PERSONALDOMSTOLENS DOM
(tredje avdelningen)
den 2 maj 2007
Mål F-23/05
Jean-Louis Giraudy
mot
Europeiska gemenskapernas kommission
”Tjänstemän – Talan – Skadeståndstalan – Utredning som görs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) – Omplacering – Förordning (EG) nr 1073/1999 – Beslut 1999/396/EG, EKGS, Euratom – Fel – Skada – Yrkessjukdom – Beaktande av de förmåner som föreskrivs i artikel 73 i tjänsteföreskrifterna”
Saken: Talan som väckts av Jean Louis Giraudy med stöd av artikel 236 EG och artikel 152 EA, med yrkande om dels ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 21 februari 2005 om avslag på sökandens klagomål av den 22 september 2004, dels yrkande om att kommissionen skall förpliktas att utge skadestånd till sökanden för den skada han påstår sig ha lidit, varav 264 000 euro för ekonomisk skada och 500 000 euro för ideell skada.
Avgörande: Europeiska gemenskapernas kommission förpliktas att till Jean Louis Giraudy betala 15 000 euro i ersättning för den ideella skada han lidit bestående i att hans heder och renommé skadats. Talan ogillas i övriga delar. Europeiska gemenskapernas kommission skall bära sina egna rättegångskostnader och ersätta två tredjedelar av de rättegångskostnader som Jean-Louis Giraudy haft. Jean-Louis Giraudy skall bära en tredjedel av sina rättegångskostnader.
Sammanfattning
1. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) – Förordning nr 1073/1999 om utredningar som utförs av OLAF – Närmare bestämmelser för interna utredningar som antagits av gemenskapsinstitutionerna
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1073/1999, artikel 5 andra stycket; kommissionens beslut 1999/396, artikel 2 första och andra styckena)
2. Tjänstemän – Institutionernas utomobligatoriska skadeståndsansvar – Villkor
3. Tjänstemän – Organisation av tjänstegrenarna – Placering av personal
(Tjänsteföreskrifterna, artikel 7.1)
4. Tjänstemän – Administrationens omsorgsplikt
(Tjänsteföreskrifterna, artikel 7.1 första stycket och artikel 25 andra stycket)
5. Tjänstemän – Administrationens omsorgsplikt – Principen om god förvaltningssed
(Tjänsteföreskrifterna, artikel 73; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1073/1999, skäl 10 och artikel 8.2)
6. Tjänstemän – Administrationens omsorgsplikt
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1073/1999, artikel 8.2)
7. Tjänstemän – Skadeståndstalan – Yrkanden om ersättning för sökandens skada på grund av sjukdom och invaliditet som är en följd av fel i tjänsten från administrationens sida
(Tjänsteföreskrifterna, artikel 73; reglerna om olycksfallsförsäkring och yrkessjukdomsförsäkring, artiklarna 19 och 23)
1. Den ovillkorliga utformningen av artikel 2 andra stycket i beslut 1999/396 om villkor och närmare bestämmelser för interna utredningar för att bekämpa bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som kan skada gemenskapernas intressen, där det hänvisas till samma artikels första stycke, tyder på att kommissionens generalsekreterare, generaldirektörer och avdelningschefer har en skyldighet att informera Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) utan dröjsmål så snart de fått kännedom om ”omständigheter som tyder på förekomsten av eventuella fall av bedrägeri, korruption eller all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot gemenskapernas intressen, omständigheter av allvarlig art som har samband med tjänsteutövningen och som skulle kunna utgöra brister när det gäller att uppfylla de skyldigheter som åligger tjänstemän och anställda i gemenskaperna och som skulle kunna leda till disciplinära åtgärder och, i förekommande fall, straffrättsliga åtgärder.” Emellertid medför gemenskapslagstiftarens användning av uttrycket ”tyder på” med nödvändighet att de som avses i bestämmelsen har att göra en viss prövning av huruvida de omständigheter som de fått kännedom om är relevanta med avseende på huruvida det förekommit oegentligheter. Bestämmelsen ger dem sålunda ett visst utrymme för skönsmässig bedömning.
(se punkt 98)
2. Brister i en institutions interna kommunikation som otillbörligt har kunnat förvärra de misstankar som Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) har mot en tjänsteman, men som inte haft någon avgörande verkan på OLAF:s beslut att inleda en utredning mot tjänstemannen med hänsyn till att det fanns andra allvarliga och samverkande omständigheter som i sig motiverade en utredning, kan inte medföra ett utomobligatoriskt skadeståndsansvar för denna institution till följd av fel som begåtts i verksamheten.
(se punkterna 109 och 111)
3. Ett beslut att som säkerhetsåtgärd omplacera en tjänsteman med ansvar för en administrativ enhet under den tid då en internutredning som inletts av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) pågår angående möjliga oegentligheter inom nämnda enhet, efter rekommendation från OLAF:s generaldirektör att förbjuda tjänstemannen allt tillträde till enhetens kontor under den tid som utredningen pågår för att säkerställa dess genomförande, skall anses ha fattats i tjänstens intresse. Med beaktande av det omfattande utrymme för skönsmässig bedömning som administrationen har vid avgörandet av vad som är i tjänstens intresse, är ett sådant beslut inte uppenbart oproportionerligt i förhållande till det mål som eftersträvas med åtgärden, det vill säga att undvika intressekonflikter och säkerställa utredningens genomförande. Den omständigheten att andra möjligheter, såsom att godta tjänstemannens förslag att han skall vara tjänstledig eller erhålla ett uppdrag, också kunde ha varit förenliga med tjänstens intresse samtidigt som tjänstemannens intresse respekterades i större utsträckning kan inte i sig medföra att åtgärden skall anses vara oproportionerlig. Beslutet innebär inte heller att principen om oskuldspresumtionen har åsidosatts, eftersom syftet med beslutet inte är att bestraffa den omplacerade tjänstemannen, utan utgör en skyddsåtgärd som endast varar under tiden för utredningen, och tjänstens intresse motiverar antagandet av en åtgärd som syftar till att en utredning kan genomföras i lugn och ro, utan att det visats något ansvar för den omplacerade tjänstemannen avseende de frågor som utredningen rör.
Med hänsyn till att rättsenligheten av en enskild rättsakt skall bedömas utifrån omständigheterna och gällande rätt när rättsakten antogs, kan omständigheter som framkommer genom utredningen efter beslutet om omplacering och genom vilka den berörde ställts utom misstanke inte påverka rättsenligheten av beslutet om omplacering.
(se punkterna 139–146)
Hänvisning till förstainstansrätten: 16 april 2002 i mål T‑51/01, Fronia mot kommissionen, REGP 2002, s. I‑A‑43 och II‑187, punkt 55; 4 juni 2003 i de förenade målen T‑124/01 och T‑320/01, Del Vaglio mot kommissionen, REGP 2003, s. I‑A‑157 och II‑767, punkt 77; 7 februari 2007 i mål T‑339/03, Clotuche mot kommissionen, REGP 2007 s. I-0000 och II-0000 punkterna 69, 71 och 76; 7 februari 2007 i de förenade målen T‑118/04 och T‑134/04, Caló mot kommissionen, REGP 2007 s. I-0000 och II-0000 punkterna 109, 113 och 114
4. Att administrationen vid en presskonferens offentliggör, innan denna uppgift personligen har meddelats den berörde, en före detta ansvarig för en tjänstegren, att det inte längre finns något som hindrar att en säkerhetsåtgärd i form av en omplacering som har vidtagits mot den berörde för att säkerställa genomförandet av en internutredning som inletts av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) angående möjliga oegentligheter inom nämnda tjänstegren, innebär ett åsidosättande av tjänstemannens legitima intresse av att informeras direkt av administrationen och inte genom pressen angående en avgörande utveckling av hans arbetssituation. Ett sådant agerande har inte skett med iakttagande av en avvägning av de ömsesidiga rättigheter och skyldigheter som tjänsteföreskrifterna skapat mellan den offentliga myndigheten och de anställda vid myndigheten och innebär följaktligen att administrationen har åsidosatt sin omsorgsplikt i förhållande till tjänstemannen och att det har begåtts ett sådant fel i en tjänstegren som kan medföra skadeståndsansvar för administrationen.
(se punkterna 148, 149 och 183)
5. Den sekretessregel för utredningar, såsom denna på ett vittomfattande sätt definieras i artikel 8.2 i förordning nr 1073/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF), skall tolkas med beaktande av det sammanhang i vilket den förekommer, och då i synnerhet mot bakgrund av skäl 10 i samma förordning, i vilken det föreskrivs att dessa utredningar skall bedrivas med fullt iakttagande av grundläggande rättigheter. Sekretessregeln skall således inte förstås så, att den endast avser att skydda sekretessen för upplysningar i syfte att säkerställa att utredningarna leder till att sanningen uppdagas, utan den skall även anses ha till syfte att säkerställa iakttagandet av oskyldighetspresumtionen, och således ryktet för tjänstemän eller anställda som berörs av dessa utredningar. Förutom den specifika garantin i nämnda bestämmelse, motiverar såväl principen om god förvaltning som omsorgsplikten, liksom iakttagandet av de utredningsbefogenheter som ett oberoende organ som OLAF har, att den institution till vilken tjänstemannen hör visar stor försiktighet och avstår från att ge offentlighet åt anklagelser eller misstankar om bedrägerier. Dessa hänsyn gör sig än mer gällande med avseende på den oskyldighetspresumtion som varje person har rätt till så länge några slutsatser inte kan dras av OLAF:s utredning.
Administrationen skall, när det förekommer allvarliga anklagelser som rör en tjänstemans heder, undvika att sådana anklagelser publiceras om det inte är absolut nödvändigt och att en tjänsteman blir föremål för uttalanden som kan svärta ner hans yrkesheder. Detta medför att administrationen i princip dels skall undvika att lämna information till pressen som kan skada den ifrågavarande tjänstemannen, dels skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att förhindra spridning inom institutionen av uppgifter som kan vara kränkande för tjänstemannen. Med detta sagt kan det konstateras att det finns en ansvarskultur inom gemenskapens institutioner som svarar mot i synnerhet allmänhetens krav på att bli informerad och få säkerställt att bristande funktion och bedrägerier identifieras och, om så skulle vara aktuellt, undanröjs och bestraffas. Detta krav medför att tjänstemän och anställda vid ansvarsfyllda positioner inom en gemenskapsadministration får ta i beräkning att det kan finnas ett behov av att lämna allmänheten vissa upplysningar.
Mot bakgrund av ett sådant möjligt behov skall administrationen i detta avseende visa sina anställda än större omsorg. Denna starkare omsorgsplikt inom den specifika ramen för utredningar förefaller än mer nödvändig i en situation då media kan förväntas offentligt ifrågasätta enskildas yrkesmässiga heder eller renommé, och därmed förstärka den skada som denne redan lidit i sådan grad att den blir irreparabel.
Så snart som en utredning som grundar sig på misstankar om bedrägerier inleds kan nämligen en viss renomméskada uppkomma, i synnerhet när en sådan utredning blir föremål för publicitet utanför institutionen. Att utredningen friar den enskilde från misstankar är sällan tillräckligt för att gottgöra den renomméskada som denne har lidit. Inom ramen för gemenskapens utomobligatoriska ansvar är en skada som uppstått till följd av inledandet och genomförandet av en utredning endast ersättningsgill när den ifrågavarande institutionen har gjort sig skyldig till ett fel som kan medföra skadeståndsansvar för institutionen, hur beklagligt detta än kan vara för den enskilde som senare frias från misstankar i denna utredning. När en sådan utredning vidare förutom denna ideella skada även medför en yrkessjukdom i den mening som avses i artikel 73 i tjänsteföreskrifterna ger den bestämmelsen tjänstemannen en möjlighet att erhålla kompensation i form av ett engångsbelopp utan att det är nödvändigt för honom att visa att institutionen gjort sig skyldig till något fel.
(se punkterna 161–167)
Hänvisning till domstolen: 11 juli 1974 i mål 53/72, Guillot mot kommissionen, REG 1974, s. 791, punkterna 3–5 förstainstansrätten: 12 december 1995 i mål T‑203/95 R Connolly mot kommissionen, REG 1995, s. II‑2919, punkt 35; 17 december 2003 i mål T‑133/02, Chawdhry mot kommissionen, REGP 2003, s. I‑A‑329 och II‑1617, punkt 107; 3 mars 2004 i mål T‑48/01, Vainker mot parlamentet, REGP 2004, s. I‑A‑51 och II‑197, punkt 125
6. Att åtgärder vidtas för att informera allmänheten om omplacering av en tjänsteman med ansvar för en administrativ enhet i syfte att säkerställa genomförandet av en internutredning som inletts av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) angående möjliga oegentligheter inom denna enhet, innebär inte att sekretesskyddet för OLAF:s utredningar åsidosätts, och sådana åtgärder är motiverade med hänsyn till tjänstens intresse när upphävandet av sekretessen, inte bara avseende omplaceringen som sådan, utan även den omplacerade tjänstemannens identitet, vid de särskilda omständigheterna i fallet inte är en följd av institutionens vilja utan är oundvikligt med hänsyn dels till arten av den berördes tjänst, när denna till följd av den berördes ställning innebär regelbunden kontakt med pressen, dels till att journalister redan visat intresse avseende misstankarna om oegentligheter, på så sätt att avsaknad av information skulle ha gett näring åt olika spekulationer som skulle kunna skada såväl tjänstemannens som institutionens intressen.
Institutionen brister emellertid i den omsorgsplikt som den har i förhållande till sina anställda när den tar det onormala initiativet att, vid sidan av det meddelande som OLAF har lämnat om inledandet av utredningen, lämna ett eget pressmeddelande vars innehåll låter förstå att den omplacerade tjänstemannen var personligen inblandad i möjliga oegentligheter och den, efter det att tjänstemannen inte längre är misstänkt, underlåter att vidta korrigerande åtgärder för att motverka den negativa och ovanliga publicitet som gavs genom detta pressmeddelande, vilket således innebär att den inte i tillräcklig grad har beaktat tjänstemannens intressen i jämförelse med sina egna intressen, och inte heller har minimerat den skada som inledandet av utredningen medfört för tjänstemannen.
Ett sådant agerande utgör ett sådant fel i tjänsten som kan medföra skadeståndsansvar för institutionen. Det finns i detta hänseende ett direkt och säkerställt samband mellan nämnda fel och den skada som tjänstemannen lidit till följd av den kränkning av hans heder och renommé som är mer omfattande än den skada som oundvikligen drabbar varje tjänsteman som omfattas av en utredning som OLAF genomför.
(se punkterna 169, 170, 173, 180, 183 och 206)
7. Yrkanden om ersättning för ekonomisk och ideell skada som en tjänsteman påstår sig ha lidit på grund av sjukdom och därav orsakad invaliditet, som enligt tjänstemannen är en följd av fel i tjänsten från administrationens sida, och särskilt yrkanden om ersättning för den ideella skada som orsakats genom ett åsidosättande av omsorgsplikten som hos den berörde gett upphov till stress och ångest och sålunda orsakat eller förvärrat den skada som följt av den berördes sjukdom, skall ogillas. Gemenskapsdomstolen är nämligen inte behörig att pröva huruvida det föreligger ett orsakssamband mellan en tjänstemans arbetsvillkor och den sjukdom som han åberopar, eftersom beslutet om erkännande av en yrkessjukdom, enligt artikel 19 i reglerna om olycksfallsförsäkring och yrkessjukdomsförsäkring för tjänstemän, skall fattas av tillsättningsmyndigheten på grundval av utlåtande från läkare som utses av institutionerna och, ifall tjänstemannen begär det, efter samråd med den medicinska kommitté som föreskrivs i artikel 23 i nämnda regler. I de bestämmelser som införts för verkställande av artikel 73 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs att tjänstemannen skall erhålla ett engångsbelopp vid olycksfall eller yrkessjukdom som avser både ekonomisk och ideell skada, utan att det är nödvändigt för tjänstemannen att visa att institutionen begått något fel, och det är endast när den ordning som införts enligt tjänsteföreskrifterna inte medger en adekvat kompensation för den skada som inträffat som tjänstemannen har rätt att föra talan om ytterligare ersättning.
Denna bedömning påverkas inte av den möjliga omständigheten att sökanden har återkallat sin ansökan enligt artikel 73 i tjänsteföreskrifterna om att hans sjukdom skall erkännas som yrkessjukdom. En sådan återkallelse påverkar nämligen inte tillämpningen av den rättsregel enligt vilken erkännandet av en sjukdom som yrkesrelaterad ankommer på tillsättningsmyndigheten.
Yrkanden om ersättning för sökandens ideella skada som består i att hans heder och yrkesmässiga renommé skadats skall emellertid prövas av domstolen, eftersom en sådan skada inte är relaterad till den sjukdom som den berörde drabbats av och följaktligen inte kan ersättas genom något engångsbelopp enligt artikel 73 i tjänsteföreskrifterna.
(se punkterna 193–196 och 198–201)
Hänvisning till domstolen: 8 oktober 1986 i de förenade målen 169/83 och 136/84, Leussink m.fl. mot kommissionen, REG 1986, s. 2801, punkt 13; 9 september 1999 i mål C‑257/98 P, Lucaccioni mot kommissionen, REG 1999, s. I‑5251, punkt 22 förstainstansrätten: 14 maj 1998 i mål T‑165/95, Lucaccioni mot kommissionen, REGP 1998, s. I‑A‑203 och II‑627, punkt 74; 15 december 1999 i mål T‑300/97, Latino mot kommissionen, REGP 1999, s. I‑A‑259 och II‑1263, punkt 95