Sag T-28/22
(offentliggørelse i uddrag)
Ryanair DAC
mod
Europa-Kommissionen
Rettens dom (Ottende Afdeling) af 8. maj 2024
»Statsstøtte – det tyske marked for lufttransport – omstruktureringsstøtte ydet af Tyskland til fordel for et luftfartsselskab – ændring af vilkårene for de lån, som Tyskland har ydet, og delvis gældsafskrivning – afgørelse om ikke at gøre indsigelse – annullationssøgsmål – søgsmålskompetence – formaliteten – sikring af proceduremæssige rettigheder – alvorlige vanskeligheder – artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF – punkt 67 i rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte ikke-finansielle virksomheder – byrdefordeling«
1. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – Kommissionens afgørelse, hvorved en statslig foranstaltning erklæres forenelig med det indre marked, uden at der indledes en formel undersøgelsesprocedure – søgsmål anlagt af de interesserede parter som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF – søgsmål med henblik på at beskytte de interesserede parters processuelle rettigheder – formaliteten
[Art. 108, stk. 2 og 3, TEUF og art. 263, stk. 4, TEUF; Rådets forordning nr. 2015/1589, art. 1, litra h)]
(jf. præmis 17-19)
2. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – individuelt berørt – kriterier – Kommissionens afgørelse, hvorved en støtte fastslås at være forenelig med det indre marked, uden at der indledes en formel undersøgelsesprocedure – virksomhed, der anfægter denne afgørelses korrekthed – virksomheden godtgør ikke en væsentlig påvirkning af sin konkurrencemæssige stilling på det relevante marked – afvisning
(Art. 108, stk. 2 og 3, TEUF og art. 263, stk. 4, TEUF)
(jf. præmis 20-29)
3. Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – indledende fase og kontradiktorisk fase – Kommissionens forpligtelse til at indlede en kontradiktorisk procedure i tilfælde af alvorlige vanskeligheder – omstændigheder, der godtgør, at der foreligger sådanne vanskeligheder – den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af Kommissionens undersøgelse
(Art. 108, stk. 2 og 3, TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 4)
(jf. præmis 33-36 og 241-243)
4. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte til omstrukturering af en kriseramt virksomhed – vurdering, henset til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF og rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte ikke-finansielle virksomheder – kriseramt virksomhed, der indgår i en koncern – selskab, der ikke kan modtage statsstøtte i henhold til rammebestemmelserne – koncerns opkøb af en kriseramt virksomhed – opkøb betinget af tildelingen af omstruktureringsstøtte – kriseramt selskab, der kan modtage statsstøtte i henhold til rammebestemmelserne
[Art. 107, stk. 3, litra c), TEUF; Kommissionens meddelelse 2014/C 249/01, punkt 22]
(jf. præmis 40-54)
5. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte til omstrukturering af en kriseramt virksomhed – vurdering, henset til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF og rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte ikke-finansielle virksomheder – kriterier – varetagelse af et formål af fælles interesse – foranstaltning mod at forhindre sociale problemer eller afhjælpe markedssvigt – risiko for afbrydelse af en vigtig tjeneste, der er vanskelig at genetablere, og som vanskeligt ville kunne overtages af en konkurrent i tilfælde af den støttemodtagende virksomheds lukning
[Art. 107, stk. 3, litra c), TEUF; Kommissionens meddelelse 2014/C 249/01, punkt 43 og 44]
(jf. præmis 57-92)
6. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – redningsstøtte til en kriseramt virksomhed – vurdering, henset til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF og rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte ikke-finansielle virksomheder – kriterier – støttens nødvendighed for at opnå målene i artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF – støttens tilskyndende virkning på støttemodtageren med henblik på, at denne bidrager til opnåelsen af de nævnte mål
[Art. 107, stk. 3, litra c), TEUF; Kommissionens meddelelse 2014/C 249/01, punkt 8, 53 og 59 og bilag II, andet afsnit, punkt 3]
(jf. præmis 96-120)
7. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – redningsstøtte til en kriseramt virksomhed – vurdering, henset til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF og rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte ikke-finansielle virksomheder – kriterier – medlemsstatens forpligtelse til at fremlægge en realistisk, sammenhængende og vidtrækkende omstruktureringsplan med henblik på at genoprette støttemodtagerens langsigtede rentabilitet inden for en rimelig tidshorisont – omstruktureringsplanen skal være passende og må ikke overstige det nødvendige minimum for at nå det mål, der tilstræbes
[Art. 107, stk. 3, litra c), TEUF; Kommissionens meddelelse 2014/C 249/01, punkt 45, 47, 48, 50-52, 54, 58 og 61 og bilag II, andet afsnit, punkt 9]
(jf. præmis 123-126, 150, 161, 175, 183, 184, 187 og 195)
8. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – redningsstøtte til en kriseramt virksomhed – vurdering, henset til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF og rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte ikke-finansielle virksomheder – kriterier – passende bidrag til omstruktureringsomkostningerne fra den støttemodtagende virksomhed, dens aktionærer eller kreditorer, den koncern, som den tilhører, eller fra nye investorer
[Art. 107, stk. 3, litra c), TEUF; Kommissionens meddelelse 2014/C 249/01, punkt 61-64]
(jf. præmis 198-201)
9. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – redningsstøtte til en kriseramt virksomhed – vurdering, henset til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF og rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte ikke-finansielle virksomheder – kriterier – rimelig fordeling af udgifterne – støtte, der styrker støttemodtagerens egenkapital – de nærmere vilkår skal sikre staten en rimelig del af støttemodtagerens fremtidige gevinster
[Art. 107, stk. 3, litra c), TEUF; Kommissionens meddelelse 2014/C 249/01, punkt 67]
(jf. præmis 204-233)
10. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – redningsstøtte til en kriseramt virksomhed – vurdering, henset til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF og rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte ikke-finansielle virksomheder – kriterier – rimelig fordeling af udgifterne – afstemning af foranstaltninger til begrænsning af konkurrencefordrejning
[Art. 107, stk. 3, litra c), TEUF; Kommissionens meddelelse 2014/C 249/01, punkt 87 og 90]
(jf. præmis 236-238)
Resumé
I forbindelse med, at Retten skulle træffe afgørelse i et annullationssøgsmål indbragt af luftfartsselskabet Ryanair DAC, annullerede den Europa-Kommissionens afgørelse om godkendelse af en støtteforanstaltning, som Forbundsrepublikken Tyskland havde ydet luftfartsselskabet Condor Flugdienst GmbH (herefter »Condor«) med henblik på at understøtte dette selskabs omstruktureringsplan (1). Retten gav inden for rammerne heraf præciseringer vedrørende undersøgelsen af en omstruktureringsstøttes forenelighed med det indre marked, henset til det krav, der er fastsat i rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (2), hvorefter enhver statsstøtte, der forbedrer støttemodtagerens egenkapital, kun bør ydes på vilkår, der giver staten en rimelig del af støttemodtagerens fremtidige gevinster.
Med henblik på at afhjælpe det tab, der blev lidt som følge af indførelsen af rejserestriktioner i forbindelse med covid-19-pandemien, tildelte Tyskland i 2020 og i 2021 Condor to individuelle støtteforanstaltninger.
Ved afgørelse af 26. april 2020 (3) konkluderede Kommissionen, at den covid-19-støtte, der blev ydet Condor i 2020, og som havde form af to lån på i alt 550 mio. EUR (herefter »covid-19-lånene af 2020«) ledsaget af en statsgaranti, var forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF. I forbindelse med, at Retten skulle træffe afgørelse i et annullationssøgsmål, annullerede den denne afgørelse på grund af en begrundelsesmangel, idet den suspenderede virkningerne af denne annullation under afventning af vedtagelse af en ny afgørelse (4). Således vedtog Kommissionen den 26. juli 2021 en ny afgørelse, der fastslog, at covid-19-støtten af 2020 var forenelighed med det indre marked (5).
Samme dag vedtog Kommissionen en afgørelse, hvorved den konkluderede, at den covid-19-støtte, der var blevet tildelt Condor i 2021, og som havde form af en delvis afskriving af en gæld på 60 mio. EUR, som stammede fra de lån, der var blevet ydet i forbindelse med covid-19-støtten i 2020, ligeledes var forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF (6).
Endelig godkendte Kommissionen ved en anden afgørelse af 26. juli 2021 (7) på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF og rammebestemmelserne en støtteforanstaltning ydet af Tyskland, der havde til formål at støtte omstruktureringen og videreførelsen af Condors aktiviteter, og som bestod af to led. Første led bestod dels af ændringen af betingelserne for covid-19-lånene fra 2020, dels af en delvis afskrivning af et beløb på 90 mio. EUR af den gæld, der fulgte af disse lån. Andet led bestod i afskrivning af en gæld på 20,2 mio. EUR, svarende til de renter, som Condor skulle tilbagebetale som følge af den ændrede afgørelse af 26. juli 2021 om covid-19-støtten af 2020.
Ryanair anlagde sag ved Retten med påstand om annullation af afgørelsen af 26. juli 2021 om godkendelse af omstruktureringsstøtten til fordel for Condor.
Rettens bemærkninger
Til støtte for søgsmålet gjorde Ryanair bl.a. gældende, at selskabets processuelle rettigheder var blevet tilsidesat, for så vidt som Kommissionen havde vedtaget den anfægtede afgørelse uden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF på trods af den tvivl, som Kommissionen burde have næret med hensyn til den pågældende støttes forenelighed med det indre marked.
Det følger af fast retspraksis, at når den indledende undersøgelse af en støtteforanstaltning ikke har gjort det muligt for Kommissionen at overvinde de alvorlige vanskeligheder, som bedømmelsen af denne foranstaltnings forenelighed med det indre marked giver anledning til, skal der indledes en formel undersøgelsesprocedure. I denne forbindelse er det ligeledes præciseret i retspraksis, at beviset for den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af Kommissionens undersøgelse i forbindelse med dens vurdering af en støttes forenelighed med det indre marked kan godtgøre, at denne vurdering gav anledning til alvorlige vanskeligheder.
På baggrund af denne retspraksis gjorde Ryanair bl.a. gældende, at Kommissionen havde tilsidesat rammebestemmelsernes punkt 67 i den anfægtede afgørelse, hvilket viste, at der forelå alvorlige vanskeligheder, som nødvendiggjorde indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure.
I denne forbindelse konstaterede Retten i overensstemmelse med rammebestemmelsernes punkt 67, at enhver statsstøtte, der forbedrer støttemodtagerens egenkapital, kun bør ydes på vilkår, der giver staten en rimelig del af støttemodtagerens fremtidige gevinster, og som står mål med det beløb, staten har indskudt, og i forhold til virksomhedens tilbageværende egenkapital, efter at tabene er gjort op.
Eftersom spørgsmålet om, hvorvidt vilkårene for støttens tildeling sikrede Tyskland en rimelig del af Condors fremtidige gevinster, ikke var blevet undersøgt i den anfægtede afgørelse, kom Retten ind på Kommissionens argument, hvorefter den omhandlede støtteforanstaltning ikke var omfattet af anvendelsesområdet for rammebestemmelsernes punkt 67. Ifølge Kommissionen finder det nævnte punkt kun anvendelse, når støtteforanstaltningen udgør et kapitalindskud, og når den pågældende stat ejer en andel i støttemodtagerens kapital, hvilket ikke var tilfældet i den foreliggende sag.
Retten bemærkede i denne henseende for det første, at ordlyden af rammebestemmelsernes punkt 67 synes at frembyde en vis inkonsekvens, for så vidt som det på den ene side i indledningen anføres, at det finder anvendelse på »enhver statsstøtte, der forbedrer støttemodtagerens egenkapital«, dvs. tilskud, kapitaltilførsler og gældsafskrivning, mens den afsluttende del på den anden side alene henviser til »det beløb, staten har indskudt«. Denne uoverensstemmelse, som i øvrigt kan tilskrives Kommissionen, der er ophavsmand til de nævnte retningslinjer, burde have foranlediget Kommissionen til at foretage en mere indgående undersøgelse af denne bestemmelse i lyset af den sammenhæng, hvori den indgår, og de mål, som den forfølger, hvilket institutionen undlod at gøre.
Hvad angår den sammenhæng, hvori rammebestemmelsernes punkt 67 indgår, præciserede Retten derefter, at dette punkt er en del af det afsnit af rammebestemmelserne, der vedrører byrdefordeling, og som indledes med punkt 65. Dette punkt 65, som bestemmer, at støtte til dækning af tab kun bør ydes på vilkår, der indebærer, at investorerne påtager sig en passende del af byrden, omhandler uden forskel tilskud, kapitaltilførsler og gældsafskrivning. På samme måde finder rammebestemmelsernes punkt 66, hvorefter staten først må gribe ind, efter at tabene er fuldstændig gjort op og tilskrevet de eksisterende aktionærer og efterstillede kreditorer, anvendelse, uanset hvilken form dette indgreb antager. Der er imidlertid intet, der tyder på, at punkt 65, 66 og 67 skal have forskellige anvendelsesområder afhængigt af, hvilken form den statslige støtte antager. Navnlig synes opbygningen af de krav, der er fastsat i punkt 66 og 67, samt deres kumulative karakter, at antyde, at de, ligesom rammebestemmelsernes punkt 65, finder anvendelse på enhver statsstøtte, der forbedrer støttemodtagerens situation for så vidt angår egenkapitalen.
Hvad endelig angår de formål, der forfølges med rammebestemmelsernes punkt 67, bemærkede Retten, at bestemmelserne i afsnittet om byrdefordeling bl.a. har til formål at undgå, at aktionærerne og de efterstillede kreditorer beskyttes mod konsekvenserne af deres investeringsvalg i den støttemodtagende virksomhed, hvilket kan medføre moral hazard og undergrave markedsdisciplinen. Det fremgår imidlertid ikke af rammebestemmelserne, at risikoen for moral hazard kun foreligger, når en medlemsstat tilfører kapital til støttemodtageren, men ikke når den afskriver dennes gæld, eller når den yder støttemodtageren et tilskud. Det formål, der ligger til grund for rammebestemmelsernes punkt 67 – nemlig at mindske risikoen for, at virksomheder, der står over for en redning og en sandsynlig omstrukturering i tilfælde af vanskeligheder, kan tage uforholdsmæssige risici med henblik på at opnå en større gevinst – ville desuden ikke kunne nås fuldt ud, såfremt visse typer støtteforanstaltninger, såsom gældsafskrivning, skulle udelukkes fra rammebestemmelsernes anvendelsesområde, selv om de forbedrer støttemodtagerens egenkapital og skaber den samme moral hazard som den, der følger af en kapitaltilførsel. Desuden er tildelingen til staten af en rimelig del af støttemodtagerens fremtidige gevinster af en omstruktureringsstøtte, det være sig i form af tilskud, kapitalindskud eller gældsafskrivning, i overensstemmelse med målene om behovet for at undgå spild af offentlige midler som beskrevet i rammebestemmelserne.
På baggrund af det ovenstående fandt Retten, at Kommissionen ikke kunne konkludere, at omstruktureringsstøtten til Condor ikke var omfattet af anvendelsesområdet for rammebestemmelsernes punkt 67, og undlade at undersøge, om denne støtte var i overensstemmelse med de krav, der er fastsat i dette punkt.
Eftersom Ryanair således havde godtgjort, at undersøgelsen af foreneligheden med det indre marked af den omstruktureringsstøtte, der blev tildelt Condor, var ufuldstændig og utilstrækkelig, fastslog Retten, at Kommissionen burde have næret tvivl, der begrundede indledningen af proceduren i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF, og annullerede den anfægtede afgørelse.