Zaak T‑194/04
The Bavarian Lager Co. Ltd
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Documenten met betrekking tot niet-nakomingsprocedure – Besluit houdende weigering van toegang – Bescherming van natuurlijke personen in verband met verwerking van persoonsgegevens – Verordening (EG) nr. 45/2001 – Begrip persoonlijke levenssfeer”
Samenvatting van het arrest
1. Beroep tot nietigverklaring – Bevoegdheid van gemeenschapsrechter
(Art. 230 EG)
2. Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld
[EG-Verdrag, art. 169 (thans art. 226 EG)]
3. Harmonisatie van wetgevingen – Bescherming van natuurlijke personen in verband met verwerking van persoonsgegevens – Verwerking van deze gegevens door communautaire instellingen en organen – Verordening nr. 45/2001
(Verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 45/2001, art. 5, sub a en b, en nr. 1049/2001)
4. Europese Gemeenschappen – Instellingen – Recht van toegang van publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001
(Verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 45/2001, art. 8, sub b, en nr. 1049/2001, art. 2 en 6, lid 1)
5. Europese Gemeenschappen – Instellingen – Recht van toegang van publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001
(Verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 45/2001, art. 8, sub b, en nr. 1049/2001, art. 4, lid 1, sub b)
6. Harmonisatie van wetgevingen – Bescherming van natuurlijke personen in verband met verwerking van persoonsgegevens – Verwerking van deze gegevens door communautaire instellingen en organen – Verordening nr. 45/2001
(Verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 45/2001, art. 5, sub b, en 18, en nr. 1049/2001, art. 4, lid 1, sub b)
7. Harmonisatie van wetgevingen – Bescherming van natuurlijke personen in verband met verwerking van persoonsgegevens – Verwerking van deze gegevens door communautaire instellingen en organen – Verordening nr. 45/2001
(Art. 6, lid 2, EU; verordening nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad)
8. Europese Gemeenschappen – Instellingen – Recht van toegang van publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001
(Art. 6, lid 2, EU; verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 45/2001, art. 10, en nr. 1049/2001, art. 4, lid 1, sub b; richtlijn 95/46 van het Europees Parlement en de Raad)
9. Harmonisatie van wetgevingen – Bescherming van natuurlijke personen in verband met verwerking van persoonsgegevens – Verwerking van deze gegevens door communautaire instellingen en organen – Verordening nr. 45/2001
[EG-Verdrag, art. 169 (thans art. 226 EG); verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 45/2001, art. 2, sub a, en nr. 1049/2001, art. 4, lid 1, sub b)
10. Europese Gemeenschappen – Instellingen – Recht van toegang van publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, derde streepje)
11. Europese Gemeenschappen – Instellingen – Recht van toegang van publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad)
1. In het kader van een beroep tot nietigverklaring is de conclusie om de Commissie te gelasten bepaalde maatregelen te nemen, niet-ontvankelijk. De gemeenschapsrechter kan namelijk in de uitoefening van zijn wettigheidstoetsing geen bevelen tot de instellingen richten of zich in hun plaats stellen. Deze beperking van de wettigheidstoetsing geldt voor alle rechtsgebieden waarop het Gerecht van geschillen kennis kan nemen, daaronder begrepen dat van de toegang tot documenten.
(cf. punten 47‑48)
2. Het beroep van een particulier tot nietigverklaring van een weigering van de Commissie om een niet-nakomingsprocedure tegen een lidstaat in te leiden, is niet ontvankelijk.
Blijkens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) is de Commissie immers niet verplicht een niet-nakomingsprocedure in te leiden, maar beschikt zij dienaangaande over een discretionaire bevoegdheid, die uitsluit dat particulieren kunnen verlangen dat de instelling een bepaald standpunt inneemt, en een beroep tot nietigverklaring tegen haar weigering te handelen kunnen instellen.
(cf. punten 54‑55)
3. Ingevolge artikel 5, sub a of b, van verordening nr. 45/2001 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, volgens welke bepaling de verwerking noodzakelijk moet zijn voor de vervulling van een taak van algemeen belang of om een wettelijke verplichting na te komen waaraan de verantwoordelijke voor de verwerking is onderworpen, moet de verwerking rechtmatig zijn. Het in artikel 2 van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie voorziene recht van toegang tot documenten van de instellingen, dat is toegekend aan iedere burger van de Europese Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat, vormt een wettelijke verplichting in de zin van artikel 5, sub b, van verordening nr. 45/2001. Nu verordening nr. 1049/2001 derhalve verplicht tot het verstrekken van gegevens, hetgeen een „verwerking” vormt in de zin van artikel 2, sub b, van verordening nr. 45/2001, is deze verstrekking uit dit oogpunt ingevolge artikel 5 van die verordening rechtmatig.
(cf. punt 106)
4. Op de toegang tot documenten die persoonsgegevens bevatten, is verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van toepassing. Volgens artikel 6, lid 1, hiervan behoeft degene die om toegang verzoekt de redenen voor zijn verzoek niet te vermelden en dus ook geen specifiek belang aan te tonen om toegang te krijgen tot de gevraagde documenten. Derhalve is, in het geval waarin persoonsgegevens worden doorgegeven om uitvoering te geven aan artikel 2 van verordening nr. 1049/2001, dat voorziet in het recht van toegang tot documenten voor alle burgers van de Unie, deze verordening van toepassing, en behoeft degene die om toegang verzoekt dus niet de noodzaak van de mededeling aan te tonen in de zin van artikel 8, sub b, van verordening nr. 45/2001 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens. Indien zou worden vereist dat degene die om toegang verzoekt de noodzaak van doorgifte aantoont, als aanvullende voorwaarde opgelegd door verordening nr. 45/2001, dan zou dit in strijd zijn met de doelstelling van verordening nr. 1049/2001, te weten een zo ruim mogelijke toegang van het publiek tot de documenten van de instellingen.
(cf. punt 107)
5. Aangezien de toegang tot een document krachtens artikel 4, lid 1, sub b, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie wordt geweigerd wanneer de openbaarmaking ervan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu zou ondermijnen, kan een doorgifte van persoonsgegevens die niet onder deze uitzondering valt de rechtmatige belangen van de betrokkene in beginsel niet schaden in de zin van artikel 8, sub b, van verordening nr. 45/2001 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens.
(cf. punt 108)
6. Artikel 18 van verordening nr. 45/2001 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens bepaalt dat de betrokkene het recht heeft om te allen tijde op grond van zwaarwegende en gerechtvaardigde redenen die met zijn bijzondere situatie verband houden, bezwaar aan te tekenen tegen de verwerking van hem betreffende gegevens, behalve met name in de in artikel 5, sub b, van deze verordening genoemde gevallen. Aangezien de in verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie bedoelde verwerking een wettelijke verplichting vormt in de zin van artikel 5, sub b, van verordening nr. 45/2001, heeft de betrokkene derhalve in beginsel geen recht van bezwaar. Daar artikel 4, lid 1, sub b, van verordening nr. 1049/2001 voorziet in een uitzondering op deze wettelijke verplichting, dient op basis hiervan evenwel rekening te worden gehouden met de gevolgen van de openbaarmaking van gegevens aangaande de betrokkene. Wanneer het verstrekken van deze gegevens de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van de betrokkene niet ondermijnt, zoals artikel 4, lid 1, sub b, van verordening nr. 1049/2001 vereist, kan de weigering van de betrokkene deze verstrekking niet verhinderen.
(cf. punten 109‑110)
7. De bepalingen van verordening nr. 45/2001 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens moeten, voor zover zij de verwerking regelen van persoonsgegevens die afbreuk kunnen doen aan de fundamentele vrijheden, inzonderheid het recht op persoonlijke levenssfeer, noodzakelijkerwijs worden uitgelegd op basis van de grondrechten, die integrerend deel uitmaken van de algemene rechtsbeginselen welker eerbiediging het Hof en het Gerecht verzekeren en die in artikel 6, lid 2, EU uitdrukkelijk zijn vastgelegd als algemene beginselen van gemeenschapsrecht.
(cf. punten 111‑112)
8. Conform artikel 6, lid 2, EU moet elk krachtens verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie genomen besluit in overeenstemming zijn met artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens. Dienaangaande stelt deze verordening overeenkomstig artikel 255, lid 2, EG de algemene beginselen en de beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende het recht op toegang tot documenten vast. Bijgevolg voorziet artikel 4, lid 1, sub b, van deze verordening in een uitzondering ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu. Aangezien de uitzonderingen op het beginsel van toegang tot documenten restrictief moeten worden uitgelegd, heeft deze uitzondering enkel betrekking op persoonsgegevens die de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu concreet en daadwerkelijk kunnen ondermijnen.
Het feit dat het „privéleven”, conform de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens, een ruim begrip is en dat het recht op bescherming van persoonsgegevens een van de aspecten kan vormen van het recht op eerbiediging van het privéleven, betekent niet dat alle persoonsgegevens noodzakelijkerwijs vallen onder het begrip „persoonlijke levenssfeer”.
A fortiori zullen niet alle persoonsgegevens wegens hun aard de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene kunnen ondermijnen. In punt 33 van de considerans van richtlijn 95/46 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens wordt namelijk gesproken van gegevens die wegens hun aard inbreuk kunnen maken op de fundamentele vrijheden of op de persoonlijke levenssfeer, en die zonder uitdrukkelijke toestemming van de betrokkene niet het voorwerp van verwerking mogen zijn, hetgeen erop duidt dat niet alle gegevens van dezelfde aard zijn. Dergelijke gevoelige gegevens kunnen vallen onder die waarnaar wordt verwezen in artikel 10 van verordening nr. 45/2001 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, dat handelt over de verwerking van bijzondere categorieën van gegevens, zoals die waaruit de raciale of etnische afkomst, de godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging of de gezondheid of het seksueel gedrag blijken.
(cf. punten 116‑119)
9. Een lijst van de deelnemers aan een vergadering in het kader van een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 169 van het Verdrag (thans artikel 226 EG), die is opgenomen in het proces-verbaal daarvan en die is opgesteld aan de hand van de entiteiten namens en voor rekening van welke deze personen aan voornoemde vergadering hebben deelgenomen en van welke personen worden vermeld: hun titel, het initiaal van hun voornaam, hun achternaam en, in voorkomend geval, de dienst, het orgaan of de vereniging waarvan zij deel uitmaken binnen deze entiteiten, bevat persoonsgegevens in de zin van artikel 2, sub a, van verordening nr. 45/2001 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, daar de personen die aan deze vergadering hebben deelgenomen daarin kunnen worden geïdentificeerd. Hoewel beroepsactiviteiten in beginsel niet zijn uitgesloten van het begrip „privéleven” in de zin van artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, betekent het enkele feit dat een document, bedoeld in een verzoek om toegang op grond van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, persoonsgegevens bevat, niet noodzakelijkerwijs dat de persoonlijke levenssfeer of de integriteit van de betrokken personen wordt aangetast.
Het feit dat het proces-verbaal de namen bevat van deze vertegenwoordigers, raakt namelijk niet de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen, aangezien zij aan de vergadering hebben deelgenomen als vertegenwoordigers van hun entiteiten. Bovendien bevat het proces-verbaal geen individuele meningen die aan deze personen kunnen worden toegerekend, maar standpunten die zijn toe te schrijven aan de entiteiten die deze personen vertegenwoordigen. Hoe dan ook kan de openbaarmaking van de namen van vertegenwoordigers de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu niet concreet en daadwerkelijk ondermijnen. Het enkele feit dat de naam van de betrokkene voorkomt op de lijst van deelnemers aan een vergadering, bij de entiteit die hij vertegenwoordigde, vormt niet een dergelijke ondermijning en brengt de door artikel 4, lid 1, sub b, van verordening nr. 1049/2001 vereiste bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van de betrokkenen niet in gevaar.
(cf. punten 121‑123, 125-126)
10. Artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, dat ertoe strekt „het doel van inspecties, onderzoeken en audits” te beschermen, is slechts van toepassing wanneer de openbaarmaking van de betrokken documenten de voltooiing van de inspecties, onderzoeken of audits in gevaar kan brengen. In dit verband strekt deze uitzondering, zoals blijkt uit de formulering ervan, er niet toe onderzoeken als zodanig te beschermen, doch het doel van deze onderzoeken, dat erin bestaat in geval van een niet-nakomingsprocedure de betrokken lidstaat ertoe te brengen aan het gemeenschapsrecht te voldoen.
In het geval waarin de Commissie zes jaar vóór het verzoek om toegang tot documenten reeds een einde heeft gemaakt aan een niet-nakomingsprocedure tegen een lidstaat, omdat deze laatste de betrokken wettelijke regeling had gewijzigd, is het doel van de onderzoeken bereikt. Ten tijde van de vaststelling van het besluit waarbij de Commissie de toegang heeft geweigerd tot een proces-verbaal van een vergadering in het kader van een niet-nakomingsprocedure, was er dus geen enkel onderzoek gaande waarvan het doel in gevaar kon worden gebracht door de openbaarmaking van het proces-verbaal met de namen van bepaalde vertegenwoordigers van entiteiten die hadden deelgenomen aan de vergadering, zodat de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering niet kan worden toegepast.
(cf. punten 148‑149)
11. De behandeling van een verzoek om toegang tot documenten, dat is ingediend in het kader van de procedure bedoeld in verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, vereist een concreet onderzoek. De enkele omstandigheid dat een document een door een uitzondering beschermd belang betreft, is op zich immers niet voldoende om de toepassing van deze uitzonderingsgrond te rechtvaardigen. Verder moet er een redelijkerwijze voorzienbaar en niet louter hypothetisch gevaar bestaan dat aan een beschermd belang afbreuk wordt gedaan. Bijgevolg moet de instelling voor de toepassing van een uitzondering een concreet onderzoek verrichten dat in de motivering van het besluit tot uitdrukking komt.
Hoewel de noodzaak van het bewaren van de anonimiteit van personen die de Commissie informatie verstrekken betreffende mogelijke schendingen van het gemeenschapsrecht dus een legitiem doel vormt dat kan rechtvaardigen dat de Commissie geen volledige of zelfs maar gedeeltelijke toegang verleent tot bepaalde documenten, neemt dat niet weg dat in casu de Commissie zich in abstracto heeft uitgesproken over de schadelijke gevolgen die de openbaarmaking van het betrokken document met de namen zou kunnen hebben voor haar onderzoek, zonder rechtens genoegzaam aan te tonen dat de openbaarmaking van dit document concreet en daadwerkelijk de bescherming van het doel van onderzoeken zou ondermijnen. Derhalve is in de onderhavige zaak niet aangetoond dat het doel van onderzoeken concreet en daadwerkelijk in gevaar zou zijn gebracht door de openbaarmaking van zes jaar na het beëindigen van dit onderzoek gevraagde gegevens.
(cf. punten 151‑152)