Zaak T‑122/15
Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank
tegen
Europese Centrale Bank
„Economisch en monetair beleid – Prudentieel toezicht op kredietinstellingen – Artikel 6, lid 4, van verordening (EU) nr. 1024/2013 – Artikel 70, lid 1, van verordening (EU) nr. 468/2014 – Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme – Bevoegdheden van de ECB – Decentrale uitoefening door de nationale autoriteiten – Beoordeling van de belangrijkheid van een kredietinstelling – Noodzaak van rechtstreeks toezicht door de ECB”
Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Vierde kamer – uitgebreid) van 16 mei 2017
1. Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Toezicht op de financiële sector van de Unie – Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme – Onderwerping van de belangrijke entiteiten aan het rechtstreekse prudentiële toezicht van de Europese Centrale Bank – Aanmerking van een entiteit als belangrijke entiteit – Geschiktheid van het toezicht door de Bank ten opzichte van het toezicht dat door de nationale autoriteiten kan worden uitgeoefend
(Verordening nr. 1024/2013 van de Raad, art. 4 en 6; verordening nr. 468/2014 van de Europese Centrale Bank, art. 70 en 71)
2. Recht van de Europese Unie – Uitlegging – Methoden – VWEU-conforme uitlegging van het afgeleide recht – Uitlegging op basis van de context en het doel
3. Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Toezicht op de financiële sector van de Unie – Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme – Bevoegdheden van de Europese Centrale Bank – Decentrale uitoefening door de nationale autoriteiten – Beoordeling van de belangrijkheid van een entiteit – Exclusieve bevoegdheid van de Bank
(Verordening nr. 1024/2013 van de Raad, art. 4, lid 1, en 6, lid 4; verordening nr. 468/2014 van de Europese Centrale Bank, art. 70 en 71)
4. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Subsidiariteitsbeginsel – Draagwijdte – Toepasselijkheid op gebieden die onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen – Uitgesloten
(Art. 5, lid 3, VEU)
5. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Evenredigheid – Draagwijdte – Beoordelingsbevoegdheid van de Uniewetgever – Rechterlijke toetsing – Grenzen
6. Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Toezicht op de financiële sector van de Unie – Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme – Onderwerping van de minder belangrijke entiteiten aan het rechtstreekse prudentiële toezicht van de nationale autoriteiten – Decentrale uitoefening van een exclusieve bevoegdheid van de Unie door deze autoriteiten – Mogelijkheid van herindeling van een belangrijke entiteit als minder belangrijke entiteit op grond van de geschiktheid van de nationale autoriteiten om rechtstreeks toezicht uit te oefenen op deze entiteit – Uitgesloten
(Art. 291, lid 1, VWEU; verordening nr. 1024/2013 van de Raad, art. 6; verordening nr. 468/2014 van de Europese Centrale Bank, art. 70, lid 1)
7. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Gelijke behandeling – Noodzaak om het legaliteitsbeginsel te eerbiedigen – Onmogelijkheid om zich te beroepen op een onrechtmatigheid die ten gunste van een ander is begaan
8. Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Ontbrekende of ontoereikende motivering – Middel dat verschilt van het middel betreffende de materiële wettigheid
(Art. 263 VWEU en 296 VWEU)
9. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beoordeling van de motiveringsplicht aan de hand van de omstandigheden van het geval
(Art. 296 VWEU)
10. Handelingen van de instellingen – Handelingen die zijn vastgesteld met toepassing van een beoordelingsmarge – Eerbiediging van de aan de burger geboden waarborgen – Verplichting om alle relevante gegevens zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41)
1. Op grond van de artikelen 4 en 6 van verordening nr. 1024/2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, behoort het prudentiële toezicht op de belangrijke entiteiten tot de exclusieve bevoegdheid van de Europese Centrale Bank. Uit artikel 6, lid 4, tweede alinea, van deze verordening blijkt dat de aanmerking van een instelling als „belangrijke” entiteit terzijde kan worden gesteld in „bijzondere omstandigheden” die de Bank dient te expliciteren. Deze explicitatie is verricht in de artikelen 70 en 71 van verordening nr. 468/2014 tot vaststelling van een kader voor samenwerking binnen het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme tussen de Europese Centrale Bank en nationale bevoegde autoriteiten en met nationale aangewezen autoriteiten.
In dit verband wordt in de formulering van artikel 70, lid 1, van verordening nr. 468/2014 de klemtoon uitsluitend gelegd op het onderzoek of de indeling van een entiteit als belangrijke entiteit, en dus het exclusieve toezicht van de Bank op die entiteit, passend is gelet op de doelstellingen van verordening nr. 1024/2013. Er wordt met geen woord gerept van een onderzoek naar de noodzakelijkheid van rechtstreeks toezicht door de Bank op een belangrijke entiteit. Waar het onderzoek van het passend karakter van een Uniehandeling in de regel betrekking heeft op de geschiktheid van die handeling om de met de betrokken regeling nagestreefde legitieme doelstellingen te bereiken, bestaat het onderzoek van de noodzaak van die handeling erin, na te gaan of die handeling niet verder gaat dan voor de verwezenlijking van die doelstellingen noodzakelijk is.
Voor zover in artikel 70, lid 1, van verordening nr. 468/2014 sprake is van specifieke en feitelijke omstandigheden waardoor de indeling van een aan prudentieel toezicht onderworpen entiteit als belangrijk niet passend is gelet op de doeleinden en beginselen van verordening nr. 1024/2013, volgt daaruit dus noodzakelijk dat dit alleen ziet op het geval waarin de uit de aanmerking van een entiteit als „belangrijke” entiteit voortvloeiende uitoefening van rechtstreeks prudentieel toezicht door de Bank minder geschikt is om de doelstellingen van die verordening te verwezenlijken dan de uitoefening van rechtstreeks prudentieel toezicht door de nationale autoriteiten. Een letterlijke uitlegging van artikel 70, lid 1, van verordening nr. 468/2014 heeft daarentegen niet tot gevolg dat een „belangrijke entiteit” als „minder belangrijk” moet worden heringedeeld op grond dat rechtstreeks toezicht door de nationale autoriteiten in het kader van het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme even geschikt is om de doelstellingen van verordening nr. 1024/2013 te verwezenlijken als toezicht door de Europese Centrale Bank alleen.
(zie punten 22, 28, 29, 44‑46)
2. Zie de tekst van de beslissing.
(zie punten 40, 41)
3. Uit de opzet van verordening nr. 1024/2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, volgt dat de Raad aan de Bank een exclusieve bevoegdheid ter zake van de in artikel 4, lid 1, van die verordening bedoelde taken heeft gedelegeerd. In dit verband heeft artikel 6 van die verordening uitsluitend tot doel, te voorzien in de mogelijkheid dat de nationale autoriteiten deze bevoegdheid in het kader van het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme en onder toezicht van de Bank met betrekking tot de minder belangrijke entiteiten decentraal uitoefenen ter zake van de in artikel 4, lid 1, onder b) en d) tot en met i), van verordening nr. 1024/2013 bedoelde taken, en waarbij aan de Bank de exclusieve bevoegdheid wordt toegekend voor het bepalen van de inhoud van het begrip bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 6, lid 4, tweede alinea, van deze verordening, wat is gebeurd door de vaststelling van de artikelen 70 en 71 van verordening nr. 468/2014 tot vaststelling van een kader voor samenwerking binnen het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme tussen de Europese Centrale Bank en nationale bevoegde autoriteiten en met nationale aangewezen autoriteiten.
(zie punt 63)
4. Het subsidiariteitsbeginsel impliceert weliswaar onder meer, indien het van toepassing is, dat moet worden nagegaan of het doel van het voorgenomen optreden beter op het niveau van de Unie dan wel even doeltreffend op nationaal niveau kan worden verwezenlijkt, doch volgens artikel 5, lid 3, VEU is dit beginsel slechts van toepassing op gebieden die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen.
(zie punt 65)
5. Zie de tekst van de beslissing.
(zie punten 67, 68)
6. In het kader van hun toezicht op minder belangrijke entiteiten binnen het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme beschreven in artikel 6 van verordening nr. 1024/2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, handelen de nationale autoriteiten in het kader van de decentrale uitoefening van een exclusieve bevoegdheid van de Unie en niet in het kader van de uitoefening van een nationale bevoegdheid. Bijgevolg is de enige bevoegdheid die door de uitoefening van rechtstreeks prudentieel toezicht door de Europese Centrale Bank kan worden aangetast, de in artikel 291, lid 1, VWEU genoemde principiële bevoegdheid van de lidstaten tot uitvoering van het Unierecht in hun nationale rechtsorde. In die bepaling wordt er immers aan herinnerd dat volgens het institutionele stelsel van de Unie en de regels die de betrekkingen tussen de Unie en haar lidstaten regelen, deze laatsten bij gebreke van een andersluidende bepaling van het Unierecht, tot taak hebben, op hun grondgebied zorg te dragen voor de uitvoering van het Unierecht.
Vast staat echter dat de bescherming van deze bevoegdheid niet kan impliceren dat het begrip bijzondere omstandigheden op grond waarvan de aan een kredietinstelling toegekend kwalificatie „belangrijke” entiteit terzijde mag worden gelegd in de zin van artikel 70, lid 1, van verordening nr. 468/2014 tot vaststelling van een kader voor samenwerking binnen het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme tussen de Europese Centrale Bank en nationale bevoegde autoriteiten en met nationale aangewezen autoriteiten, in die zin moet worden uitgelegd dat geval per geval voor elke instelling die volgens de in artikel 6, lid 4, van verordening nr. 1024/2013 genoemde criteria als belangrijk dient te worden aangemerkt, moet worden nagegaan of de doelstellingen van die verordening even goed via rechtstreeks toezicht door de nationale autoriteiten kunnen worden verwezenlijkt. Deze uitlegging zou immers afdoen aan het in deze verordening vervatte evenwicht doordat zij impliceert dat geval per geval wordt nagegaan of, in weerwil van de toepassing van de criteria van artikel 6, lid 4, van die verordening, een belangrijke financiële instelling niet onder het rechtstreekse toezicht van de nationale autoriteiten moet vallen op grond dat deze beter in staat zijn om de doelstellingen van verordening nr. 1024/2013 te verwezenlijken. Een dergelijk onderzoek zou in het bijzonder lijnrecht ingaan tegen twee factoren die een fundamentele rol spelen in de logica van deze bepaling, te weten, enerzijds, het beginsel dat de belangrijke financiële instellingen onder het exclusieve toezicht van de Europese Centrale Bank staan, en anderzijds, het bestaan van nauwkeurige alternatieve criteria om de belangrijkheid van een financiële instelling te bepalen.
(zie punten 72‑76)
7. Zie de tekst van de beslissing.
(zie punt 84)
8. Zie de tekst van de beslissing.
(zie punt 122)
9. Zie de tekst van de beslissing.
(zie punten 123, 124, 131)
10. Wanneer een instelling beoordelingsbevoegdheid heeft gekregen, moet zij deze bevoegdheid ten volle uitoefenen. Zo moet de auteur van de handeling voor de rechterlijke instanties van de Unie kunnen aantonen dat hij bij de vaststelling van die handeling zijn beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk heeft uitgeoefend, wat veronderstelt dat rekening is gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van de situatie welke die handeling heeft willen regelen. In dit verband behoort tot de door het Unierecht in administratieve procedures geboden waarborgen met name het beginsel van behoorlijk bestuur, dat is neergelegd in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, waaraan is verbonden de verplichting voor de bevoegde instelling om alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken.
(zie punten 139, 147)