Asunto T‑549/08

Gran Ducado de Luxemburgo

contra

Comisión Europea

«FSE — Suspensión de una ayuda financiera — Lucha contra las discriminaciones y las desigualdades en relación con el mercado de trabajo — Deficiencias significativas en los sistemas de gestión o de control que pueden conducir a irregularidades sistemáticas — Artículo 39, apartado 2, letra c), del Reglamento (CE) nº 1260/1999 — Confianza legítima»

Sumario de la sentencia

1.      Cohesión económica y social — Intervenciones de carácter estructural — Financiación comunitaria — Obligación de los Estados miembros de establecer sistemas de gestión y de control

[Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo, arts. 38, ap. 1, y 39, aps. 2, letra c), y 3; Reglamento (CE) nº 438/2001 de la Comisión, arts. 3, letra a), 7 y 9, ap. 14]

2.      Cohesión económica y social — Intervenciones de carácter estructural — Financiación comunitaria — Decisión que suspender una ayuda inicialmente concedida

[Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo]

1.      La regla según la cual sólo los gastos efectuados por las autoridades nacionales de conformidad con las normas comunitarias son soportados por el presupuesto es también aplicable a la concesión de una ayuda financiera a cargo del Fondo Social Europeo (FSE).

De ese modo, con arreglo a la exigencia de buena gestión financiera que subyace en la ejecución de los fondos estructurales y habida cuenta de las responsabilidades que corresponden a las autoridades nacionales en dicha ejecución, la obligación de los Estados miembros de establecer sistemas de gestión y de control, contemplada en el artículo 38, apartado 1, del Reglamento nº 1260/1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales, y cuyas modalidades se exponen en los artículos 2 a 8 del Reglamento nº 438/2001, reviste un carácter esencial. En virtud del artículo 39, apartado 2, letra c), del mencionado Reglamento nº 1260/1999, la Comisión suspenderá los pagos intermedios si, una vez realizadas las comprobaciones necesarias, llega a la conclusión de que existen deficiencias significativas en los sistemas de gestión o de control que puedan conducir a irregularidades sistemáticas.

A este respecto, dado que, con arreglo a la normativa aplicable a las intervenciones financiadas por el FSE, la autoridad de gestión y la autoridad pagadora deben ejercer controles de diferente naturaleza en fases distintas, el ejercicio concomitante de las funciones correspondientes a dichas autoridades implica un riesgo no desdeñable de coordinación, incluso de fusión, entre los mencionados controles y, por tanto, puede generar dudas acerca de la fiabilidad de dichos controles. En efecto, si bien el artículo 9, apartado 4, del Reglamento nº 438/2001 no se opone a que la autoridad de gestión y la autoridad pagadora pertenezcan al mismo organismo, también es necesario que exista una asignación clara y una separación adecuada de las funciones dentro de la organización de que se trate, como establece el artículo 3, letra a), de dicho Reglamento.

Por otra parte, tanto en la fase de las verificaciones de primer nivel efectuadas por la autoridad de gestión como en la de la certificación llevada a cabo por la autoridad pagadora, que constituyen garantías de buena gestión financiera, las autoridades nacionales deben cerciorarse ex ante y de modo exhaustivo tanto de la existencia como de la conformidad de los gastos de que se trata. No basta con que las autoridades nacionales lleven a cabo verificaciones ex post seguidas, si procede, de correcciones financieras.

Por lo que respecta al seguimiento de la pista de auditoría a que se refiere el artículo 7 del Reglamento nº 438/2001, la mera remisión a las memorias relativas a la intervención en el marco de un programa financiado por el FSE no puede por sí mismo proporcionar el conjunto de las indicaciones precisas que requiere el artículo 7, apartados 2 y 3, de dicho Reglamento.

La Comisión actúa con arreglo a Derecho al concluir que existen deficiencias significativas en los sistemas de gestión y de control, que pueden conducir a irregularidades sistemáticas y, en consecuencia, al suspender los pagos intermedios relativos a la intervención de que se trata, cuando constata, en el marco de un programa financiado por el FSE, que las funciones de gestión y de pago se ejercen de modo conjunto, que no existen comprobaciones de primer nivel o éstas son insuficiente así como que, respecto del seguimiento de la pista de auditoría, que no se llevan y conservan, en el nivel adecuado de gestión, las indicaciones precisas que exige el artículo 7, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 438/2001.

(véanse los apartados 45 a 47, 52, 54 y 57 a 61)

2.      No puede invocar el principio de protección de la confianza legítima una persona que haya incurrido en una infracción manifiesta de la normativa vigente.

El principio de protección de la confianza legítima no puede oponerse a la suspensión de una ayuda comunitaria cuando manifiestamente no se han respetado los requisitos a los que se supeditaba la concesión de dicha ayuda. En el caso de graves irregularidades en los sistemas de gestión y de control que pueden conducir a irregularidades sistémicas, dichas irregularidades deben calificarse de infracciones manifiestas de la normativa vigente, al igual que el incumplimiento flagrante de la normativa comunitaria en que se fundamenta la concesión de una ayuda comunitaria o de las disposiciones contenidas en una resolución de concesión.

La eventual existencia de irregularidades que no han sido perseguidas o descubiertas con anterioridad no puede fundamentar en ningún caso una confianza legítima. En consecuencia, nada impide a la Comisión deducir consecuencias financieras del descubrimiento de deficiencias con ocasión de un control específico. Las autoridades nacionales, que asumen la primera responsabilidad del control financiero de las intervenciones, no pueden sustraerse a su responsabilidad invocando el hecho de que la Comisión no había detectado ninguna irregularidad en un control anterior. En efecto y en todo caso, los informes de auditoría establecidos por los servicios de la Comisión en el marco de la ejecución de operaciones financiadas mediante fondos estructurales no pueden, en principio, fundamentar una confianza legítima en la conformidad de los sistemas de gestión y de control que deben aplicar los Estados miembros. Dichos informes se establecen generalmente mediante muestreo, basándose en elementos representativos, y no exhaustivos, relativos a la intervención, y se limitan a tomar nota de la situación observada en la fecha en la que se efectúa la auditoría. Además, dichos informes reflejan únicamente la opinión profesional de los agentes encargados de las operaciones de control in situ, y no la de la Comisión, que se manifiesta posteriormente al término de un procedimiento contradictorio en el que el Estado miembro interesado participa de forma destacada.

(véanse los apartados 73 a 77 y 79)