Sprawa T‑122/15

Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank

przeciwko

Europejskiemu Bankowi Centralnemu

Polityka gospodarcza i pieniężna – Nadzór ostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi – Artykuł 6 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 1024/2013 – Artykuł 70 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 468/2014 – Jednolity mechanizm nadzorczy – Kompetencje EBC – Zdecentralizowane wykonywanie przez organy krajowe – Ocena znaczenia instytucji kredytowej – Konieczność bezpośredniego nadzoru EBC

Streszczenie – wyrok Sądu (czwarta izba w składzie powiększonym) z dnia 16 maja 2017 r.

1.      Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór sektora finansowego Unii – Jednolity mechanizm nadzorczy – Poddanie istotnych podmiotów bezpośredniemu nadzorowi ostrożnościowemu Europejskiego Banku Centralnego – Zakwalifikowanie podmiotu jako podmiotu istotnego – Porównanie właściwości nadzoru ze strony Banku i właściwości nadzoru, jaki mógłby być sprawowany przez organy krajowe

(rozporządzenie Rady nr 1024/2013, art. 4, 6; rozporządzenie Europejskiego Banku Centralnego nr 468/2014, art. 70, 71)

2.      Prawo Unii Europejskiej – Wykładnia – Metody – Wykładnia prawa wtórnego zgodnie z traktatem FUE – Wykładnia w zależności od kontekstu i celu

3.      Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór sektora finansowego Unii – Jednolity mechanizm nadzorczy – Kompetencje Europejskiego Banku Centralnego – Zdecentralizowane wykonywanie przez organy krajowe – Ocena znaczenia podmiotu – Wyłączna właściwość Banku

(rozporządzenie Rady nr 1024/2013, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 4; rozporządzenie Europejskiego Banku Centralnego nr 468/2014, art. 70, 71)

4.      Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Zasada pomocniczości – Zakres – Stosowanie w dziedzinach mieszczących się w sferze kompetencji wyłącznej Unii – Wyłączenie

(art. 5 ust. 3 TUE)

5.      Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Proporcjonalność – Zakres – Uprawnienia dyskrecjonalne prawodawcy Unii – Kontrola sądowa – Granice

6.      Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór sektora finansowego Unii – Jednolity mechanizm nadzorczy – Poddanie mniej istotnych podmiotów bezpośredniemu nadzorowi ostrożnościowemu organów krajowych – Zdecentralizowane wykonywanie jednej z wyłącznych kompetencji Unii przez organy krajowe – Możliwość zmiany kwalifikacji z podmiotu istotnego na podmiot mniej istotny z uwagi na zdolność organów krajowych do sprawowania bezpośredniego nadzoru nad tym podmiotem – Wyłączenie

(art. 291 ust. 1 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1024/2013, art. 6; rozporządzenie Europejskiego Banku Centralnego nr 468/2014, art. 70 ust. 1)

7.      Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Równość traktowania – Obowiązek przestrzegania zasady legalności – Niemożność powołania się na niezgodne z prawem działanie dokonane na rzecz innej osoby

8.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Brak lub niewystarczający charakter uzasadnienia – Zarzut odrębny od zarzutu braku materialnej zgodności z prawem

(art. 263 TFUE, 296 TFUE)

9.      Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Ocena obowiązku uzasadnienia w zależności od okoliczności sprawy

(art. 296 TFUE)

10.    Akty instytucji – Akty wydane w ramach wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych – Przestrzeganie gwarancji przyznanych uczestnikowi postępowania administracyjnego – Obowiązek zbadania w sposób staranny i bezstronny wszystkich istotnych okoliczności

(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41)

1.      Na podstawie art. 4 i 6 rozporządzenia nr 1024/2013 powierzającego Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi jedynie Bank może sprawować nadzór ostrożnościowy nad istotnymi instytucjami kredytowymi. Z art. 6 ust. 4 akapit drugi tego rozporządzenia wynika, iż można odstąpić od zakwalifikowania instytucji jako „istotnej” w szczególnych okolicznościach, których wyjaśnienie należy do Banku. Powyższe wyjaśnienie zostało zawarte wart. 70 i 71 rozporządzenia nr 468/2014 ustanawiającego ramy współpracy pomiędzy Europejskim Bankiem Centralnym a właściwymi organami krajowymi oraz wyznaczonymi organami krajowymi w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.

W tym zakresie brzmienie art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 468/2014 skupia się jedynie na badaniu uzasadnionego bądź nieuzasadnionego charakteru klasyfikacji podmiotu jako istotnego, a więc na nadzorze tylko Banku, w stosunku do celów rozporządzenia nr 1024/2013. Nie ma żadnej wzmianki o konieczności bezpośredniego nadzoru Banku nad istotnym podmiotem. Podczas gdy, ogólnie, badanie uzasadnionego charakteru aktu prawa Unii dotyczy jego zdolności do osiągnięcia uzasadnionych celów, jakim służy sporne uregulowanie, ocena jego niezbędności polega na zbadaniu, czy nie wykracza on poza granice tego, co jest niezbędne do realizacji tych celów.

Skoro zatem art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 468/2014 odnosi się do specyficznych i faktycznych okoliczności, ze względu na które klasyfikacja nadzorowanego podmiotu jako istotnego jest nieuzasadniona w świetle celów i zasad rozporządzenia nr 1024/2013, nieuchronnie wynika z tego, że chodzi tylko o hipotezę, zgodnie z którą sprawowanie bezpośredniego nadzoru ostrożnościowego przez Bank, spowodowanego przez zakwalifikowanie podmiotu jako „istotnego”, byłoby mniej właściwe do osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego niż sprawowanie bezpośredniego nadzoru ostrożnościowego nad tym podmiotem przez organy krajowe. Z wykładni literalnej art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 468/2014 nie wynika natomiast hipoteza zmiany zaszeregowania z „istotnego podmiotu” na „podmiot mniej istotny” na tej podstawie, że bezpośredni nadzór przez organy krajowe w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego byłby równie właściwy do osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego jak nadzór sprawowany przez sam Europejski Bank Centralny.

(zob. pkt 22, 28, 29, 44–46)

2.      Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 40, 41)

3.      Z systematyki rozporządzenia nr 1024/2013 powierzającego Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi wynika, że Rada delegowała na rzecz Banku wyłączną kompetencję dotyczącą zadań ostrożnościowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia. W tym względzie jedynym celem art. 6 tego rozporządzenia jest umożliwienie zdecentralizowanego wykonywania tej kompetencji w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego przez organy krajowe pod kontrolą Banku względem podmiotów mniej istotnych i w odniesieniu do zadań, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. b) i d)–i) rozporządzenia nr 1024/2013, przyznając jednak Bankowi wyłączną kompetencję do ustalenia treści pojęcia szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 6 ust. 4 akapit drugi tegoż rozporządzenia, która to kompetencja została wykonana poprzez przyjęcie art. 70 i 71 rozporządzenia nr 468/2014 ustanawiającego ramy współpracy pomiędzy Europejskim Bankiem Centralnym a właściwymi organami krajowymi oraz wyznaczonymi organami krajowymi w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.

(zob. pkt 63)

4.      O ile zasada pomocniczości, jeżeli ma zastosowanie, obejmuje w szczególności badanie, czy cel zamierzonego działania może zostać lepiej osiągnięty na poziomie krajowym, czy też mógł zostać osiągnięty w równie skuteczny sposób na poziomie krajowym, o tyle z art. 5 ust. 3 TUE wynika, że zasada ta znajduje zastosowanie jedynie w dziedzinach, które nie należą do wyłącznej kompetencji Unii.

(zob. pkt 65)

5.      Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 67, 68)

6.      W ramach sprawowania nadzoru nad podmiotami mniej istotnymi w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego opisanego w art. 6 rozporządzenia nr 1024/2013 powierzającego Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi organy krajowe działają w ramach zdecentralizowanego wykonywania wyłącznej kompetencji Unii, a nie wykonywania kompetencji krajowej. Zatem jedyną kompetencją, na jaką może mieć wpływ sprawowanie bezpośredniego nadzoru ostrożnościowego przez Europejski Bank Centralny, jest naczelna kompetencja państw członkowskich dotycząca wykonywania prawa Unii w ich porządku prawnym, podkreślona w art. 291 ust. 1 TFUE. Postanowienie to przypomina bowiem, że zgodnie z systemem instytucjonalnym Unii i zasadami regulującymi stosunki między Unią i jej państwami członkowskimi, w braku odmiennego przepisu prawa Unii do owych państw należy zapewnienie na ich terytorium wykonania prawa Unii.

Należy jednak stwierdzić, że zachowanie tej kompetencji nie może oznaczać interpretacji pojęcia szczególnych okoliczności pozwalających na odstąpienie od zakwalifikowania instytucji kredytowej jako „istotnej” w rozumieniu art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 468/2014 ustanawiającego ramy współpracy pomiędzy Europejskim Bankiem Centralnym a właściwymi organami krajowymi oraz wyznaczonymi organami krajowymi w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego jako zobowiązującego do zbadania w każdym wypadku względem instytucji objętej zakwalifikowaniem jako istotna w świetle kryteriów opracowanych w art. 6 ust. 4 rozporządzenia nr 1024/2013, czy jego cele mogą równie dobrze zostać osiągnięte w drodze bezpośredniego nadzoru organów krajowych. Wykładnia ta prowadziłaby do podważenia równowagi zawartej w tym rozporządzeniu, bowiem skutkowałaby ona analizowaniem w konkretnym wypadku, czy mimo stosowania kryteriów zawartych w art. 6 ust. 4 wspomnianego rozporządzenia istotna instytucja nie powinna podlegać bezpośredniemu nadzorowi organów krajowych na tej podstawie, że są one właściwsze do osiągnięcia celów rozporządzenia nr 1024/2013. Taka analiza stałaby w szczególności w bezpośredniej sprzeczności z dwoma elementami odgrywającymi fundamentalną rolę w logice tego przepisu, czyli, po pierwsze, zasadą, iż istotne instytucje są objęte nadzorem samego Europejskiego Banku Centralnego, a po drugie, istnieniem dokładnych kryteriów alternatywnych pozwalających na zakwalifikowanie znaczenia instytucji kredytowej.

(zob. pkt 72–76)

7.      Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 84)

8.      Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 122)

9.      Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 123, 124, 131)

10.    Jeżeli dana instytucja dysponuje uprawnieniami dyskrecjonalnymi, powinna w pełni z nich korzystać. Zatem podmiot, który wydał akt, powinien być w stanie wykazać przed sądami Unii, iż akt został wydany w ramach faktycznego wykonywania jego uprawnień dyskrecjonalnych, które zakładają uwzględnienie wszelkich istotnych elementów i okoliczności sytuacji, którą akt ten ma regulować. W tym względzie wśród gwarancji zapewnianych przez prawo Unii w postępowaniu administracyjnym widnieje w szczególności zasada dobrej administracji ustanowiona w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, z którą wiąże się obowiązek starannego i bezstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy przez właściwą instytucję.

(zob. pkt 139, 147)