CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentadas el 15 de junio de 2023 (1)
Asunto C‑222/22
Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl
con intervención de:
JF
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria)]
«Procedimiento prejudicial — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Directiva 2011/95/UE — Normas relativas a la concesión de protección internacional y al contenido de dicha protección — Necesidades de protección internacional surgidas in situ — Requisitos — Artículo 5, apartado 3 — Denegación del estatuto de refugiado — Concepto de “circunstancias creadas por el demandante por decisión propia tras abandonar su país de origen” — Margen de apreciación de los Estados miembros — Normativa nacional que supedita la concesión del estatuto de refugiado al requisito de que las actividades in situ sean legales y constituyan la continuación de convicciones u orientaciones mantenidas en el país de origen — Conversión religiosa in situ de un nacional de un tercer país»
I. Introducción
1. El presente asunto brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de especificar los requisitos y los límites con arreglo a los cuales los Estados miembros pueden reconocer la existencia de una necesidad de protección internacional basada en las actividades realizadas por un nacional de un tercer país o un apátrida después de su salida del país de origen, es decir, in situ.
2. En particular, se solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre el sentido y el alcance del artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95/UE, (2) en virtud del cual los Estados miembros pueden «normalmente» denegar la concesión del estatuto de refugiado, después de examinar una solicitud posterior, si el riesgo de persecución está basado en «circunstancias creadas por el solicitante por decisión propia tras abandonar el país de origen». En este contexto, el Tribunal de Justicia ha de determinar en qué medida un Estado miembro puede hacer uso del margen de apreciación que le confiere esta disposición para supeditar la concesión de dicho estatuto al requisito de que las actividades ejercidas in situ por el solicitante sean legales en ese Estado miembro y haya quedado acreditado que constituyen la expresión y continuación de convicciones ya mantenidas en el país de origen.
3. El presente asunto se inscribe en el marco de un litigio entre JF, un nacional iraní que se convirtió al cristianismo mientras residía en territorio austriaco, y el Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Oficina Federal de Inmigración y Asilo, Austria; en lo sucesivo, «BFA») acerca de la legalidad de la decisión de esta última de denegarle el estatuto de refugiado. La BFA consideró, en efecto, en virtud del artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95, que el riesgo de persecución a raíz de dicha conversión religiosa se deriva de circunstancias creadas por el solicitante por decisión propia tras abandonar su país de origen.
4. En las consideraciones que siguen, expondré las razones por las que creo que el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95 debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro únicamente puede denegar el estatuto de refugiado a un nacional de un tercer país o a un apátrida que ha presentado una solicitud posterior cuando se demuestre que dicha solicitud se basa de modo manifiesto en un riesgo de persecución que el solicitante ha provocado de manera deliberada después de la adopción de la resolución definitiva sobre su solicitud anterior, desarrollando actividades, cometiendo actos o adoptando comportamientos carentes de sinceridad con el único fin de crear las condiciones necesarias para ser considerado un refugiado.
5. Explicaré también las razones por las que estimo que un Estado miembro no puede hacer uso del margen de apreciación que le confiere la citada disposición para supeditar la concesión de dicho estatuto a requisitos distintos de los previstos expresamente en la Directiva 2011/95.
II. Marco jurídico
A. Derecho internacional
6. El artículo 1, sección A, apartado 2, párrafo primero, de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, (3) completada por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados (4) (en lo sucesivo, «Convención de Ginebra»), dispone que el término «refugiado» se aplicará a toda persona que «debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país».
B. Derecho de la Unión
7. El artículo 2, letra d), de la Directiva 2011/95 define el concepto de «refugiado» como «un nacional de un tercer país que, debido a fundados temores a ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a determinado grupo social, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país […] y al que no se aplica el artículo 12».
8. En el capítulo II de dicha Directiva, titulado «Evaluación de las solicitudes de protección internacional», el artículo 4, apartado 3, letra d), dispone:
«La evaluación de una solicitud de protección internacional se efectuará de manera individual e implicará que se tengan en cuenta:
[…]
d) si las actividades en que haya participado el solicitante desde que dejó su país de origen obedecieron al único o principal propósito de crear las condiciones necesarias para presentar una solicitud de protección internacional, con el fin de evaluar si tales actividades expondrán al solicitante a persecución o daños graves en caso de que volviera a dicho país».
9. A tenor del artículo 5 de la citada Directiva, rubricado «Necesidades de protección internacional surgidas in situ»:
«1. Los fundados temores a ser perseguido o el riesgo real de sufrir daños graves podrán basarse en acontecimientos que hayan tenido lugar desde que el solicitante dejó el país de origen.
2. Los fundados temores a ser perseguido o el riesgo real de sufrir daños graves podrán basarse en las actividades en que haya participado el solicitante desde que dejó el país de origen, en particular si se demuestra que las actividades en que se basen constituyen la expresión y continuación de convicciones o tendencias mantenidas en el país de origen.
3. Sin perjuicio de la Convención de Ginebra, los Estados miembros podrán determinar que, normalmente, al solicitante que presente una solicitud posterior no se le concederá el estatuto de refugiado si el riesgo de persecución está basado en circunstancias creadas por el solicitante por decisión propia tras abandonar el país de origen.»
C. Derecho austriaco
10. El artículo 2, apartado 1, punto 23, de la Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl (Ley Federal sobre la Concesión de Asilo), (5) de 16 de agosto de 2005, en su versión modificada por la Bundesgesetz, mit dem das Asylgesetz 2005, das Fremdenpolizeigesetz 2005 und das BFA-Verfahrensgesetz geändert werden (Ley Federal por la que se modifican la Ley de Asilo de 2005, la Ley de Policía de Extranjería de 2005 y la Ley relativa al Procedimiento ante la BFA), (6) de 20 de mayo de 2016, define el concepto de «solicitud posterior» como «toda nueva solicitud presentada después de que se haya adoptado una resolución definitiva sobre una solicitud anterior».
11. El artículo 3 de la AsylG 2005, titulado «Estatuto de beneficiario del derecho de asilo», prevé:
«(1) Un extranjero que haya presentado en Austria una solicitud de protección internacional obtendrá el estatuto de beneficiario del derecho de asilo, siempre que no proceda denegar dicha solicitud en virtud de los artículos 4, 4a o 5, si es probable que esté expuesto al riesgo de ser perseguido en su país de origen, en el sentido del artículo 1, sección A, apartado 2, de la [Convención de Ginebra].
(2) La persecución podrá estar basada también en hechos acaecidos después de que el extranjero haya abandonado su país de origen (motivos objetivos de huida surgidos in situ) o en actividades que el extranjero haya realizado después de abandonar su país de origen, que sean en particular la expresión y continuación de convicciones ya mantenidas en el país de origen (motivos subjetivos de huida surgidos in situ). Normalmente no se concederá a un extranjero que presente una solicitud posterior (artículo 2, apartado 1, punto 23) el estatuto de beneficiario del derecho de asilo si el riesgo de persecución está basado en circunstancias creadas por el extranjero por decisión propia tras abandonar su país de origen, salvo si se trata de actividades lícitas en Austria y se demuestra que constituyen la expresión y continuación de convicciones mantenidas en el país de origen.
[…]»
III. Hechos del litigio principal y cuestión prejudicial
12. JF, nacional iraní, presentó el 3 de octubre de 2015 una solicitud de protección internacional ante las autoridades austriacas basándose en que, como profesor de autoescuela, había sido interrogado por los servicios secretos iraníes por desobediencia y había sido objeto de un proceso penal por las críticas que formuló contra un predicador en su primer año de estudios.
13. Mediante decisión de 7 de junio de 2017, la BFA denegó esa solicitud por considerar que las alegaciones expuestas por JF para justificar la huida de su país de origen no eran creíbles y adoptó una decisión de retorno respecto a él. JF interpuso un recurso contra dicha decisión, que fue desestimado por el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo, Austria) mediante sentencia de 3 de enero de 2018, que ha adquirido firmeza.
14. El 26 de junio de 2019, JF presentó una solicitud posterior de protección internacional basándose en que se había convertido al cristianismo después de que dicha sentencia adquiriera fuerza de cosa juzgada y temía, por ello, ser perseguido en su país de origen. Mediante decisión de 24 de junio de 2020, la BFA denegó la concesión del estatuto de refugiado al solicitante de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3, apartado 2, frase segunda, de la AsylG 2005. No obstante, concedió al interesado el estatuto de beneficiario de protección subsidiaria. La BFA estimó que JF había demostrado de manera creíble, en varias entrevistas y en virtud de pruebas concretas, que se había convertido al cristianismo durante su estancia en Austria y que practicaba activamente esta religión, razón por la cual corría el riesgo de sufrir, en caso de regreso a Irán, una persecución personal. Sin embargo, la BFA consideró que este motivo de persecución había surgido in situ y había sido creado por el solicitante por decisión propia.
15. Mediante sentencia de 29 de septiembre de 2020, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo) estimó el recurso interpuesto por JF contra esa decisión. Dicho Tribunal consideró que si bien, en el marco de una solicitud posterior, el riesgo de persecución basado en circunstancias creadas por el solicitante «por decisión propia» excluye «normalmente» la concesión del estatuto de refugiado, la palabra «normalmente» indica, sin embargo, que existen supuestos en los que puede concederse tal estatuto, no obstante lo dispuesto en el artículo 3, apartado 2, frase segunda, de la AsylG 2005, que exige comprobar si existe un abuso por parte del solicitante. El referido Tribunal declaró asimismo que el mero hecho de que no existiese ningún indicio de que la conversión del solicitante constituyera la expresión y continuación de convicciones ya mantenidas en su país de origen no bastaba para denegar el estatuto de refugiado.
16. La BFA interpuso recurso de casación contra esa sentencia ante el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria), alegando que el artículo 3, apartado 2, frase segunda, de la AsylG 2005 establece una norma general en virtud de la cual no puede concederse el estatuto de refugiado en casos como el que es objeto del litigio principal. Adujo que la única excepción a esta norma es el supuesto de que las actividades en cuestión sean legales en Austria y se demuestre que constituyen la expresión y continuación de convicciones ya mantenidas por el solicitante en su país de origen.
17. El órgano jurisdiccional remitente estima que la solución del litigio principal depende de la interpretación del artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95.
18. En estas circunstancias, el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 5, apartado 3, de la Directiva [2011/95] en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual, normalmente, no se concede a un extranjero que presenta una solicitud posterior el estatuto de beneficiario del derecho de asilo si el riesgo de persecución está basado en circunstancias creadas por el extranjero por decisión propia tras abandonar su país de origen, salvo si se trata de actividades lícitas en Austria que constituyen la expresión y continuación de convicciones mantenidas en el país de origen?»
19. JF, los Gobiernos austriaco y alemán y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas.
IV. Análisis
20. Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia, en esencia, que precise el sentido y el alcance de la norma establecida en el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95 a fin de determinar en qué medida un Estado miembro, dentro del margen de apreciación que le confiere dicha disposición, puede establecer excepciones a la misma.
21. Para interpretar esa disposición, deben tenerse en cuenta no solo sus términos, sino también el contexto en el que se inscribe y los objetivos que persigue la Directiva 2011/95. La génesis de esta norma también puede revelar elementos pertinentes para su interpretación. (7) Además, debe tomarse en consideración la Convención de Ginebra, (8) y las consultas con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) representan también una fuente valiosa de orientaciones. (9)
A. Tenor del artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95
22. El artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95 dispone que, «sin perjuicio de la Convención de Ginebra, los Estados miembros podrán determinar que, normalmente, al solicitante que presente una solicitud posterior no se le concederá el estatuto de refugiado si el riesgo de persecución está basado en circunstancias creadas por el solicitante por decisión propia tras abandonar el país de origen».
23. En primer lugar, como pone de relieve su formulación, el citado artículo constituye una disposición facultativa, de modo que la denegación del estatuto de refugiado no es más que una facultad discrecional conferida a los Estados miembros. Esta disposición se diferencia por tanto del artículo 12 de la Directiva 2011/95, que prevé los motivos obligatorios de exclusión del estatuto de refugiado, y del artículo 14, apartados 1 y 3, de la misma Directiva, que enuncia los motivos obligatorios de revocación, finalización o denegación de la renovación de dicho estatuto.
24. El uso del adverbio «normalmente» refleja, además, la voluntad del legislador de la Unión de ofrecer a los Estados miembros la posibilidad de aplicar esta norma con flexibilidad, introduciendo, en su caso, excepciones.
25. En segundo lugar, los Estados miembros pueden ejercer esta facultad «sin perjuicio de la Convención de Ginebra». El órgano jurisdiccional remitente se pregunta en qué medida los Estados miembros están obligados a garantizar el cumplimiento de dicha Convención, a la luz de la expresión utilizada en la versión en lengua alemana de la Directiva 2011/95, a saber, «unbeschadet der Genfer Flüchtlingskonvention». La palabra «unbeschadet» es ambivalente y puede traducirse tanto por la locución «sin perjuicio de» como por la expresión «no obstante», que significa «sin tener en cuenta, a pesar de, pese a». (10)
26. Procede recordar que, en virtud de reiterada jurisprudencia, la formulación utilizada en una de las versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión no puede constituir la única base para la interpretación de esa disposición y no cabe reconocerle prioridad frente a las demás versiones lingüísticas. (11) A este respecto, debo observar que la mayor parte de las versiones lingüísticas de la Directiva 2011/95, como las versiones española, inglesa, italiana, letona, portuguesa o sueca, emplean la expresión «sin perjuicio de» o un término equivalente. Esta locución significa «sin menoscabar, dejando a salvo» (12) o «sin afectar, dejando a salvo, sin contravenir», (13) lo que confirma la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (14)
27. Además, las disposiciones del Derecho de la Unión deben interpretarse y aplicarse de manera uniforme, a la luz de las versiones establecidas en todas las lenguas de la Unión, y, en caso de divergencia entre estas distintas versiones, la disposición de que se trate debe interpretarse en función de la estructura general y de la finalidad de la normativa en la que se integra. (15) Pues bien, en virtud del artículo 78 TFUE, apartado 1, y del artículo 18 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, (16) el sistema europeo común de asilo, en el que se integra la Directiva 2011/95, se basa en la plena y total aplicación de la Convención de Ginebra, que constituye la «piedra angular» del régimen jurídico internacional de protección de los refugiados. (17) Si bien dicha Directiva establece un sistema normativo que contiene conceptos y criterios comunes a los Estados miembros y, por lo tanto, particulares de la Unión, tiene no obstante como finalidad que se respete plenamente el artículo 1 de la citada Convención. (18)
28. De ello deduzco que los Estados miembros únicamente podrán denegar el estatuto de refugiado a un nacional de un tercer país o a un apátrida que presente una solicitud posterior por los motivos contemplados en el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95 con la condición de que garanticen el respeto efectivo de los derechos previstos en la Convención de Ginebra a los que se refiere dicha Directiva y, en particular, el principio de no devolución.
29. En tercer lugar, el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95 se refiere a las condiciones en que puede denegarse el «estatuto de refugiado». En el artículo 2, letra e), de dicha Directiva se define este concepto como «el reconocimiento por un Estado miembro de un nacional de un tercer país o de un apátrida como refugiado». Así, en el sistema establecido por la Directiva, el nacional de un tercer país o el apátrida que cumple los requisitos materiales recogidos en el capítulo III de la Directiva posee, por este mero hecho, la condición de refugiado, en el sentido del artículo 2, letra d), de la Directiva y del artículo 1, sección A, de la Convención de Ginebra. (19) El reconocimiento formal de la condición de refugiado que supone la concesión del estatuto de refugiado tiene como consecuencia que el refugiado en cuestión, en virtud del artículo 2, letra b), de la Directiva 2011/95, es beneficiario de protección internacional, de modo que dispone de todos los derechos y ventajas que prevé el capítulo VII de la referida Directiva. En caso contrario, este último se beneficia al menos de los derechos y de la protección previstos por la Convención de Ginebra mencionados en el artículo 14, apartado 6, de la Directiva, entre los que figura el principio de no devolución. (20)
30. En cuarto lugar, el ámbito de aplicación del artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95 se limita al examen de una «solicitud posterior» de protección internacional. De la definición de este concepto contenida en el artículo 2, letra q), de la Directiva 2013/32/UE (21) se desprende que un Estado miembro solo puede denegar el estatuto de refugiado con la condición de que la autoridad competente ya haya adoptado una resolución definitiva sobre una solicitud de protección internacional anterior, por la que haya declarado su inadmisibilidad, falta de fundamento o la retirada explícita o implícita de la solicitud. (22)
31. En quinto y último lugar, los Estados miembros disponen de la facultad de denegar el estatuto de refugiado si se acredita que el riesgo de persecución al que está expuesto el solicitante se basa en «circunstancias creadas por [este] por decisión propia». Si bien tal requisito es esencial para el ejercicio de la facultad contemplada en el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95, considero que los términos que utiliza el legislador no permiten inferir su alcance exacto.
32. La Directiva 2011/95 no define el concepto de «circunstancias». Este concepto, asociado al riesgo de persecución que tales circunstancias pueden generar, comprende a mi juicio una amplia gama de actividades, actos o comportamientos que el solicitante puede haber realizado después de su salida del país de origen y que pueden ser percibidos por los agentes de persecución como un motivo relacionado con la raza, la nacionalidad, la religión, las opiniones políticas o la pertenencia a un determinado grupo social del solicitante, que ocasiona los actos de persecución. En lo que atañe a la expresión «circunstancias creadas por el demandante por decisión propia», (23) creo necesario atribuir una especial importancia a la elección del verbo «crear», que no ha sido fortuita a la luz de los trabajos preparatorios de la Directiva 2004/83/CE, (24) que precedió a la Directiva 2011/95. En efecto, de la propuesta de Directiva (25) presentada por la Comisión se desprende que esta pretendía abordar la situación en la que el temor a ser perseguido del solicitante «se creara artificialmente» («manufactured» en la versión en lengua inglesa de los comentarios del articulado). En mi opinión, la expresión utilizada por el legislador de la Unión persigue, por tanto, abarcar circunstancias nuevas, en contraposición a las circunstancias preexistentes que podrían haber justificado su huida del país de origen, que el solicitante ha fabricado o «crea[do] artificialmente» después de salir del país de origen y sobre las que ejerce una cierta forma de control, por oposición a los acontecimientos que han tenido lugar en el país de origen a los que se refiere el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2011/95.
33. Como ya he indicado, esta interpretación literal no permite deducir el alcance exacto del requisito establecido por el legislador de la Unión en el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95. Para ello, estimo esencial examinar el contexto en el que se inscribe esta disposición y la finalidad que persigue dicha Directiva.
B. Estructura y finalidad de la Directiva 2011/95
34. El capítulo II de la Directiva 2011/95 versa sobre la evaluación de las solicitudes de protección internacional. El artículo 4 de la citada Directiva establece las normas generales que regulan el procedimiento de valoración de los hechos y circunstancias en los que se fundamenta una solicitud de protección internacional. El artículo 5 de la misma Directiva, por su parte, especifica, en consonancia con su considerando 25, las normas particulares relativas a la apreciación de una necesidad de protección internacional surgida in situ. (26)
35. Tanto el artículo 4 como el artículo 5 de la Directiva 2011/95 son aplicables a una solicitud posterior si la autoridad competente comprueba, tras un examen preliminar, que los elementos o los hechos nuevos presentados por el solicitante incrementan la probabilidad de que este cumpla los requisitos de concesión de protección internacional. (27)
36. Mientras que el artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2011/95 enuncia el principio según el cual la autoridad competente puede determinar la existencia de fundados temores a ser perseguido por el ejercicio de actividades in situ, el artículo 5, apartado 3, de la misma Directiva permite, en cambio, a dicha autoridad denegar la condición de refugiado en caso de instrumentalización del procedimiento de concesión de protección internacional.
1. Reconocimiento de la existencia de fundados temores a ser perseguido por el ejercicio de actividades in situ por el solicitante, en el sentido del artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2011/95
37. El artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2011/95 se refiere a la condición de refugiado in situ. En efecto, el concepto de «refugiado», que se define en el artículo 2, letra d), de dicha Directiva, comprende no solo la situación de una persona que ha huido de su país de origen por temor a ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a un determinado grupo social, sino también la de una persona que, aunque ya se encuentra fuera de ese país, teme regresar a él debido al riesgo de persecución al que se expone por las actividades que ha realizado en el Estado miembro de acogida, es decir, in situ. En estas dos situaciones, la persona «se encuentra fuera del país de su nacionalidad», conforme al artículo 2, letra d), de la Directiva. (28)
38. El artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2011/95 establece así el principio en virtud del cual «los fundados temores a ser perseguido o el riesgo real de sufrir daños graves podrán basarse en las actividades en que haya participado el solicitante desde que dejó el país de origen, en particular si se demuestra que las actividades en que se basen constituyen la expresión y continuación de convicciones u orientaciones mantenidas en el país de origen».
39. Como pone de manifiesto la locución «en particular», que equivale aquí a la expresión «a título meramente enunciativo», el hecho de que las actividades ejercidas por el solicitante en el Estado miembro de acogida constituyan la continuación de convicciones u orientaciones que este mantuvo previamente en su país de origen no es un requisito esencial para el reconocimiento de una necesidad de protección internacional surgida in situ. Se trata más bien de un elemento que puede reforzar la credibilidad del solicitante, puesto que permite excluir más fácilmente el riesgo de una intención abusiva y demostrar así de manera más sencilla la fundamentación de la solicitud.
40. Por consiguiente, el artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2011/95 permite tomar en consideración la situación en la que el interesado no ha manifestado sus opiniones políticas, convicciones religiosas u orientación sexual en su país de origen, bien porque se ha visto coartado o ha decidido deliberadamente ocultarlas ante los riesgos que entrañan, bien por su corta edad. (29) La expresión «en particular» que figura en el artículo 5, apartado 2, hace posible tener en cuenta también la situación en la que el interesado, después de salir de su país de origen, decide ejercer in situ nuevas actividades a raíz de un cambio de su identidad personal, sus creencias religiosas o sus convicciones políticas, sin que estas circunstancias sean ni la expresión ni la continuación de convicciones u orientaciones anteriores.
41. Habida cuenta del carácter sensible de las cuestiones relativas a la esfera personal de un solicitante y, en particular, a su religión o sexualidad, la autoridad competente no puede apreciar la existencia de un abuso de derecho por el mero hecho, por ejemplo, de que el solicitante se haya convertido a otra religión o haya revelado su homosexualidad después de salir del país de origen. Este enfoque vulneraría no solo la necesidad de protección internacional de dicho solicitante, ya que las actividades que desarrolla in situ pueden en todo caso exponerle a un riesgo de persecución o de sufrir daños graves si regresa a ese país, sino también los derechos fundamentales que le garantiza la Carta, como el derecho a la libertad religiosa, que incluye el derecho a cambiar de religión, o el derecho a la libertad de opinión y de expresión. (30)
42. Por consiguiente, la aplicación del artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2011/95 exige que la autoridad competente examine todas las circunstancias particulares de cada caso individual, de conformidad con las normas establecidas en el artículo 4 de dicha Directiva.
43. A este respecto, el artículo 4, apartado 3, letra d), de la Directiva establece una norma esencial para apreciar la existencia de una necesidad de protección internacional surgida in situ. En efecto, ese precepto versa sobre un problema particular relativo al examen de una solicitud de protección internacional basada en las actividades desarrolladas in situ por el solicitante, a saber, la situación en la que este realice deliberadamente esas actividades en el territorio del Estado miembro de acogida con el fin de presentar o fundamentar su solicitud. (31)
44. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) reconoce que, por lo general, es muy difícil dilucidar si una persona está interesada sinceramente en la actividad en cuestión —ya se trate de una actividad política o de una práctica religiosa— o si la desarrolla únicamente para justificar a posteriori su huida. (32) El ACNUR considera, por su parte, que una persona que se enfrenta objetivamente a un riesgo de persecución en su país de origen tiene derecho a protección internacional con independencia de sus motivaciones, intenciones o conducta, toda vez que ni la Directiva 2011/95 ni la Convención de Ginebra establecen ninguna obligación legal de buena fe para las solicitudes de protección internacional, pues los requisitos de concesión son de carácter objetivo. (33)
45. En virtud del artículo 4, apartado 3, letra d), de la Directiva 2011/95, el legislador de la Unión exige, por tanto, a la autoridad competente que tenga en cuenta, en la evaluación individual de la solicitud, «si las actividades en que haya participado el solicitante desde que dejó su país de origen obedecieron al único o principal propósito de crear las condiciones necesarias para presentar una solicitud de protección internacional, con el fin de evaluar si tales actividades expondrán al solicitante a persecución o daños graves en caso de que volviera a dicho país». (34)
46. Esta disposición refleja la tensión entre, por una parte, la necesidad de realizar una evaluación puramente objetiva de la solicitud teniendo en cuenta los riesgos concretos de persecución o daños graves que soporta el solicitante en su país de origen debido a las actividades desarrolladas in situ y, por otra parte, la exigencia de tomar en consideración elementos más subjetivos y apreciar en qué medida el solicitante pretende abusar del sistema de protección internacional realizando actividades de «simulación», que no son más que un pretexto para obtener el estatuto de refugiado o el estatuto conferido por la protección subsidiaria.
47. Si bien es evidente que la credibilidad del solicitante queda menoscabada cuando este ejerce actividades in situ de manera «interesada», los términos elegidos por el legislador de la Unión en el artículo 4, apartado 3, letra d), de la Directiva 2011/95 ponen de manifiesto, no obstante, que la apreciación que ha de realizar la autoridad competente consiste siempre en determinar si las circunstancias creadas por el solicitante permiten presumir que puede tener un temor fundado, a la vista de su situación individual, a sufrir actos de persecución basados en uno de los motivos enumerados en el artículo 10 de la Directiva o daños graves en caso de regresar a su país de origen. (35)
48. A este respecto, la Agencia de Asilo de la Unión Europea (AAUE), (36) el ACNUR (37) y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (38) comparten el mismo planteamiento en relación con las modalidades del examen que ha de realizar la autoridad competente. En primer lugar, la autoridad competente debe examinar si las actividades desarrolladas in situ ponen de manifiesto una convicción o una orientación real, sincera y seria. Este examen ha de permitir determinar en qué medida el solicitante seguirá realizando tales actividades al regresar a su país de origen y apreciar así la magnitud y la naturaleza de los riesgos a los que estará expuesto. Tal como ha declarado el Tribunal de Justicia, esta valoración de la magnitud del riesgo deberá llevarse a cabo con atención y prudencia, puesto que están en juego cuestiones relacionadas con la integridad de la persona y con las libertades individuales, que forman parte de los valores fundamentales de la Unión. (39) Así, incluso una persona cuya conversión no fuera sincera, pero quedase materializada en el acto del bautismo, podría ser considerada por las autoridades de determinados países, como Irán en el caso de autos, culpable de un delito de apostasía que acarree para dicha persona el riesgo real de ser perseguida en caso de regresar a ese país.
49. En segundo lugar, la autoridad competente debe apreciar en qué medida las actividades desarrolladas in situ pueden captar la atención de los agentes de persecución o llegar a su conocimiento y, en su caso, la manera en que son percibidas por ellos (si son percibidas como actividades de «simulación» o, por el contrario, como demostrativas de una característica relacionada, por ejemplo, con la religión o la pertenencia a un determinado grupo social, que ocasione actos de persecución). (40)
50. Al término de esa evaluación individual, la autoridad competente podrá determinar si las actividades que el solicitante ha desarrollado in situ crean, pese a su carácter interesado, un temor fundado a ser perseguido por uno de los motivos contemplados en el artículo 10 de la Directiva 2011/95 y si cumple por tanto los requisitos para ser considerado refugiado, en el sentido del artículo 2, letra d), de dicha Directiva. (41)
2. Denegación del estatuto de refugiado por la instrumentalización del procedimiento de concesión de protección internacional, de conformidad con el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95
51. El artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95 está vinculado con el artículo 5, apartado 2, de la misma Directiva. En efecto, ofrece a los Estados miembros la posibilidad de no reconocer formalmente la condición de refugiado, denegando el correspondiente estatuto en el contexto particular de la presentación de una solicitud posterior, si «el riesgo de persecución está basado en circunstancias creadas por el solicitante por decisión propia».
52. Evidentemente, el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95 ha de interpretarse de manera estricta.
53. En primer término, cabe recordar que, en virtud del artículo 13 de la Directiva 2011/95, los Estados miembros deben conceder el estatuto de refugiado a los nacionales de terceros países o apátridas que reúnan los requisitos para ser refugiados con arreglo a los capítulos II y III de dicha Directiva. (42) El Tribunal de Justicia ha especificado en su jurisprudencia que los Estados miembros no disponen «de [una] facultad discrecional a este respecto». (43)
54. Al ofrecer a los Estados miembros la facultad de denegar el estatuto de refugiado, el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95 constituye, por tanto, una excepción a la norma general establecida en el artículo 13 de la misma Directiva. En concreto, a una persona que cumpla los requisitos para ser considerado refugiado se le denegará, no obstante, el estatuto de refugiado por haber creado ella misma el riesgo de persecución. Por consiguiente, las circunstancias en las que un Estado miembro puede hacer uso de esta facultad deben interpretarse de modo restrictivo.
55. En segundo término, la denegación del estatuto de refugiado acarrea consecuencias importantes, en particular que la persona interesada ya no dispondrá del conjunto de derechos y prestaciones recogidos en el capítulo VII de la Directiva, puesto que están vinculados a dicho estatuto. (44)
56. En estas circunstancias, considero que la denegación del estatuto de refugiado únicamente puede estar justificada en la medida en que persiga sancionar un comportamiento manifiestamente abusivo u oportunista (45) del solicitante, por haber «crea[do] artificialmente» (46) las circunstancias en las que se basa el riesgo de persecución que sufre, con el fin de aumentar las probabilidades de éxito de su solicitud posterior. (47)
57. Ello requiere, a mi juicio, que la autoridad competente determine que la solicitud posterior se basa de modo manifiesto en un riesgo de persecución que el solicitante ha provocado, de manera deliberada, tras la adopción de la resolución definitiva sobre su solicitud anterior, desarrollando actividades, cometiendo actos o adoptando comportamientos carentes de sinceridad con el único fin de crear las condiciones necesarias para ser considerado un refugiado.
58. A este respecto, es posible, en cierta medida, establecer un paralelismo con el artículo 14, apartado 3, letra b), de la Directiva 2011/95, que tiene por objeto, por su parte, sancionar el comportamiento manifiestamente fraudulento del nacional del tercer país, exigiendo a los Estados miembros que revoquen el estatuto de refugiado, dispongan la finalización de dicho estatuto o se nieguen a renovarlo cuando el interesado haya tergiversado u omitido hechos o utilizado documentos falsos para la concesión de dicho estatuto.
59. Es evidente que el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95 debe aplicarse con prudencia, y la autoridad competente está obligada, antes de adoptar la decisión de denegación del estatuto de refugiado, a llevar a cabo un examen completo de todas las circunstancias particulares de la situación individual del solicitante.
60. En efecto, según se desprende de reiterada jurisprudencia, las decisiones de exclusión, revocación, finalización o denegación de la renovación del estatuto de refugiado deben ir precedidas de una evaluación de los hechos concretos de los que la autoridad competente ha tenido conocimiento y de un examen completo de todas las circunstancias particulares del caso individual del solicitante con el fin de determinar si existen motivos fundados para pensar que la situación del interesado, que por otra parte reúne los criterios para obtener o conservar la protección internacional, está comprendida en alguno de los supuestos de exclusión, revocación, finalización o denegación de la renovación de dicho estatuto. (48) Según el Tribunal de Justicia, esta evaluación constituye una parte integrante del procedimiento de protección internacional, que debe tramitarse de conformidad con las Directivas 2011/95 y 2013/32 (49) y excluye por tanto cualquier automatismo. (50)
61. En la Directiva 2004/83, el legislador de la Unión preveía además una graduación de las medidas que los Estados miembros podían adoptar respecto a un solicitante que hubiera mostrado una intención abusiva. Tales medidas podían «reducir […] los beneficios […] concedidos a un refugiado que [hubiera] obtenido su estatuto de refugiado basándose en actividades emprendidas con el propósito único o principal de crear las condiciones necesarias para ser reconocido como refugiado» (51) (artículo 20, apartado 6, de la citada Directiva), o privarle de dicho estatuto por motivos idénticos a los que prevé actualmente el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95 (artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2004/83). Esta elección se llevaba a cabo tras una ponderación de todos los hechos y circunstancias que caracterizaban la solicitud de protección internacional.
62. Por último, esta interpretación estricta de las disposiciones del artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95 se ve corroborada por la finalidad que persigue dicha Directiva.
63. En efecto, en su considerando 12, la Directiva 2011/95 pone claramente de manifiesto la voluntad del legislador de la Unión de asegurar que los Estados miembros identifiquen a las personas «auténticamente necesitadas de protección internacional» y concedan dicha protección internacional sobre la base de criterios comunes examinando individualmente la situación de cada solicitante. (52)
64. Pues bien, el artículo 5, apartado 3, de la Directiva permite garantizar la credibilidad e integridad del sistema europeo común de asilo al facultar a los Estados miembros a excluir del estatuto de refugiado a las personas que intenten abusar de dicho sistema creando deliberadamente las circunstancias que les exponen, al regresar a su país de origen, a un riesgo de persecución, con el único fin de disfrutar de las ventajas que confiere el estatuto de refugiado. (53)
65. Habida cuenta de lo anterior, considero que el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95 debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro únicamente puede denegar el estatuto de refugiado a un nacional de un tercer país o a un apátrida que haya presentado una solicitud posterior una vez que determine, con una certeza razonable, tras un examen completo de todas las circunstancias particulares de la situación individual del solicitante, que dicha solicitud se basa de modo manifiesto en un riesgo de persecución que el solicitante ha provocado de manera deliberada después de la adopción de la resolución definitiva sobre su solicitud anterior, desarrollando actividades, cometiendo actos o adoptando comportamientos carentes de sinceridad con el único fin de crear las condiciones necesarias para ser considerado un refugiado.
C. Examen de la normativa controvertida
66. A la luz de cuanto se ha expuesto, considero que, al adoptar una norma como el artículo 3, apartado 2, de la AsylG 2005, el legislador austriaco rebasó el margen de apreciación que le otorga el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95.
67. Procede recordar que la disposición nacional controvertida prevé que «normalmente no se concederá a un extranjero que presente una solicitud posterior […] el estatuto de beneficiario del derecho de asilo si el riesgo de persecución está basado en circunstancias creadas por el extranjero por decisión propia tras abandonar su país de origen, salvo si se trata de actividades lícitas en Austria y se demuestra que constituyen la expresión y continuación de convicciones mantenidas en el país de origen».
68. Dicha disposición enuncia, en primer lugar, un principio, el establecido por el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95, y, en segundo lugar, una excepción, que el legislador austriaco ha introducido haciendo uso del margen de apreciación que le concede el citado artículo. (54) Así, el artículo 3, apartado 2, de la AsylG 2005, según lo entiendo, permite a un nacional de un tercer país o a un apátrida que presenta una solicitud posterior basada en el ejercicio de actividades in situ obtener el estatuto de refugiado si el riesgo de persecución se deriva del desarrollo de actividades legales en Austria y se demuestra que constituyen la continuación de convicciones u orientaciones que este mantuvo en su país de origen.
69. Confieso que tengo dificultades para entender el modo en que la excepción así introducida por el legislador austriaco se articula con el principio en el que se basa el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95, esto es, la denegación del estatuto de refugiado en caso de riesgo de persecución creado deliberadamente por el solicitante. Por su objeto, la disposición nacional controvertida parece inscribirse más bien en el espíritu del artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2011/95, puesto que, tal como destaca el Gobierno austriaco en sus observaciones, el artículo 3, apartado 2, de la AsylG 2005 tiene por objeto garantizar que «determinados motivos de huida surgidos in situ también [sean] tomados en consideración en el marco del procedimiento de solicitud posterior». Pues bien, este es precisamente el objeto del artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2011/95, que cabe recordar que comprende las solicitudes posteriores de protección internacional. Sin embargo, por sus requisitos de aplicación, el artículo 3, apartado 2, de la AsylG 2005 se diferencia del artículo anteriormente citado. En efecto, la circunstancia de que las actividades que el solicitante desarrolla constituyan la continuación de convicciones u orientaciones que manifestó en su país de origen no es un simple elemento que contribuye a reforzar la credibilidad del solicitante a efectos de demostrar un temor fundado a ser perseguido. Constituye, por el contrario, un requisito esencial para la concesión del estatuto de refugiado, así como un criterio nuevo basado en la legalidad de las actividades. A la vista de estos elementos, estimo que la disposición nacional controvertida conduce, por tanto, a establecer un requisito nuevo para la concesión del estatuto de refugiado in situ en el contexto particular de la presentación de una solicitud posterior.
70. A este respecto, procede recordar que, al hacer uso de la facultad que se les reconoce en el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95, los Estados miembros aplican el Derecho de la Unión. Por una parte, ello implica que los Estados miembros no pueden ejercer esta facultad de una forma que menoscabe el objetivo de dicha Directiva y su efecto útil. Pues bien, esta Directiva tiene como finalidad, según sus considerandos 12 y 25, que todos los Estados miembros apliquen criterios comunes para la identificación de las personas auténticamente necesitadas de protección internacional y, en particular, para el reconocimiento de la necesidad de protección surgida in situ. Por otra parte, ello exige que los Estados miembros apliquen el motivo de denegación del estatuto de refugiado previsto en esa disposición respetando los derechos fundamentales consagrados en la Carta. (55) El considerando 16 de la Directiva 2011/95 especifica además que esta última respeta los derechos fundamentales y los principios reconocidos por la Carta. (56)
71. Ahora bien, ninguna disposición de la Directiva 2011/95 exige, para demostrar una necesidad de protección internacional surgida in situ, que las actividades desarrolladas por el solicitante sean legales en el territorio del Estado miembro de acogida y, además, que se haya acreditado que constituyen la continuación de convicciones u orientaciones ya manifestadas en su país de origen. La legalidad de estas actividades no puede constituir un requisito para la concesión de protección internacional. Por tanto, el legislador austriaco añade un requisito que no está previsto en la Directiva 2011/95 y que impide garantizar la uniformidad de criterios perseguida por el legislador de la Unión a efectos del reconocimiento de las necesidades de protección internacional surgidas in situ.
72. Además, en una situación como la del litigio principal, en la que la autoridad competente ha comprobado la credibilidad general del solicitante y ha admitido no solo la sinceridad de su conversión religiosa, sino también la existencia de un temor fundado a ser perseguido en caso de regreso a su país de origen, tal requisito conduce a privar al interesado del estatuto de refugiado por el único motivo de que se ha convertido después de adoptarse la resolución definitiva sobre su solicitud anterior. Este enfoque es contrario al propio objeto de las solicitudes posteriores, que entrañan, por definición, circunstancias o hechos nuevos, y vulnera los derechos fundamentales garantizados por la Carta, por cuanto no permite asegurar el respeto efectivo de la libertad religiosa consagrada en el artículo 10 de la Carta, que incluye el derecho a cambiar de religión.
73. A la luz de estos elementos, considero que el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual normalmente no se concede el estatuto de refugiado a un nacional de un tercer país que presente una solicitud posterior si el riesgo de persecución está basado en circunstancias creadas por él mismo por decisión propia tras abandonar su país de origen, salvo si se trata de actividades legales en ese Estado miembro y se demuestra que constituyen la expresión y continuación de convicciones ya mantenidas en el país de origen.
V. Conclusión
74. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada por el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria) del siguiente modo:
«El artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida,
debe interpretarse en el sentido de que
– un Estado miembro únicamente puede denegar el estatuto de refugiado a un nacional de un tercer país o a un apátrida que haya presentado una solicitud posterior una vez que determine, con una certeza razonable, tras un examen completo de todas las circunstancias particulares de la situación individual del solicitante, que dicha solicitud se basa de modo manifiesto en un riesgo de persecución que el solicitante ha provocado de manera deliberada después de la adopción de la resolución definitiva sobre su solicitud anterior, desarrollando actividades, cometiendo actos o adoptando comportamientos carentes de sinceridad con el único fin de crear las condiciones necesarias para ser considerado un refugiado.
– se opone a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual normalmente no se concede el estatuto de refugiado a un nacional de un tercer país que presente una solicitud posterior si el riesgo de persecución está basado en circunstancias creadas por él mismo por decisión propia tras abandonar su país de origen, salvo si se trata de actividades legales en ese Estado miembro y se demuestra que constituyen la expresión y continuación de convicciones ya mantenidas en el país de origen.»