Byla T‑28/22
(Ištraukų skelbimas)
Ryanair DAC
prieš
Europos Komisiją
2024 m. gegužės 8 d. Bendrojo Teismo (aštuntoji kolegija) sprendimas
„Valstybės pagalba – Vokietijos oro transporto rinka – Restruktūrizavimo pagalba, kurią Vokietija suteikė oro transporto bendrovei – Vokietijos suteiktų paskolų sąlygų pakeitimas ir dalinis skolų panaikinimas – Sprendimas nepareikšti prieštaravimų – Ieškinys dėl panaikinimo – Teisė pareikšti ieškinį – Priimtinumas – Procesinių teisių apsauga – Dideli sunkumai – SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktas – Gairių dėl valstybės pagalbos sunkumų patiriančioms ne finansų įmonėms sanuoti ir restruktūrizuoti 67 punktas – Naštos pasidalijimas“
1. Ieškinys dėl panaikinimo – Fiziniai ar juridiniai asmenys – Tiesiogiai ir konkrečiai su jais susiję aktai – Komisijos sprendimas, kuriuo konstatuojamas valstybės pagalbos suderinamumas su vidaus rinka nepradėjus oficialios tyrimo procedūros – Suinteresuotųjų asmenų ieškinys pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį – Ieškinys, kuriuo siekiama išsaugoti suinteresuotųjų šalių procesines teises – Priimtinumas
(SESV 108 straipsnio 2 ir 3 dalys ir 263 straipsnio ketvirta pastraipa; Tarybos reglamento 2015/1589 1 straipsnio h punktas)
(žr. 17–19 punktus)
2. Ieškinys dėl panaikinimo – Fiziniai ar juridiniai asmenys – Tiesiogiai ir konkrečiai su jais susiję aktai – Konkreti sąsaja – Kriterijai – Komisijos sprendimas, kuriuo konstatuojamas valstybės pagalbos suderinamumas su vidaus rinka nepradėjus oficialios tyrimo procedūros – Įmonė, ginčijanti šio sprendimo pagrįstumą – Įmonė, kuri neįrodo, kad daromas didelis poveikis jos padėčiai rinkoje – Nepriimtinumas
(SESV 108 straipsnio 2 bei 3 dalys ir 263 straipsnio ketvirta pastraipa)
(žr. 20–29 punktus)
3. Valstybių teikiama pagalba – Komisijos tyrimas – Pirminio tyrimo stadija ir ginčo stadija – Komisijos pareiga susidūrus su dideliais sunkumais pradėti rungimosi procedūrą – Aplinkybės, leidžiančios patvirtinti tokių sunkumų egzistavimą – Komisijos atlikto tyrimo nepakankamumas ar neišsamumas
(SESV 108 straipsnio 2 ir 3 dalys; Tarybos reglamento 2015/1589 4 straipsnio 3 ir 4 dalys)
(žr. 33–36, 241–243 punktus)
4. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba sunkumus patiriančiai įmonei restruktūrizuoti – Vertinimas pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktą ir Gaires dėl valstybės pagalbos sunkumus patiriančioms ne finansų įmonėms sanuoti ir restruktūrizuoti – Grupei priklausanti sunkumų patirianti bendrovė – Bendrovė, kuriai pagal gaires neskiriama pagalba – Grupės vykdomas sunkumų patiriančios įmonės įsigijimas – Įsigijimas su sąlyga, kad bus suteikta restruktūrizavimo pagalba – Sunkumų patirianti bendrovė, turinti teisę gauti pagalbą pagal gaires
(SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktas; Komisijos komunikato 2014/C 249/01 22 punktas)
(žr. 40–54 punktus)
5. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba sunkumus patiriančiai įmonei restruktūrizuoti – Vertinimas pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktą ir Gaires dėl valstybės pagalbos sunkumus patiriančioms ne finansų įmonėms sanuoti ir restruktūrizuoti – Kriterijai – Bendro intereso tikslo siekimas – Priemonė, kuria siekiama išvengti socialinių sunkumų ar ištaisyti rinkos nepakankamumą – Rizika, kad bus sutrikdytas svarbios paslaugos, kurią sunku pakeisti pasitraukus pagalbos gavėjui, teikimas
(SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktas; Komisijos komunikato 2014/C 249/01 43 ir 44 punktai)
(žr. 57–92 punktus)
6. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba sunkumų patiriančiai įmonei sanuoti – Vertinimas pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktą ir Gaires dėl valstybės pagalbos sunkumus patiriančioms ne finansų įmonėms sanuoti ir restruktūrizuoti – Kriterijai – Pagalbos būtinumas SESV 107 straipsnio 3 dalies c punkte nustatytiems tikslams pasiekti – Skatinamasis pagalbos poveikis pagalbos gavėjui, kad jis prisidėtų prie minėtų tikslų įgyvendinimo
(SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktas; Komisijos komunikato 2014/C 249/01 8, 53 ir 59 punktai ir II priedo 2d pastraipos 3 punktas)
(žr. 96–120 punktus)
7. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba sunkumų patiriančiai įmonei sanuoti – Vertinimas pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktą ir Gaires dėl valstybės pagalbos sunkumus patiriančioms ne finansų įmonėms sanuoti ir restruktūrizuoti – Kriterijai – Valstybės narės pareiga pateikti realistišką, nuoseklų ir plataus masto restruktūrizavimo planą, skirtą ilgalaikiam pagalbos gavėjo gyvybingumui atkurti per pagrįstą laikotarpį – Restruktūrizavimo planas, kuris turi būti tinkamas ir neviršyti to, kas būtina užsibrėžtam tikslui pasiekti
(SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktas; Komisijos komunikato 2014/C 249/01 45, 47, 48, 50–52, 54, 58, 61 punktai ir II priedo 2d pastraipos 9 punktas)
(žr. 123–126, 150, 161, 175, 183, 184, 187, 195 punktus)
8. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba sunkumų patiriančiai įmonei sanuoti – Vertinimas pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktą ir Gaires dėl valstybės pagalbos sunkumus patiriančioms ne finansų įmonėms sanuoti ir restruktūrizuoti – Kriterijai – Atitinkamas pagalbos gavėjo, jo akcininkų arba kreditorių, jo grupės arba naujų investuotojų įnašas į restruktūrizavimo išlaidas
(SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktas; Komisijos komunikato 2014/C 249/01 61–64 punktai)
(žr. 198–201 punktus)
9. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba sunkumų patiriančiai įmonei sanuoti – Vertinimas pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktą ir Gaires dėl valstybės pagalbos sunkumus patiriančioms ne finansų įmonėms sanuoti ir restruktūrizuoti – Kriterijai – Tinkamas naštos pasidalijimas – Pagalba, kuria stiprinamas pagalbos gavėjo nuosavas kapitalas – Sąlygos, kurios užtikrina, kad valstybė gautų pagrįstą pagalbos gavėjo vertės padidėjimo ateityje dalį
(SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktas; Komisijos komunikato 2014/C 249/01 61–67 punktai)
(žr. 204–233 punktus)
10. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba sunkumų patiriančiai įmonei sanuoti – Vertinimas pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktą ir Gaires dėl valstybės pagalbos sunkumus patiriančioms ne finansų įmonėms sanuoti ir restruktūrizuoti – Kriterijai – Tinkamas naštos pasidalijimas – Konkurencijos iškraipymų ribojimo priemonių suderinimas
(SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktas; Komisijos komunikato 2014/C 249/01 87 ir 90 punktai)
(žr. 236–238 punktus)
Santrauka
Išnagrinėjęs oro transporto bendrovės Ryanair DAC pareikštą ieškinį dėl panaikinimo Bendrasis Teismas panaikino Europos Komisijos sprendimą, kuriuo leista taikyti Vokietijos Federacinės Respublikos pagalbos priemonę oro transporto bendrovei Condor Flugdienst GmbH (toliau – Condor), siekiant paremti jos restruktūrizavimą(1). Šiomis aplinkybėmis Bendrasis Teismas pateikė patikslinimų dėl restruktūrizavimo pagalbos suderinamumo su vidaus rinka tyrimo, susijusių su Gairėse dėl valstybės pagalbos sunkumus patiriančioms įmonėms sanuoti ir restruktūrizuoti(2) numatytu reikalavimu, kad bet kokia valstybės pagalba, kuria pagerinama jos gavėjo nuosavo kapitalo padėtis, turi būti teikiama tokiomis sąlygomis, kurios užtikrina, kad valstybė gaus pagrįstą pagalbos gavėjo vertės padidėjimo ateityje dalį.
Siekdama kompensuoti dėl kelionių apribojimų, susijusių su COVID-19 pandemija, nustatymo patirtus nuostolius, 2020 ir 2021 m. Vokietija taikė Condor dvi individualios pagalbos priemones.
2020 m. balandžio 26 d. sprendime(3) Komisija padarė išvadą, kad 2020 m. Condor suteikta COVID-19 pagalba, t. y. dvi paskolos, kurių bendra vertė siekia 550 mln. EUR (toliau – 2020 m. COVID-19 paskolos), su valstybės garantija yra suderinama su vidaus rinka pagal SESV 107 straipsnio 2 dalies b punktą. Išnagrinėjęs ieškinį dėl panaikinimo, Bendrasis Teismas panaikino tą sprendimą dėl nepakankamų motyvų ir sustabdė panaikinimo pasekmes, kol bus priimtas naujas sprendimas(4). 2021 m. liepos 26 d. Komisija priėmė naują sprendimą, jame nustatė, kad 2020 m. COVID-19 pagalba yra suderinama su vidaus rinka(5).
Tą pačią dieną Komisija priėmė sprendimą, jame padarė išvadą, kad 2021 m. Condor suteikta pagalba COVID-19, t. y. 60 mln. EUR siekiančių skolų, susidariusių dėl paskolų, suteiktų pagal 2020 m. pagalbos COVID-19 priemonę, dalinis panaikinimas, taip pat yra suderinama su vidaus rinka pagal SESV 107 straipsnio 2 dalies b punktą(6).
Galiausiai kitu 2021 m. liepos 26 d. sprendimu(7) Komisija, remdamasi SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktu ir S&R gairėmis, leido taikyti Vokietijos pagalbos priemonę, skirtą Condor restruktūrizavimui ir veiklos tęstinumui paremti, kurią sudaro dvi dalys. Pirmoji dalis apima 2020 m. COVID-19 paskolų sąlygų pakeitimą ir dėl šių paskolų susidariusios 90 mln. EUR skolos dalinį panaikinimą. Antrąją dalį sudaro 20,2 mln. EUR skolos, atitinkančios palūkanas, kurias Condor turėjo padengti priėmus 2021 m. liepos 26 d. sprendimą dėl iš dalies pakeistos 2020 m. COVID-19 pagalbos, panaikinimas.
Ryanair pareiškė Bendrajame Teisme pareiškė ieškinį dėl 2021 m. liepos 26 d. sprendimo, kuriuo leista suteikti Condor restruktūrizavimo pagalbą, panaikinimo.
Bendrojo Teismo vertinimas
Grįsdama ieškinį Ryanair nurodė, kad buvo pažeistos jos procesinės teisės, nes ginčijamą sprendimą Komisija priėmė nepradėjusi SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytos formalios tyrimo procedūros, nors jai turėjo kilti abejonių dėl nagrinėjamos pagalbos suderinamumo su vidaus rinka.
Pagal suformuotą jurisprudenciją, jei preliminarus pagalbos priemonės tyrimas neleido Komisijai įveikti didelių sunkumų, kilusių vertinant šios priemonės suderinamumą su vidaus rinka, būtina pradėti oficialią tyrimo procedūrą. Šiuo klausimu jurisprudencijoje taip pat pažymėta: užtenka įrodyti, jog Komisijos atliktas tyrimas, vertinant pagalbos suderinamumą su vidaus rinka, buvo nepakankamas arba neišsamus, kad būtų įrodyta, jog šis vertinimas sukėlė didelių sunkumų.
Atsižvelgdama į šią jurisprudenciją Ryanair tvirtino, kad ginčijamame sprendime Komisija nesilaikė S&R gairių 67 punkto, o tai įrodo, kad kilo didelių sunkumų, dėl kurių reikia pradėti formalią tyrimo procedūrą.
Šiuo klausimu Bendrasis Teismas konstatavo, kad pagal S&R gairių 67 punktą valstybės pagalba, dėl kurios pagerėja gavėjo nuosavo kapitalo padėtis, turėtų būti teikiama tokiomis sąlygomis, pagal kurias valstybei suteikiama pagrįsta pagalbos gavėjo vertės padidėjimo ateityje dalis, atsižvelgiant į valstybės suteiktos nuosavo kapitalo injekcijos sumą, palyginti su bendrovės nuosavu kapitalu, likusiu po nuostolių apskaitos.
Kadangi ginčijamame sprendime neaptartas klausimas, ar nagrinėjamos pagalbos suteikimo sąlygos užtikrina Vokietijai pagrįstą Condor vertės padidėjimo ateityje dalį, Bendrasis Teismas analizavo Komisijos argumentą, kad nagrinėjama pagalbos priemonė nepatenka į S&R gairių 67 punkto taikymo sritį. Komisijos nuomone, 67 punktas taikomas tik tais atvejais, kai pagalbos priemonė yra kapitalo injekcija ir atitinkama valstybė narė turi pagalbos gavėjo kapitalo dalį, o šiuo atveju taip nebuvo.
Šiuo klausimu Bendrasis Teismas visų pirma pažymėjo, kad S&R gairių 67 punkto formuluotė yra šiek tiek nenuosekli, nes, viena vertus, jo įžanginėje dalyje nurodyta, kad jis taikytinas bet kokiai „valstybės pagalbai, dėl kurios pagerėja gavėjo nuosavo kapitalo padėtis“, t. y. subsidijoms, kapitalo injekcijoms ir skolų panaikinimui, kita vertus, jo baigiamojoje dalyje kalbama apie „valstybės suteikto nuosavo kapitalo sumą“. Šis nenuoseklumas, kuris beje priskirtinas šių gairių autorei Komisijai, turėjo paskatinti ją išsamiau išnagrinėti šią nuostatą, atsižvelgiant į kontekstą, kuriam esant ji buvo priimta, ir tikslus, kurių ja buvo siekiama, tačiau ji to nepadarė.
Dėl S&R gairių 67 punkto konteksto Bendrasis Teismas patikslino, kad šis punktas yra naštos pasidalijimą reglamentuojančio gairių skirsnio, kuris pradedamas 65 punktu, dalis. Tame 65 punkte numatyta, jog pagalba nuostoliams padengti turi būti teikiama taip, kad būtų užtikrintas tinkamas naštos paskirstymas tarp investuotojų ir niekaip neišskiriant kalbama apie subsidijas, kapitalo injekcijas ir skolų panaikinimą. Be to, S&R gairių 66 punktas, pagal kurį valstybės intervencija turėtų vykti iš esmės tik po to, kai nuostoliai yra visiškai apskaityti ir paskirstyti esamiems akcininkams ir subordinuotosios skolos turėtojams, taikomas neatsižvelgiant į šios intervencijos formą. Nėra pagrindo manyti, kad šie 65, 66 ir 67 punktai turėtų būti taikomi skirtingai, nelygu valstybės paramos forma. Visų pirma iš 66 ir 67 punktuose nustatytų reikalavimų sistemos ir jų kumuliacinio pobūdžio matyti, kad jie, kaip ir 65 punktas, turi būti taikomi bet kokiai valstybės pagalbai, dėl kurios pagerėja gavėjo nuosavo kapitalo padėtis.
Galiausiai dėl S&R gairių 67 punktu siekiamų tikslų Bendrasis Teismas pažymėjo, kad dalijimąsi našta reglamentuojančio skyriaus nuostatomis siekiama išvengti apsaugoti akcininkus ir subordinuotuosius kreditorius nuo pasekmių, susijusių su jų sprendimu investuoti į pagalbos gavėją, t. y. to, kas galėtų paskatinti neatsakingą elgesį ir susilpninti rinkos drausmę. Šiose gairėse nėra nieko, kas rodytų, jog ši rizika kyla, tik kai valstybė narė suteikia pagalbos gavėjui kapitalo injekciją, ir tokios rizikos nėra, kai ji panaikina šio gavėjo skolas arba skiria jam subsidiją Be to, tikslas, kuriuo grindžiamas 67 punktas, t. y. sumažinti riziką, kad manydamos, jog susidūrusios su sunkumais bus sanuojamos ir restruktūrizuojamos, įmonės gali prisiimti pernelyg didelę riziką, kad gautų daugiau pelno, negalėtų būti visiškai pasiektas, jei tam tikros pagalbos priemonės, pavyzdžiui, skolų panaikinimas, nebūtų įtrauktos į jo taikymo sritį, nors dėl jų pagerėja gavėjo nuosavo kapitalo padėtis ir kyla tokia pati neatsakingo elgesio rizika kaip ir dėl kapitalo injekcijos. Be to, tai, kad suteikdama restruktūrizavimo pagalbą, t. y. subsidiją, kapitalo injekciją arba skolų panaikinimą, valstybė gauna pagrįstą pagalbos gavėjo vertės padidėjimo ateityje dalį, atitinka S&R gairėse primintus viešųjų išlaidų veiksmingumo tikslus.
Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, Bendrasis Teismas nusprendė, kad Komisija negalėjo padaryti išvados, jog Condor suteikta restruktūrizavimo pagalba nepatenka į S&R gairių 67 punkto taikymo sritį, ir nenagrinėti, ar ši priemonė atitinka šiame punkte numatytus reikalavimus.
Ryanair įrodė, kad Condor suteiktos restruktūrizavimo pagalbos suderinamumo su vidaus rinka nagrinėjimas buvo neišsamus ir nepakankamas, todėl Bendrasis Teismas konstatavo, kad Komisijai turėjo kilti abejonių, pateisinančių SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytos procedūros pradėjimą, ir panaikino ginčijamą sprendimą.