SODBA SODIŠČA ZA USLUŽBENCE (tretji senat)
z dne 2. maja 2007
Zadeva F-23/05
Jean-Louis Giraudy
proti
Komisiji Evropskih skupnosti
„Uradniki – Tožba – Odškodninska tožba – Preiskava Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) – Premestitev – Uredba (ES) št. 1073/1999 – Sklep 1999/396/ES, ESPJ, Euratom – Napaka – Škoda – Poklicna bolezen – Upoštevanje denarnih dajatev, ki jih določa člen 73 Kadrovskih predpisov“
Predmet: Tožba, vložena na podlagi členov 236 ES in 152 AE, s katero J.‑L. Giraudy predlaga, naj se odločba z dne 21. februarja 2005 o zavrnitvi njegove pritožbe z dne 22. septembra 2004 razglasi za nično in Komisiji naloži, naj mu plača odškodnino za domnevno utrpelo škodo, ocenjeno na 264.000 EUR za premoženjsko škodo in 500.000 EUR za nepremoženjsko škodo.
Odločitev: Komisiji se naloži, da J.‑L. Giraudyju plača odškodnino v znesku 15.000 EUR za nepremoženjsko škodo, ki jo je utrpel zaradi posega v njegov ugled in njegovo čast. V preostalem se tožba zavrne. Komisija nosi svoje stroške in dve tretjini stroškov, ki jih je priglasila tožeča stranka. Tožeča stranka nosi tretjino svojih stroškov.
Povzetek
1. Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) – Uredba št. 1073/1999 o preiskavah, ki jih izvaja OLAF – Pogoji za izvajanje notranjih preiskav, ki so jih sprejele institucije Skupnosti
(Uredba št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 5, drugi odstavek; Sklep Komisije 1999/396, člen 2, prvi in drugi odstavek)
2. Uradniki – Nepogodbena obveznost institucij – Pogoji
3. Uradniki – Organizacija služb – Zaposlovanje osebja
(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 7(1))
4. Uradniki – Dolžnost skrbnega ravnanja uprave
(Kadrovski predpisi za uradnike, člena 7(1), prvi pododstavek, in 25, drugi odstavek)
5. Uradniki – Dolžnost skrbnega ravnanja uprave – Načelo dobrega upravljanja
(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 73; Uredba št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta, uvodna izjava 10 in člen 8(2))
6. Uradniki – Dolžnost skrbnega ravnanja uprave
(Uredba št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 8(2))
7. Uradniki – Odškodninska tožba – Predlogi za povračilo škode, nastale zaradi bolezni tožeče stranke in njene invalidnosti kot posledice napake pri izvrševanju javnih nalog, ki jo je storila uprava
(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 73; Pravila o zavarovanju za nezgode ali poklicne bolezni, člena 19 in 23)
1. Zavezujoče besedilo člena 2, drugi odstavek, Sklepa 1999/396 o pogojih za izvajanje notranjih preiskav v zvezi s preprečevanjem goljufij, korupcije in kakršnega koli nezakonitega ravnanja, ki škoduje interesom Skupnosti, ki napotuje na prvi odstavek istega člena, kaže, da imajo generalni sekretar, generalni direktorji in vodje služb Komisije obveznost nemudoma obvestiti Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), takoj ko se seznanijo z „dokazil[i], na podlagi katerih lahko domneva[jo] o obstoju primerov goljufije, korupcije ali kakršnega koli drugega nezakonitega ravnanja, ki škodi interesom Skupnosti, ali resne napake pri izvajanju poklicnih dolžnosti, ki bi lahko pomenila neizpolnjevanje obveznosti uradnikov in uslužbencev Skupnosti, in pri katerem obstaja možnost uvedbe disciplinskega ali v določenih primerih kazenskega postopka“. V vsakem primeru pa zakonodajalčeva uporaba izraza „domnevati“ nujno obsega to, da organi, navedeni v tej določbi, minimalno presojajo relevantnost dokazil, s katerimi so se seznanili, glede na mogočo nepravilnost, in jim podeljuje določeno diskrecijsko pravico.
(Glej točko 98.)
2. Nepravilno delovanje v sistemu notranje komunikacije institucije je na začetku sicer lahko neutemeljeno povečalo sume Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) glede uradnika, vendar pa ni bilo odločilen razlog za začetek preiskave zoper njega, saj so obstajali drugi pomembni in skladni dokazi, ki so sami po sebi utemeljevali začetek take preiskave, zato ne more biti podlaga za nepogodbeno odgovornost te institucije zaradi napak pri izvrševanju javnih nalog.
(Glej točki 109 in 111.)
3. Odločba o premestitvi uradnika, ki vodi administrativno enoto, med notranjo preiskavo, ki jo je Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) začel glede mogočih nepravilnosti znotraj te enote, ki je zaščitni ukrep in posledica priporočila generalnega direktorja OLAF, da se temu uradniku prepove vsakršen dostop do prostorov te enote v zadevnem obdobju, da bi se zagotovil pravilen potek preiskave, ustreza interesu službe. Ob upoštevanju široke diskrecijske pravice, ki jo ima uprava pri ocenjevanju tega interesa, taka odločba ni očitno nesorazmerna s ciljem, ki mu sledi ukrep, to je izogniti se vsem tveganjem konflikta interesov in zagotoviti pravilen potek preiskave. Dejstvo, da bi lahko bile druge možnosti, kot je sprejetje predloga tožeče stranke, da vzame dopust ali da se ji zaupa misijo, prav tako v interesu službe, hkrati pa bi bolj spoštovale interese zadevne osebe, samo po sebi ne zadošča za to, da ta ukrep premestitve ne bi bil sorazmeren. S to odločbo ni kršeno niti načelo domneve nedolžnosti, ker po eni strani njen namen ni kaznovati premeščenega uradnika, ampak je zaščitni ukrep, katerega trajanje je omejeno na preiskavo, in ker po drugi strani interes službe upravičuje sprejetje ukrepa, katerega namen je omogočiti miren potek preiskave, ne da bi bila kakršna koli odgovornost pripisana premeščenemu uradniku glede vprašanj, ki so predmet te preiskave.
Nazadnje, ker je treba zakonitost individualnega akta presojati glede na dejansko in pravno stanje ob sprejetju akta, dejavniki, ki jih je preiskava pokazala po tem sprejetju in so zadevnega uradnika izvzeli iz obtožb, ne morejo vplivati na zakonitost te odločbe o premestitvi.
(Glej točke od 139 do 146.)
Napotitev na:
Sodišče prve stopnje: 16. april 2002, Fronia proti Komisiji, T‑51/01, RecFP, str. I‑A‑43 in II‑187, točka 55; 4. junij 2003, Del Vaglio proti Komisiji, združeni zadevi T‑124/01 in T‑320/01, RecFP, str. I‑A‑157 in II‑767, točka 77; 7. februar 2007, Clotuche proti Komisiji, T‑339/03, še neobjavljena v ZOdl., točke 69, 71 in 76; 7. februar 2007, Caló proti Komisiji, združeni zadevi T‑118/04 in T‑134/04, še neobjavljena v ZOdl., točke 109, 113 in 114.
4. Uprava je s tem, ko je na tiskovni konferenci, preden je o tem osebno obvestila zadevnega uradnika, javno objavila, da nič več ne nasprotuje umiku ukrepa premestitve, ki je bil kot zaščitni ukrep sprejet zoper tega uradnika, da bi se zagotovil pravilen potek notranje preiskave Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) glede mogočih nepravilnosti znotraj njegove službe, kršila legitimni interes uradnika, da ga uprava neposredno in ne prek tiska obvesti o pomembnem premiku glede njegovega poklicnega položaja. Tako ravnanje ne spoštuje ravnovesja medsebojnih pravic in dolžnosti, ki so ga Kadrovski predpisi določili v razmerjih med javnimi organi in uslužbenci javnih služb, zato šteje za kršitev dolžnosti skrbnosti uprave do uradnika in napako pri izvrševanju javnih nalog, za katero je odgovorna.
(Glej točke 148, 149 in 183.)
5. Pravilo zaupnosti preiskav, kakor je široko opredeljeno v členu 8(2) Uredbe št. 1073/1999 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), je treba razlagati v njegovem kontekstu in zlasti ob upoštevanju uvodne izjave 10 te uredbe, ki določa, da je treba te preiskave izvajati tako, da so v celoti spoštovane temeljne svoboščine. Glede na to tega pravila ni mogoče razlagati tako, da se nanaša le na zagotavljanje zaščite zaupnosti podatkov zaradi razkritja resnice, temveč ga je treba razlagati, kot da je njegov namen prav tako zagotavljanje domneve nedolžnosti, torej dobrega imena, uradnikov in uslužbencev, na katere se nanašajo te preiskave. Poleg posebnega varstva, ki ga zagotavlja ta določba, tako načelo dobrega upravljanja in dolžnost skrbnosti ter spoštovanje preiskovalnih pooblastil, podeljenih OLAF kot neodvisnemu organu, upravičujejo, da mora institucija, ki ji pripada zadevni uradnik, javnost obveščati o navedbah ali sumih goljufij z največjo previdnostjo in zadržanostjo. Te ugotovitve so še toliko pomembnejše, zlasti glede na pravico vsakogar do domneve nedolžnosti, če še ni prišlo do nobene ugotovitve na podlagi preiskave OLAF.
Organ se mora pri resnih obtožbah, ki se nanašajo na poštenost uradnika, izogibati razglašanju obtožb, razen kadar to ni res nujno, in temu, da se o uradniku dajejo izjave, ki bi lahko škodovale njegovi poklicni poštenosti. Posledica tega je, da se mora organ načeloma izogibati temu, da tisku daje podatke, ki bi lahko povzročili škodo zadevnemu uradniku, in sprejeti vse potrebne ukrepe, da v okviru institucije prepreči vsakršno obliko razširjanja podatkov, ki bi ga lahko sramotili. Na podlagi tega je treba ugotoviti, da se je v okviru institucij Skupnosti vzpostavila kultura odgovornosti, ki skrbi za obveščenost javnosti in zagotavlja, da se nepravilnosti in goljufije ugotovijo ter primerno odstranijo oziroma sankcionirajo. Posledica te zahteve je, da morajo uradniki in uslužbenci, ki zasedajo odgovorna mesta v administraciji Skupnosti, upoštevati možnost obstoja utemeljene potrebe, da se določeni podatki sporočijo javnosti.
Ob upoštevanju morebitnega obstoja take potrebe je dolžnost skrbnosti, ki jo mora pokazati organ do svojih zaposlenih, še povečana. To povečanje dolžnosti skrbnosti v posebnem okviru preiskave se zdi še toliko nujnejše, če je mogoče, da bodo mediji javno napadli poštenost ali poklicni ugled posameznikov in bodo tako povečali škodo, ki so jo ti že utrpeli, tako da bi ta lahko postala nepopravljiva.
Z začetkom preiskave, ki temelji na sumih goljufije, lahko namreč nastane določena škoda ugledu, predvsem če taka preiskava pritegne pozornost javnosti zunaj institucij. Samo to, da je zadevna oseba, ki je bila predmet take pozornosti javnosti, na koncu preiskave izvzeta iz obtožb, redko zadošča, da se v celoti odpravi škoda, ki jo je utrpel ugled te osebe. V okviru nepogodbene odgovornosti Skupnosti je škodo, ki jo je povzročil začetek in potek preiskave, mogoče povrniti samo, če je zadevna institucija storila napako, za katero je odgovorna, ne glede na to, kako obžalovanja vredno je to za posameznika, ki je bil ob koncu preiskave izvzet iz obtožb. Poleg tega, če je zaradi preiskave poleg te nepremoženjske škode prišlo tudi do poklicne bolezni v smislu člena 73 Kadrovskih predpisov, ta določba uradniku omogoča povračilo v obliki pavšalnega zneska, ne da bi mu bilo treba dokazati kakršno koli napako s strani institucije.
(Glej točke od 161 do 167.)
Napotitev na:
Sodišče: 11. julij 1974, Guillot proti Komisiji, 53/72, Recueil, str. 791, točke od 3 do 5;
Sodišče prve stopnje: 12. december 1995, Connolly proti Komisiji, T‑203/95 R, Recueil, str. II‑2919, točka 35; 17. december 2003, Chawdhry proti Komisiji, T‑133/02, RecFP, str. I‑A‑329 in II‑1617, točka 107; 3. marec 2004, Vainker proti Parlamentu, T‑48/01, RecFP, str. I‑A‑51 in II‑197, točka 125.
6. Ukrepi glede obveščanja javnosti, ki jih sprejme institucija in se nanašajo na premestitev vodje administrativne enote, da bi zagotovili pravilen potek notranje preiskave Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) glede mogočih nepravilnosti znotraj njegove službe, ne kršijo zapovedi zaupnosti preiskav OLAF in so upravičeni zaradi interesa službe, kadar v posebnih okoliščinah zadeve odstranitev zaupnosti ne samo glede sprejetja ukrepa premestitve, temveč tudi glede identitete tožeče stranke, ni posledica volje institucije, ampak je neizogibna zaradi narave delovnega mesta, ki ga je zasedal zadevni uradnik, ki je bil zaradi svoje funkcije v rednih stikih s tiskom, in interesa, ki so ga novinarji pokazali glede sumov o nepravilnostih, tako da bi neobstoj informacij vsekakor povzročil različne špekulacije, ki bi lahko škodile interesom uradnika in tudi interesom institucije.
Ta institucija vseeno krši dolžnost skrbnosti, ki jo ima do svojih zaposlenih, kadar prevzame neobičajno pobudo, da poleg sporočila OLAF, s katerim je bil naznanjen začetek preiskave, objavi svoje sporočilo za medije, iz vsebine katerega je mogoče razbrati, da je bil premeščeni uradnik osebno vpleten v morebitne nepravilnosti, in po izvzetju tega uradnika iz obtožb ne sprejme korektivnih ukrepov, ki bi lahko izravnali neobičajno negativno publiciteto, ki je nastala z razširitvijo tega sporočila za medije, s čimer institucija ni dovolj upoštevala interesov tožeče stranke v razmerju do svojih interesov in ni karseda omejila škode, ki je bila tožeči stranki povzročena zaradi začetka preiskave.
Tako ravnanje je napaka pri izvrševanju javnih nalog, za katero je odgovorna institucija. V zvezi s tem obstaja neposredna in gotova vzročno-posledična zveza med to napako in škodo, ki jo je uradnik utrpel zaradi posega v njegovo čast in ugled, ki presega neizogibno škodo, ki jo utrpi uradnik, ki je predmet preiskave OLAF.
(Glej točke 169, 170, 173, 180, 183 in 206.)
7. Predloge za povračilo premoženjske in nepremoženjske škode, ki naj bi jo uradnik domnevno utrpel zaradi svoje bolezni in invalidnosti, ki jo je ta povzročila, in ki naj bi bila posledica napake pri izvrševanju javnih nalog, ki jo je storila uprava, ter posebej nepremoženjske škode, nastale zaradi kršitve dolžnosti skrbnosti, ki je pri zadevnem uradniku povzročila stanje stresa in tesnobe in tako povzročila ali povečala škodo, ki je povezana z njegovo boleznijo, je treba zavrniti. Sodišče Skupnosti namreč ni pristojno, da odloča o obstoju vzročne zveze med pogoji službe določenega uradnika in boleznijo, na katero se sklicuje, saj v skladu s členom 19 Pravil o zavarovanju uradnikov za nezgode in poklicne bolezni organ za imenovanja sprejema sklepe, s katerimi se prizna poklicna narava bolezni na podlagi ugotovitev zdravnika ali zdravnikov, ki jih imenujejo institucije, in, kadar zavarovanec tako zahteva, po posvetovanju z zdravniško komisijo iz člena 23 teh pravil. Ureditev, ki je določena na podlagi člena 73 Kadrovskih predpisov, torej določa pavšalno odškodnino pri nezgodah ali poklicnih boleznih, ki pokriva tako premoženjsko kot nepremoženjsko škodo, ne da bi zadevna oseba morala dokazati kakršno koli napako institucije, uradnik pa ima pravico zahtevati dodatno kompenzacijo samo v okoliščinah, v katerih se izkaže, da ureditev iz Kadrovskih predpisov ne omogoča primerne povrnitve utrpljene škode.
Te ugotovitve ne more omajati okoliščina, da se je tožeča stranka odpovedala postopku, ki ga je začela na podlagi člena 73 Kadrovskih predpisov za priznanje poklicne narave svoje bolezni, ker taka odpoved namreč nima nobenega vpliva na uporabo pravnega pravila, v skladu s katerim je organ za imenovanja pristojen za priznanje poklicnega izvora bolezni.
Nasprotno, predloge za plačilo odškodnine za nepremoženjsko škodo, ki jo je utrpela tožeča stranka ter naj bi ji nastala zaradi posega v njeno čast in njen ugled, mora preučiti sodišče, saj take škode, ki ni povezana z boleznijo zainteresirane osebe, ni mogoče povrniti pavšalno na podlagi člena 73 Kadrovskih predpisov.
(Glej točke od 193 do 196 in od 198 do 201.)
Napotitev na:
Sodišče: 8. oktober 1986, Leussink in drugi proti Komisiji, združeni zadevi 169/83 in 136/84, Recueil, str. 2801, točka 13; 9. september 1999, Lucaccioni proti Komisiji, C‑257/98 P, Recueil, str. I‑5251, točka 22;
Sodišče prve stopnje: 14. maj 1998, Lucaccioni proti Komisiji, T‑165/95, RecFP, str. I‑A‑203 in II‑627, točka 74; 15. december 1999, Latino proti Komisiji, T‑300/97, RecFP, str. I‑A‑259 in II‑1263, točka 95.