Asia C-752/22
EP
vastaan
Maahanmuuttovirasto
(Korkeimman hallinto-oikeuden esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Unionin tuomioistuimen tuomio (toinen jaosto) 14.3.2024
Ennakkoratkaisupyyntö – Maahanmuuttopolitiikka – Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asema – Direktiivi 2003/109/EY – 12 ja 22 artikla – Vahvistettu suoja maasta poistamista vastaan – Soveltuvuus – Kolmannen maan kansalainen, joka oleskelee muun kuin sen jäsenvaltion alueella, joka on myöntänyt hänelle pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman – Tällaisen muun jäsenvaltion yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä tekemä päätös poistaa kyseinen henkilö siihen jäsenvaltioon, joka on myöntänyt hänelle tämän aseman – Mainitun muun jäsenvaltion määräämä, sen aluetta koskeva väliaikainen maahantulokielto – Oleskeluluvan hakemista samassa muussa jäsenvaltiossa direktiivin 2003/109 III luvun säännösten mukaisesti koskevan velvollisuuden laiminlyönti – Viimeksi mainitun jäsenvaltion samoista syistä tekemä päätös poistaa kyseinen kolmannen maan kansalainen alkuperämaahansa
1. Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Maahanmuuttopolitiikka – Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asema – Direktiivi 2003/109 – Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttaminen – Direktiivi 2008/115 – Soveltamisalat – Sellaisen kolmannen maan kansalaisen poistaminen maasta, joka ei oleskele laillisesti jäsenvaltion alueella mutta jolla on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema muussa jäsenvaltiossa – Direktiivin 2003/109 säännösten saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115; neuvoston direktiivi 2003/109)
(ks. 50 kohta)
2. Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Maahanmuuttopolitiikka – Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asema – Direktiivi 2003/109 – Suoja maasta poistamista vastaan – Soveltamisala – Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen poistaminen Euroopan unionin alueelta yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä – Käännytetyn kolmannen maan kansalaisen, joka oleskelee toisen jäsenvaltion alueella maahantulokiellon vastaisesti ja joka ei ole hakenut oleskelulupaa direktiivin 2003/109 III luvun säännösten mukaisesti, kuuluminen kyseisen direktiivin soveltamisalaan
(Neuvoston direktiivin 2003/109 johdanto-osan 16 perustelukappale sekä 2 artiklan d alakohta ja 15 ja 22 artikla)
(ks. 54–71 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)
3. Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Maahanmuuttopolitiikka – Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asema – Direktiivi 2003/109 – Suoja karkottamista vastaan – Päätös pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen poistamisesta unionin alueelta yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä – Säännökset suojasta maasta poistamista vastaan – Välitön oikeusvaikutus
(Neuvoston direktiivin 2003/109 2 artiklan d alakohta, 12 artiklan 3 kohta ja 22 artiklan 3 kohta)
(ks. 73, 74 ja 76–79 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)
Tiivistelmä
Korkein hallinto-oikeus (Suomi) on esittänyt unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön, joka koskee sitä, saako jäsenvaltiossa pitkään oleskellut kolmannen maan kansalainen direktiivissä 2003/109(1) säädettyä vahvistettua suojaa unionin alueelta poistamista vastaan muussa jäsenvaltiossa, jonka alueelle hän on saapunut maahantulokiellon vastaisesti.
EP:llä, joka on Venäjän kansalainen, on Viron viiden vuoden ajaksi myöntämä pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa, joka osoittaa, että hänellä on Virossa pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema. Ennen kyseisen aseman myöntämistä EP oleskeli useaan otteeseen Suomessa, josta hänet käännytettiin Viroon neljällä päätöksellä, joista kolmeen liitettiin Suomen aluetta koskeva maahantulokielto. Päätökset tehtiin sen jälkeen, kun EP oli tuomittu Suomessa erilaisista rikoksista.
Maahanmuuttovirasto (Suomi) päätti 19.11.2019 tekemällään päätöksellä käännyttää EP:n Venäjälle muun muassa sillä perusteella, että hän vaarantaa yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden Suomessa. EP ei vastustanut käännyttämistään Viroon mutta vastusti käännyttämistään Venäjälle. Hän väitti, että hän oli asunut lähes koko elämänsä Virossa eikä hänellä ollut Venäjälle muita siteitä kuin kansalaisuus. EP:n valitus käännyttämispäätöksestä hylättiin ensimmäisessä oikeusasteessa, minkä jälkeen hän haki muutosta ennakkoratkaisua pyytäneeltä tuomioistuimelta eli Korkeimmalta hallinto-oikeudelta.
Maahanmuuttovirasto väitti Korkeimmassa hallinto-oikeudessa muun muassa, ettei direktiiviä 2003/109 voida soveltaa EP:n käännyttämiseen, koska hän ei oleskellut laillisesti Suomen alueella. Hänelle oli nimittäin määrätty Suomen aluetta koskeva maahantulokielto, eikä hän ollut hakenut oleskelulupaa Suomessa saavuttuaan sinne toisen jäsenvaltion myöntämällä pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskeluluvalla. Maahanmuuttoviraston mielestä hänen käännyttämiseensä on näiden kahden seikan vuoksi sovellettava direktiiviä 2008/115(2). Kyseisen direktiivin mukaan palauttamispäätöksen kohteena voi olla vain palauttaminen kolmanteen maahan eikä toiseen jäsenvaltioon. Esiin nousee lisäksi kysymys siitä, ovatko mainitut kaksi seikkaa esteenä sille, että EP voisi saada direktiivin 2003/10922 artiklan 3 kohdassa(3) säädettyä vahvistettua suojaa maasta poistamista vastaan.
Tässä tilanteessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta, onko direktiivin 2003/109 säännöksiä, joissa säädetään vahvistetusta suojasta kolmansien maiden kansalaisten maasta poistamista vastaan, sovellettava nyt käsiteltävässä asiassa ja onko kyseisillä säännöksillä välitön oikeusvaikutus siten, että niihin voidaan vedota toimivaltaisia viranomaisia vastaan. Unionin tuomioistuin vastaa näihin kahteen kysymykseen myöntävästi.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin tuomioistuin huomauttaa aluksi, että koska direktiivin 2003/109 säännökset, joissa säädetään vahvistetusta suojasta pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten maasta poistamista vastaan, ovat tällaisille kansalaisille ”suotuisampia” kuin direktiivissä 2008/115 säädetyt maasta poistamista koskevat säännökset, pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen poistamiseen unionin alueelta sovelletaan ensin mainittuja säännöksiä.(4)
Tämän jälkeen se huomauttaa, että direktiivin 2003/109 22 artiklan 3 kohdan sanamuoto ei voi olla perustana sellaiselle kyseisen säännöksen tulkinnalle, jonka mukaan siinä säädettyä vahvistettua suojaa unionin alueelta poistamista vastaan ei sovellettaisi silloin, kun yhtäältä kolmannen maan kansalainen, jolla on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema ensimmäisessä jäsenvaltiossa, oleskelee toisen jäsenvaltion alueella maahantulokiellon vastaisesti ja kun toisaalta hän ei ole hakenut viimeksi mainitun jäsenvaltion toimivaltaisilta viranomaisilta oleskelulupaa kyseisen direktiivin III luvun säännösten mukaisesti. Kyseisen direktiivin 22 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa puolestaan mainitaan nimenomaisesti nämä kaksi tilannetta hyväksyttävinä syinä tehdä päätös tällaisen kolmannen maan kansalaisen poistamisesta mainitun jäsenvaltion alueelta.(5) Tällainen nimenomainen viittaus näihin kahteen tilanteeseen hyväksyttävinä perusteina maastapoistamispäätökselle tukee jo kyseisen direktiivin 22 artiklan 3 kohdan sanamuodosta tehtyä päätelmää, jonka mukaan tällaisista seikoista ei seuraa, että viimeksi mainittua säännöstä ei voitaisi soveltaa.
Erityisesti perusteesta, joka koskee oleskeluluvan hakematta jättämistä, on todettava, että pitää paikkansa, että kyseisen direktiivin 22 artiklan 1 kohdassa käytetyt ilmaisut eli viittaus mahdollisuuteen jättää uusimatta tai peruuttaa kyseisen direktiivin III luvun säännösten nojalla myönnetty oleskelulupa voisivat antaa ymmärtää, että kyseinen säännös koskee vain tilannetta, jossa on kyse tällaisen oleskeluluvan peruuttamisesta tai uusimatta jättämisestä. Mainittu säännös koskee kuitenkin nimenomaisesti paitsi toimenpiteitä, joilla toinen jäsenvaltio jättää uusimatta tai peruuttaa kyseisen III luvun säännösten nojalla myönnetyn oleskeluluvan, myös muita toimenpiteitä, kuten nimenomaan päätöksiä poistaa henkilö kyseisen jäsenvaltion alueelta.
Tällaista direktiivin 2003/109 22 artiklan 3 kohdan sanamuotoon ja asiayhteyteen perustuvaa tulkintaa tukee myös kyseisen säännöksen tarkoitus. On nimittäin niin, että koska tällainen tulkinta perustuu direktiivin 2003/109 22 artiklan 1 ja 3 kohdan soveltamisalojen rajaamiseen sen mukaan, onko kyse toisen jäsenvaltion alueelta poistamisesta vai unionin alueelta poistamisesta ja niistä johdettavasta, maantieteelliseltä ulottuvuudeltaan vaihtelevasta vahvistetusta suojasta maasta poistamista vastaan, sen avulla voidaan välttää aukko ”vahvistettua suojaa karkottamista vastaan” koskevassa järjestelmässä, joka kyseisen direktiivin 22 artiklalla toteutetaan, ja varmistaa siten kyseisen järjestelmän tehokkuus.
Toiseksi unionin tuomioistuin toteaa, että direktiivin 2003/109 12 artiklan 3 kohdalla ja 22 artiklan 3 kohdalla voi olla välitön oikeusvaikutus asianomaisten kolmansien maiden kansalaisten hyväksi, joten nämä voivat vedota kyseisiin säännöksiin toimivaltaisia viranomaisia vastaan. Kyseiset säännökset ovat nimittäin ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, koska niissä ehtoja asettamatta tai muita toimenpiteitä edellyttämättä velvoitetaan yksiselitteisesti toinen jäsenvaltio silloin, kun se tekee yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyviin syihin perustuvan päätöksen pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen poistamisesta unionin alueelta, varmistamaan niiden eri edellytysten ja takeiden noudattaminen, joista säädetään tällaisen kolmannen maan kansalaisen hyväksi ja jotka ovat sen vahvistettua suojaa maasta poistamista vastaan koskevan tavoitteen mukaisia, johon direktiivillä 2003/109 pyritään.