ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
ELEANOR SHARPSTON
της 19ης Ιανουαρίου 2017 (1)
Υπόθεση C‑436/15
Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūra
κατά
UAB «Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras»
[αίτηση του Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Ανωτάτου Διοικητικού Δικαστηρίου της Λιθουανίας)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Παρατυπίες στην περίπτωση πληρωμών από πόρους της Ένωσης, οι οποίοι στηρίζονται σε μέσα διαρθρωτικών πολιτικών για χώρες στο στάδιο των προενταξιακών διαπραγματεύσεων – Άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) 2988/95 – Προθεσμία παραγραφής – Έννοια του “πολυετούς προγράμματος” – Έννοια των διαρκών ή επαναλαμβανόμενων παρατυπιών»
1. Η προκείμενη αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) 2988/95 του Συμβουλίου, σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (2). Πιο συγκεκριμένα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να του παρασχεθούν ερμηνευτικές διευκρινίσεις όσον αφορά την έκφραση «πολυετές πρόγραμμα» που απαντά στο δεύτερο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού. Το αιτούν δικαστήριο επιθυμεί να εξακριβώσει αν η χρηματοδότηση έργου κατασκευής συστήματος διαχειρίσεως αποβλήτων για την περιφέρεια του Alytus εμπίπτει σε αυτή την έννοια και, αν ναι, πώς υπολογίζεται η προθεσμία παραγραφής που προβλέπεται στη διάταξη αυτή.
2. Σύμφωνα με τους κανόνες που διέπουν τη χορήγηση συνδρομής από το Ταμείο Συνοχής και τα μέτρα που έχουν θεσπιστεί για τη στήριξη των υποψήφιων χωρών, η Επιτροπή εξέδωσε απόφαση με την οποία εγκρίθηκε η παροχή οικονομικής στηρίξεως για το εν λόγω έργο πριν από την προσχώρηση της Λιθουανίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūra (Υπηρεσίας Διαχειρίσεως Περιβαλλοντικών Προγραμμάτων του Υπουργείου Περιβάλλοντος της Λιθουανίας, στο εξής: ΥΔΠΠ) και της UAB «Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras», ήτοι της ιδιωτικής εταιρίας που συστάθηκε για τη λειτουργία του κέντρου διαχειρίσεως αποβλήτων (στο εξής: εταιρία).
Νομικό πλαίσιο
Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Ένωσης
3. Κατά το άρθρο 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ, στα καθήκοντα της Επιτροπής περιλαμβάνονται η εκτέλεση του προϋπολογισμού και η διαχείριση των προγραμμάτων της Ένωσης.
Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης
4. Το άρθρο 312, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ ορίζει, μεταξύ άλλων, ότι ο ετήσιος προϋπολογισμός της Ένωσης καταρτίζεται τηρουμένου του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου, το οποίο καθορίζει το ύψος των ετησίων ανωτάτων ορίων των ποσών που μπορούν να διατεθούν για διαφορετικές πολιτικές σε κάθε έτος δεδομένης χρονικής περιόδου (η τρέχουσα περίοδος αφορά το χρονικό διάστημα από το 2014 έως το 2020). Το Ταμείο Συνοχής, το οποίο προβλέπεται από το άρθρο 177 ΣΛΕΕ, έχει χρηματοδοτική συμμετοχή σε σχέδια περιβάλλοντος και διευρωπαϊκών δικτύων στον τομέα της υποδομής των μεταφορών (3).
Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης
5. Το άρθρο 41 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (4) εγγυάται, μεταξύ άλλων, το δικαίωμα κάθε προσώπου για την εντός ευλόγου προθεσμίας εξέταση των υποθέσεών του από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης.
Κανονισμός 2988/95
6. Ο πρωταρχικός σκοπός του κανονισμού 2988/95 είναι η προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως αυτά καθορίζονται στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης που εκτελείται από την Επιτροπή σύμφωνα με την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχειρίσεως (5). Συναφώς, οι αιτιολογικές σκέψεις του εν λόγω κανονισμού αναφέρουν ότι: (i) περισσότερο από το ήμισυ των δαπανών της Ένωσης καταβάλλεται στους δικαιούχους μέσω των κρατών μελών· (ii) έχει μεγάλη σημασία η καταπολέμηση των πράξεων εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης σε όλους τους τομείς· και (iii) κατά το δίκαιο της Ένωσης, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να ελέγχουν την κατά προορισμόν χρήση των δημοσιονομικών πόρων της Ένωσης (6).
7. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, αναφέρει ότι για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης ο κανονισμός θεσπίζει γενικούς κανόνες σχετικά με ομοιογενείς ελέγχους, καθώς και με διοικητικά μέτρα και κυρώσεις για τις παρατυπίες βάσει του δικαίου της Ένωσης. Το άρθρο 1, παράγραφος 2, ορίζει ως «παρατυπία» «[...] κάθε παράβαση διάταξης του δικαίου [της Ένωσης] που προκύπτει από πράξη ή παράλειψη ενός οικονομικού φορέα, με πραγματικό ή ενδεχόμενο αποτέλεσμα να ζημιωθεί ο γενικός προϋπολογισμός [της Ευρωπαϊκής Ένωσης] ή προϋπολογισμός διαχειριζόμενος από [την Ευρωπαϊκής Ένωση], είτε με τη μείωση ή ματαίωση εσόδων που προέρχονται από ίδιους πόρους που εισπράττονται απευθείας για λογαριασμό της [Ευρωπαϊκής Ένωσης], είτε με αδικαιολόγητη δαπάνη».
8. Το άρθρο 3, παράγραφος 1, ορίζει τα εξής:
«Η προθεσμία παραγραφής της δίωξης είναι τετραετής από τη διάπραξη της παρατυπίας που ορίζεται στο άρθρο 1, παράγραφος 1. Ωστόσο, οι τομεακοί κανόνες μπορούν να προβλέπουν μικρότερη προθεσμία, η οποία δεν μπορεί να είναι μικρότερη των τριών ετών.
Για τις διαρκείς ή επαναλαμβανόμενες παρατυπίες, η παραγραφή τρέχει από την ημέρα που έπαυσε η παρατυπία. Για τα πολυετή προγράμματα η προθεσμία παραγραφής συνεχίζεται σε κάθε περίπτωση ως την τελική ολοκλήρωση του προγράμματος.
Η παραγραφή της δίωξης διακόπτεται από κάθε πράξη που φέρεται εις γνώσιν του ενδιαφερόμενου, προέρχεται από την αρμόδια αρχή και αποσκοπεί στη διερεύνηση ή τη δίωξη της παρατυπίας. Η προθεσμία παραγραφής αρχίζει και πάλι να τρέχει μετά από κάθε διακοπή της.
Εντούτοις, η παραγραφή επέρχεται το αργότερο κατά τη λήξη χρονικού διαστήματος ίσου τουλάχιστον του διπλασίου της προθεσμίας παραγραφής, εφόσον η αρμόδια αρχή δεν έχει επιβάλει κάποια κύρωση, εκτός από τις περιπτώσεις που η διοικητική διαδικασία ανεστάλη σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 1.» (7)
9. Το άρθρο 3, παράγραφος 3, ορίζει ότι τα κράτη μέλη έχουν την ευχέρεια να εφαρμόζουν προθεσμία μεγαλύτερη από την τετραετή που προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1.
Ταμείο Συνοχής
10. Τον Δεκέμβριο του 2001, όταν η Επιτροπή εξέδωσε την απόφαση εγκρίσεως της οικονομικής στηρίξεως του έργου κατασκευής συστήματος διαχειρίσεως αποβλήτων για την περιφέρεια του Alytus (8), ίσχυαν οι κανόνες του κανονισμού (ΕΚ) 1164/94, για την ίδρυση του Ταμείου Συνοχής (9). Η χρηματοδοτική συνδρομή προς υποψήφιες χώρες διεπόταν από τον κανονισμό (ΕΚ) 1267/1999 του Συμβουλίου για τη θέσπιση μέσου προενταξιακών διαρθρωτικών πολιτικών (10).
Κανονισμός 1164/94
11. Ο κανονισμός (ΕΚ) 1164/94 σκοπό είχε, μεταξύ άλλων, να διασφαλίσει ότι, για την ορθή διαχείριση του Ταμείου Συνοχής (στο εξής, επίσης: Ταμείο), έπρεπε να προβλεφθεί η προσφυγή σε αποτελεσματικές μεθόδους αξιολογήσεως, παρακολουθήσεως και ελέγχου όσον αφορά τις κοινοτικές παρεμβάσεις, προβλεπομένων των μέτρων που πρέπει να λαμβάνονται σε περιπτώσεις παρατυπίας ή σε περιπτώσεις που δεν πληρούται ένας από τους όρους που προβλέφθηκαν κατά την έγκριση της συνδρομής του εν λόγω Ταμείου (11).
12. Με το άρθρο 1, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού ιδρύθηκε το Ταμείο Συνοχής. Το άρθρο 1, παράγραφος 3, προέβλεπε ότι το Ταμείο μπορεί να συμβάλει στη χρηματοδότηση έργων ή σταδίων έργου ή ομάδων έργων που συνδέονται με ορατή στρατηγική και σχηματίζουν συνεκτικό σύνολο. Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, το Ταμείο παρέχει χρηματοδοτική συνδρομή για έργα «[...] στον τομέα του περιβάλλοντος και στον τομέα των διευρωπαϊκών δικτύων υποδομής των μεταφορών στα κράτη μέλη [...]». Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 5, η Λιθουανία κατέστη επιλέξιμη για συνδρομή από το Ταμείο από την ημερομηνία προσχωρήσεώς της στην Ευρωπαϊκή Ένωση (1η Μαΐου 2004) μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2006 (12).
13. Το άρθρο 3 επιγραφόταν «Επιλέξιμες δράσεις». Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, τα περιβαλλοντικά έργα που συνέβαλλαν στην επίτευξη των στόχων των Συνθηκών, και ιδίως τα σχέδια που εντάσσονταν στις προτεραιότητες της κοινοτικής πολιτικής για την προστασία του περιβάλλοντος δυνάμει του πέμπτου προγράμματος της πολιτικής και δράσεως για το περιβάλλον και την αειφόρο ανάπτυξη, συνιστούσαν έργα για τα οποία το Ταμείο Συνοχής μπορούσε να παρέχει συνδρομή (στο εξής: δράσεις του Ταμείου Συνοχής). Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 2, χρηματοδοτική στήριξη μπορούσε επίσης να χορηγηθεί για παρασκευαστικές μελέτες που συνδέονταν με τα επιλέξιμα έργα καθώς και για μέτρα τεχνικής υποστηρίξεως, όπως η δημοσιότητα και οι ενημερωτικές εκστρατείες.
14. Σύμφωνα με το άρθρο 4, οι χρηματοδοτικοί πόροι έπρεπε να κατανεμηθούν από το Ταμείο για την περίοδο από το 2000 έως το 2006. Τα έργα έπρεπε να εγκρίνονται σύμφωνα με τους κανόνες που θέσπιζε το άρθρο 10. Τα έργα τα οποία επρόκειτο να χρηματοδοτηθούν από το Ταμείο έπρεπε να εγκριθούν από την Επιτροπή σε συμφωνία με το δικαιούχο κράτος μέλος, το οποίο υπέβαλλε τη σχετική αίτηση συνδρομής κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 10, παράγραφοι 1 και 2. Οι αποφάσεις της Επιτροπής για την έγκριση, μεταξύ άλλων, των έργων καθόριζαν το ποσό της χρηματοδοτικής στηρίξεως, το σχέδιο χρηματοδοτήσεως, καθώς επίσης και όλες τις διατάξεις και τις προϋποθέσεις που ήσαν απαραίτητες για την υλοποίηση των έργων αυτών, σύμφωνα με το άρθρο 10, παράγραφος 6. Κατά το άρθρο 10, παράγραφος 7, τα ουσιώδη στοιχεία των αποφάσεων της Επιτροπής έπρεπε να δημοσιευθούν στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
15. Το άρθρο 11, παράγραφος 1, προέβλεπε ότι οι εγγεγραμμένες στον προϋπολογισμό πιστώσεις (δηλαδή οι νομικώς δεσμευτικές υποσχέσεις δαπανών χρημάτων, τα οποία δεν απαιτείτο οπωσδήποτε να καταβληθούν εντός του ιδίου έτους αλλά μπορούσαν να εκταμιεύονται σε βάθος περισσότερων οικονομικών ετών) χορηγούνταν βάσει των αποφάσεων με τις οποίες εγκρίνονταν οι σχετικές δράσεις σύμφωνα με το άρθρο 10. Οι αναλήψεις υποχρεώσεων που αφορούσαν τις δράσεις του Ταμείου Συνοχής πραγματοποιούνταν, κατά κανόνα, με ετήσιες δόσεις. Πάντως, σε κατάλληλες περιπτώσεις, η Επιτροπή μπορούσε να αναλάβει υποχρέωση για το συνολικό ποσό της συνδρομής όταν εξέδιδε την απόφαση για τη χορήγησή της (άρθρο 11, παράγραφος 2).
16. Στο άρθρο 12, παράγραφος 1, προβλέπονταν οι δημοσιονομικοί έλεγχοι τους οποίους έπρεπε να διενεργούν τα κράτη μέλη. Μεταξύ αυτών, περιλαμβάνονταν οι υποχρεώσεις των κρατών μελών να:
«[...]
δ) πιστοποιούν ότι οι δηλώσεις δαπανών που υποβάλλονται στην Επιτροπή είναι ακριβείς, εγγυώνται δε ότι προκύπτουν από την εφαρμογή λογιστικών συστημάτων βάσει δικαιολογητικών που επιδέχονται επαλήθευση·
ε) προλαμβάνουν και εντοπίζουν τις παρατυπίες, [...]
στ) υποβάλλουν στην Επιτροπή, κατά την περάτωση κάθε έργου, σταδίου έργου ή ομάδας έργων, δήλωση προσώπου ή υπηρεσίας λειτουργικά ανεξάρτητου ή ανεξάρτητης από την ορισθείσα αρχή. [...]
[...]»
17. Το άρθρο 16α, παράγραφος 1, παρεμβλήθηκε με την Πράξη Προσχωρήσεως. Όριζε ότι «[τ]α μέτρα τα οποία, κατά την ημερομηνία προσχώρησης [...] της Λιθουανίας [...], αποτελούσαν αντικείμενο αποφάσεων της Επιτροπής περί ενίσχυσης δυνάμει του [κανονισμού 1267/1999] [...] και η εφαρμογή των οποίων δεν θα έχει ολοκληρωθεί κατά την ημερομηνία αυτή, θεωρούνται ως εγκριθέντα από την Επιτροπή δυνάμει του παρόντος κανονισμού. Εκτός αν ορίζεται άλλως στις παραγράφους 2 έως 5, οι διατάξεις που διέπουν την εφαρμογή των μέτρων τα οποία εγκρίνονται σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό, ισχύουν για τα μέτρα αυτά».
18. Οι διατάξεις εφαρμογής του κανονισμού 1164/94 περιέχονταν στο παράρτημα II, το οποίο περιελάμβανε σειρά άρθρων υπό τα χαρακτηριστικά στοιχεία «Α» έως «Κ». Στο άρθρο Α, παράγραφος 2, στοιχείο α΄, του παραρτήματος II, ως «έργο» οριζόταν το «[...] σύνολο εργασιών, που δεν μπορούν να διαχωριστούν από οικονομική άποψη, έχουν συγκεκριμένη τεχνική λειτουργία και σαφώς καθορισμένους στόχους που παρέχουν τη δυνατότητα να εκτιμηθεί, αν το εν λόγω έργο πληροί το κριτήριο που προβλέπεται στο άρθρο 10, παράγραφος 5, πρώτη περίπτωση» (13).
19. Κατά το άρθρο Γ, παράγραφος 1, οι αναλήψεις υποχρεώσεων από τον προϋπολογισμό πραγματοποιούνταν με βάση τις αποφάσεις της Επιτροπής, με τις οποίες εγκρίνονταν οι συγκεκριμένες δράσεις. Οι αναλήψεις υποχρεώσεων από τον προϋπολογισμό που αφορούσαν τις συνδρομές που χορηγούνταν σε περιβαλλοντικά έργα διάρκειας δύο ή άνω των δύο ετών πραγματοποιούνταν, κατά κανόνα, με ετήσιες δόσεις. Οι αναλήψεις υποχρεώσεων που αφορούσαν την πρώτη ετήσια δόση πραγματοποιούνταν κατά την έκδοση της αποφάσεως για τη χορήγηση της κοινοτικής συνδρομής από την Επιτροπή. Οι αναλήψεις υποχρεώσεων για τις μεταγενέστερες ετήσιες δόσεις βασίζονταν στο αρχικό ή αναθεωρημένο σχέδιο χρηματοδοτήσεως του έργου και στην πρόοδο που είχε σημειωθεί σχετικά με την εκτέλεσή του (άρθρο Γ, παράγραφος 2, στοιχείο α΄). Οι λεπτομέρειες για την ανάληψη υποχρεώσεως καθορίζονταν στις αποφάσεις της Επιτροπής για την έγκριση των σχετικών δράσεων (άρθρο Γ, παράγραφος 4).
20. Κατά το άρθρο Δ, παράγραφος 1, «[η] πληρωμή της χρηματοδοτικής συνδρομής πραγματοποιείται σύμφωνα με τις αναλήψεις υποχρεώσεων από τον προϋπολογισμό και απευθύνεται στην [αρμόδια εθνική αρχή]. Η πληρωμή μπορεί να λαμβάνει τη μορφή πληρωμών έναντι, ενδιάμεσων πληρωμών ή καταβολής του τελικού υπολοίπου. Οι ενδιάμεσες πληρωμές ή οι πληρωμές του υπολοίπου αφορούν δαπάνες που έχουν όντως καταβληθεί και δικαιολογούνται με εξοφλημένα τιμολόγια ή λογιστικά στοιχεία ισοδύναμης αποδεικτικής αξίας». Κατά το άρθρο Δ, παράγραφος 2, στοιχείο δ΄, η πληρωμή του τελικού υπολοίπου της συνδρομής της Ένωσης που υπολογίζεται με βάση τις δαπάνες που έχουν πιστοποιηθεί και όντως καταβληθεί, πραγματοποιείται στην αρμόδια εθνική αρχή υπό τον όρο ότι πληρούνται ορισμένες προϋποθέσεις, στις οποίες περιλαμβάνεται η υποβολή στην Επιτροπή της τελικής εκθέσεως του έργου εντός έξι μηνών από την αποπεράτωσή του (άρθρο Δ, παράγραφος 2, στοιχείο δ΄, τρίτη περίπτωση). Κατά το άρθρο Δ, παράγραφος 3, αν η έκθεση αυτή δεν διαβιβαζόταν στην Επιτροπή εντός 18 μηνών από την τελική ημερομηνία που αναφερόταν στην απόφαση χορηγήσεως της συνδρομής για την ολοκλήρωση των εργασιών και των πληρωμών, ματαιωνόταν το μέρος της συνδρομής που αντιστοιχούσε στο εναπομένον υπόλοιπο του έργου (14).
21. Το άρθρο Δ, παράγραφος 5, προέβλεπε ότι οι πληρωμές πραγματοποιούνται προς την αρχή ή προς τον οργανισμό που έχει οριστεί από το κράτος μέλος, και τούτο, κατά κανόνα, δύο μήνες, το αργότερο, από την παραλαβή αποδεκτής αιτήσεως πληρωμής (15).
22. Βάσει του άρθρου Ζ, παράγραφος 3, του παραρτήματος II, οι αρχές των κρατών μελών υποχρεούνταν να διατηρούν στη διάθεση της Επιτροπής όλα τα δικαιολογητικά έγγραφα για διάστημα τριών ετών, μετά την πληρωμή εκ μέρους της Επιτροπής του τελικού υπολοίπου. Κατά το άρθρο H, παράγραφος 1, του παραρτήματος II, η Επιτροπή, όταν διαπίστωνε ότι σημειώθηκαν παρατυπίες όσον αφορά τη συνδρομή από το Ταμείο Συνοχής, όφειλε να προβεί σε δημοσιονομικές διορθώσεις.
Κανονισμός 1267/1999
23. Κατά τον κρίσιμο χρόνο, το μέσο προενταξιακών διαρθρωτικών πολιτικών (στο εξής: ISPA) αποτελούσε μέρος της προενταξιακής κοινοτικής στρατηγικής, υπό τη μορφή του κανονισμού 1267/1999. Ακολουθούσε την προσέγγιση του Ταμείου Συνοχής. Ιδιαίτερα σημαντικοί για την υπό κρίση υπόθεση είναι οι ακόλουθοι σκοποί του, οι οποίοι εκτίθενται στις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού 1267/1999. Πρώτον, στην προενταξιακή στρατηγική περιλαμβανόταν πρόβλεψη για το μέσο προενταξιακών διαρθρωτικών πολιτικών, το οποίο είχε ως στόχο την ευθυγράμμιση των υποψήφιων χωρών με τα κοινοτικά πρότυπα υποδομών και την παροχή χρηματοδοτικής συνδρομής για «περιβαλλοντικά μέτρα υποδομής των μεταφορών». Δεύτερον, η κοινοτική συνδρομή στο πλαίσιο του ISPA έπρεπε να διευκολύνει την εκ μέρους των υποψηφίων χωρών εφαρμογή του κοινοτικού κεκτημένου στον τομέα του περιβάλλοντος και να συμβάλει στη βιώσιμη ανάπτυξη των χωρών αυτών. Τρίτον, προς το συμφέρον της ορθής διαχειρίσεως της χρηματικής συνδρομής που χορηγούνταν μέσω του ISPA, έπρεπε να προβλεφθούν αποτελεσματικές μέθοδοι, μεταξύ άλλων, αξιολογήσεως, παρακολουθήσεως, εκτιμήσεως και ελέγχου των ενεργειών, με τον προσδιορισμό των μέτρων που έπρεπε να λαμβάνονται σε περίπτωση ατασθαλιών ή μη συμμορφώσεως προς έναν από τους όρους που ετίθεντο κατά τη χορήγηση της συνδρομής στο πλαίσιο του ISPA(16).
24. Με το άρθρο 1, παράγραφος 1, του κανονισμού 1267/1999 θεσπίστηκε το ISPA.
25. Το άρθρο 2 επιγραφόταν «Επιλέξιμα μέτρα». Τα άρθρο 2, παράγραφος 1, προέβλεπε ότι κοινοτική συνδρομή, η οποία χρηματοδοτείται στο πλαίσιο του ISPA, περιλαμβάνει έργα που είναι από τεχνική και οικονομική άποψη ανεξάρτητα, για παράδειγμα, «[...] στ[ον] τομ[έα] του περιβάλλοντος [...]». Το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο α΄, όριζε ότι η συνδρομή που παρέχεται στο πλαίσιο του ISPA χορηγούνταν προκειμένου οι δικαιούχοι χώρες να συμμορφωθούν με τις απαιτήσεις του κοινοτικού δικαίου για το περιβάλλον και με τους στόχους των εταιρικών σχέσεων ενόψει της προσχωρήσεως (17). Η κοινοτική συνδρομή, στο πλαίσιο του ISPA, χορηγήθηκε κατά την περίοδο από το 2000 μέχρι το 2006 (18).
26. Κατά το άρθρο 7, παράγραφος 1, η Επιτροπή λάμβανε αποφάσεις επί των μέτρων που χρηματοδοτούνταν δυνάμει του ISPA, σύμφωνα με τη διαδικασία που καθοριζόταν στο άρθρο 14 (19).
27. Το άρθρο 8, παράγραφος 1, προέβλεπε ότι η Επιτροπή εκτελεί τις δαπάνες, στο πλαίσιο του ISPA, σύμφωνα με τον δημοσιονομικό κανονισμό (20) βάσει του χρηματοδοτικού μνημονίου που συντάσσεται μεταξύ της ίδιας και της δικαιούχου χώρας. Οι διατάξεις σχετικά με τις αναλήψεις υποχρεώσεων και τις πληρωμές στο άρθρο 8, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, του κανονισμού 1267/1999 αντικατοπτρίζουν τις διατάξεις του άρθρου Γ, παράγραφος 2, του παραρτήματος II του κανονισμού 1164/94.
28. Κατά το άρθρο 9, παράγραφος 1, η Επιτροπή όφειλε να απαιτεί από τις δικαιούχους χώρες να εξακριβώνουν, αφενός, ότι τα χρηματοδοτούμενα από την Κοινότητα μέτρα υλοποιούνταν ορθώς και, αφετέρου, να προλαμβάνουν τις ατασθαλίες καθώς και να ανακτούν οποιαδήποτε ποσά η απώλεια των οποίων οφειλόταν σε ατασθαλίες ή αμέλεια (21). Σύμφωνα με το άρθρο 9, παράγραφος 5, η Επιτροπή έπρεπε να διασφαλίζει την τήρηση των αρχών της χρηστής δημοσιονομικής διαχειρίσεως, ιδίως δε όσον αφορά τα στοιχεία που περιλαμβάνονταν στο παράρτημα IIΙ του κανονισμού 1267/1999. Μεταξύ των στοιχείων αυτών περιλαμβανόταν η απαίτηση ορισμού ενός κεντρικού φορέα μέσω του οποίου διετίθεντο τα κοινοτικά κεφάλαια που χορηγούνταν στο πλαίσιο του ISPA. Οι αρμόδιες αρχές όφειλαν να φυλάσσουν και να έχουν διαθέσιμα όλα τα αποδεικτικά έγγραφα σχετικά με τις δαπάνες για οποιοδήποτε σχέδιο επί πενταετία μετά την καταβολή της τελευταίας πληρωμής για το σχέδιο αυτό. Τέλος, το χρηματοδοτικό μνημόνιο μεταξύ της Επιτροπής και κάθε δικαιούχου χώρας έπρεπε να περιλαμβάνει διατάξεις για δημοσιονομικές διορθώσεις όσον αφορά παρατυπίες (22).
Απόφαση 2002/89
29. Οι εταιρικές σχέσεις ενόψει της προσχωρήσεως καθόριζαν το πλαίσιο της ενταξιακής διαδικασίας. Ανέφεραν βασικούς τομείς προτεραιότητας στους οποίους οι υποψήφιες χώρες έπρεπε να σημειώσουν πρόοδο και παράλληλα καθόριζαν τις λεπτομέρειες της προενταξιακής βοήθειας (23). Επίσης, κάθε υποψήφια χώρα κατάρτιζε εθνικό πρόγραμμα για την υιοθέτηση του κεκτημένου της Ένωσης. Οι αρχές, οι προτεραιότητες, οι ενδιάμεσοι στόχοι και οι προϋποθέσεις για τη Λιθουανία καθορίζονταν στο παράρτημα της αποφάσεως 2002/89/ΕΚ του Συμβουλίου (24). Το σημείο 4 του εν λόγω παραρτήματος, το οποίο επιγράφεται «Προτεραιότητες και ενδιάμεσοι στόχοι», προέβλεπε, όσον αφορά το περιβάλλον, ότι στους στόχους αυτούς περιλαμβάνεται η «[ο]λοκλήρωση της μεταφοράς του κεκτημένου» καθώς και ότι πρέπει να υπάρξει «[σ]υνέχιση της εφαρμογής του κεκτημένου, ειδικότερα όσον αφορά [...] τη διαχείριση των αποβλήτων [...]».
Κανονισμός 1386/2002
30. Σύμφωνα με το άρθρο 4 του κανονισμού (ΕΚ) 1386/2002 της Επιτροπής, της 29ης Ιουλίου 2002, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού 1164/94, όσον αφορά τα συστήματα διαχειρίσεως και ελέγχου και τη διαδικασία πραγματοποιήσεως των δημοσιονομικών διορθώσεων σε σχέση με τις ενισχύσεις που χορηγούνται στο πλαίσιο του Ταμείου Συνοχής (25), τα κρίσιμα συστήματα ελέγχου περιελάμβαναν διαδικασίες επαληθεύσεως της πραγματοποιήσεως της ζητηθείσας δαπάνης και της εκτελέσεως του σχετικού έργου.
31. Το άρθρο 8, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, σημείο i, όριζε ότι πριν από την πιστοποίηση μιας δηλώσεως δαπάνης (σύμφωνα με το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο δ΄, του κανονισμού 1164/94 και την τέταρτη περίπτωση του άρθρου Δ, παράγραφος 2, στοιχείο δ΄, του παραρτήματος II του ίδιου κανονισμού) η αρχή πληρωμής έπρεπε να βεβαιωθεί ότι, μεταξύ άλλων, η δήλωση δαπανών περιλαμβάνει μόνο δαπάνες οι οποίες όντως πραγματοποιήθηκαν κατά τη διάρκεια της επιλέξιμης περιόδου όπως αυτή ορίζεται στην απόφαση της Επιτροπής για τη χορήγηση συνδρομής και οι οποίες μπορούν να αποδειχθούν με εξοφλημένα τιμολόγια ή με λογιστικά έγγραφα ισοδύναμης αποδεικτικής αξίας.
Κανονισμός 16/2003
32. Όπως ορίζει το άρθρο του 1, ο κανονισμός (ΕΚ) 16/2003 της Επιτροπής (26) θέσπισε κοινούς κανόνες για τον καθορισμό της επιλεξιμότητας των δαπανών στο πλαίσιο των ενεργειών του Ταμείου Συνοχής. Το άρθρο 2 προέβλεπε ότι αρμόδιος για την εκτέλεση οργανισμός είναι ο δημόσιος ή ιδιωτικός οργανισμός που είναι αρμόδιος για τη διοργάνωση των προσκλήσεων υποβολής προσφορών σχετικά με ένα έργο, όπως αυτός ορίζεται στην απόφαση της Επιτροπής για τη χορήγηση συνδρομής από το Ταμείο Συνοχής.
33. Το άρθρο 4 όριζε ότι κάθε δαπάνη που πραγματοποιείται από τον αρμόδιο για την εκτέλεση οργανισμό πρέπει να βασίζεται σε συμβάσεις, συμφωνίες ή έγγραφα δεσμευτικά από νομική άποψη. Η προσκόμιση κατάλληλων δικαιολογητικών ήταν απαραίτητη.
34. Το άρθρο 5, παράγραφος 1, προέβλεπε τα εξής:
«Οι δαπάνες που λαμβάνονται υπόψη για την καταβολή της κοινοτικής συνδρομής πρέπει να έχουν πραγματοποιηθεί κατά την περίοδο επιλεξιμότητας όπως αυτή καθορίζεται στην απόφαση της Επιτροπής [περί χορηγήσεως συνδρομής από το Ταμείο Συνοχής], σύμφωνα με το άρθρο 8, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, του [κανονισμού 1386/2002], και να σχετίζονται άμεσα με το έργο. Οι δαπάνες που λαμβάνονται υπόψη πρέπει να αντιστοιχούν σε πληρωμές που έχουν πιστοποιηθεί από το κράτος μέλος και έχουν πράγματι εκτελεσθεί από το ίδιο ή για λογαριασμό του [...] και οι οποίες αιτιολογούνται με εξοφλημένα τιμολόγια ή λογιστικά έγγραφα ισοδύναμης αποδεικτικής αξίας.
Ως “λογιστικό έγγραφο ισοδύναμης αποδεικτικής αξίας” νοείται κάθε έγγραφο το οποίο υποβάλει ο αρμόδιος για την εκτέλεση οργανισμός και το οποίο αιτιολογεί ότι η λογιστική εγγραφή αποτελεί πιστή και ανόθευτη εικόνα των πράξεων που εκτελέστηκαν, σύμφωνα με γενικά αποδεκτές λογιστικές πρακτικές.»
35. Κατά το άρθρο 7, παράγραφος 1, μια πραγματοποιηθείσα δαπάνη ήταν επιλέξιμη από την ημερομηνία κατά την οποία η Επιτροπή παρελάμβανε την πλήρη αίτηση για χορήγηση συνδρομής. Κατά το άρθρο 7, παράγραφος 2, η έναρξη της περιόδου επιλεξιμότητας καθορίζεται στην απόφαση της Επιτροπής για την έγκριση του έργου. Κατά το άρθρο 8, η ημερομηνία λήξεως της επιλεξιμότητας (η οποία καθοριζόταν στην απόφαση της Επιτροπής) αφορούσε τις πληρωμές που πραγματοποιούνταν από τον αρμόδιο για την εκτέλεση οργανισμό (27).
36. Το άρθρο 23, παράγραφος 1, προέβλεπε ότι δαπάνες που αφορούν την αγορά ή την ανέγερση εγκαταστάσεων που προορίζονται να είναι μόνιμες είναι επιλέξιμες υπό τον όρο ότι θα περιλαμβάνονται στην απογραφή του μόνιμου εξοπλισμού του αρμόδιου για την εκτέλεση του έργου οργανισμού και θα αντιμετωπίζονται ως κεφαλαιουχικές δαπάνες, σύμφωνα με τις γενικά παραδεκτές λογιστικές συμβάσεις.
Κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την περαίωση των προγραμμάτων του Ταμείου Συνοχής και των προγραμμάτων πρώην ISPA 2000-2006
37. Οι κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την περαίωση των προγραμμάτων του Ταμείου Συνοχής και των πρώην προγραμμάτων ISPA 2000-2006 (στο εξής: κατευθυντήριες γραμμές) (28) έχουν εφαρμογή σε όλα τα προγράμματα του Ταμείου Συνοχής και τα πρώην προγράμματα ISPA που εγκρίθηκαν μετά την 1η Ιανουαρίου 2000. Η έκφραση «περαίωση των προγραμμάτων» ορίζεται ως «[...] η οικονομική τακτοποίηση εκκρεμών δημοσιονομικών δεσμεύσεων της [Ένωσης] μέσω καταβολής του τελικού υπολοίπου στην αρμόδια αρχή ή εκδόσεως χρεωστικού σημειώματος και αποδεσμεύσεως κάθε τελικού υπολοίπου». Το έγγραφο συνεχίζει προσθέτοντας ότι η περαίωση δεν καταργεί την υποχρέωση του αρμόδιου οργανισμού και των εθνικών αρχών να διατηρούν όλα τα αποδεικτικά έγγραφα ως προς τις δαπάνες και τους ελέγχους διαθέσιμα για περίοδο τριών ετών μετά την πληρωμή του τελικού υπολοίπου εκ μέρους της Επιτροπής.
Τα πραγματικά περιστατικά, η διαδικασία και τα προδικαστικά ερωτήματα
38. H ΥΔΠΠ είναι ο αρμόδιος οργανισμός για την υλοποίηση της εγκαταστάσεως συστήματος διαχειρίσεως αποβλήτων για την περιφέρεια του Alytus, στη Λιθουανία (στο εξής: επίμαχο έργο ή κατασκευαστικό έργο). Είναι η καθής πρωτοδίκως (και αναιρεσείουσα ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου) και ήταν η αναθέτουσα αρχή όσον αφορά την ανάθεση των δημοσίων συμβάσεων που αφορούσαν το κατασκευαστικό έργο. Η εταιρία είναι η προσφεύγουσα πρωτοδίκως (και αναιρεσίβλητη ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου) και ο τελικός αποδέκτης της συνδρομής που χορηγήθηκε από την Επιτροπή.
39. Στις 13 Δεκεμβρίου 2001, η Επιτροπή εξέδωσε την απόφαση χορηγήσεως συνδρομής για το κατασκευαστικό έργο (στο εξής: αρχική απόφαση ISPA). Επίσης, κατά την ίδια ημερομηνία υπέγραψε το σχετικό χρηματοδοτικό μνημόνιο (στο εξής: χρηματοδοτικό μνημόνιο). Η Λιθουανία υπέγραψε το εν λόγω έγγραφο στις 14 Μαρτίου 2002. Κατά το χρηματοδοτικό μνημόνιο, καταληκτική ημερομηνία του επίμαχου έργου ήταν η 31η Δεκεμβρίου 2004 και οι καταβολές εκ μέρους της ΥΔΠΠ για την υλοποίησή του έπρεπε να ολοκληρωθούν το αργότερο μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2006. Η έκθεση του Εθνικού Ελεγκτικού Συνεδρίου, προκειμένου η Επιτροπή να προβεί στην πληρωμή του τελικού υπολοίπου, έπρεπε να υποβληθεί από τις λιθουανικές αρχές στην Επιτροπή το αργότερο έξι μήνες μετά την ημερομηνία αυτή.
40. Στις 10 Νοεμβρίου 2004, η ΥΠΔΔ και η εταιρία υπέγραψαν τη συμφωνία ISPA/Συμφωνία Υλοποιήσεως Προγράμματος Συνοχής σχετικά με την κατανομή καθηκόντων και υποχρεώσεων μεταξύ της ΥΠΔΔ και της εταιρίας, με αντικείμενο τη διαχείριση των πόρων του Ταμείου Συνοχής κατά την υλοποίηση του κατασκευαστικού έργου. Στις 27 Δεκεμβρίου 2004, η Επιτροπή εξέδωσε απόφαση η οποία τροποποίησε το χρηματοδοτικό μνημόνιο προσθέτοντας, μεταξύ άλλων, την ακόλουθη παράγραφο στο άρθρο 2: «5. Οι δαπάνες που αφορούν το έργο θα είναι επιλέξιμες μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2008». Το άρθρο 2 του χρηματοδοτικού μνημονίου τροποποιήθηκε αναλόγως ως εξής: «Καταληκτική ημερομηνία: 31 Δεκεμβρίου 2008».
41. Η αίτηση χορηγήσεως συνδρομής από το Ταμείο Συνοχής υποβλήθηκε από το Υπουργείο Οικονομικών και την ΥΠΔΔ. Υπό την ιδιότητά της ως αναθέτουσας αρχής, η ΥΠΔΔ προκήρυξε δημόσιο διαγωνισμό για την ανάθεση του επίμαχου έργου. Μεταξύ της 22ας Απριλίου 2004 και της 6ης Δεκεμβρίου 2006, η ΥΠΔΔ, η εταιρία και ορισμένες άλλες ιδιωτικές κατασκευαστικές εταιρίες συνήψαν δημόσιες συμβάσεις (29).
42. Στις 17 Δεκεμβρίου 2009, το Εθνικό Ελεγκτικό Συνέδριο της Λιθουανίας εκπόνησε την έκθεσή του ελέγχου.
43. Στις 28 Μαρτίου 2013, η ΥΠΔΔ εξέδωσε τέσσερα «πορίσματα» σχετικά με την επιλεξιμότητα ορισμένων στοιχείων δαπανών του επίμαχου έργου βάσει των δημοσίων συμβάσεων, λόγω της αδυναμίας της εταιρίας να αποδείξει την απόκτηση μακροπρόθεσμων και βραχυπρόθεσμων περιουσιακών στοιχείων σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, και το άρθρο 23 του κανονισμού 16/2003 καθώς και με το άρθρο 8, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, του κανονισμού 1386/2002 (στο εξής: κανονισμοί εφαρμογής). Στις 29 Μαρτίου 2013, ο διευθυντής της ΥΠΔΔ εξέδωσε αποφάσεις (στο εξής: επίμαχες αποφάσεις) με τις οποίες η εταιρία καλούνταν να επιστρέψει ποσά τα οποία είχαν κριθεί μη επιλέξιμα για συνδρομή.
44. Στις 31 Μαΐου 2013, το Υπουργείο Οικονομικών της Λιθουανίας υπέβαλε στην Επιτροπή αναθεωρημένη αίτηση τελικής πληρωμής για το επίμαχο έργο, ζητώντας την καταβολή του τελικού υπολοίπου 826 069,28 ευρώ. Το Υπουργείο Οικονομικών γνωστοποίησε στην Επιτροπή ότι, λόγω εκκρεμών δικαστικών διαδικασιών που αφορούσαν το επίμαχο έργο, μια πιθανώς μη επιλέξιμη δαπάνη 40 276,31 ευρώ δεν είχε αφαιρεθεί από την επικαιροποιημένη αίτηση τελικής πληρωμής που της είχε υποβάλει.
45. Στις 5 Νοεμβρίου 2013, η εταιρία άσκησε προσφυγή ζητώντας την ακύρωση των επίμαχων αποφάσεων. Η προσφυγή αυτή έγινε δεκτή πρωτοδίκως με το σκεπτικό ότι, εν προκειμένω, έχει εφαρμογή η τετραετής προθεσμία παραγραφής που προβλέπεται στο πρώτο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95. Το πρωτοβάθμιο δικαστήριο δέχθηκε ότι η προθεσμία παραγραφής άρχισε στις 31 Δεκεμβρίου 2008 (την καταληκτική ημερομηνία του επίμαχου έργου όπως αυτή είχε καθοριστεί στο άρθρο 2 του αναθεωρημένου χρηματοδοτικού μνημονίου) και ότι, επομένως, είχε εκπνεύσει στις 31 Δεκεμβρίου 2012, ήτοι πριν από την έκδοση των επίμαχων αποφάσεων.
46. Κατ’ αυτής της αποφάσεως η ΥΠΔΔ άσκησε στις 28 Μαΐου 2014 αναίρεση ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου. Με επιστολή της 14ης Ιουλίου 2014, το Υπουργείο Οικονομικών κοινοποίησε στην Επιτροπή επικαιροποιημένη έκθεση του επίμαχου έργου (σε σχέση με την από 17 Δεκεμβρίου 2009 έκθεσή του), μαζί με δήλωση εκκαθαρίσεως (αμφότερα τα έγγραφα αυτά ανέφεραν ως ημερομηνία εκδόσεώς τους την 25η Ιουνίου 2014) (30).
47. Στο πλαίσιο της κατ’ αναίρεση δίκης, το αιτούν δικαστήριο εξέδωσε διάταξη με την οποία κάλεσε την ΥΠΔΔ και την εταιρία να παράσχουν πληροφορίες και δεδομένα σχετικά με την αποπεράτωση του επίμαχου έργου καθώς και να δώσουν διευκρινίσεις και να προβάλουν επιχειρήματα όσον αφορά την εφαρμογή του κανονισμού 2988/95. Το αιτούν δικαστήριο παρατηρεί ότι, ειδικότερα, δεν έχουν διευκρινιστεί τα ακόλουθα πραγματικά ζητήματα: (i) η ημερομηνία αποπερατώσεως του επίμαχου έργου· (ii) το ποσό που έμεινε ανεξόφλητο και το πότε αυτό έπρεπε να καταβληθεί· και (iii) το νόημα των λέξεων «πρόγραμμα», «μέτρο» και «έργο», οι οποίες χρησιμοποιούνται αδιακρίτως στα έγγραφα που υποβλήθηκαν ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου.
48. Συμμορφούμενη προς αυτή τη διάταξη, η ΥΠΔΔ κατέθεσε στο αιτούν δικαστήριο νέο αποδεικτικό υλικό. Πιο συγκεκριμένα, η ΥΠΔΔ προσκόμισε επιστολή του Υπουργείου Οικονομικών της 30ής Απριλίου 2015. Από την επιστολή αυτή συνάγεται ότι το οφειλόμενο υπόλοιπο για το επίμαχο έργο δεν έχει καταβληθεί από την Επιτροπή.
49. Κατά τη διαδικασία ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, η ΥΠΔΔ υποστήριξε ότι το επίμαχο έργο δεν είχε ακόμη ολοκληρωθεί και ότι η προθεσμία παραγραφής που προβλέπεται στο πρώτο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 δεν είχε αρχίσει να τρέχει. Επίσης, παρέπεμψε στον ορισμό της «περαίωσης των προγραμμάτων», ο οποίος προπαρατέθηκε στο σημείο 37 των παρουσών προτάσεων.
50. Σε επιστολή της με ημερομηνία 26 Ιουνίου 2015, η Επιτροπή χαρακτηρίζει περαιωμένο το επίμαχο έργο. Συνάγει ότι ποσό 106 225,67 ευρώ συνιστά μη επιλέξιμη δαπάνη. Στη συνέχεια, η Επιτροπή σημειώνει ότι, «[...] εφόσον υπήρξαν σημαντικές καθυστερήσεις, οι παράτυπες δαπάνες δεν θα έχουν επιπτώσεις στον υπολογισμό της καταβολής του τελικού υπολοίπου. Κατά συνέπεια, όσον αφορά τον προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι υποθέσεις παρατυπιών θεωρείται ότι έχουν κλείσει. Το υπόλοιπο των αναλήψεων υποχρεώσεων [του Ταμείου Συνοχής] θα καταβληθεί στο ακέραιο» (31).
51. Το αιτούν δικαστήριο έκρινε ότι για να λύσει τη διαφορά της κύριας δίκης χρειάζεται βοήθεια προκειμένου να εξακριβώσει, πρώτον, αν η κοινοτική οικονομική στήριξη για το κατασκευαστικό έργο εμπίπτει στην έννοια του «πολυετούς προγράμματος» για τους σκοπούς του δευτέρου εδαφίου του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95, δεύτερον, αν η προθεσμία παραγραφής που προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 έχει εφαρμογή στην υπόθεση της κύριας δίκης και, εφόσον τούτο ισχύει, αν η προθεσμία αυτή έχει εκπνεύσει. Κατά συνέπεια, στις 10 Ιουλίου 2015 υπέβαλε στο Δικαστήριο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως επί των ακολούθων ερωτημάτων:
«1) Τι θεωρείται “πολυετές πρόγραμμα” κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 1, του [κανονισμού 2988/95];
2) Εμπίπτουν στην έννοια του “πολυετούς προγράμματος” κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, του [κανονισμού 2988/95] έργα όπως το [επίμαχο];
3) Αν η απάντηση στο δεύτερο ερώτημα είναι καταφατική, ποιο χρονικό σημείο θα πρέπει να θεωρείται ως σημείο ενάρξεως της προθεσμίας παραγραφής της διώξεως κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, του [κανονισμού 2988/95];»
52. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν η Ελληνική και η Λιθουανική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή, άπαντες δε υπέβαλαν προφορικές παρατηρήσεις κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση η οποία διεξήχθη στις 7 Σεπτεμβρίου 2016.
Εκτίμηση
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
53. Η αρχική απόφαση ISPA εκδόθηκε στις 13 Δεκεμβρίου 2001 και το χρηματοδοτικό μνημόνιο υπογράφτηκε στις 14 Μαρτίου 2002. Κατά συνέπεια, το επίμαχο έργο εγκρίθηκε πριν από την προσχώρηση της Λιθουανίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση την 1η Μαΐου 2004. Πάντως, δεδομένου ότι το κατασκευαστικό έργο δεν είχε αποπερατωθεί μέχρι εκείνη την ημερομηνία, οι κανόνες που διέπουν την περαίωσή του και, ιδίως, την οικονομική του εκκαθάριση –δηλαδή, την καταβολή στην ΥΠΔΔ του υπολοίπου της εκκρεμούς αναλήψεως υποχρεώσεως από τον προϋπολογισμό της Ένωσης– ρυθμίζονται από τις σχετικές με το Ταμείο Συνοχής διατάξεις του κανονισμού 1164/94 (32).
54. Επιπλέον, όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις (33), το αιτούν δικαστήριο σημειώνει ότι η εταιρία δεν προσκόμισε έγγραφα από τα οποία αποδεικνύεται ότι όντως πραγματοποιήθηκαν οι συγκεκριμένες δαπάνες (κατά τη διάρκεια της περιόδου επιλεξιμότητας η οποία ορίζεται στην αρχική απόφαση ISPA) σύμφωνα με τα άρθρα 5, παράγραφος 1, και 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 16/2003, σε συνδυασμό με το άρθρο 8, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, του κανονισμού 1386/2002 (34).
55. Για τους σκοπούς του άρθρου 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 2988/95, η εταιρία αποτελεί οικονομικό φορέα (35). Η αδυναμία της να βεβαιώσει τις εν λόγω δαπάνες, όπως επιτάσσουν οι κανονισμοί εφαρμογής, συνιστά παράβαση του δικαίου της Ένωσης με «[...] πραγματικό ή ενδεχόμενο αποτέλεσμα να ζημιωθεί ο γενικός προϋπολογισμός [της Ένωσης] [...]».
56. Το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο δ΄, του κανονισμού 1164/94 απαιτεί οι δηλώσεις δαπανών να είναι ακριβείς και να εγγυώνται ότι προκύπτουν από την εφαρμογή λογιστικών συστημάτων βάσει δικαιολογητικών που επιδέχονται επαλήθευση. Εξάλλου, όσον αφορά την περαίωση των έργων, το άρθρο Δ, παράγραφος 2, στοιχείο δ΄, του παραρτήματος II του ίδιου κανονισμού ορίζει ότι πληρωμή του τελικού υπολοίπου της συνδρομής της Ένωσης πρέπει να υπολογίζεται με βάση τις δαπάνες που έχουν πιστοποιηθεί και όντως καταβληθεί.
57. Δεν αμφισβητείται ότι η προθεσμία παραγραφής που ισχύει για τα πρώην έργα ISPA και τα προγράμματα Ταμείου Συνοχής δεν ρυθμίζεται από ειδικούς τομεακούς κανόνες. Ως εκ τούτου, φρονώ ότι η αδυναμία της εταιρίας να πιστοποιήσει δαπάνες που αφορούσαν τις δημόσιες συμβάσεις σύμφωνα με τους κανονισμούς εφαρμογής συνιστά παρατυπία κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 2988/95. Επομένως, έχουν εφαρμογή οι κανόνες που διέπουν την εφαρμογή της προθεσμίας παραγραφής που προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού.
Ερωτήματα 1 και 2
58. Με το ερώτημα 1, το αιτούν δικαστήριο ζητεί διευκρινίσεις σχετικά με την ερμηνεία του όρου «πολυετές πρόγραμμα» που απαντά στο δεύτερο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95. Το ερώτημα 2 σκοπό έχει να εξακριβωθεί αν το επίμαχο έργο αποτελεί τέτοιου είδους πρόγραμμα για τους σκοπούς της διατάξεως αυτής. Δεδομένου ότι τα ερωτήματα αυτά συνδέονται στενά μεταξύ τους, θα τα εξετάσω από κοινού.
59. Έχω την άποψη ότι, ελλείψει οποιουδήποτε ορισμού του «πολυετούς προγράμματος» στον κανονισμό 2988/95, η εξέταση της εκφράσεως αυτής πρέπει να έχει ως σημείο αφετηρίας το πλαίσιο στο οποίο αυτή εντάσσεται και τους σκοπούς του κανονισμού (36).
60. Ο όρος «πολυετές πρόγραμμα» δεν είναι συνηθισμένος. Δίνει περισσότερο την εντύπωση τεχνικής ορολογίας η οποία μπορεί να χρησιμοποιείται για τον οικονομικό προγραμματισμό σε ένα πεδίο όπως είναι ο προϋπολογισμός της Ένωσης.
61. Εντός αυτού του πλαισίου, η έννοια του πολυετούς προγράμματος πρέπει να διακριθεί από το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο (του οποίου γίνεται μνεία στο άρθρο 312 ΣΛΕΕ) (37). Η γενική έκφραση «πολυετές πρόγραμμα» παραπέμπει στο ευρύ φάσμα των πολιτικών της Ένωσης που υλοποιούνται μέσω ταμείων τα οποία παρέχουν σε δικαιούχους οικονομική στήριξη με τη διαμεσολάβηση των κρατών μελών. Τα προγράμματα του Ταμείου Συνοχής και τα πρώην προγράμματα ISPA αποτελούν παραδείγματα τέτοιου είδους «προγραμμάτων». Τι έννοια έχει όμως ο ειδικός επιθετικός προσδιορισμός «πολυετές»;
62. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η λέξη «πολυετές» παραπέμπει σε χρονική περίοδο με διάρκεια μεγαλύτερη του έτους.
63. Μολονότι τούτο φαίνεται να είναι αληθές, εντούτοις εκτιμώ ότι, για τους σκοπούς του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95, η επίμαχη περίοδος πρέπει να έχει διάρκεια τουλάχιστον δύο ετών. Πρώτον, περίοδος διάρκειας ενός έτους μαζί με μέρος του επόμενου έτους δεν είναι και τόσο ταιριαστή με την έννοια «πολυετές». Δεύτερον, η άποψη αυτή αποτυπώνεται στο νομοθέτημα σχετικά με την κατανομή των αναλήψεων υποχρεώσεων από τον προϋπολογισμό (38). Κατά τον κανονισμό 1164/94, οι αναλήψεις υποχρεώσεων από τον προϋπολογισμό που αφορούν, μεταξύ άλλων, έργα διάρκειας δύο ή άνω των δύο ετών πραγματοποιούνται, κατά κανόνα, με ετήσιες δόσεις. Οι αναλήψεις υποχρεώσεων που αφορούν την πρώτη ετήσια δόση πραγματοποιούνται κατά την έκδοση της αποφάσεως για τη χορήγηση οικονομικής στηρίξεως από την Επιτροπή. Οι αναλήψεις υποχρεώσεων για τις μεταγενέστερες ετήσιες δόσεις πραγματοποιούνται βάσει του χρηματοδοτικού μνημονίου του συγκεκριμένου έργου (39). Το εν λόγω σύστημα αναλήψεως υποχρεώσεων από τον προϋπολογισμό περιγράφεται στην πρόταση της Επιτροπής για την ίδρυση του Μέσου Προενταξιακών Διαρθρωτικών Πολιτικών (ISPA) ως «[...] ένα απλούστερο και αποτελεσματικότερο σύστημα» που θα λειτουργεί επί τη βάσει «πολυετών έργων» (40).
64. Η λέξη «πρόγραμμα» έχει αρκούντως ευρύ περιεχόμενο ώστε να καλύπτει τόσο τη σφαίρα πολιτικών της Ένωσης (ήτοι τη στρατηγική του ISPΑ και το Ταμείο Συνοχής) όσο και μέτρα, όπως τα κατασκευαστικά έργα, που υλοποιούνται από τα κράτη μέλη προς εφαρμογή των πολιτικών αυτών.
65. Καλύπτει όμως το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 και τα δύο αυτά είδη προγραμμάτων;
66. Κατά την άποψή μου, δεν τα καλύπτει.
67. Το άρθρο 1, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού ορίζει ως παρατυπία κάθε παράβαση διατάξεως του δικαίου της Ένωσης προκύπτουσα από πράξη ή παράλειψη οικονομικού φορέα, με πραγματικό ή ενδεχόμενο αποτέλεσμα να ζημιωθεί ο γενικός προϋπολογισμός της Ένωσης. Τούτο αποτελεί παραπομπή σε μέτρα τα οποία έχουν θεσπιστεί προκειμένου να εφαρμοστούν οι πολιτικές της Ένωσης εντός των κρατών μελών μέσω χορηγήσεως συνδρομής στους δικαιούχους. Η εταιρία στην υπό κρίση υπόθεση αποτελεί παράδειγμα τέτοιου δικαιούχου.
68. Η πρώτη, η δεύτερη και η τρίτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 2988/95 ενισχύουν την άποψη ότι η έννοια «πολυετές πρόγραμμα» που απαντά στο δεύτερο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 1, αφορά έργα τα οποία πραγματοποιούνται για να υλοποιηθούν οι πολιτικές της Ένωσης (41). Ακριβώς ως προς αυτού του είδους τα έργα καταβάλλονται στους δικαιούχους οι πόροι της Ένωσης τους οποίους διαχειρίζονται οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών.
69. Ο κανονισμός 2988/95 έχει εφαρμογή σε αυτό ακριβώς το επίπεδο. Κατά την άποψή μου, δεν έχει ως στόχο το επίπεδο στο οποίο το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο καθορίζει τις δαπάνες για το εύρος των προγραμμάτων πολιτικών της Ένωσης, στα οποία περιλαμβάνεται το Ταμείο Συνοχής.
70. Το αιτούν δικαστήριο ερωτά ειδικότερα αν οι λέξεις «μέτρα» και «έργο» εμπίπτουν στην έννοια του πολυετούς προγράμματος κατά το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95.
71. Κατ’ εμέ, αμφότερες οι λέξεις αυτές καλύπτονται από την έννοια «πολυετές πρόγραμμα».
72. Όσον αφορά το Ταμείο Συνοχής, το άρθρο 1, παράγραφος 3, του κανονισμού 1164/94 επιβεβαιώνει ότι δύναται να χορηγηθεί συνδρομή για τη χρηματοδότηση έργων, σταδίων έργου ή ομάδων έργων. Το άρθρο 3 αναφέρει τα μέτρα που είναι επιλέξιμα για συνδρομή. Από το άρθρο 3, παράγραφος 2, συνάγεται ότι στήριξη μπορεί να χορηγηθεί όχι μόνο για έργα αλλά και για μέτρα βοηθηματικού χαρακτήρα, όπως οι παρασκευαστικές μελέτες που συνδέονται με τα επιλέξιμα έργα και τα μέτρα τεχνικής υποστηρίξεως, συμπεριλαμβανομένων της δημοσιότητας και των εκστρατειών ενημερώσεως (42).
73. Έτσι, στο πλαίσιο του νομοθετικού συστήματος του κανονισμού 1164/94, η λέξη «μέτρα» έχει ευρύτερη έννοια από τη λέξη «έργα». Καλύπτει έργα, στάδια έργων και ομάδες έργων, μαζί με τα μέτρα βοηθηματικού χαρακτήρα που απαριθμούνται στο άρθρο 3, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού (43).
74. Κατά το αιτούν δικαστήριο, οι όροι «μέτρο», «έργο» και «πρόγραμμα» χρησιμοποιούνται αδιακρίτως στην αρχική απόφαση ISPA, στην τροποποιητική απόφαση της 27ης Δεκεμβρίου 2004 και στο χρηματοδοτικό μνημόνιο. Πράγματι, συνέπεια της ορολογίας σε αυτά τα έγγραφα θα συνέβαλλε στην ερμηνευτική αποσαφήνιση. Παρά ταύτα, από τη νομοθεσία συνάγεται ότι αμφότεροι οι όροι «μέτρο» και «έργο» εμπίπτουν στην έννοια του «προγράμματος» για τους σκοπούς του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95.
75. Όσον αφορά το αν το επίμαχο στην κύρια δίκη κατασκευαστικό έργο εμπίπτει στην έννοια «πολυετές πρόγραμμα», όπως αυτή αναφέρεται στην εν λόγω διάταξη, κατά την άποψή μου τούτο ισχύει για τους ακόλουθους λόγους.
76. Πρώτον, πρόκειται περί ενός περιβαλλοντικού έργου για τους σκοπούς των άρθρων 2, παράγραφος 1, και 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 1164/94 (βλ. επίσης άρθρο Α, παράγραφος 2, στοιχείο α΄, του παραρτήματος II). Ο χαρακτήρας του επίμαχου έργου –ήτοι, η δημιουργία συστήματος διαχειρίσεως αποβλήτων για την περιφέρεια του Alytus– στοιχεί με τις απαιτήσεις του άρθρου 2, παράγραφος 2, του κανονισμού 1267/1999, δεδομένου ότι παρέχει στη Λιθουανία τη δυνατότητα να συμμορφωθεί τόσο με το περιβαλλοντικό κεκτημένο της Ένωσης, ιδίως όσον αφορά τη διαχείριση των αποβλήτων, όσο και με τους στόχους της εταιρικής σχέσεώς της για την προσχώρηση (44).
77. Δεύτερον, το επίμαχο έργο εκτελέστηκε σύμφωνα με τα άρθρα 7, παράγραφος 1, και 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1267/1999. Στην αρχική απόφαση ISPA της 13ης Δεκεμβρίου 2001, είχε εκτιμηθεί ότι η καταληκτική ημερομηνία του κατασκευαστικού έργου θα ήταν η 31η Δεκεμβρίου 2004. Κατά συνέπεια, το έργο επρόκειτο να αποπερατωθεί εντός τριών ετών (πλέον πρόσθετου χρονικού διαστήματος δύο ετών εντός του οποίου επρόκειτο να ολοκληρωθούν οι πληρωμές). Πάντως, στις 27 Δεκεμβρίου 2004 η Επιτροπή εξέδωσε τροποποιητική απόφαση με την οποία τροποποίησε το χρηματοδοτικό μνημόνιο, αναφέροντας ότι εκτιμώμενη καταληκτική ημερομηνία του κατασκευαστικού έργου ήταν η 31η Δεκεμβρίου 2008. Βάσει του άρθρου 8, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, του κανονισμού 1267/1999, οι σχετικές αναλήψεις υποχρεώσεων έπρεπε να πραγματοποιηθούν εντός της χρονικής περιόδου που αρχίζει από την απόφαση αυτή έως την καταληκτική ημερομηνία, με ετήσιες δόσεις. Έτσι, πραγματοποιήθηκαν αναλήψεις υποχρεώσεων οι οποίες εκτείνονται από την αρχική απόφαση ISPA της 13ης Δεκεμβρίου 2001 έως τις 31 Δεκεμβρίου 2008. Αυτή σαφώς είναι πολυετής περίοδος.
78. Τέλος, προκειμένου το κατασκευαστικό έργο να χαρακτηριστεί ως επιλέξιμο για την παροχή στηρίξεως από την Ένωση σύμφωνα με τον κανονισμό 1267/1999, έπρεπε να είναι επαρκούς κλίμακας ώστε να έχει σημαντικό αντίκτυπο όσον αφορά την προστασία του περιβάλλοντος (45). Τούτο, σε συνδυασμό με τη χρονική περίοδο που καθορίζεται στις αποφάσεις της Επιτροπής περί εγκρίσεως της συνδρομής και στο χρηματοδοτικό μνημόνιο (όπως αυτό τροποποιήθηκε), επιβεβαιώνει ότι το κατασκευαστικό έργο εμπίπτει στην έννοια του πολυετούς προγράμματος.
79. Κατά την άποψή μου, όταν σύμφωνα με τον κανονισμό 1267/1999 χορηγείται κοινοτική χρηματοδοτική συνδρομή για έργο το οποίο: (i) συνιστά επιλέξιμη δράση για τους σκοπούς του άρθρου 2, παράγραφος 2, του ως άνω κανονισμού· (ii) πραγματοποιείται βάσει αποφάσεως της Επιτροπής και χρηματοδοτικού μνημονίου το οποίο έχει υπογραφεί μεταξύ της Επιτροπής και των αρμόδιων αρχών του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους· και (iii) υλοποιείται σε χρονική περίοδο τουλάχιστον δύο ετών, το έργο αυτό εμπίπτει στην έννοια του πολυετούς προγράμματος για τους σκοπούς του δευτέρου εδαφίου του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95. Κατά συνέπεια, υπό την επιφύλαξη της εξακριβώσεως εκ μέρους του αιτούντος δικαστηρίου ότι ένα έργο όπως η εγκατάσταση συστήματος διαχειρίσεως αποβλήτων για την περιφέρεια του Alytus στη Λιθουανία πληροί τις ως άνω προϋποθέσεις, έργο αυτού του είδους δύναται να συνιστά πολυετές πρόγραμμα σύμφωνα με τον κανονισμό 2988/95.
Ερώτημα 3
Γενικές παρατηρήσεις
80. Αν γίνει δεκτό ότι η εγκατάσταση συστήματος διαχειρίσεως αποβλήτων στην περιφέρεια του Alytus εμπίπτει πράγματι στην έννοια του πολυετούς προγράμματος για τους σκοπούς του δευτέρου εδαφίου του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, με το ερώτημα 3, ποιο είναι το χρονικό σημείο αφετηρίας της προβλεπόμενης στην εν λόγω διάταξη προθεσμίας παραγραφής;
81. Συγκεκριμένα, μολονότι, στο πλαίσιο της κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ των δικαστηρίων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των εθνικών δικαστηρίων δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, στο εθνικό δικαστήριο απόκειται, κατ’ αρχήν, να εξακριβώσει ότι συντρέχουν οι πραγματικές προϋποθέσεις από τις οποίες εξαρτάται η εφαρμογή κανόνα της Ένωσης στην υπόθεση που εκκρεμεί ενώπιόν του, το Δικαστήριο, αποφαινόμενο επί αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως, δύναται, όπου ενδείκνυται, να παράσχει διευκρινίσεις προκειμένου να καθοδηγήσει το εθνικό δικαστήριο κατά την ερμηνεία του (46). Έτσι, στο Δικαστήριο απόκειται να δώσει στον εθνικό δικαστή χρήσιμη απάντηση που θα του παράσχει τη δυνατότητα να λύσει τη διαφορά της οποίας έχει επιληφθεί. Προς τούτο, το Δικαστήριο πρέπει, αν παρίσταται ανάγκη, να αναδιατυπώσει τα ερωτήματα που του τέθηκαν (47). Απόκειται δε στο εθνικό δικαστήριο να εξακριβώσει τα πραγματικά περιστατικά στο πλαίσιο των οποίων ανέκυψε η διαφορά που εκκρεμεί ενώπιόν του και να συναγάγει τις συνέπειες που αυτά θα έχουν στην απόφαση που καλείται να εκδώσει.
82. Από την απόφαση περί παραπομπής είναι προφανές ότι το αιτούν δικαστήριο επιθυμεί να διευκρινιστεί πώς εφαρμόζεται στην υπόθεση της κύριας δίκης η κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, προθεσμία παραγραφής. Από το συμπέρασμα στο οποίο κατέληξα ανωτέρω στο σημείο 79 των προτάσεών μου συνάγεται ότι, κατ’ εμέ, το κατασκευαστικό έργο είναι όντως πολυετές πρόγραμμα κατά την έννοια της εν λόγω διατάξεως. Το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 ορίζει ότι «[γ]ια τα πολυετή προγράμματα η προθεσμία παραγραφής συνεχίζεται σε κάθε περίπτωση ως την τελική ολοκλήρωση του προγράμματος». Ως εκ τούτου, προκειμένου να διαπιστωθεί με ποιον ακριβώς τρόπο θα εφαρμοστεί εν προκειμένω η συγκεκριμένη προθεσμία παραγραφής, κρίνεται αναγκαία η ερμηνεία της εκφράσεως «τελική ολοκλήρωση του προγράμματος». Εξάλλου, το γράμμα της εν λόγω διατάξεως δείχνει ότι, στην περίπτωση των πολυετών προγραμμάτων, το κρίσιμο σημείο είναι η λήξη της προθεσμίας παραγραφής και όχι η αφετηρία της.
83. Επομένως, στην περίπτωση πολυετούς προγράμματος κατά την έννοια του δευτέρου εδαφίου του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95, με την απάντηση στο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου ως προς το ποιο χρονικό σημείο συνιστά αφετηρία της προθεσμίας παραγραφής δεν μπορεί να καθοριστεί αν ο διευθυντής της ΥΠΔΔ εξέδωσε τις επίμαχες αποφάσεις πριν παρέλθει η προθεσμία αυτή. Το ερώτημα 3 θα πρέπει να εξεταστεί από ευρύτερη σκοπιά, με το να καθοριστεί με ποιον τρόπο η κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 προθεσμία παραγραφής έχει εφαρμογή στην επίμαχη στην κύρια δίκη παρατυπία. Περαιτέρω, για να δοθεί πληρέστερη απάντηση στο αιτούν δικαστήριο, θα εξετάσω επίσης πώς πρέπει να χαρακτηριστούν οι επίμαχες ή η επίμαχη στην κύρια δίκη παρατυπία και πώς η κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, προθεσμία παραγραφής θα μπορέσει να εφαρμοστεί στις ειδικές περιστάσεις της παρούσας υποθέσεως (βλ. σημεία 86 έως 95 των παρουσών προτάσεων).
84. Στη συνέχεια, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι το ιστορικό της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου είναι ασαφές. Οι ημερομηνίες και η ακολουθία των γεγονότων που οδήγησαν στην περαίωση του επίμαχου έργου έχουν εξακριβωθεί. Πάντως, από την απόφαση περί παραπομπής δεν συνάγεται με σαφήνεια αν οι λιθουανικές αρχές συμφώνησαν με την Επιτροπή ότι, όσον αφορά την περαίωση του έργου, θα ήταν αποδεκτή η καθυστερημένη υποβολή των υποχρεωτικών εγγράφων και αν (εφόσον τούτο όντως ισχύει) η συμφωνία αυτή στοιχεί με τον κανονισμό 1164/94 και τις κατευθυντήριες γραμμές (48).
85. Υπό το πρίσμα των παραμέτρων αυτών, θα προχωρήσω στην εξέταση της εφαρμογής της προθεσμίας παραγραφής που προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95.
Άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95
86. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, ο κανονισμός 2988/95 θεσπίζει «γενικ[ούς] κανόνες [...] σχετικά με ομοιογενείς ελέγχους, καθώς και με διοικητικά μέτρα και κυρώσεις για τις παρατυπίες βάσει του [δικαίου της Ένωσης]» με σκοπό, την «[καταπολέμηση] των πράξεων σε βάρος των οικονομικών συμφερόντων [της Ένωσης] [...] σε όλους τους τομείς» (49).
87. Η κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 προθεσμία παραγραφής σκοπό έχει να κατοχυρώσει την ασφάλεια δικαίου για τους οικονομικούς φορείς (50). Η αρχή αυτή απαιτεί, ειδικότερα, τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις των οικονομικών φορέων έναντι των εθνικών αρχών να μην μπορούν να τίθενται επ’ αόριστον εν αμφιβόλω· για κάθε παρατυπία πρέπει να προβλέπεται προθεσμία παραγραφής· η προθεσμία αυτή πρέπει να ορίζεται εκ των προτέρων· και οποιοσδήποτε σχετικός κανόνας πρέπει να είναι αρκούντως προβλέψιμος από τον ενδιαφερόμενο οικονομικό φορέα (51).
88. Το άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 προβλέπει τετραετή προθεσμία παραγραφής, η οποία αρχίζει κατά τον χρόνο τελέσεως της παρατυπίας και την οποία θα αποκαλώ «διακριτή παρατυπία». Για διαρκείς ή επαναλαμβανόμενες παρατυπίες, η προθεσμία παραγραφής τρέχει για τέσσερα έτη από την ημέρα κατά την οποία έπαυσε η παρατυπία (52). Μια παρατυπία είναι «διαρκής» όταν η παράλειψη που προκαλεί την παράβαση της διατάξεως του δικαίου της Ένωσης συνεχίζεται (53). Μια παρατυπία είναι «επαναλαμβανόμενη», κατά την έννοια της ως άνω διατάξεως, όταν τελείται από οικονομικό φορέα ο οποίος αντλεί οικονομικά οφέλη από ένα σύνολο όμοιων πράξεων που συνιστούν παράβαση της ίδιας διατάξεως του δικαίου της Ένωσης (54). Οι διακριτές παρατυπίες πρέπει να είναι αρκούντως συνδεδεμένες μεταξύ τους από χρονικής απόψεως ώστε να θεωρείται ότι πρόκειται για επαναλαμβανόμενες παρατυπίες. Τέτοιος χρονικός σύνδεσμος υφίσταται όταν η περίοδος που μεσολαβεί μεταξύ κάθε παρατυπίας είναι μικρότερη από τη γενική τετραετή προθεσμία παραγραφής (55). Στο πλαίσιο του άρθρου 3, παράγραφος 1, η γενική προθεσμία παραγραφής είναι τέσσερα έτη. Πάντως, εκτιμώ ότι (ακόμη και αν η επίμαχη ή οι επίμαχες στην υπόθεση της κύριας δίκης παρατυπίες δεν εμπίπτουν στην έννοια του πολυετούς προγράμματος), εφόσον το Δικαστήριο δεν έχει στη διάθεσή του τις απαραίτητες λεπτομέρειες όσον αφορά τα πραγματικά περιστατικά, δεν μπορεί να παράσχει περαιτέρω καθοδήγηση ως προς το αν το υπό εξέταση ζήτημα αφορά διαρκείς ή επαναλαμβανόμενες παρατυπίες.
89. Για τα πολυετή προγράμματα προβλέπεται ειδική προθεσμία παραγραφής. Στην περίπτωσή τους, η περίοδος αυτή τρέχει έως την «τελική ολοκλήρωση» του προγράμματος. Επομένως, οι λέξεις «προθεσμία παραγραφής» στο δεύτερο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 μπορούν να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι η προθεσμία παραγραφής για τα πολυετή προγράμματα είναι μεν, εν γένει, τέσσερα έτη, αλλά μπορεί, εν πάση περιπτώσει, όταν ένα τέτοιο πρόγραμμα υπερβαίνει σε διάρκεια τα τέσσερα έτη, να διαρκέσει μέχρι την τελική ολοκλήρωση του προγράμματος. Δεδομένου ότι ο κανονισμός 2988/95 θεσπίζει γενικούς κανόνες οι οποίοι έχουν εφαρμογή (σε πολυετή προγράμματα) σε διάφορους τομείς, δεν προκαλεί έκπληξη το γεγονός ότι ο νομοθέτης ρητώς δεν προέβλεψε συγκεκριμένο αριθμό ετών.
90. Κατ’ εμέ, η ερμηνεία αυτή ανταποκρίνεται στον ειδικό σκοπό του κανόνα που διατυπώνεται στο δεύτερο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 και αφορά τα πολυετή προγράμματα. Για προγράμματα αυτού του είδους, η λειτουργία της προθεσμίας παραγραφής δεν καθορίζεται από το χρονικό σημείο στο οποίο τελέστηκε ή έπαυσε η παρατυπία. Ούτε περιορίζεται στην περίοδο των τεσσάρων ετών. Σε αντίθεση με τις περιπτώσεις των διακριτών και των διαρκών ή επαναλαμβανομένων παρατυπιών, η προθεσμία παραγραφής για τα πολυετή προγράμματα εξαρτάται από την τελική ολοκλήρωση του επίμαχου προγράμματος. Κατά συνέπεια, μπορεί να διαρκέσει για χρονικό διάστημα μεγαλύτερο από αυτό των τεσσάρων ετών που ισχύει γενικώς.
91. Το Δικαστήριο έχει κρίνει όσον αφορά το νόημα της φράσεως «πράξη [που] αποσκοπεί στη διερεύνηση ή τη δίωξη [της παρατυπίας]», κατά την έννοια που η φράση αυτή χρησιμοποιείται στο τρίτο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95, ότι η λειτουργία την οποία επιτελεί η προθεσμία παραγραφής είναι η κατοχύρωση της ασφάλειας δικαίου και ότι η λειτουργία αυτή δεν θα εκπληρωνόταν πλήρως αν η προθεσμία παραγραφής μπορούσε να διακοπεί από κάθε πράξη ελέγχου γενικής φύσεως στην οποία προβαίνει η εθνική διοικητική αρχή, χωρίς η πράξη αυτή να σχετίζεται με υπόνοιες παρατυπιών σχετικά με ενέργειες καθορισμένες με επαρκή σαφήνεια (56). Συνεπώς, το τρίτο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι μια πράξη πρέπει να περιγράφει με επαρκή σαφήνεια τις ενέργειες για τις οποίες υπάρχουν υπόνοιες παρατυπιών ώστε να αποτελεί πράξη διακοπής της παραγραφής, κατά την έννοια της ως άνω διατάξεως (57).
92. Εκτιμώ ότι ο χαρακτήρας της δημόσιας εκθέσεως λογιστικού ελέγχου της 17ης Δεκεμβρίου 2009 είναι πολύ γενικός ώστε η έκθεση αυτή να συνιστά τέτοιου είδους πράξη.
93. Το τέταρτο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 θέτει το απόλυτο όριο παραγραφής των διώξεων των παρατυπιών. Αυτή η παραγραφή επέρχεται το αργότερο την ημέρα κατά την οποία λήγει προθεσμία ίση με το διπλάσιο της προθεσμίας που προβλέπεται στο πρώτο εδάφιο της ίδιας διατάξεως, εφόσον η αρμόδια αρχή δεν έχει επιβάλει κύρωση, εκτός από τις περιπτώσεις που η διοικητική διαδικασία ανεστάλη σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 1 (58). Έτσι, το τέταρτο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 ενισχύει την ασφάλεια δικαίου για τους οικονομικούς φορείς εμποδίζοντας την επ’ αόριστον παράταση, μέσω επαναλαμβανόμενων πράξεων που τη διακόπτουν, της προθεσμίας παραγραφής (59).
94. Εφόσον το αιτούν δικαστήριο δεν ανέφερε ότι τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως που εκκρεμεί ενώπιόν του παραπέμπουν σε διαρκείς ή επαναλαμβανόμενες παρατυπίες ή ότι η υπό κρίση υπόθεση αφορά επαναλαμβανόμενες πράξεις διακοπής της παραγραφής, το τέταρτο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 δεν ασκεί επιρροή εν προκειμένω.
95. Επίσης, κατά το παρελθόν, το Δικαστήριο έχει εξετάσει την αναλογικότητα των προθεσμιών παραγραφής, ειδικότερα στο πλαίσιο της αξιολογήσεως της χρονικής διάρκειας διαδικασιών βάσει εθνικών διατάξεων στο πλαίσιο του άρθρου 3, παράγραφος 3, του κανονισμού 2988/95. Έχει κρίνει ότι οποιαδήποτε προθεσμία παραγραφής «[...] δεν πρέπει, μεταξύ άλλων, να βαίνει προδήλως πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη του στόχου της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ενώσεως» (60).
Πολυετή προγράμματα
96. Θεωρώ ότι το επίμαχο εν προκειμένω κατασκευαστικό έργο συνιστά πολυετές πρόγραμμα. Ως εκ τούτου, η προθεσμία παραγραφής πρέπει να καθοριστεί σύμφωνα με το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95.
97. Τι σημαίνει όμως η φράση «η προθεσμία παραγραφής συνεχίζεται σε κάθε περίπτωση ως την τελική ολοκλήρωση του προγράμματος»;
98. Με τις γραπτές παρατηρήσεις της, η Λιθουανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι όλα τα 53 έργα στους τομείς του περιβάλλοντος και των μεταφορών για τα οποία χορηγήθηκε στήριξη από το πρώην ISPA (η οποία στη συνέχεια διέπεται από το Ταμείο Συνοχής) είναι πολυετή προγράμματα. Το επίμαχο έργο αποτελεί μέρος αυτής της ομάδας μέτρων. Ως εκ τούτου, διατείνεται ότι η προθεσμία παραγραφής που προβλέπεται στο δεύτερο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 συνεχίζει να τρέχει μέχρι την αποπεράτωση όλων των 53 έργων. Εφόσον ορισμένα εξ αυτών των έργων δεν έχουν ακόμη ολοκληρωθεί, η προθεσμία παραγραφής συνεχίζει να τρέχει. Θα αναφέρομαι σε αυτή την άποψη ως «επιλογή 1».
99. Η Λιθουανική Κυβέρνηση μετέβαλε τη θέση της κατά το προφορικό στάδιο της διαδικασίας. Δέχθηκε ότι δεν είναι απαραίτητο να αποδειχθεί ότι έχουν περαιωθεί όλα τα 53 έργα προκειμένου να γίνει δεκτή η τελική ολοκλήρωση του προγράμματος που αφορά η κατά το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 1, προθεσμία παραγραφής.
100. Φρονώ ότι η Λιθουανική Κυβέρνηση ορθώς μετέβαλε την άποψή της επειδή η επιλογή 1 δεν συνάδει με τη χρήση της λέξεως «πρόγραμμα» στην εν λόγω διάταξη, η οποία παραπέμπει στο επίμαχο έργο ή στο επίμαχο μέτρο και όχι στη γενικότερη πολιτική της Ένωσης που συνίσταται στην παροχή προενταξιακής βοήθειας για την κατασκευή μεγάλων έργων υποδομής. Επίσης, δεν συνάδει με την κατοχύρωση ασφάλειας δικαίου για τους οικονομικούς φορείς, αρχής η οποία διέπει τη λειτουργία της κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, προθεσμίας παραγραφής. Οι μετέχοντες σε αυτού του είδους έργα οικονομικοί φορείς πρέπει να είναι σε θέση να γνωρίζουν ποιες από τις ενέργειές τους είναι οριστικές και ποιες ενδέχεται να αποτελέσουν αντικείμενο νομικής διαδικασίας. Προθεσμία παραγραφής η οποία λήγει με την περαίωση έργων υποδομής στα οποία δεν μετέχει ο οικονομικός φορέας και στα οποία αυτός δεν μπορεί να ασκήσει καμία επιρροή κατά την άποψή μου δεν συνάδει με την αρχή της ασφάλειας δικαίου.
101. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η τελική ολοκλήρωση ενός πολυετούς προγράμματος επέρχεται την ημερομηνία κατά την οποία οι υπηρεσίες της κηρύσσουν το έργο περαιωμένο. Στην υπό κρίση υπόθεση, η περαίωση αυτή έλαβε χώρα με επιστολή της 26ης Ιουνίου 2015. Θα αναφέρομαι στην άποψη αυτή ως «επιλογή 2».
102. Διαφωνώ με την άποψη της Επιτροπής.
103. Θεωρώ ότι η επιλογή 2 παρέχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να διατηρεί σημαντικό περιθώριο εκτιμήσεως σχετικά με την τελική ολοκλήρωση ενός έργου κατά την έννοια του δευτέρου εδαφίου του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95. Αυτή η ερμηνεία δεν συμβαδίζει με τον βαθμό ασφάλειας δικαίου που απαιτείται για τη διαφύλαξη των συμφερόντων των οικονομικών φορέων. Μπορεί να τους εκθέσει σε μακρά περίοδο αβεβαιότητας και κινδύνων, θέτοντάς τους σε μια κατάσταση όπου δεν θα μπορούν να αποδείξουν ότι οι ενέργειές τους είναι νόμιμες (61). Επίσης, μπορεί ίσως να υποστηριχθεί ότι ενθαρρύνει (ή, εν πάση περιπτώσει, δεν αποτρέπει) παρελκυστικές πρακτικές εκ μέρους της Επιτροπής. Τούτο θα ήταν αντίθετο προς την αρχή της αναλογικότητας, επειδή η προθεσμία παραγραφής δεν θα καθοριζόταν με γνώμονα την ανάγκη προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης αλλά, αντιθέτως, με γνώμονα τους ρυθμούς της διοικητικής δραστηριότητας. Επιπλέον, θα αντέβαινε προς το άρθρο 41 του Χάρτη, το οποίο εγγυάται ότι κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα για την εντός ευλόγου προθεσμίας εξέταση των υποθέσεών του, και προς τους σκοπούς των κανόνων σχετικά με την περαίωση των προγραμμάτων οι οποίοι περιέχονται στον κανονισμό 1164/94 και στις κατευθυντήριες γραμμές.
104. Κατά συνέπεια, απορρίπτω την επιλογή 2.
105. Είναι δυσχερές να προσδιοριστεί το ακριβές χρονικό σημείο περατώσεως ενός κατασκευαστικού έργου, δεδομένου ότι αυτό ολοκληρώνεται μετά από πολλά διαφορετικά στάδια και πολλές διαφορετικές διαδικασίες (62). Παρ’ όλα αυτά, το Δικαστήριο πρέπει να δώσει μια ερμηνεία η οποία θα συμβαδίζει με το γράμμα και τους σκοπούς του κανονισμού 2988/95, ενώ θα συνάδει με τον κανονισμό 1164/94 (δεδομένου ότι το κατασκευαστικό έργο θα διέπεται από τις ειδικές διατάξεις του κανονισμού αυτού).
106. Έτσι, οι κανόνες του παραρτήματος II του κανονισμού 1164/94 (και των κατευθυντηρίων γραμμών) οι οποίοι διέπουν συγκεκριμένα την πληρωμή του τελικού υπολοίπου της χρηματοδοτικής συνδρομής είναι αναγκαίο να ερμηνευθούν, σε συνδυασμό με την έκφραση «τελική ολοκλήρωση του προγράμματος» που απαντά στο δεύτερο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95, κατά τρόπο έχοντα συνοχή και συνέπεια.
107. Η απόφαση της Επιτροπής με την οποία εγκρίθηκε η χρηματοδοτική ενίσχυση αναφέρει το ποσό της στηρίξεως, το χρηματοδοτικό σχέδιο και το σύνολο των όρων σε συνδυασμό με την εκτιμώμενη καταληκτική ημερομηνία του έργου, η οποία σύμφωνα με τον κανονισμό 1164/94 ήταν επίσης η τελική ημερομηνία επιλεξιμότητας των δαπανών (63). Τα ουσιώδη στοιχεία της αποφάσεως αυτής έπρεπε να δημοσιευθούν στην Επίσημη Εφημερίδα (64). Οι κανόνες σχετικά με το Ταμείο Συνοχής προβλέπουν ελέγχους (άρθρο 12, παράγραφος 1) και επιβάλλουν τη διαβίβαση των υποχρεωτικών εγγράφων στην Επιτροπή. Το γενικό σύστημα που θεσπίστηκε με το άρθρο Δ, παράγραφος 2, στοιχείο δ΄, του παραρτήματος II του κανονισμού 1164/94 αναφέρει ότι η τελική έκθεση πρέπει να υποβληθεί στην Επιτροπή εντός έξι μηνών από την καταληκτική ημερομηνία για την ολοκλήρωση των εργασιών και των δαπανών (τρίτη περίπτωση του άρθρου Δ, παράγραφος 2, στοιχείο δ΄) ή το αργότερο εντός 18 μηνών από την τελική ημερομηνία για την ολοκλήρωση των εργασιών και των πληρωμών, όπως η ημερομηνία αυτή εκτίθεται στην απόφαση για τη χορήγηση συνδρομής (άρθρο Δ, παράγραφος 3). Δύο μήνες μετά την παραλαβή αποδεκτής αιτήσεως πληρωμής η Επιτροπή έχει υποχρέωση να προβεί στην τελική πληρωμή προς την αρμόδια εθνική αρχή (άρθρο Δ, παράγραφος 5). Ακολούθως, οι εθνικές αρχές είναι υποχρεωμένες να διατηρούν στη διάθεση της Επιτροπής όλα τα αποδεικτικά έγγραφα για διάστημα τριών ετών (άρθρο Ζ, παράγραφος 3).
108. Οι κανόνες αυτοί καθιστούν ανέφικτο τον καθορισμό ακριβούς χρονοδιαγράμματος περαιώσεως των έργων. Κάθε περίπτωση εξαρτάται από τις περιστάσεις της συγκεκριμένης υποθέσεως. Πάντως, θεωρώ ότι ο σύνδεσμος μεταξύ της διαδικασίας περαιώσεως ενός έργου σύμφωνα με τον κανονισμό 1164/94 και της τελικής ολοκληρώσεως ενός έργου για τους σκοπούς του δευτέρου εδαφίου του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 καθιστά δυνατή τη διατύπωση μιας πρόσθετης επιλογής, στην οποία θα αναφέρομαι ως «επιλογή 3».
109. Για να διαπιστωθεί αν ένα έργο του Ταμείου Συνοχής (ή του πρώην ISPA) μπορεί να χαρακτηριστεί ως τελικώς ολοκληρωμένο, πρώτον, είναι αναγκαίο να καθοριστεί αν οι αρμόδιες εθνικές αρχές έχουν υποβάλει παραδεκτή αίτηση πληρωμής στην Επιτροπή όσον αφορά το συγκεκριμένο έργο. Δεύτερον, πρέπει να ληφθούν υπόψη η απόφαση της Επιτροπής με την οποία εγκρίθηκε η συνδρομή καθώς και η καταληκτική ημερομηνία που προβλέπεται στο χρηματοδοτικό μνημόνιο. Τρίτον, είναι αναγκαίο να διευκρινιστεί αν διαβιβάστηκαν στην Επιτροπή η τελική έκθεση σύμφωνα με τη δεύτερη περίπτωση του άρθρου Δ, παράγραφος 2, στοιχείο δ΄, ή με το άρθρο Δ, παράγραφος 3, του παραρτήματος II του κανονισμού 1164/94. Τέταρτον, μετά την παραλαβή παραδεκτής αιτήσεως πληρωμής η Επιτροπή, κατά κανόνα, διαθέτει δύο μήνες προκειμένου να εξετάσει αν θα καταβάλει το τελικό υπόλοιπο. Πέμπτον, εκτός αν ορίζεται άλλως, τα σχετικά με το έργο έγγραφα διατηρούνται για διάστημα τριών ετών ώστε η Επιτροπή να έχει τη δυνατότητα διενέργειας οποιουδήποτε δημοσιονομικού ελέγχου (65). Στο τέλος της περιόδου αυτής, το έργο μπορεί να θεωρείται τελικώς ολοκληρωμένο.
110. Θεωρώ ότι η επιλογή 3 σηματοδοτεί την περαίωση ή, σύμφωνα με την ορολογία του κανονισμού 2988/95, την «ολοκλήρωση» ενός έργου. Η προσέγγιση αυτή είναι σύμφωνη με τη γενική υποχρέωση που η Επιτροπή έχει δυνάμει του άρθρου 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ να εκτελεί τον προϋπολογισμό και να διαχειρίζεται τα προγράμματα και, ειδικότερα, με την υποχρέωσή της βάσει του κανονισμού 1164/94 να διενεργεί δημοσιονομικούς ελέγχους και να επιβάλλει δημοσιονομικές διορθώσεις (άρθρα Ζ και Η του παραρτήματος II του εν λόγω κανονισμού). Επίσης, η επιλογή 3 παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να εκπληρώνουν τις δικές τους υποχρεώσεις. Μεταξύ αυτών περιλαμβάνεται η διενέργεια των απαραίτητων δημοσιονομικών ελέγχων, όπως ο εντοπισμός παρατυπιών, η διαπίστωση της ορθής υλοποιήσεως του έργου και η καταβολή του τελικού υπολοίπου σύμφωνα με τον εν λόγω κανονισμό (66).
111. Μολονότι είναι αναμφίβολα αληθές ότι για τους οικονομικούς φορείς είναι πιο εύκολο να γνωρίζουν μια προθεσμία παραγραφής υπό τη μορφή συνολικού χρονικού διαστήματος (όπως είναι τα τέσσερα έτη), η οποία αρχίζει να τρέχει μετά από συγκεκριμένο γεγονός, η εφαρμογή αυτού του μοντέλου δεν ταιριάζει σε έννοιες όπως ένα πολυετές πρόγραμμα, οι οποίες χαρακτηρίζονται από μια εγγενή ρευστότητα. Κατά την έναρξη ενός τέτοιου προγράμματος, μόνον εκτίμηση μπορεί να γίνει ως προς την καταληκτική του ημερομηνία. Θεωρώ ότι η επιλογή 3 όντως κατοχυρώνει επαρκώς την ασφάλεια δικαίου. Εγγυάται ότι τα δικαιώματα των οικονομικών φορέων δεν μπορούν επ’ αόριστον να τίθενται εν αμφιβόλω. Η προθεσμία παραγραφής ορίζεται σε συνάρτηση με τον κανονισμό 1164/94 και, ως εκ τούτου, οι παράμετροί της είναι εκ των προτέρων καθορισμένες και αρκούντως προβλέψιμες από τον ενδιαφερόμενο οικονομικό φορέα. Τα πολυετή προγράμματα είναι επιχειρηματικά εγχειρήματα ευρείας κλίμακας. Σε αυτά, είναι πιθανό να μετέχουν αντίστοιχης ευρείας κλίμακας πολύπλοκοι οικονομικοί φορείς, οι οποίοι αναμένεται να έχουν κάποια γνώση ή πρόσβαση στους σχετικούς κανόνες και διαδικασίες. Η επιλογή 3 πλεονεκτεί επίσης υπό την έννοια ότι προτρέπει τους οικονομικούς φορείς να διασφαλίσουν ότι στις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών θα παρασχεθεί έγκαιρα το αποδεικτικό υλικό που απαιτείται προκειμένου αυτές να συντάξουν τα έγγραφα περαιώσεως βάσει των εφαρμοστέων διατάξεων.
112. Κατά την άποψή μου, η επιλογή 3, στον βαθμό που στοιχεί με τους κανόνες που περιέχονται στον κανονισμό 1164/94, οι οποίοι διασφαλίζουν ότι τα κράτη μέλη και η Επιτροπή εκπληρώνουν τις αντίστοιχες υποχρεώσεις τους σύμφωνα με τον εν λόγω κανονισμό, συνάδει με την αρχή της αναλογικότητας. Προθεσμία παραγραφής, η οποία λαμβάνει υπόψη την καταληκτική ημερομηνία του συγκεκριμένου έργου, την υποβολή της τελικής εκθέσεως και της παραδεκτής αιτήσεως πληρωμής σε συνδυασμό με την περίοδο δύο μηνών που έχει στη διάθεσή της η Επιτροπή προκειμένου να προβεί στην πληρωμή, καθώς και μια περαιτέρω τριετή περίοδο, κατά τη διάρκεια της οποίας η Επιτροπή μπορεί να προβεί σε δημοσιονομικές διορθώσεις, στοιχεί με τους κανόνες που ο νομοθέτης θέσπισε προκειμένου να προστατεύσει τα οικονομικά συμφέροντα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και δεν βαίνει πέραν του αναγκαίου προς τούτο ορίου.
113. Τι συμβαίνει όμως αν το κράτος μέλος δεν υποβάλει παραδεκτή αίτηση πληρωμής στην Επιτροπή [για παράδειγμα, όταν η τελική έκθεση διαβιβάστηκε στην Επιτροπή μετά την παρέλευση της περιόδου των 18 μηνών που προβλέπει το άρθρο Δ, παράγραφος 3, του παραρτήματος II του κανονισμού 1164/94 (όπως ενδέχεται να έχει συμβεί εν προκειμένω) ή ουδόλως απεστάλη]; (67). Φρονώ ότι σε τέτοιες περιστάσεις επιβάλλεται να ληφθεί υπόψη η καταληκτική ημερομηνία που προβλέπεται στο χρηματοδοτικό μνημόνιο και στην απόφαση της Επιτροπής για την έγκριση του έργου. Η περίοδος των 18 μηνών από την τελική ημερομηνία για την ολοκλήρωση των εργασιών και των πληρωμών, που πρέπει να γίνουν από τον αρμόδιο εθνικό οργανισμό σύμφωνα με το άρθρο Δ, παράγραφος 3, του παραρτήματος II του κανονισμού 1164/94, πρέπει τότε να χρησιμοποιείται ως υποκατάστατο σχετικά με την πραγματική υποβολή της τελικής εκθέσεως. Σύμφωνα με την εν λόγω διάταξη, σε αυτή την περίπτωση πρέπει να ματαιώνεται η πληρωμή του τελικού υπολοίπου και η Επιτροπή πρέπει να αποφασίσει αν κρίνει σκόπιμο να επιβάλει δημοσιονομική διόρθωση. Στη συγκεκριμένη νομοθετική διάταξη φαίνεται να υπάρχει κενό δεδομένου ότι, μολονότι τα κράτη μέλη έχουν την υποχρέωση να διατηρούν τα αποδεικτικά έγγραφα για τρία έτη μετά την τελική πληρωμή, εντούτοις για την περίπτωση που η πληρωμή αυτή δεν πραγματοποιηθεί δεν προβλέπεται αντίστοιχο χρονοδιάγραμμα. Πάντως, θα ήταν ασύμβατο με την αρχή της ασφάλειας δικαίου η Επιτροπή να διατηρεί επ’ αόριστον τη δυνατότητα εξακριβώσεως της καταστάσεως αυτής. Εξίσου παράδοξο θα ήταν η σχετική περίοδος να είναι συντομότερη των τριών ετών που προβλέπονται στο άρθρο Ζ, παράγραφος 3, του παραρτήματος II του κανονισμού 1164/94. Κατά συνέπεια, εκτιμώ ότι η ίδια τριετής περίοδος πρέπει να εφαρμόζεται επίσης όταν το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος δεν έχει υποβάλει στην Επιτροπή παραδεκτή αίτηση πληρωμής.
114. Η ολοκλήρωση ενός κατασκευαστικού έργου φαίνεται να σηματοδοτεί το πραγματικό τέλος των οικοδομικών εργασιών. Μήπως αυτή η πιθανή επιλογή 4 είναι καλύτερη από την επιλογή 3;
115. Κατά την άποψή μου, η απάντηση σε αυτό το ερώτημα είναι αρνητική.
116. Πρώτον, οι κανόνες του Ταμείου Συνοχής ρυθμίζουν διεξοδικά την περαίωση των έργων (68), αλλά δεν υπάρχουν αντίστοιχοι κανόνες οι οποίοι να ορίζουν το πότε θεωρούνται ολοκληρωμένα τα κατασκευαστικά έργα. Η έλλειψη τέτοιου είδους διατάξεων υποδηλώνει ότι, αν η περαίωση του κατασκευαστικού έργου θεωρηθεί ότι συνιστά την τελική του ολοκλήρωση, τούτο θα είχε ως αποτέλεσμα την έλλειψη διαφάνειας και ασφάλειας δικαίου.
117. Δεύτερον, συμβαδίζει περισσότερο με τους γενικούς στόχους του κανονισμού 2988/95 η θέση ότι η «ολοκλήρωση» επέρχεται με την περαίωση του έργου και όχι στο χρονικό σημείο που ολοκληρώνονται οι οικοδομικές εργασίες. Μολονότι ένας εκ των σκοπών του κανονισμού 2988/95 είναι η παροχή ασφάλειας δικαίου στους οικονομικούς φορείς, εντούτοις ο κύριος σκοπός του συνίσταται στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης μέσω της διώξεως των παρατυπιών σε όλο το φάσμα των πολιτικών της Ένωσης (69). Έτσι, όσον αφορά την εφαρμογή της προθεσμίας παραγραφής, το κρίσιμο ζήτημα αφορά το πότε αφαιρούνται από τον προϋπολογισμό της Ένωσης οι σχετικοί πόροι.
118. Ως εκ τούτου, θεωρώ ότι η ολοκλήρωση των οικοδομικών εργασιών δεν μπορεί να αποτελέσει ρεαλιστική τέταρτη επιλογή.
119. Οι κανόνες που περιέχονται από τον κανονισμό 1164/94 κατοχυρώνουν έναν ορισμένο βαθμό ασφάλειας δικαίου. Πάντως, ο τρόπος λειτουργίας τους εξαρτάται από τις περιστάσεις κάθε υποθέσεως.
120. Εν προκειμένω, το αιτούν δικαστήριο παρέσχε ορισμένες λεπτομέρειες σχετικά με την αρχική απόφαση ISPA (70). Πάντως, στη διάθεση του Δικαστηρίου δεν τέθηκε σχεδόν κανένα πληροφοριακό στοιχείο ως προς το τι συνέβη μετά την αναθεώρηση του χρηματοδοτικού μνημονίου, η οποία έλαβε χώρα με την απόφαση της Επιτροπής της 27ης Δεκεμβρίου 2004, πέραν του γεγονότος ότι η αναθεωρημένη καταληκτική ημερομηνία του κατασκευαστικού έργου ήταν πλέον η 31η Δεκεμβρίου 2008. Σύμφωνα με το άρθρο Δ, παράγραφος 3, του παραρτήματος II του κανονισμού 1164/94, η τελική έκθεση έπρεπε να υποβληθεί στην Επιτροπή το αργότερο στις 30 Ιουνίου 2010 (εντός της προθεσμίας των 18 μηνών που προβλέπεται στο άρθρο Δ, παράγραφος 3, του παραρτήματος II του κανονισμού 1164/94). Στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να εξακριβώσει το πότε έπρεπε να ολοκληρωθούν οι πληρωμές εκ μέρους της ΥΠΔΔ. Επί του συγκεκριμένου ζητήματος, η απόφαση περί παραπομπής δεν περιλαμβάνει κανένα στοιχείο. Ούτε γνωρίζει το Δικαστήριο αν υποβλήθηκε παραδεκτή αίτηση πληρωμής –αν τούτο δεν συνέβη, τότε η περίοδος των δύο μηνών η οποία μεταθέτει την προθεσμία στις 31 Αυγούστου 2010 δεν ισχύει. Στη συνέχεια, στον σχετικό υπολογισμό θα πρέπει να προστεθεί η τριετής περίοδος, η οποία προβλέπεται στο άρθρο Ζ, παράγραφος 3, του παραρτήματος II του ως άνω κανονισμού προκειμένου η Επιτροπή να μπορεί να εκπληρώσει την υποχρέωσή της διενέργειας ελέγχων και να αποφασίσει αν πρέπει να επιβάλει δημοσιονομικές διορθώσεις.
121. Συνεπώς, αν υποβλήθηκε παραδεκτή αίτηση πληρωμής, η νωρίτερη ημερομηνία κατά την οποία θα μπορούσε να λήξει η προθεσμία παραγραφής είναι η 31η Αυγούστου 2013. Αν δεν υποβλήθηκε τέτοια αίτηση, η προθεσμία παραγραφής έληξε στις 30 Ιουνίου 2013. Εν πάση περιπτώσει, ακόμη και αν η ημερομηνία κατά την οποία η ΥΠΔΔ θα έπρεπε να έχει ολοκληρώσει τις πληρωμές δεν είναι μεταγενέστερη της 31ης Δεκεμβρίου 2008, οι επίμαχες αποφάσεις που εκδόθηκαν στις 29 Μαρτίου 2013 εμπίπτουν στην προθεσμία παραγραφής.
122. Δεν είναι σαφές αν μεταξύ των λιθουανικών αρχών και της Επιτροπής συνήφθη κάποιου είδους συμφωνία, βάσει της οποίας επιτράπηκε τα υποχρεωτικά έγγραφα να υποβληθούν σε χρόνο σημαντικά μεταγενέστερο της καταληκτικής ημερομηνίας της 31ης Δεκεμβρίου 2008, την οποία προέβλεπε το αναθεωρημένο χρηματοδοτικό μνημόνιο (71). Δεν είναι σαφές ούτε αν, εφόσον υφίσταται τέτοιου είδους συμφωνία, αυτή συνάδει με τον κανονισμό 1164/94. Η Επιτροπή δεν ματαίωσε την καταβολή του τελικού υπολοίπου λόγω μη υποβολής της τελικής εκθέσεως σύμφωνα με το άρθρο Δ, παράγραφος 3, του παραρτήματος II του εν λόγω κανονισμού. Ούτε έθεσε σε λειτουργία τον μηχανισμό επιβολής δημοσιονομικών διορθώσεων. Στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να εξετάσει και να εξακριβώσει τις συμφωνίες μεταξύ της Επιτροπής και των λιθουανικών αρχών σχετικά με την περαίωση του επίμαχου προγράμματος.
123. Επομένως, φρονώ ότι, υπό την επιφύλαξη της εξακριβώσεως των πραγματικών περιστάσεων εκ μέρους του αιτούντος δικαστηρίου, η 30ή Ιουνίου 2013 πρέπει να θεωρηθεί ως η νωρίτερη ημερομηνία κατά την οποία το επίμαχο έργο θα μπορούσε να θεωρηθεί τελικώς ολοκληρωμένο, οπότε οι επίμαχες αποφάσεις εκδόθηκαν εντός της προθεσμίας παραγραφής που προβλέπεται στο δεύτερο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95.
124. Κατά συνέπεια, προκειμένου να καθοριστεί η λειτουργία της προθεσμίας παραγραφής για τους σκοπούς του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95, στην περίπτωση πολυετούς προγράμματος σχετικά με ένα πρώην έργο ISPA, το οποίο διέπεται από τις διατάξεις του παραρτήματος II του κανονισμού 1164/94, είναι απαραίτητο να διευκρινιστεί: (i) αν οι αρμόδιες αρχές του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους υπέβαλαν στην Επιτροπή παραδεκτή αίτηση πληρωμής σύμφωνα με το άρθρο Δ, παράγραφος 5· (ii) η τελική ημερομηνία για την ολοκλήρωση των εργασιών και των πληρωμών όπως αυτή καθορίζεται στην απόφαση της Επιτροπής για τη χορήγηση συνδρομής και στο χρηματοδοτικό μνημόνιο που τη συνοδεύει· (iii) αν υποβλήθηκε στην Επιτροπή η τελική έκθεση του άρθρου Δ, παράγραφος 2, στοιχείο δ΄· (iv) αν παρήλθε η περίοδος των δύο μηνών που προβλέπεται στο άρθρο Δ, παράγραφος 5· και (v) αν παρήλθε η τριετής περίοδος (εκτός αν αποφασίστηκε διαφορετικά σύμφωνα με το άρθρο Ζ, παράγραφος 3) μετά την πληρωμή, από την Επιτροπή, του τελικού υπολοίπου που αφορά το έργο. Επομένως, όσον αφορά ένα έργο όπως η εγκατάσταση συστήματος διαχειρίσεως αποβλήτων για την περιφέρεια του Alytus στη Λιθουανία, στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να διαπιστώσει αυτά τα στοιχεία και με γνώμονα τα συμπεράσματα στα οποία θα καταλήξει να καθορίσει αν η τελική ολοκλήρωση του πολυετούς προγράμματος που αφορά το συγκεκριμένο έργο επήλθε στις 30 Ιουνίου 2013 ή αργότερα.
Πρόταση
125. Υπό το πρίσμα όλων των ανωτέρω εκτιμήσεων, φρονώ ότι το Δικαστήριο πρέπει να απαντήσει στα ερωτήματα του Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Ανωτάτου Διοικητικού Δικαστηρίου της Λιθουανίας) ως εξής:
(1) Στην περίπτωση χορηγήσεως κοινοτικής χρηματοδοτικής συνδρομής δυνάμει του κανονισμού (ΕΚ) 1267/1999 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 1999, για τη θέσπιση μέσου προενταξιακών διαρθρωτικών πολιτικών για έργο το οποίο:
– συνιστά επιλέξιμο μέτρο για τους σκοπούς του άρθρου 2, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού·
– υλοποιείται βάσει αποφάσεως της Επιτροπής και χρηματοδοτικού μνημονίου, το οποίο έχει υπογραφεί μεταξύ της Επιτροπής και των αρμόδιων αρχών του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους· και
– εκτελείται σε χρονική περίοδο τουλάχιστον δύο ετών,
το έργο αυτό εμπίπτει στην έννοια του πολυετούς προγράμματος για τους σκοπούς του δευτέρου εδαφίου του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) 2988/95 του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1995, σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Συνεπώς, υπό την επιφύλαξη της εξακριβώσεως εκ μέρους του αιτούντος δικαστηρίου ότι έργο, όπως αυτό της εγκαταστάσεως συστήματος διαχειρίσεως αποβλήτων για την περιφέρεια του Alytus στη Λιθουανία, πληροί αυτούς τους όρους, έργα αυτού του είδους μπορούν να συνιστούν πολυετές πρόγραμμα κατά τον κανονισμό 2988/95.
(2) Προκειμένου να καθοριστεί η λειτουργία της προθεσμίας παραγραφής για τους σκοπούς του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 στην περίπτωση πολυετούς προγράμματος σχετικά με ένα πρώην έργο ISPA, το οποίο διέπεται από τις διατάξεις του παραρτήματος II του κανονισμού (ΕΚ) 1164/94 του Συμβουλίου, της 16ης Μαΐου 1994, για την ίδρυση του Ταμείου Συνοχής, το αιτούν δικαστήριο οφείλει να εξακριβώσει:
– αν οι αρμόδιες αρχές του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους υπέβαλαν στην Επιτροπή παραδεκτή αίτηση πληρωμής σύμφωνα με το άρθρο Δ, παράγραφος 5·
– την τελική ημερομηνία για την ολοκλήρωση των εργασιών και των πληρωμών όπως αυτή καθορίζεται στην απόφαση της Επιτροπής για τη χορήγηση συνδρομής και στο χρηματοδοτικό μνημόνιο που τη συνοδεύει·
– αν διαβιβάστηκε στην Επιτροπή η τελική έκθεση που απαιτείται από το άρθρο Δ, παράγραφος 2, στοιχείο δ΄·
– αν παρήλθε η περίοδος των δύο μηνών που προβλέπεται στο άρθρο Δ, παράγραφος 5· και
– αν παρήλθε η τριετής περίοδος (εκτός αν αποφασίστηκε διαφορετικά σύμφωνα με το άρθρο Ζ, παράγραφος 3) μετά την πληρωμή, από την Επιτροπή, του τελικού υπολοίπου που αφορά το έργο.
Επομένως, όσον αφορά έργο όπως η εγκατάσταση συστήματος διαχειρίσεως αποβλήτων για την περιφέρεια του Alytus στη Λιθουανία, στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να διαπιστώσει αυτά τα στοιχεία και με γνώμονα τα συμπεράσματα στα οποία θα καταλήξει να καθορίσει αν η τελική ολοκλήρωση του πολυετούς προγράμματος που αφορά το συγκεκριμένο έργο επήλθε στις 30 Ιουνίου 2013 ή αργότερα.