Asunto T‑28/22
(Publicación por extractos)
Ryanair DAC
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Octava) de 8 de mayo de 2024
«Ayudas de Estado — Mercado alemán del transporte aéreo — Ayuda de reestructuración otorgada por Alemania a favor de una compañía aérea — Modificación de las condiciones de los préstamos concedidos por Alemania y condonación parcial de deudas — Decisión de no plantear objeciones — Recurso de anulación — Legitimación activa — Admisibilidad — Salvaguardia de los derechos procedimentales — Dificultades serias — Artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c) — Punto 67 de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas no financieras en crisis — Reparto de las cargas»
1. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que las afectan directa e individualmente — Decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda de Estado compatible con el mercado interior sin incoar el procedimiento de investigación formal — Recurso de los interesados en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2 — Recurso dirigido a salvaguardar los derechos procesales de los interesados — Admisibilidad
[Arts. 108 TFUE, aps. 2 y 3, y 263 TFUE, párr. 4; Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, art. 1, letra h)]
(véanse los apartados 17 a 19)
2. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que las afectan directa e individualmente — Afectación individual — Criterios — Decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda compatible con el mercado interior sin incoar el procedimiento de investigación formal — Empresa que impugna el carácter fundado de dicha Decisión — Empresa que no acredita una afectación sustancial de su posición en el mercado — Inadmisibilidad
(Arts. 108 TFUE, aps. 2 y 3, y 263 TFUE, párr. 4)
(véanse los apartados 20 a 29)
3. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Fase preliminar y fase contradictoria — Obligación de la Comisión de iniciar el procedimiento contradictorio en caso de dificultades serias — Circunstancias que permiten acreditar la existencia de esas dificultades — Carácter insuficiente o incompleto del examen realizado por la Comisión
[Art. 108 TFUE, aps. 2 y 3; Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, art. 4]
(véanse los apartados 33 a 36 y 241 a 243)
4. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas de reestructuración de una empresa en crisis — Apreciación a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), y de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas no financieras en crisis — Sociedad en crisis que forma parte de un grupo — Sociedad excluida de las ayudas conforme a las Directrices — Compra de una sociedad en crisis por un grupo — Compra condicionada a la concesión de la ayuda de reestructuración — Sociedad en crisis que puede recibir ayudas con arreglo a la Directrices
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra c); Comunicación 2014/C 249/01 de la Comisión, punto 22]
(véanse los apartados 40 a 54)
5. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas de reestructuración de una empresa en crisis — Apreciación a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), y de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas no financieras en crisis — Criterios — Criterio de que se persiga un objetivo de interés común — Medida para evitar problemas sociales o suplir deficiencias del mercado — Riesgo de perturbación de un servicio importante, difícil de reproducir y que difícilmente podría ser realizado por un competidor en caso de indisponibilidad del beneficiario de las ayudas
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra c); Comunicación 2014/C 249/01 de la Comisión, puntos 43 y 44]
(véanse los apartados 57 a 92)
6. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas de salvamento de una empresa en crisis — Apreciación a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), y de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas no financieras en crisis — Criterios — Necesidad de la ayuda para alcanzar los objetivos previstos en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c) — Efecto incentivador de la ayuda sobre el beneficiario para que este contribuya a la consecución de dichos objetivos
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra c); Comunicación 2014/C 249/01 de la Comisión, puntos 8, 53 y 59 y anexo II, párr. 2, punto 3]
(véanse los apartados 96 a 120)
7. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas de salvamento de una empresa en crisis — Apreciación a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), y de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas no financieras en crisis — Criterios — Obligación del Estado miembro de presentar un plan de reestructuración realista, coherente y de amplio alcance para restablecer la viabilidad a largo plazo del beneficiario en un plazo razonable — Plan de reestructuración que debe adecuado y limitado al mínimo necesario para alcanzar el objetivo perseguido
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra c); Comunicación 2014/C 249/01 de la Comisión, puntos 45, 47, 48, 50 a 52, 54, 58 y 61 y anexo II, párr. 2, punto 9]
(véanse los apartados 123 a 126, 150, 161, 175, 183, 184, 187 y 195)
8. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas de salvamento de una empresa en crisis — Apreciación a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), y de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas no financieras en crisis — Criterios — Contribución adecuada a los costes de restructuración por parte del beneficiario de la ayuda, de sus accionistas o acreedores, de su grupo o de nuevos inversores
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra c); Comunicación 2014/C 249/01 de la Comisión, puntos 61 a 64]
(véanse los apartados 198 a 201)
9. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas de salvamento de una empresa en crisis — Apreciación a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), y de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas no financieras en crisis — Criterios — Reparto adecuado de las cargas — Ayudas que refuercen el patrimonio neto del beneficiario — Condiciones de concesión que permitan al Estado obtener un porcentaje razonable de las futuras ganancias en valor del beneficiario
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra c); Comunicación 2014/C 249/01 de la Comisión, punto 67]
(véanse los apartados 204 a 233)
10. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas de salvamento de una empresa en crisis — Apreciación a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), y de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas no financieras en crisis — Criterios — Reparto adecuado de las cargas — Calibrado de las medidas para limitar el falseamiento de la competencia
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra c); Comunicación 2014/C 249/01 de la Comisión, puntos 87 y 90]
(véanse los apartados 236 a 238)
Resumen
El Tribunal General, que conoce de un recurso de anulación interpuesto por la compañía aérea Ryanair DAC, anula la Decisión de la Comisión Europea por la que se autorizó una medida de ayuda concedida por la República Federal de Alemania a la compañía aérea Condor Flugdienst GmbH (en lo sucesivo, «Condor») con el fin de apoyar su reestructuración. (1) En este contexto, el Tribunal General aporta precisiones sobre el examen de la compatibilidad de las ayudas de reestructuración con el mercado interior a la luz del requisito, establecido en las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis, (2) en virtud del cual toda ayuda estatal que mejore el patrimonio neto del beneficiario debe concederse en condiciones que permitan al Estado obtener un porcentaje razonable de las futuras ganancias en valor del beneficiario.
Con el fin de reparar los perjuicios sufridos debido a la imposición de restricciones de viaje relacionadas con la pandemia de COVID-19, Alemania concedió, en 2020, y posteriormente en 2021, dos medidas de ayuda individuales a Condor.
Mediante Decisión de 26 de abril de 2020, (3) la Comisión concluyó que la ayuda COVID-19 concedida a Condor en 2020, que había adoptado la forma de dos préstamos por un importe total de 550 millones de euros (en lo sucesivo, «préstamos COVID-19 de 2020»), acompañados de una garantía estatal, era compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b). El Tribunal General, ante quien se interpuso un recurso de anulación contra dicha decisión, la anuló por falta de motivación y suspendió al mismo tiempo los efectos de dicha anulación a la espera de la adopción de una nueva decisión. (4) El 26 de julio de 2021, la Comisión adoptó una nueva decisión mediante la que declaró que la ayuda COVID-19 de 2020 era compatible con el mercado interior. (5)
Ese mismo día, la Comisión adoptó una Decisión en la que concluyó que la ayuda COVID-19 concedida a Condor en 2021 consistente en una condonación parcial de 60 millones de euros de deudas resultantes de los préstamos concedidos en el contexto de la ayuda COVID-19 de 2020, también era compatible con el mercado interior sobre la base del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b). (6)
Por último, mediante otra Decisión de 26 de julio de 2021, (7) la Comisión autorizó, sobre la base del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), y de las Directrices de salvamento y reestructuración, una medida de ayuda concedida por Alemania destinada a apoyar la reestructuración y la continuación de las actividades de Condor, que consta de dos componentes. El primer componente consiste, por una parte, en la modificación de las condiciones de los préstamos COVID-19 de 2020 y, por otra parte, en la condonación parcial de 90 millones de euros de deudas resultantes de dichos préstamos. El segundo componente consiste en la condonación de una deuda de un importe de 20,2 millones de euros, correspondiente a los intereses que Condor debía reembolsar a raíz de la Decisión de 26 de julio de 2021 sobre la ayuda COVID-19 de 2020 modificada.
Ryanair interpuso recurso de anulación ante el Tribunal General contra la Decisión de 26 de julio de 2021 por la que se autorizó la ayuda de reestructuración a favor de Condor.
Apreciación del Tribunal General
En apoyo de su recurso, Ryanair invoca, en particular, la vulneración de sus derechos procesales, en la medida en que la Comisión adoptó la Decisión impugnada sin incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, pese a las dudas que debería haber albergado en cuanto a la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado interior.
Según reiterada jurisprudencia, cuando el examen previo de una medida de ayuda no permite a la Comisión superar las dificultades serias inherentes a la apreciación de la compatibilidad de dicha medida con el mercado interior, es necesario incoar el procedimiento de investigación formal. En este contexto, la jurisprudencia ha precisado asimismo que la prueba del carácter insuficiente o incompleto del examen realizado por la Comisión al apreciar la compatibilidad de una ayuda con el mercado interior demuestra que dicha apreciación planteaba dificultades serias.
A la luz de esta jurisprudencia, Ryanair alega, en particular, que la Comisión infringió el punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración en la Decisión impugnada, lo que, a su juicio, demuestra la existencia de dificultades serias que requerían la incoación del procedimiento de investigación formal.
Sobre este particular, el Tribunal General declara que, de conformidad con el punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración, toda ayuda estatal que mejore el patrimonio neto del beneficiario deberá concederse en condiciones que permitan al Estado obtener un porcentaje razonable de las futuras ganancias en valor del beneficiario, habida cuenta del importe de los fondos propios del Estado aportados en comparación con el patrimonio neto restante de la empresa después de haber contabilizado las pérdidas.
Dado que la cuestión de si las condiciones de concesión de la ayuda controvertida permitirían a Alemania obtener un porcentaje razonable de las futuras ganancias en valor de Condor no había sido examinada en la Decisión impugnada, el Tribunal General examina la alegación de la Comisión según la cual la medida de ayuda controvertida no está comprendida en el ámbito de aplicación del punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración. Según la Comisión, dicho punto 67 solo se aplica cuando la medida de ayuda constituye una aportación de capital y el Estado miembro afectado posee una participación en el capital del beneficiario, lo que no sucede en el caso de autos.
A este respecto, el Tribunal señala, para empezar, que el tenor del punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración presenta cierta incoherencia, en la medida en que, por un lado, su parte inicial indica que resulta aplicable a «toda ayuda estatal que mejore el patrimonio neto del beneficiario», esto es, subvenciones, aportaciones de capital y condonaciones de deuda, mientras que, por otro, en su parte final hace referencia a los «fondos propios del Estad[o] aportados». Pues bien, esta incoherencia, que además es imputable a la Comisión, autora de dichas Directrices, debería haber llevado a esta última a examinar más detenidamente esta disposición a la luz del contexto en el que se inscribe y de los fines que persigue, cosa que no hizo.
En lo que respecta al contexto en el que se inscribe el punto 67 de la Directrices de salvamento y reestructuración, el Tribunal General precisa, a continuación, que dicho punto forma parte de la sección de las Directrices relativa al reparto de las cargas, que viene introducida por el punto 65. Dicho punto 65, que establece que las ayudas destinadas a cubrir pérdidas deben concederse en condiciones que impliquen un adecuado reparto de cargas entre los inversores, se refiere, sin distinción alguna, a las subvenciones, las aportaciones de capital y la condonación de deudas. Asimismo, el punto 66 de las Directrices de salvamento y reestructuración, a tenor del cual, el Estado solo debe intervenir una vez que las pérdidas hayan sido totalmente contabilizadas e imputadas a los accionistas y a los titulares de deuda subordinada, se aplica con independencia de la forma que adopte dicha intervención. Pues bien, nada indica que dichos puntos 65, 66 y 67 deban tener ámbitos de aplicación diferentes en función de la forma que adopte el apoyo estatal. En particular, la estructura de los requisitos establecidos en los puntos 66 y 67 y su carácter acumulativo sugieren que estos deben aplicarse, al igual que el punto 65 de dichas Directrices, a toda ayuda de Estado que mejore el patrimonio neto del beneficiario.
Por último, en lo que atañe a las finalidades perseguidas por el punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración, el Tribunal General observa que las disposiciones incluidas en la sección relativa al reparto de las cargas tienen por objeto, en particular, evitar que los accionistas y los acreedores subordinados se vean protegidos de las consecuencias de su opción de invertir en el beneficiario, lo que podría crear riesgo moral y debilitar la disciplina del mercado. Pues bien, nada en dichas Directrices indica que ese riesgo moral únicamente existe cuando un Estado miembro aporta capital al beneficiario, pero no cuando condona sus deudas o cuando le concede una subvención. Además, el objetivo que subyace en el apartado 67, a saber, reducir el riesgo de que las empresas que sepan que probablemente van a ser rescatadas y reestructuradas cuando tengan problemas puedan asumir riesgos excesivos con el fin de obtener más beneficios, no podría alcanzarse plenamente si debieran excluirse de su ámbito de aplicación ciertos tipos de medidas de ayuda, como la condonación de deudas, siendo así que mejoran el patrimonio neto del beneficiario y generan el mismo riesgo moral que el que resulta de una aportación de capital. Además, el hecho de conferir al Estado un porcentaje razonable de las futuras ganancias en valor del beneficiario de una ayuda de reestructuración, ya sea en forma de subvención, inyección de capital o condonación de deudas, es coherente con los objetivos de eficacia del gasto público recordados en las Directrices de salvamento y reestructuración.
Habida cuenta de lo anterior, el Tribunal General considera que la Comisión no podía llegar a la conclusión de que la ayuda de reestructuración concedida a Condor no estaba comprendida en el ámbito de aplicación del punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración, y omitir el examen de si dicha ayuda era conforme con los requisitos establecidos en ese punto.
Dado que Ryanair ha demostrado que el examen de la compatibilidad con el mercado interior de la ayuda de reestructuración concedida a Condor era incompleto e insuficiente, el Tribunal General declara que la Comisión debería haber albergado dudas que justificaban la incoación del procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, y anula la Decisión impugnada.