Causa T‑549/08

Granducato di Lussemburgo

contro

Commissione europea

«FSE — Sospensione di un contributo finanziario — Lotta contro le discriminazioni e le ineguaglianze in relazione al mercato del lavoro — Gravi insufficienze nei sistemi di gestione o di controllo che possono comportare irregolarità di carattere sistematico — Art. 39, n. 2, lett. c), del regolamento (CE) n. 1260/1999 — Legittimo affidamento»

Massime della sentenza

1.      Coesione economica e sociale — Interventi strutturali — Finanziamento comunitario — Obbligo degli Stati membri di predisporre sistemi di gestione e di controllo

[Regolamento del Consiglio n. 1260/1999, artt. 38, n. 1, e 39, nn. 2, lett. c), e 3; regolamento della Commissione n. 438/2001, artt. 3, lett. a), 7 e 9, n. 4]

2.      Coesione economica e sociale — Interventi strutturali — Finanziamento comunitario — Decisione di sospensione di un contributo inizialmente concesso

(Regolamento del Consiglio n. 1260/1999)

1.      La norma secondo cui solo le spese effettuate dalle autorità nazionali conformemente alle norme comunitarie sono imputate al bilancio comunitario è applicabile anche alla concessione di un contributo finanziario basata sul Fondo sociale europeo (FSE).

Pertanto, conformemente all’esigenza di una buona gestione finanziaria, che è alla base dell’attuazione dei fondi strutturali, e avuto riguardo alle responsabilità devolute alle autorità nazionali in siffatta attuazione, l’obbligo degli Stati membri di predisporre sistemi di gestione e di controllo previsto all’art. 38, n. 1, del regolamento n. 1260/1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali, e le cui modalità sono precisate agli artt. 2‑8 del regolamento n. 438/2001, riveste un carattere essenziale. In virtù dell’art. 39, n. 2, lett. c), del citato regolamento n. 1260/1999, la Commissione sospende i pagamenti intermedi se, dopo aver proceduto alle verifiche necessarie, conclude che esistono gravi insufficienze nei sistemi di gestione o di controllo che potrebbero determinare irregolarità di carattere sistematico.

A tale riguardo, posto che l’autorità di gestione e l’autorità di pagamento, in virtù della normativa applicabile agli interventi finanziati dal FSE, sono tenute ad esercitare dei controlli di natura diversa in stadi distinti, l’esercizio concomitante delle funzioni devolute a queste autorità comporta un rischio non trascurabile di coordinamento, o addirittura di fusione, tra detti controlli e, pertanto, è di natura tale da sollevare dubbi sull’affidabilità degli stessi. Infatti, anche se l’art. 9, n. 4, del regolamento n. 438/2001 non osta a che l’autorità di gestione e l’autorità di pagamento appartengano ad un medesimo organismo, occorre che esistano una chiara definizione e un’adeguata separazione delle funzioni all’interno dell’organizzazione in questione, come previsto dall’art. 3, lett. a), del regolamento in parola.

Peraltro, sia nella fase delle verifiche primarie effettuate dall’autorità di gestione, sia in quella della certificazione svolta dall’autorità di pagamento, che costituiscono garanzie di buona gestione finanziaria, le autorità nazionali devono assicurarsi ex ante e in modo esaustivo sia della realtà, sia della conformità delle spese considerate. Non basta che le autorità nazionali procedano a verifiche a posteriori seguite, se del caso, da rettifiche finanziarie.

Quanto al seguito della pista di controllo di cui all’art. 7 del regolamento n. 438/2001, il semplice rinvio ai moduli di partecipazione relativi all’intervento nell’ambito di un programma finanziato dal FSE non può, di per sé, fornire tutte le precise indicazioni richieste dall’art. 7, nn. 2 e 3, del medesimo regolamento.

La Commissione può quindi legittimamente dichiarare l’esistenza di insufficienze gravi nei sistemi di gestione e di controllo, che potrebbero determinare irregolarità di carattere sistematico e, pertanto, sospendere i pagamenti intermedi per l’intervento di cui trattasi, qualora essa riscontri, nell’ambito di un programma finanziato dal FSE, un esercizio congiunto delle funzioni di gestione e di pagamento, l’omissione o l’insufficienza delle verifiche primarie nonché, per quanto riguarda il seguito della pista di controllo, l’omessa tenuta e conservazione, ai livelli di gestione appropriati, di tutte le precise indicazioni richieste dall’art. 7, nn. 2 e 3, del regolamento n. 438/2001.

(v. punti 45-47, 52, 54, 57-61)

2.      La violazione della tutela del legittimo affidamento non può essere invocata da un soggetto che abbia commesso una violazione manifesta della normativa vigente.

Il principio della tutela del legittimo affidamento non osta alla sospensione di un contributo finanziario comunitario quando manifestamente non sono state rispettate le condizioni stabilite per la concessione di detto contributo. Nel caso di gravi insufficienze nei sistemi di gestione e di controllo che possano determinare irregolarità di carattere sistematico, tali irregolarità, come la manifesta inadempienza della normativa comunitaria sul fondamento della quale è adottata una decisione di concessione di un contributo comunitario o delle disposizioni contenute in una decisione di concessione, devono essere qualificate come violazioni manifeste della normativa in vigore.

L’esistenza eventuale di irregolarità che non siano state perseguite o scoperte in precedenza non può in nessun caso fondare un legittimo affidamento. Pertanto, nulla impedisce alla Commissione, dopo aver scoperto difetti in occasione di un controllo specifico, di trarne conseguenze finanziarie. Le autorità nazionali, che sono responsabili in prima istanza per il controllo finanziario degli interventi, non possono sottrarsi alla loro responsabilità facendo valere il fatto che la Commissione non ha constatato alcuna irregolarità in occasione di un controllo precedente. Infatti, in ogni caso, le relazioni di audit predisposte dai servizi della Commissione in attuazione di operazioni finanziate dai fondi strutturali non sono, in linea di massima, tali da giustificare un legittimo affidamento nella conformità dei sistemi di gestione e di controllo che devono essere attuati dagli Stati membri. Siffatte relazioni sono generalmente adottate mediante sondaggio, in base ad elementi rappresentativi, e non esaustivi, relativi all’intervento, e si limitano a dare atto della situazione osservata alla data in cui l’audit ha avuto luogo. Inoltre, dette relazioni riflettono solo l’opinione professionale degli agenti incaricati delle operazioni di controllo in loco e non quella della Commissione, che si manifesta solo successivamente al termine di una procedura in contraddittorio che coinvolge strettamente lo Stato membro interessato.

(v. punti 73-77, 79)