Mål T‑194/04
The Bavarian Lager Co. Ltd
mot
Europeiska gemenskapernas kommission
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Handlingar som hänför sig till ett fördragsbrottsförfarande – Beslut om avslag på ansökan om tillgång till handlingar – Skydd för enskilda personer med avseende på behandlingen av personuppgifter – Förordning (EG) nr 45/2001– Begreppet privatliv”
Sammanfattning av domen
1. Talan om ogiltigförklaring – Gemenskapsdomstolens behörighet
(Artikel 230 EG)
2. Talan om ogiltigförklaring – Rättsakter mot vilka talan kan väckas
(Artikel 169 i EG‑fördraget (nu artikel 226 EG)
3. Tillnärmning av lagstiftning – Skydd för enskilda personer med avseende på behandlingen av personuppgifter – Gemenskapsinstitutionernas och gemenskapsorganens behandling av dessa uppgifter – Förordning nr 45/2001
(Europaparlamentets och rådets förordningar nr 45/2001, artikel 5 a och b, och nr 1049/2001)
4. Europeiska gemenskaperna – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001
(Europaparlamentets och rådets förordningar nr 45/2001, artikel 8 b, och nr 1049/2001, artiklarna 2 och 6.1)
5. Europeiska gemenskaperna – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001
(Europaparlamentets och rådets förordningar nr 45/2001, artikel 8 b, och nr 1049/2001, artikel 4.1 b)
6. Tillnärmning av lagstiftning – Skydd för enskilda personer med avseende på behandlingen av personuppgifter– Gemenskapsinstitutionernas och gemenskapsorganens behandling av dessa uppgifter – Förordning nr 45/2001
(Europaparlamentets och rådets förordningar nr 45/2001, artiklarna 5 b och 18, och nr 1049/2001, artikel 4.1 b)
7. Tillnärmning av lagstiftning – Skydd för enskilda personer med avseende på behandlingen av personuppgifter – Gemenskapsinstitutionernas och gemenskapsorganens behandling av dessa uppgifter – Förordning nr 45/2001
(Artikel 6.2 EU; Europaparlamentets och rådets förordning nr 45/2001)
8. Europeiska gemenskaperna – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001
(Artikel 6.2 EU; Europaparlamentets och rådets förordningar nr 45/2001, artikel 10, och nr 1049/2001, artikel 4.1 b; Europaparlamentets och rådets direktiv nr 95/46)
9. Tillnärmning av lagstiftning – Skydd för enskilda personer med avseende på behandlingen av personuppgifter – Gemenskapsinstitutionernas och gemenskapsorganens behandling av dessa uppgifter – Förordning nr 45/2001
(Artikel 169 i EG‑fördraget (nu artikel 226 EG); Europaparlamentets och rådets förordningar nr 45/2001, artikel 2 a, och nr 1049/2001, artikel 4.1 b)
10. Europeiska gemenskaperna – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 tredje strecksatsen)
11. Europeiska gemenskaperna – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001)
1. Yrkanden om att kommissionen skall föreläggas att vidta bestämda åtgärder, vilka framställs i ett mål om talan om ogiltigförklaring, skall avvisas. Gemenskapsdomstolen kan inte rikta ett föreläggande till institutionerna eller träda i deras ställe när den prövar en rättsakts lagenlighet. Denna begränsning av prövningen av rättsakters lagenlighet gäller alla de områden där förstainstansrätten är behörig, däribland i fråga om tillgång till handlingar.
(se punkterna 47 och 48)
2. Enskilda är inte behöriga att föra talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut att inte inleda ett fördragsbrottsförfarande mot en medlemsstat.
Kommissionen är nämligen inte enligt artikel 169 i EG‑fördraget skyldig att inleda ett fördragsbrottsförfarande, utan förfogar härvidlag över ett utrymme för skönsmässig bedömning. Detta innebär att enskilda inte kan kräva att institutionen intar en viss ståndpunkt och att de inte kan väcka talan mot institutionens beslut att inte vidta någon åtgärd.
(se punkterna 54 och 55)
3. Enligt artikel 5 a eller b i förordning nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter krävs det att behandlingen är laglig, vilket innebär att behandlingen skall vara nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller vara nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den registeransvarige. Den rätt till tillgång till institutionernas handlingar som varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat har enligt artikel 2 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar utgör en rättslig förpliktelse i den mening som avses i artikel 5 b i förordning nr 45/2001. Om det enligt förordning nr 1049/2001 krävs att vissa personuppgifter skall lämnas ut, vilket utgör en behandling av dessa uppgifter enligt artikel 2 b i förordning nr 45/2001, är utlämnandet således lagligt enligt artikel 5 i förordning nr 45/2001.
(se punkt 106)
4. Frågan om tillgång till handlingar som innehåller personuppgifter omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Enligt artikel 6.1 i den förordningen är den som gör ansökan inte skyldig att ange några skäl för sin ansökan, och denne behöver således inte styrka något intresse för att få tillgång till de handlingar som begärs. Om personuppgifterna lämnas ut i enlighet med artikel 2 i förordning nr 1049/2001, i vilken det föreskrivs att varje unionsmedborgare har rätt till tillgång till handlingar, omfattas detta utlämnande av den förordningen, och det krävs därför inte att den som har ansökt om att handlingarna skall lämnas ut visar att ett utlämnande är nödvändigt, i den mening som avses i artikel 8 b i förordning nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter. Att kräva att den som har ansökt om att handlingarna skall lämnas ut skall styrka att ett utlämnande är nödvändigt innebär enligt förordning nr 45/2001 att det ställs upp ett tilläggsvillkor. Detta skulle stå i strid med ändamålet för förordning nr 1049/2001, vilket är att ge allmänheten största möjliga tillgång till de handlingar som förvaras hos institutionerna.
(se punkt 107)
5. En ansökan om tillgång till en handling kan avslås enligt artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för den enskildes privatliv och integritet. Ett utlämnande som inte faller under detta undantag kan emellertid i princip inte skada den registrerades legitima intressen, i den mening som avses i artikel 8 b i förordning nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter.
(se punkt 108)
6. I artikel 18 i förordning nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter, vilken rör den registrerades rätt att göra invändningar, föreskrivs att en registrerad har rätt att, när som helst och av avgörande och berättigade skäl som rör hans personliga situation, invända mot behandlingen av uppgifter som rör honom, utom i de fall som bland annat omfattas av artikel 5 b i den förordningen. Den behandling som avses i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar utgör en rättslig förpliktelse i den mening som avses i artikel 5 b i förordning nr 45/2001, varför den registrerade i princip saknar rätt att göra invändningar. Med hänsyn till att det i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 föreskrivs ett undantag från denna rättsliga förpliktelse skall det på grundval av den bestämmelsen dock tas i beaktande vilken följd som ett utlämnande av den registrerades personuppgifter skulle ha. Om ett utlämnande av dessa uppgifter inte innebär att skyddet för den enskildes privatliv och integritet undergrävs, vilket är det krav som ställs upp i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001, kan inte den omständigheten att denne motsätter sig ett utlämnande hindra att uppgifterna lämnas ut.
(se punkterna 109 och 110)
7. Bestämmelserna i förordning nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter reglerar behandlingen av personuppgifter som kan innebära intrång i de grundläggande friheterna, i synnerhet i rätten till skydd för privatlivet, och de måste därför tolkas mot bakgrund av de grundläggande rättigheterna, vilka utgör en integrerad del av de allmänna rättsprinciper som domstolen och förstainstansrätten skall säkerställa iakttagandet av. Dessa principer finns uttryckligen återgivna i artikel 6.2 EU, enligt vilken unionen, som allmänna principer för gemenskapsrätten, skall respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner.
(se punkterna 111 och 112)
8. Varje beslut som fattas med tillämpning av förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar skall, i enlighet med artikel 6.2 EU, iaktta artikel 8 i Europakonventionen. I förordning nr 1049/2001 fastställs, under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen, de allmänna principerna och gränserna för rätten till tillgång till handlingar i enlighet med artikel 255.2 EG. I artikel 4.1 b i ovannämnda förordning föreskrivs följaktligen ett undantag som syftar till att säkerställa skyddet för den enskildes privatliv och integritet. Undantag från principen om tillgång till handlingar skall tolkas restriktivt och det omfattar endast sådana personuppgifter som konkret och faktiskt kan skada den enskildes privatliv och integritet.
Den omständigheten att begreppet privatliv har getts en vidsträckt innebörd, i enlighet med rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, och att rätten till skydd för personuppgifter kan ingå i rätten till skydd för privatlivet innebär inte att samtliga personuppgifter med nödvändighet ingår i begreppet privatliv.
A fortiori är inte alla personuppgifter av sådan art att de kan skada den enskildes privatliv. I skäl 33 i direktiv 95/46 om skydd för enskilda med avseende på behandlingen av personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter hänvisas det till uppgifter som på grund av sin natur kan kränka grundläggande fri- och rättigheter eller privatlivets helgd, vilka inte får behandlas utan samtycke av den registrerade. Detta visar att inte alla personuppgifter är av samma art. Sådana känsliga personuppgifter kan inbegripas bland de personuppgifter till vilka det hänvisas i artikel 10 i förordning nr 45/2001 om skydd för enskilda med avseende på behandlingen av personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter om behandlingen av särskilda kategorier av uppgifter, såsom personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, religiös eller filosofisk övertygelse eller rör hälsa och sexualliv.
(se punkterna 116–119)
9. Ett protokoll som innehåller en förteckning över de personer som var närvarande vid ett sammanträde, vilket hölls i samband med ett fördragsbrottsförfarande i enlighet med artikel 169 i EG‑fördraget (nu artikel 226 EG), i vilken de närvarande står införda i förteckningen med angivande av den organisation i vars namn och för vars räkning de närvarade vid sammanträdet, första bokstaven i deras förnamn, deras efternamn och, i förekommande fall, den tjänsteavdelning, det organ eller den sammanslutning som de tillhörde innehåller personuppgifter, i den mening som avses i artikel 2 a i förordning nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter, eftersom de personer som var närvarande vid sammanträdet kan identifieras. Enbart den omständigheten att en handling innehåller personuppgifter betyder inte nödvändigtvis att de berörda personernas privatliv eller integritet berörs, samtidigt som det inte finns något principiellt skäl till att utesluta yrkesverksamhet från begreppet privatliv, i den mening som avses i artikel 8 i Europakonventionen.
Den omständigheten att protokollet innehåller företrädarnas namn innebär inte att dessa personers privatliv kommer i fråga, eftersom de närvarade vid sammanträdet i egenskap av företrädare för de organisationer som de företrädde. Protokollet innehåller inte heller några enskilda åsikter vilka kan tillskrivas dessa personer, utan endast de ståndpunkter som de organisationer intog som dessa personer företrädde. Ett utlämnande av namnen på företrädarna skulle i vart fall inte konkret och faktiskt skada de berörda personernas privatliv och integritet. Enbart den omständigheten att den berörda personens namn förekommer i en förteckning över de närvarande vid ett sammanträde, med angivande av den organisation som denne företrädde, innebär inte en sådan skada, och skyddet för de berörda personernas privatliv och integritet är inte i fara, vilket krävs enligt artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001.
(se punkterna 121–123, 125 och 126)
10. Artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, vilken avser att skydda ”syftet med inspektioner, utredningar och revisioner”, är endast tillämplig om utlämnandet av de ifrågavarande handlingarna riskerar att äventyra att inspektionerna, utredningarna eller revisionerna fullbordas. Undantagsregeln har inte, vilket framgår av dess lydelse, till ändamål att skydda utredningsverksamheten i sig, utan syftet med denna verksamhet är, i fråga om ett fördragsbrottsförfarande, att få den berörda medlemsstaten att följa gemenskapsrätten.
För det fall kommissionen redan har lagt ner ett fördragsbrottsförfarande mot en medlemsstat sex år innan ansökan om tillgång till handlingarna gjordes, eftersom den medlemsstaten hade ändrat den aktuella lagstiftningen, har syftet med utredningen uppnåtts. Vid tidpunkten för antagandet av beslutet att avslå ansökan om tillgång till protokollet från ett sammanträde, som hade hållits i samband med ett fördragsbrottsförfarande, pågick det således inte någon utredning vars syfte skulle äventyras om protokollet med namnen på vissa av företrädarna för de organisationer som var närvarande vid sammanträdet lämnades ut. Undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 är därför inte tillämpligt.
(se punkterna 148 och 149)
11. Den prövning som krävs vid behandlingen av en ansökan om tillgång till handlingar enligt förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar skall vara konkret. Enbart den omständigheten att en handling rör ett intresse som omfattas av ett undantag är inte tillräcklig för att tillämpa det senare. Vidare måste risken för skada för ett skyddat intresse rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk. Följaktligen måste den prövning som institutionen skall göra för att tillämpa ett undantag vara konkret och framgå av skälen till beslutet.
Behovet av att bevara anonymiteten hos de personer som lämnar upplysningar till kommissionen om eventuella åsidosättanden av gemenskapsrätten utgör ett berättigat syfte, vilket kan motivera att kommissionen inte ger fullständig eller ens delvis tillgång till vissa handlingar. I det föreliggande fallet har kommissionen emellertid endast uttalat sig hypotetiskt om den skada som ett utlämnande av den aktuella handlingen med angivande av namnen skulle kunna innebära för dess utredning. Kommissionen har inte styrkt att utlämnandet av den aktuella handlingen konkret och faktiskt skulle skada skyddet för syftet med utredningen. Det är således inte styrkt i det föreliggande fallet att syftet med utredningen konkret och faktiskt skulle äventyras om de begärda uppgifterna lämnades ut, sex år efter det att utredningen i fråga hade avslutats.
(se punkterna 151 och 152)