierdzi tak EBC w decyzji EBC skierowanej do właściwego nadzorowanego podmiotu […], zawierającej uzasadnienie”.
121 Należy podkreślić, że takie przepisy tylko przypominają, w treści rozporządzenia podstawowego i rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, obowiązek uzasadnienia, jakiemu podlegają instytucje i organy Unii na podstawie art. 296 akapit drugi TFUE.
122 Obowiązek uzasadnienia przewidziany w art. 296 TFUE stanowi również istotny wymóg formalny, który trzeba odróżnić od kwestii słuszności uzasadnienia, dotyczącej zgodności z prawem spornego aktu co do istoty (zob. wyrok z dnia 11 lipca 2013 r., Ziegler/Komisja, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, pkt 114 i przytoczone tam orzecznictwo).
123 Z tej perspektywy z jednej strony uzasadnienie wymagane przez art. 296 TFUE powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i powinno przedstawiać w sposób zrozumiały i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która jest autorem aktu, tak aby umożliwić zainteresowanym zapoznanie się z powodami podjęcia środka, a właściwemu sądowi przeprowadzenie kontroli. Jeśli chodzi w szczególności o uzasadnienie decyzji indywidualnych, celem obowiązku uzasadnienia takich decyzji, obok umożliwienia kontroli sądowej, jest dostarczenie zainteresowanemu danych wystarczających do zweryfikowania, czy decyzja jest ewentualnie obarczona wadą pozwalającą zakwestionować jej ważność (zob. wyrok z dnia 11 lipca 2013 r., Ziegler/Komisja, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, pkt 115 i przytoczone tam orzecznictwo).
124 Z drugiej strony wymóg uzasadnienia należy oceniać w świetle okoliczności danego przypadku, w szczególności treści aktu, charakteru podniesionych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu wyjaśnień mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma natomiast wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi rzeczonego art. 296 TFUE, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (zob. wyrok z dnia 11 lipca 2013 r., Ziegler/Komisja, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, pkt 116 i przytoczone tam orzecznictwo).
125 W niniejszym wypadku należy stwierdzić, że opinia Administracyjnej Rady Odwoławczej należy do kontekstu, w jaki wpisuje się zaskarżona decyzja, a zatem może, na podstawie orzecznictwa przytoczonego w pkt 124 powyżej, być uwzględniana do celów oceny dostatecznie uzasadnionego charakteru owej decyzji.
126 Artykuł 24 rozporządzenia podstawowego, zatytułowany „Administracyjna Rada Odwoławcza”, w ust. 1 wyjaśnia bowiem, że „EBC utworzy Administracyjną Radę Odwoławczą, której zadaniem będzie przeprowadzanie wewnętrznego administracyjnego przeglądu decyzji podjętych przez EBC w ramach wykonywania uprawnień powierzonych mu na mocy niniejszego rozporządzenia w związku z wnioskiem o przegląd […]”, oraz że „[z]akres takiego przeglądu powinien obejmować proceduralną i merytoryczną zgodność takich decyzji z niniejszym rozporządzeniem”. Na podstawie ust. 7 tego artykułu przewidziano, co następuje:
„Po wydaniu orzeczenia co do dopuszczalności wniosku o przegląd Administracyjna Rada Odwoławcza wydaje opinię w terminie odpowiednim do pilności sprawy i nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od otrzymania wniosku i przekazuje sprawę Radzie ds. Nadzoru do celów przygotowania nowego projektu decyzji. Rada ds. Nadzoru bierze pod uwagę opinię Administracyjnej Rady Odwoławczej i niezwłocznie przedkłada Radzie Prezesów nowy projekt decyzji. Nowy projekt decyzji uchyla pierwotną decyzję, zastępuje ją decyzją o identycznej treści lub zastępuje ją zmienioną decyzją. Nowy projekt decyzji uznaje się za przyjęty, chyba że Rada Prezesów wyrazi sprzeciw w maksymalnym terminie dziesięciu dni roboczych”.
127 Wynika z tego nieuchronnie, że skoro zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie zgodne z propozycją zawartą w opinii Administracyjnej Rady Odwoławczej, wpisuje się ona w przedłużenie tej opinii, a zawarte w niej wyjaśnienia mogą zostać uwzględnione do celów analizy wystarczająco uzasadnionego charakteru zaskarżonej decyzji.
128 W pierwszej kolejności, ze względów przedstawionych w pkt 31 i 32 powyżej, i wbrew temu, co twierdzi skarżąca, z łącznej lektury zaskarżonej decyzji i opinii Administracyjnej Rady Odwoławczej wynika, że z jednej strony EBC uznał, iż „szczególne okoliczności” mogą mieć miejsce tylko pod warunkiem, że cele rozporządzenia podstawowego są lepiej zapewnione przez bezpośredni nadzór ostrożnościowy przez organy krajowe, a z drugiej strony skarżąca nie wykazała, że warunek ten został względem niej spełniony. Należy również stwierdzić, że zarówno opinia Administracyjnej Rady Odwoławczej, jak i zaskarżona decyzja zawierają streszczenie argumentów skarżącej.
129 Ponadto należy stwierdzić, że analiza zarzutu pierwszego potwierdza, iż skarżąca była w stanie zrozumieć argumentację EBC, kwestionując ją w ramach tego zarzutu, a Sąd był w stanie sprawować kontrolę zgodności z prawem zasadności motywów zaskarżonej decyzji.
130 W drugiej kolejności, w odniesieniu do twierdzenia skarżącej opartego na niewystarczającym charakterze odpowiedzi na argumentację, jaką przedstawiła ona w toku postępowania administracyjnego, z pkt 87–89, 107 i 108 powyżej wynika, że w toku owego postępowania skarżąca ograniczyła się do próby wykazania braku niezbędnego charakteru bezpośredniego nadzoru ostrożnościowego EBC na tej podstawie, iż nadzór organów niemieckich był wystarczający do realizacji celów rozporządzenia podstawowego, nie próbując wykazać, że mogła ona lepiej osiągnąć wskazane cele. Zatem w odniesieniu do argumentacji w oczywisty sposób pozbawionej znaczenia w kontekście interpretacji wspieranej przez EBC banku tego nie można uważać za zobowiązanego do dostarczenia szczegółowego uzasadnienia względów odmowy, które skarżąca z łatwością mogła wywnioskować z zaskarżonej decyzji oraz z opinii Administracyjnej Rady Odwoławczej.
131 W trzeciej kolejności, w odniesieniu do argumentu skarżącej opartego na sprzecznym charakterze uzasadnienia zaskarżonej decyzji, prawdą jest, że uzasadnienie aktu powinno być logiczne, a w szczególności nie może wykazywać wewnętrznych sprzeczności utrudniających prawidłowe zrozumienie powodów leżących u podstaw tego aktu (wyrok z dnia 29 września 2011 r., Elf Aquitaine/Komisja, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, pkt 151).
132 Należy jednak stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wykazuje zarzucanej sprzeczności.
133 Po pierwsze, ze względów przedstawionych w pkt 31–34 powyżej, i wbrew temu, co wydaje się twierdzić skarżąca, nie ma sprzeczności pomiędzy z jednej strony wzmianką zawartą w opinii Administracyjnej Rady Odwoławczej, że istnienie „szczególnych okoliczności” oznacza, iż cele rozporządzenia podstawowego, a w szczególności konieczność zapewnienia spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru ostrożnościowego, zostałyby lepiej zapewnione przez bezpośredni nadzór organów krajowych, a z drugiej strony – odniesieniem znajdującym się w zaskarżonej decyzji, że bezpośredni nadzór nad skarżącą sprawowany przez EBC byłby sprzeczny z celami rozporządzenia podstawowego, aby zastosowanie znalazł art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.
134 Po drugie, w odniesieniu do sprzecznego charakteru uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w zakresie, w jakim oznacza ona, iż istnienie szczególnych okoliczności nie wystarcza do uzasadnienia stosowania art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, w pkt 99 powyżej stwierdzono, iż ten motyw zaskarżonej decyzji znalazł się w niej tytułem uzupełnienia. Fragment ten nie mógł zatem uniemożliwić właściwego zrozumienia kryterium zastosowanego przez EBC w zaskarżonej decyzji.
135 Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja jest wystarczająco uzasadniona.
136 Należy więc oddalić zarzut trzeci.
D. W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego nadużycia władzy przez EBC ze względu na bezprawne nieskorzystanie z uprawnień dyskrecjonalnych
137 Skarżąca zarzuca, że EBC nie skorzystał z uprawnień dyskrecjonalnych przy stosowaniu art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego względem niej, co stanowi nadużycie władzy. Zauważa ona, że przepis ten nie zawiera wyczerpującego wykazu powodów, jakie może uwzględnić EBC. Błędnie uznał on więc w zaskarżonej decyzji, że argumentacja przedstawiona przez skarżącą prowadziła do wzięcia pod uwagę względów nieprzewidzianych w owym rozporządzeniu.
138 BCE, wspierany przez Komisję, wnosi o oddalenie zarzutu.
139 Prawdą jest, że z orzecznictwa wynika, iż jeżeli instytucja dysponuje uprawnieniami dyskrecjonalnymi, powinna w pełni z nich korzystać (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 lipca 2011 r., Freistaat Sachsen/Komisja, T‑357/02 RENV, EU:T:2011:376, pkt 45; z dnia 10 lipca 2012 r., Smurfit Kappa Group/Komisja, T‑304/08, EU:T:2012:351, pkt 90). Zatem podmiot, który wydał akt, powinien być w stanie wykazać przed sądami Unii, iż akt został wydany w ramach faktycznego wykonywania jego uprawnień dyskrecjonalnych, które zakładają uwzględnienie wszelkich istotnych elementów i okoliczności sytuacji, którą akt ten ma regulować (wyrok z dnia 7 września 2006 r., Hiszpania/Rada, C‑310/04, EU:C:2006:521, pkt 122).
140 Należy jednak w tym miejscu przypomnieć, jak podkreślono w pkt 87–89 powyżej, że argumentacja przedstawiona przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego miała na celu wyłącznie wykazanie, że cele rozporządzenia podstawowego mogą zostać osiągnięte przez bezpośredni nadzór nad skarżącą przez organy krajowe oraz że taka argumentacja, ze względów przedstawionych w ramach analizy zarzutu pierwszego, jest pozbawiona znaczenia w ramach stosowania art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.
141 Nie można zatem zarzucić, iż EBC nie skorzystał z uprawnień dyskrecjonalnych, odrzucając całą argumentację pozbawioną znaczenia.
142 Zarzut czwarty należy zatem oddalić.
E. W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego naruszenia ciążącego na EBC obowiązku zbadania i uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy
143 Skarżąca przypomina, że na podstawie art. 28 ust. 2 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego EBC powinien uwzględnić wszystkie istotne okoliczności. Odnosi się ona również do ciążącego na EBC obowiązku starannego i bezstronnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne w danym wypadku, który to obowiązek wynika z prawa do dobrej administracji ustanowionego w art. 41 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
144 Zarzuca ona, że EBC nie uwzględnił okoliczności opartych, po pierwsze, na praktycznym braku możliwości rozpoznania przez nią sytuacji niewypłacalności, po drugie, na tym, że nie spełniła ona żadnego z kryteriów z art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, z wyjątkiem wielkości, a po trzecie, na tym, że nadzór ostrożnościowy sprawowany przez organy niemieckie w przeszłości nie wykazał żadnego uchybienia.
145 EBC, wspierany przez Komisję, wnosi o oddalenie niniejszego zarzutu.
146 Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jeżeli instytucje Unii dysponują uprawnieniami dyskrecjonalnymi, poszanowanie gwarancji przyznanych przez porządek prawny Unii w postępowaniu administracyjnym nabiera jeszcze większego znaczenia.
147 Wśród gwarancji zapewnianych przez prawo Unii w postępowaniu administracyjnym widnieje w szczególności zasada dobrej administracji ustanowiona w art. 41 karty praw podstawowych, z którą wiąże się obowiązek starannego i bezstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy przez właściwą instytucję (wyrok z dnia 30 września 2003 r., Atlantic Container Line i in./Komisja, T‑191/98 i od T‑212/98 do T‑214/98, EU:T:2003:245, pkt 404).
148 Obowiązek ten został powtórzony w art. 28 ust. 2 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, bowiem wyjaśnia się tam, iż „[w] swoich ocenach EBC bierze pod uwagę wszystkie istotne okoliczności”.
149 Jednakże ze względów analogicznych do przedstawionych w pkt 140 powyżej wystarczy podkreślić, że okoliczności, co do których zarzuca się, iż EBC nie wziął ich pod uwagę, były pozbawione znaczenia w świetle brzmienia art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, a zatem nie można było skutecznie zarzucić EBC braku uwzględnienia takich okoliczności przy stosowaniu tego przepisu.
150 Należy zatem oddalić zarzut piąty, a w związku z tym – oddalić skargę w całości.
IV. W przedmiocie kosztów
151 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na wniosek strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała niniejszą sprawę, winna pokryć własne koszty oraz – zgodnie z żądaniem EBC – koszty poniesione przez EBC.
152 Zgodnie z art. 138 § 1 akapit pierwszy regulaminu postępowania instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Komisja pokrywa zatem własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (czwarta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank pokrywa własne koszty i koszty poniesione przez Europejski Bank Centralny.
3) Komisja Europejska pokrywa własne koszty.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 16 maja 2017 r.
Podpisy
i Punkty 63 i 65 w niniejszym tekście były przedmiotem zmian o charakterze językowym, po pierwotnym umieszczeniu na stronie internetowej