PIRMOSIOS INSTANCIJOS TEISMO (aštuntoji išplėstinė kolegija)
SPRENDIMAS
2008 m. gruodžio 17 d.(*)
„Valstybės pagalba – Valonijos regiono ir Charleroi Bruxelles Sud oro uosto sudaryti susitarimai su oro transporto bendrove Ryanair – Ekonominės naudos buvimas – Privataus investuotojo rinkos ekonomikoje kriterijaus taikymas“
Byloje T‑196/04
Ryanair Ltd, įsteigta Dubline (Airija), iš pradžių atstovaujama solisitorių D. Gleeson, A. Collins, V. Power ir D. McCann, vėliau − solisitorių V. Power, D. McCann, QC J. Swift, baristerio J. Holmes ir advokato G. Berrisch,
ieškovė,
prieš
Europos Bendrijų Komisiją, atstovaujamą N. Khan
atsakovę,
palaikomą
Association of European Airlines (AEA), atstovaujamos advokatų S. Völcker, F. Louis ir J. Heithecker,
į bylą įstojusios šalies,
dėl prašymo panaikinti 2004 m. vasario 12 d. Komisijos sprendimą 2004/393/EB dėl pagalbos, kurią oro transporto bendrovei Ryanair įsikuriant Šarlerua oro uoste suteikė Valonijos regionas ir Charleroi Bruxelles Sud oro uostas (OL L 137, p. 1),
EUROPOS BENDRIJŲ PIRMOSIOS INSTANCIJOS TEISMAS (aštuntoji išplėstinė kolegija),
kurį sudaro pirmininkas E. Martins Ribeiro, teisėjai D. Šváby, S. Papasavvas, N. Wahl (pranešėjas) ir A. Dittrich,
posėdžio sekretorė K. Pocheć, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2008 m. kovo 12 d. posėdžiui,
priima šį
Sprendimą
Ginčo aplinkybės
1 Ieškovė, Ryanair Ltd, yra pirmoji ir didžiausia pigių skrydžių oro transporto bendrovė Europoje. Ji pirmoji Europoje pritaikė vadinamąjį „low cost“ verslo modelį, kurio tikslas yra sumažinti išlaidas ir padidinti efektyvumą visose veiklos srityse, kad būtų galima pasiūlyti mažiausią kainą visose rinkose ir taip pritraukti daug keleivių.
2 Ryanair savo veiklą Šarlerua (Belgija) oro uoste pradėjo 1997 m. gegužės mėn. nuo reguliarių skrydžių į Dubliną.
3 2000 metais buvo vykdomos derybos dėl pirmos Ryanair bazės žemyne įrengimo Šarlerua.
4 2001 m. lapkričio mėnesio pradžioje Ryanair sudarė du atskirus susitarimus (toliau − ginčijami susitarimai): vieną su Valonijos regionu, o kitą su Brussels South Charleroi Airport (BSCA), viešąja Valonijos regiono kontroliuojama įmone, kuri nuo 1991 m. liepos 4 d. valdo ir eksploatuoja šį oro uostą koncesininkės teisėmis.
5 Pagal pirmąjį susitarimą Valonijos regionas be to, kad buvo pakeistos oro uosto darbo valandos, suteikė Ryanair 50 % nuolaidą nustatytiems mokesčiams už lėktuvų tūpimą ir įsipareigojo atlyginti Ryanair nuostolius, susijusius su pelno sumažėjimu, tiesiogiai ar netiesiogiai išplaukiančius iš dekretu ar kitu teisės aktu pakeistų bet kokių oro uosto mokesčių ar jo darbo valandų.
6 Pagal antrąjį susitarimą Ryanair įsipareigojo laikyti nuo dviejų iki keturių lėktuvų Šarlerua oro uoste ir penkiolika metų vykdyti bent po tris kiekvieno lėktuvo skrydžius pirmyn ir atgal per dieną. Be to, „didelio pasitraukimo“ iš oro uosto atveju ji įsipareigojo grąžinti visas BSCA pervestas lėšas ar jų dalį (žr. šio sprendimo 7 ir 9 punktus).
7 Savo ruožtu BSCA įsipareigojo atlyginti dalį Ryanair išlaidų įrengiant bazę. Šį atlyginimą sudaro:
– iki 250 000 eurų suma viešbučių ir Ryanair personalo gyvenimo išlaidoms,
– 160 000 eurų suma už kiekvieną atidarytą naują maršrutą iki trijų maršrutų kiekvienam Šarlerua oro uoste esančiam lėktuvui, t. y. maksimaliai 1 920 000 eurų suma,
– 768 000 eurų naujų maršrutų iš Šarlerua oro uosto skrydžio įgulos įdarbinimo ir apmokymo išlaidoms padengti,
– 4 000 eurų biuro reikmenims įsigyti,
– teisė „neatlygintinai ar už minimalų mokestį“ naudotis įvairiomis techninės paskirties patalpomis ar biurais.
8 Be to, pagal šį susitarimą BSCA už nusileidusio lėktuvo aptarnavimo paslaugas oro uoste iš Ryanair ima vieno euro už keleivį mokestį, o ne kitiems naudotojams taikomą dešimties eurų mokestį.
9 Galiausiai BSCA ir Ryanair įsteigė bendrą įmonę Promocy, kurios tikslas yra Ryanair veiklos Šarlerua ir Šarlerua oro uosto veiklos reklamos finansavimas. Abi šalys įsipareigojo lygiomis dalimis prisidėti prie Promocy funkcionavimo: 62 500 eurų įnašu pradiniam kapitalui ir metiniais įnašais, atitinkančiais keturis eurus už išvykstantį keleivį, į Promocy biudžetą.
10 Apie šias priemones Komisijai nebuvo pranešta.
11 Gavusi skundų ir spaudoje paskelbus informaciją, Komisija 2002 m. gruodžio 11 d. raštu (SG (2002) D/233141) informavo Belgijos Karalystę apie jos sprendimą šių priemonių atžvilgiu pradėti EB 88 straipsnio 2 dalyje numatytą procedūrą. Be to ji, paskelbdama šį sprendimą 2003 m. sausio 25 d. Europos Bendrijų oficialiajame leidinyje (OL C 18, p. 3), pakvietė suinteresuotuosius asmenis pateikti savo pastabas dėl ginčijamų priemonių.
12 Tik išanalizavusi suinteresuotųjų šalių ir Belgijos Karalystės pastabas Komisija 2004 m. vasario 12 d. priėmė Sprendimą 2004/393/EB dėl pagalbos, kurią oro transporto bendrovei Ryanair įsikuriant Šarlerua oro uoste suteikė Valonijos regionas ir Charleroi Bruxelles Sud oro uostas (OL L 137, p. 1) (toliau − skundžiamas sprendimas).
Skundžiamas sprendimas
13 Skundžiamame sprendime Komisija, aprašiusi atliktą administracinę procedūrą (1−6 konstatuojamosios dalys), iš pradžių trumpai priminė faktines aplinkybes ir vertinimą, pateiktą sprendime pradėti oficialaus tyrimo procedūrą (7−15 konstatuojamosios dalys). Paskui ji pateikė suinteresuotųjų šalių pastabas (16−75 konstatuojamosios dalys) ir Belgijos Karalystės komentarus (76−136 konstatuojamosios dalys).
14 Vertindama ginčijamas priemones Komisija iš pradžių vertina, ar tai yra pagalba EB 87 straipsnio 1 dalies prasme (137−250 konstatuojamosios dalys).
15 Šiuo požiūriu ji Valonijos regionui netaiko privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principo. Iš esmės ji mano, kad lėktuvų tūpimo mokesčių nustatymas yra Valonijos regiono įstatymų ir kitų teisės aktų leidybos kompetencija ir neekonominė veikla, kuri gali būti analizuojama taikant privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principą. Komisijos nuomone, Valonijos regionas, užuot vykdęs savo viešosios valdžios prerogatyvas, Ryanair atžvilgiu privatinės teisės sutartimi penkiolikai metų sumažino oro uosto mokesčius, o kadangi toks sumažinimas nebuvo taikytas kitoms oro transporto bendrovėms, jis pasielgė neteisėtai ir diskriminuojančiai. Iš to Komisija daro išvadą, kad oro uosto mokesčių sumažinimas ir garantija atlyginti nuostolius yra pagalba EB 87 straipsnio 1 dalies prasme (139−160 konstatuojamosios dalys).
16 Tačiau Komisija, nepaisydama sunkumų tai atlikti, ėmėsi vertinti, ar galima laikyti, kad priemonės, kurių ėmėsi BSCA, atitiko privataus investuotojo rinkos ekonomikoje kriterijų (161−170 konstatuojamosios dalys). Manydama, kad pastaroji nesivadovavo privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principu, Komisija nusprendė, kad BSCA Ryanair suteikta pagalba yra pagalba EB 87 straipsnio 1 dalies prasme (161−238 konstatuojamosios dalys). Ji, be kita ko, pažymi, kad tuo momentu, kai BSCA nusprendė investuoti, „ji neatliko analizės, susijusios su visomis vien su Ryanair sudarytos sutarties hipotezėmis“. Taip darydama BSCA prisiėmė riziką, kurios nebūtų prisiėmęs rinkos ekonomikos sąlygomis veikiantis privatus investuotojas. Ši rizika taip pat susijusi su pagrindiniais verslo plano duomenimis ir kitais BSCA ir Valonijos regiono santykių aspektais (184 ir 185 konstatuojamosios dalys).
17 Kadangi kiti pagalbos kriterijai, susiję su specifika (239−242 konstatuojamosios dalys), valstybės lėšų pervedimu Ryanair (243−246 konstatuojamosios dalys) ir su įtaka Bendrijos vidaus prekybai ir konkurencijai (247–249 konstatuojamosios dalys), Komisijos nuomone, yra įvykdyti, ji daro išvadą, kad „Valonijos regiono ir BSCA Ryanair suteikta pagalba yra valstybės pagalba“.
18 Komisija ypač pažymi, kad nagrinėjama BSCA ar Valonijos pagalba suteikta tik Ryanair ir kad todėl ji speciali. Be to ji nurodo, kad ši pagalba, kurią Valonijos regionas tiesiogiai suteikė nuostolių atlyginimo garantijos (prireikus reikalaujanti regioninių lėšų) ir lėktuvų tūpimo mokesčio sumažinimo (reiškiančio valstybės pajamų sumažėjimą) forma ir kuri buvo netiesiogiai suteikta BSCA lėšomis, reiškia valstybės lėšų pervedimą Ryanair naudai. Galiausiai ji patikslina, kad ši pagalba, suteikta valstybės įsipareigojimo padengti paprastai oro transporto bendrovei tenkančias eksploatavimo išlaidas, iškreipia konkurenciją ne tik viename ar kitame maršrute ir atitinkamos rinkos segmente, bet ir visame Ryanair aptarnaujamame tinkle.
19 Antra, Komisija nagrinėja, ar ši pagalba gali būti pripažinta suderinama remiantis EB sutartyje numatytomis išimtimis. Ji iš esmės padarė išvadą, kad Valonijos regiono suteikta pagalba yra nesuderinama su bendrąja rinka. Ryanair suteiktos nuolaidos yra diskriminacinės, prieštarauja Belgijos teisei ir proporcingumo principui (263−266 konstatuojamosios dalys).
20 Kalbėdama apie BSCA suteiktą pagalbą, Komisija mano, kad su bendrąja rinka yra suderinama pagalba naujiems maršrutams pradėti, kurios suma neviršija 50 % pradinių išlaidų, o trukmė – trumpesnė nei 5 metai. Ji reikalauja susigrąžinti šias ribas viršijančią BSCA Ryanair suteiktą pagalbą (267−344 konstatuojamosios dalys).
21 Galiausiai Komisija primena savo politines gaires, susijusias su oro uostų ir skrydžių finansavimu (345−356 konstatuojamosios dalys).
22 Skundžiamo sprendimo rezoliucinė dalis suformuluota taip:
„1 straipsnis
2001 m. lapkričio 6 d. tarp Valonijos regiono ir Ryanair sudaryta sutartimi, kuria lėktuvų tūpimo mokesčiai sumažinti daugiau negu 1998 m. liepos 16 d. Valonijos vyriausybės nutarimo dėl mokesčių už naudojimąsi oro uostais Valonijos regione nustatymo 3 straipsnyje nustatytas oficialus tarifas ir suteiktos šio nutarimo 7 straipsnio 1 ir 2 dalyse numatytos bendros nuolaidos, Belgijos (Karalystės) suteikta pagalba yra nesuderinama su bendrąja rinka Sutarties 87 straipsnio 1 dalies prasme.
2 straipsnis
2001 m. lapkričio 2 d. tarp įmonės Brussels South Charleroi Airport (BSCA) ir oro transporto bendrovės Ryanair sudaryta sutartimi Belgijos (Karalystės) suteikta pagalba sumažinant nusileidusio lėktuvo aptarnavimo paslaugų kainą, palyginti su oficialiu oro uosto tarifu, yra nesuderinama su bendrąja rinka Sutarties 87 straipsnio 1 dalies prasme.
Belgijos (Karalystė) susigrąžintinos pagalbos sumą privalo nustatyti apskaičiuodama skirtumą tarp BSCA padengtų eksploatavimo išlaidų, susijusių su Ryanair suteiktomis antžeminėmis paslaugomis, ir oro transporto bendrovei nustatytos mokėtinos sumos. Iki tol, kol Direktyvoje 96/67/EB numatyta dviejų milijonų keleivių riba nėra pasiekta, Belgijos (Karalystė) iš šios sumos gali atskaityti galimą BSCA gautą pelną iš jos kitos išimtinai komercinės veiklos.
3 straipsnis
Belgijos (Karalystė) privalo užtikrinti, kad Valonijos regiono 2001 m. lapkričio 6 d. sudaryta sutartimi Ryanair suteikta nuostolių, atsiradusių Valonijos regionui įgyvendinant reglamentavimo funkcijas, atlyginimo garantija būtų panaikinta. Valonijos regionas Ryanair, kaip ir kitų oro transporto bendrovių, atžvilgiu turi visišką veikimo laisvę, būtiną tvirtinant oro uosto mokesčius, darbo laiką ir kitas reglamentacinio pobūdžio nuostatas.
4 straipsnis
Kita BSCA suteikta pagalba, įskaitant pagalbą rinkodarai, „one-shot“ lengvatas ir biurų suteikimą, pripažįstama suderinama su bendrąja rinka kaip pagalba pradedant naujus maršrutus, jei įvykdomos šios sąlygos:
1) pagalba turi būti susijusi su naujo maršruto pradžia ir ribota laiko atžvilgiu. Atsižvelgiant į apimamus maršrutus Europos viduje, ši trukmė neturi būti ilgesnė kaip penkeri metai po maršruto atidarymo. Ši pagalba negali būti suteikiama maršrutui, kuris pakeičia per pastaruosius penkerius metus uždarytą kitą Ryanair maršrutą. Ateityje pagalba taip pat negalės būti suteikiama maršrutui, kuriuo Ryanair norės pakeisti kitą maršrutą, prieš tai jos vykdomą iš kito oro uosto, esančio toje pačioje ekonomikos ar visuomenės traukos zonoje;
2) pagalba rinkodarai, kuri šiuo metu yra 4 eurai už keleivį, turi būti pagrįsta Ryanair sudarytu ir BSCA patvirtintu plėtros planu kiekvienam atitinkamam maršrutui. Šiame plane reikia nurodyti visas ir finansuotinas išlaidas, kurios turi būti tiesiogiai susijusios su maršruto reklamavimu, kad pasibaigus pirmajam penkerių metų laikotarpiui ir nustojus teikti pagalbą jis būtų gyvybingas. Pasibaigus penkerių metų laikotarpiui BSCA taip pat privalo a posteriori patvirtinti pradedant kiekvieną iš maršrutų faktiškai patirtas išlaidas. Prireikus nepriklausomas revizorius gali padėti BSCA įvykdyti šią užduotį;
3) kalbant apie dalį šių dotacijų, kurias BSCA jau pervedė, reikia atlikti panašią procedūrą siekiant remiantis tais pačiais principais patvirtinti šią pagalbą;
4) turi būti susigrąžinta „one-shot“ pagalba, pervesta kaip vienkartinė išmoka Ryanair įsikuriant Šarlerua arba pradėjus kiekvieną maršrutą, išskyrus tą dalį, kurią Belgijos (Karalystė) galėtų pateisinti kaip tiesiogiai susijusią su Ryanair Šarlerua oro uoste patirtomis išlaidomis, kurios yra proporcingos ir skatinamojo pobūdžio;
5) visa naujam maršrutui suteikiama pagalba jokiu būdu neturi viršyti 50 % maršruto pradžios, rinkodaros ir „one-shot“ išlaidų, bendrų abiem aptariamo maršruto taškams, įskaitant Šarlerua. Pervedamos dotacijos taip pat negali viršyti 50 % faktinių šio maršruto išlaidų. Ypatingas dėmesys atliekant tokį vertinimą turi būti skirtas maršrutams, jungiantiems Šarlerua ir didesnius oro uostus, priskiriamus A ir B kategorijoms, kaip apibrėžta 2003 m. liepos 2 d. Regionų komiteto perspektyvinėje nuomonėje dėl regioninių oro uostų pajėgumų, ir nurodomus šiame sprendime ir (arba) koordinuojamus arba visiškai koordinuojamus oro uostus Reglamento (EEB) Nr. 95/93 prasme;
6) tą BSCA pervestų dotacijų dalį, kuria, pasibaigus penkeriems metams nuo maršruto pradžios, viršijama pagal atitinkamus kriterijus nustatyta suma, Ryanair turi grąžinti;
7) prireikus pagal (ginčijamus susitarimus) pervestos dotacijos maršrutui Dublinas–Šarlerua turi būti susigrąžintos;
8) pagal šiame sprendime nustatytus objektyvius kriterijus Belgijos (Karalystė) turi įgyvendinti nediskriminacinę pagalbos suteikimo tvarką, kad užtikrintų vienodą požiūrį į visas oro transporto įmones, pageidaujančias Šarlerua oro uoste plėtoti naujas oro transporto paslaugas.
<…>
Procesas ir šalių reikalavimai
23 Ieškovė pareiškė šį ieškinį, kurį Pirmosios instancijos teismo kanceliarija gavo 2004 m. gegužės 25 dieną.
24 Raštu, kurį Pirmosios instancijos teismo kanceliarija gavo 2004 m. lapkričio 1 d., Association of European Airlines (AEA) paprašė leisti įstoti bylą Komisijos pusėje.
25 2005 m. sausio 14 d. Pirmosios instancijos teismo kanceliarijoje įregistruotu laišku ieškovė paprašė, kad, remiantis Pirmosios instancijos teismo procedūros reglamento 116 straipsnio 2 dalimi, tam tikra konfidenciali informacija nebūtų pateikiama procesiniuose dokumentuose, pateikiamuose įstojusiai į bylą šaliai, ir šio susirašinėjimo tikslais pateikti nekonfidencialią pastabų ar nagrinėjamų dokumentų versiją.
26 2005 m. balandžio 20 d. Nutartimi Pirmosios instancijos teismo ketvirtosios kolegijos pirmininkas leido į bylą įstoti AEA ir atidėjo sprendimo dėl prašymo, susijusio su dokumentų konfidencialumu, priėmimą. Įstojusi į bylą šalis pateikė savo pastabas, o kitos šalys – atsiliepimus į jas per nustatytą terminą. Įstojusi į bylą šalis informavo Pirmosios instancijos teismą, kad ji nepateikė prieštaravimų dėl konfidencialumo prašymo.
27 Taikydamas Pirmosios instancijos teismo procedūros reglamento 14 straipsnį bei išklausęs šalis pagal šio reglamento 51 straipsnį Pirmosios instancijos teismas, ketvirtosios kolegijos siūlymu, nusprendė perduoti bylą išplėstinės sudėties kolegijai.
28 Pakeitus Pirmosios instancijos teismo kolegijų sudėtį, teisėjas pranešėjas buvo paskirtas į aštuntąją išplėstinę kolegiją, kuriai atitinkamai paskirta ši byla.
29 Atsižvelgęs į teisėjo pranešėjo pranešimą, Pirmosios instancijos teismas (aštuntoji išplėstinė kolegija) nusprendė pradėti žodinę proceso dalį ir, taikydamas proceso organizavimo priemones, pasiūlė pagrindinės bylos šalims raštu atsakyti į tam tikrus klausimus. Bylos šalys tai padarė per nustatytą terminą.
30 Per 2008 m. kovo 12 d. posėdį buvo išklausytos šalių nuomonės žodžiu ir atsakymai į Pirmosios instancijos teismo pateiktus klausimus.
31 Ieškovė Pirmosios instancijos teismo prašo:
– panaikinti skundžiamą sprendimą,
– priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
32 Komisija ir įstojusi į bylą šalis prašo Pirmosios instancijos teismo:
– atmesti ieškinį,
– priteisti iš ieškovės bylinėjimosi išlaidas.
Dėl teisės
33 Pagrįsdama ieškinį ieškovė nurodo du pagrindus. Pirmasis susijęs su EB 253 straipsnyje numatytos pareigos motyvuoti pažeidimu. Antruoju pagrindu ji ginčija nagrinėjamų priemonių kvalifikavimą kaip valstybės pagalbos ir šiuo požiūriu nurodo EB 87 straipsnio 1 dalies pažeidimą.
34 Pirmosios instancijos teismas mano, kad iš pradžių reikia išnagrinėti antrąjį pagrindą. Šiuo pagrindu ieškovė konkrečiai kaltina Komisiją netaikius ar netinkamai taikius privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principą, kuris yra tinkamas kriterijus vertinant, ar priemonės yra pagalba, visų ginčijamų priemonių atžvilgiu ir šiuo požiūriu pateikia kelis kaltinimus. Iš esmės ji pateikia nemažai argumentų, kad Komisija, pirma, nagrinėdama ginčijamas priemones neatsižvelgė į tai, jog Valonijos regionas ir BSCA turėjo būti laikomi vienu ir tuo pačiu subjektu, antra, padarė klaidą atsisakydama taikyti privataus rinkos ekonomikos investuotojo principą priemonėms, kurių ėmėsi Valonijos regionas ir, trečia, netinkamai šį principą taikė BSCA atžvilgiu.
35 Prieš pradėdamas šio pagrindo nagrinėjimą Pirmosios instancijos teismas mano tikslinga iš pradžių pateikti tam tikrus patikslinimus dėl valstybės pagalbos sampratos EB 87 straipsnio 1 dalies prasme ir dėl kontrolės, kurią jis turi šiuo atveju atlikti, pobūdžio ir apimties.
Pirminės pastabos
36 Norint pagalbą laikyti valstybės pagalba EB 87 straipsnio 1 dalies prasme, ji turi atitikti visas šioje nuostatoje numatytas sąlygas. Pirma, turi būti valstybės įsikišimas arba naudojami valstybiniai ištekliai. Antra, šis įsikišimas gali paveikti valstybių narių tarpusavio prekybą. Trečia, ji suteikia naudą jos gavėjui, palaikydama tam tikras įmones arba tam tikrų prekių gamybą. Ketvirta, ji iškraipo konkurenciją arba gali ją iškraipyti (žr. 2006 m. vasario 22 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimo Le Levant 001 ir kt. prieš Komisiją, T‑34/02, Rink. p. II‑267, 110 punktą ir ten nurodytą teismų praktiką).
37 Šiuo atveju reikia konstatuoti, kad ieškovė ginčija tik sąlygą, susijusią su naudos egzistavimu.
38 Šiuo požiūriu iš Teisingumo Teismo praktikos išplaukia, kad sąvoka „pagalba“ šios nuostatos prasme yra susijusi su iš valstybės išteklių tiesiogiai ar netiesiogiai gaunama pagalba arba nauda, dėl kurios valstybė ar šiam tikslui paskirti arba įsteigti subjektai patiria papildomų išlaidų (1998 m. gegužės 7 d. Teisingumo Teismo sprendimo Viscido ir kt., C‑52/97−C‑54/97, Rink. p. I‑2629, 13 punktas ir 2001 m. lapkričio 22 d. Teisingumo Teismo sprendimo Ferring, C‑53/00, Rink. p. I‑9067, 16 punktas).
39 Taip pat buvo nuspręsta, kad kilus klausimui, ar valstybės priemonė yra pagalba, reikia nustatyti, ar įmonė gavėja gavo ekonominės naudos, kurios ji įprastomis rinkos sąlygomis nebūtų gavusi (1996 m. liepos 11 d. Teisingumo Teismo sprendimo SFEI ir kt., C‑39/94, Rink. p. I‑3547, 60 punktas ir 1999 m. balandžio 29 d. Teisingumo Teismo sprendimo Ispanija prieš Komisiją, C‑342/96, Rink. p. I‑2459, 41 punktas).
40 Galiausiai reikia pažymėti: kadangi valstybės pagalbos sąvoka, pateikta Sutartyje, yra teisinio pobūdžio ir turi būti aiškinama remiantis objektyviomis aplinkybėmis, Bendrijos teismas, iš principo ir atsižvelgdamas į konkrečias jam nagrinėti pateiktos bylos aplinkybes bei Komisijos atlikto įvertinimo techninį pobūdį ar sudėtingumą, turi atlikti išsamią kontrolę ir nustatyti, ar priemonė patenka į EB 87 straipsnio 1 dalies taikymo sritį (2000 m. gegužės 16 d. Teisingumo Teismo sprendimo Prancūzija prieš Ladbroke Racing ir Komisiją, C‑83/98 P, Rink. p. I‑3271, 25 punktas ir 2002 m. spalio 17 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimo Linde prieš Komisiją, T‑98/00, Rink. p. II‑3961, 40 punktas).
41 Tačiau reikia priminti, kad Komisijos vertinimas, ar taikyta priemonė atitinka privataus investuotojo rinkos ekonomikoje kriterijų, reikalauja kompleksinės ekonominės analizės. Priimdama tokia analize pagrįstą teisės aktą Komisija naudojasi didele veiksmų laisve, o teisminė kontrolė apsiriboja procedūrinių ir motyvavimo taisyklių laikymosi, teisės klaidos, nurodytų faktų tikslumo ir akivaizdžios šių faktų vertinimo klaidos bei piktnaudžiavimo įgaliojimais nebuvimo patikrinimu. Pirmosios instancijos teismas negali pakeisti sprendimą priėmusios institucijos atliktos ekonominės analizės savąja (šiuo klausimu žr. 2002 m. balandžio 25 d. Teisingumo Teismo nutarties DSG prieš Komisiją, C‑323/00 P, Rink. p. I‑3919, 43 punktą ir 2002 m. liepos 11 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimo HAMSA prieš Komisiją, T‑152/99, Rink. p. II‑3049, 127 punktą ir ten nurodytą teismų praktiką).
42 Būtent šių principų kontekste reikia nagrinėti šalių argumentus ir pirmiausia klausimą, susijusį su privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principo taikymu priemonėms, kurių ėmėsi Valonijos regionas.
Dėl privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principo taikymo priemonėms, kurių ėmėsi Valonijos regionas
43 Ieškovė iš esmės pirmiausia tvirtina, kad BSCA ir Valonijos regionas yra vienas ir tas pats ekonominis subjektas. Todėl privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principas turėjo būti taikomas jiems abiem. Jos teigimu, ginčijami susitarimai šalių buvo traktuojami kaip viena ir ta pati finansinė priemonė. Komisija, siekdama išnagrinėti, ar susijusios priemonės yra valstybės pagalba, turėjo jas vertinti kaip sudarančias visumą.
44 Be to, ji tvirtina, kad net jei Komisijos dvigubas vertinimas būtų motyvuotas tuo, kad privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principas negali būti taikomas Valonijos regionui, Komisija, siekdama netaikyti šio principo, padarė klaidingą išvadą, kad jis šiuo atveju veikė ne kaip ekonomikos subjektas, bet kaip reglamentavimo institucija.
45 Pirmosios instancijos teismas mano, kad iš pradžių reikia išnagrinėti, ar Valonijos regionas ir BSCA turėjo būti laikomi vienu ir tuo pačiu ekonominiu subjektu tiriant ginčijamas priemones, ir prireikus išnagrinėti, ar, nepaisant to, kad Valonijos regiono ir BSCA interesai sutapo, Komisija galėjo pagrįstai netaikyti privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principo Valonijos regiono suteiktai pagalbai, laikydama, kad jo įsikišimas šiuo atveju buvo viešosios valdžios prerogatyva.
Dėl vientiso teisinio subjekto „Valonijos regionas–BSCA“ egzistavimo
– Šalių argumentai
46 Ieškovė kaltina Komisiją tuo, kad ji ginčijamų priemonių kvalifikavimo tikslais Valonijos regioną ir BSCA traktavo kaip savarankiškus subjektus. Toks išskyrimas yra dirbtinis, nes Valonijos regionas kontroliuoja BSCA, su kuria jis sudaro vieną ekonominį subjektą. Be to, toks išskyrimas turi svarbių pasekmių analizės pagrįstumui, nes jis leido Komisijai Valonijos regiono suteiktą paramą kvalifikuoti kaip pagalbą nesiremiant privataus rinkos ekonomikos investuotojo principu.
47 Ji patikslina, kad Valonijos regionas tiesiogiai ar netiesiogiai (per Société wallonne des aéroports (Sowaer) ir Société de développement et de participation du bassin de Charleroi (Sambrinvest)) turi daugiau kaip 95 % BSCA kapitalo. Be to, visus BSCA valdybos narius skiria Valonijos regionas, kuriam jie yra atsakingi. Ieškovė taip pat tvirtina, kad per ginčijamų susitarimų pasirašymo derybas Valonijos regionas ir BSCA veikė kaip pagrindinė ir dukterinė bendrovės.
48 Kadangi Šarlerua oro uostą valdo Valonijos regionas, reikia traktuoti, kad jų „veiksmų“ oro uosto atžvilgiu pastarasis ir BSCA yra vienas ir tas pats subjektas.
49 Todėl Komisijos požiūris yra dirbtinis, nes juo neigiami glaudūs ryšiai, egzistuojantys tarp Valonijos regiono ir BSCA. Minėti subjektai, atitinkamai atsižvelgiant į jų, kaip Šarlerua oro uosto savininkų ir valdytojų, statusą, ieškovės nuomone, veikia kaip vienas ekonominis subjektas. Todėl Komisija priemones, kurių jie ėmėsi Ryanair atžvilgiu, privalėjo išnagrinėti kartu (žr. 2004 m. spalio 14 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimo Pollmeier Malchow prieš Komisiją, T‑137/02, Rink. p. II‑3541, 50 punktą, kuris grindžiamas 1984 m. liepos 12 d. Teisingumo Teismo sprendimo Hydrotherm Gerätebau, 170/83, Rink. p. 2999, 11 punktu, ir pagal analogiją 2000 m. birželio 29 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimo DSG prieš Komisiją, T‑234/95, Rink. p. II‑2603, 124 punktą). Jei Komisija būtų laikiusis šio požiūrio, ji nebūtų turėjusi pagrindo kritikuoti BSCA verslo plano.
50 Šiuo požiūriu ieškovė pabrėžia, kad skundžiamo sprendimo 153 ir 161 konstatuojamosiose dalyse nurodytas teiginys, jog yra tam tikro lygio galimybė supainioti atitinkamas Valonijos regiono ir BSCA funkcijas, atskleidžia veiksmų bendrumą.
51 Komisija tvirtina, kad šie kaltinimai nereikšmingi. Bendras privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principo taikymas Valonijos regionui ir BSCA negalėtų kvestionuoti skundžiamo sprendimo pagrįstumo. Vertindama verslo planą Komisija atsižvelgė į susitarimus, sudarytus ir su Valonijos regionu, ir su BSCA. Todėl ji naudą, gautą sumažinus lėktuvų tūpimo mokesčius, įvertino pagal privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principą. Komisija tvirtina pakankamai įrodžiusi esminius verslo plano trūkumus. Todėl Valonijos regiono, kaip oro uosto savininko, statusas neturi jokios reikšmės šiai analizei, ypač turint omenyje pastarojo įsipareigojimus, susijusius su aptarnavimo ir gaisro gesinimo paslaugų išlaidomis, bei tai, kad yra numatyta BSCA įnašų į aplinkos apsaugos fondus viršutinė riba. Jei Valonijos regionas ir BSCA būtų buvę traktuojami kaip vienas ir tas pats subjektas, tai bet kuriuo atveju nebūtų turėję jokios įtakos verslo plano grąžai, nes lėktuvų tūpimo mokesčių sumažinimas neatnešė jokios naudos Valonijos regionui.
52 Tripliko stadijoje Komisija prie bylos pridėjo naujus Valonijos valdžios institucijų priimtus dokumentus, kurie patvirtina vertinimą, kad net jei Valonijos regionas būtų laikomas privačiu investuotoju, grąža pagal privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principą nebuvo pakankama.
– Pirmosios instancijos teismo vertinimas
53 Reikia priminti, kad BSCA, kaip tai išplaukia ir iš bylos, yra viešoji įmonė, kontroliuojama Valonijos regiono. Jos didžiąją kapitalo dalį sudaro viešasis kapitalas. Tiksliau, tokia yra ir Komisijos nuomonė: Valonijos regionas byloje nagrinėjamų faktų atsiradimo metu tiesiogiai ar netiesiogiai turėjo 96,28 % BSCA kapitalo. 2001 m. lapkričio 2 d. sutartyje, pasirašytoje BSCA ir Ryanair, buvo numatytos abipusės pareigos.
54 Valonijos regionas savo ruožtu yra Šarlerua oro uosto infrastruktūros savininkas. Jis 2001 m. lapkričio 6 d. sudarė su Ryanair sutartį, pagal kurią įsipareigojo šiai suteikti lėktuvų tūpimo mokesčių nuolaidą ir atlyginti nuostolius, jeigu jų šiai bendrovei atsirastų nutarimais ar kitais teisės aktais pakeitus oro uosto mokesčius arba Šarlerua oro uosto darbo laiką. Reikia pažymėti, kad ši sutartis, kaip nurodė Komisija laiško, kuriuo šalys raginamos pateikti savo pastabas dėl ginčijamų priemonių, 21 punkte (žr. šio sprendimo 11 punktą), numato tik Valonijos regiono įsipareigojimus Ryanair atžvilgiu.
55 Komisija ir sprendime pradėti procedūrą, ir skundžiamame sprendime pripažino ekonominius ir teisinius ryšius, siejančius Valonijos regioną ir BSCA, ir ypač tai, kad BSCA buvo ekonomiškai nuo Valonijos regiono priklausomas subjektas.
56 Komisija laiško, raginančio suinteresuotąsias šalis pateikti savo pastabas dėl ginčijamų priemonių, 80 punkte (žr. šio sprendimo 11 punktą) pažymėjo, kad, kalbant apie privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principo taikymą šiam atvejui, „(Valonijos) regiono, kaip viešosios valdžios, ir BSCA, kaip oro uosto įmonės, funkcijos buvo labai susipynusios ir dėl to buvo labai sunku taikyti šį principą“. Šio laiško 101 punkte Komisija taip pat pažymėjo, kad „dominuojanti Valonijos regiono įtaka BSCA visų pirma matyti iš akcininkų struktūros“ ir kad „dėl BSCA organizavimo būdo, remiantis jos 2001 m. birželio mėn. įstatais, bendrovės kontrolė buvo suteikta tik A kategorijos akcininkams, t. y. (Valonijos) regionui ir specializuotoms bendrovėms“. Galiausiai Komisija pažymėjo, kad „dominuojanti Valonijos regiono įtaka BSCA (buvo) nepaneigiama, kai atsižvelgta į tai, kaip viešosios institucijos projektavo jos bendrą aplinką nuo įkūrimo 1991 metais“.
57 Išvada, kad Valonijos regionas ir BSCA buvo glaudžiai susiję, taip pat išplaukia iš skundžiamo sprendimo. Pavyzdžiui, Komisija nurodė, kad BSCA finansinė struktūra buvo glaudžiai susijusi su Valonijos regiono finansine struktūra (žr., be kita ko, skundžiamo sprendimo 161–166 ir 237 konstatuojamąsias dalis), ypač turint omenyje įsipareigojimą pagal koncesijos sutartį padengti aptarnavimo ir gaisro gesinimo paslaugų išlaidas (žr. skundžiamo sprendimo 208–216 konstatuojamąsias dalis). Ji dalyje, kurioje nagrinėjamas valstybės lėšų perdavimas šiuo atveju, taip pat pažymėjo, kad „BSCA (buvo) viešoji Valonijos regiono kontroliuojama įmonė, kuriai jis darė lemiamą įtaką, ir (kad) šios priemonės jai (buvo) priskirtinos“ (žr. skundžiamo sprendimo 246 konstatuojamąją dalį).
58 Komisija, nepaisydama šių įvairių konstatavimų, nagrinėjamas priemones vertino atskirai, atsižvelgdama į tai, ar jos buvo suteiktos Valonijos regiono, ar BSCA.
59 Tačiau taikant privataus investuotojo kriterijų svarbu įvertinti visą komercinį sandorį, siekiant patikrinti, ar valstybės subjektas ir jo kontroliuojamas subjektas kartu veikė kaip protingi rinkos ekonomikos subjektai. Komisija, vertindama ginčijamas priemones, privalo atsižvelgti į visas reikšmingas aplinkybes ir jų kontekstą (šiuo klausimu žr. 2003 m. kovo 6 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimo Westdeutsche Landesbank Girozentrale ir Land Nordrhein-Westfalen prieš Komisiją, T‑228/99 ir T‑233/99, Rink. p. II‑435, 270 punktą), įskaitant susijusias su ginčijamas priemones įgyvendinančios ar įgyvendinančių institucijų situacija.
60 Todėl, priešingai nei tvirtina Komisija, ekonominiai ryšiai, siejantys Valonijos regioną ir BSCA, nėra nereikšmingi, nes a priori negalima atmesti, kad Valonijos regionas ne tik dalyvavo BSCA vykdomoje veikloje (pagal analogiją žr. 2006 m. sausio 10 d. Teisingumo Teismo sprendimo Cassa di Risparmio di Firenze ir kt., C‑222/04, Rink. p. I‑289, 112 punktą), bet taip pat gavo finansinį atlyginimą už suteiktas ginčijamas priemones.
61 Todėl šiuo atveju darytina išvada, kad Valonijos regionas ir BSCA privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principo taikymo tikslais turi būti laikomi vienu ir tuo pačiu subjektu. Taip pat reikia išnagrinėti, ar teisinga tai, jog Komisija privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principą priemonėms, kurių ėmėsi Valonijos regionas, atsisakė taikyti dėl pastarojo tariamos specifinės − reglamentuojančios institucijos − funkcijos.
Dėl Valonijos regiono traktavimo kaip teisės aktų leidimo ar reglamentuojančio subjekto ir dėl privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principo netaikymo priemonėms, kurių jis ėmėsi
– Šalių argumentai
62 Ieškovė ginčija Komisijos atsisakymą Valonijos regiono suteiktas priemones nagrinėti taikant privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principą. Ji nesutinka su Komisijos šiuo požiūriu pateiktu samprotavimu (skundžiamo sprendimo 139–160 konstatuojamosios dalys), kad Valonijos regionas, sumažindamas lėktuvų tūpimo mokesčius ir suteikdamas nuostolių atlyginimo garantiją, vykdė ne ekonominę veiklą, bet savo viešosios valdžios prerogatyvas ir rėmėsi savo teisės aktų leidimo bei reglamentavimo kompetencija.
63 Pirmiausia šis samprotavimas prieštarauja teismo praktikai. Ieškovė tvirtina, kad privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principo taikymas priklauso nuo valstybės priemonių ekonominės veiklos pobūdžio, o ne nuo įgyvendinančios institucijos statuso arba priemonių, kurių ji imasi dėl ekonominės naudos įmonei. Ieškovė patikslina, kad nors privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principas negali būti taikomas, kai viešoji institucija veikia vykdydama savo viešosios valdžios funkcijas, ypač kai ji nustato mokesčius arba socialinio draudimo įmokas (2003 m. gegužės 22 d. Teisingumo Teismo sprendimo Freskot, C‑355/00, Rink. p. I‑5263, 55–58 ir 80–87 punktai), jis, atvirkščiai, gali būti taikomas situacijoje, kai viešosios institucijos renka parafiskalinius mokesčius.
64 Šiuo atveju skundžiamame sprendime Komisija tik nurodė teisines nuostatas, pagal kurias Valonijos regionas gali nustatyti oro uosto mokesčius. Tačiau nepaaiškino, kodėl ji traktavo, kad Valonijos regionas veikė ne kaip oro uosto savininkas, bet kaip reglamentuojanti institucija.
65 Be to, ieškovė primena per administracinę procedūrą tvirtinusi, kad Komisijos įsikišimas į Šarlerua oro uosto kainų nustatymo politiką lėmė diskriminaciją tarp viešųjų ir privačių oro uostų, o tai draudžia EB 295 straipsnis. Atsakydama į šį argumentą Komisija skundžiamo sprendimo 157 konstatuojamoje dalyje nurodė, jog „Valonijos regionas <...> galėjo nuspręsti, kad BSCA privalo nustatyti mokesčius už naudotojams suteiktas paslaugas su sąlyga, kad būtų laikomasi tam tikrų principų ir sąlygų“. Tačiau, Komisijos teigimu, jei Valonijos regionas būtų taip ir veikęs, BSCA lėktuvų tūpimo mokesčių nustatymas būtų laikomas komercine veikla, o ne reglamentuojančios institucijos galių įgyvendinimu. Tuomet ji būtų turėjusi tai vertinti privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principo kontekste. Tačiau ieškovė tvirtina, kad, kalbant apie nagrinėjamų veiklų pobūdį ir todėl apie privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principo taikymą, tokia veikla iš „reglamentavimo“ nevirsta „komercine“ ar „ekonomine“ vien dėl to, kad ji patikėta regioninės valdžios viešajai įmonei, kuri jai priklauso ir kurią ji kontroliuoja.
66 Konkrečiai kalbant apie lėktuvų tūpimo mokesčių sumažinimą, pažymėtina, jog ieškovė tvirtina, kad oro uosto įrangos suteikimas transportuotojams oru yra ekonominė veikla, reglamentuojama Bendrijos konkurencijos teisės (2001 m. kovo 29 d. Teisingumo Teismo sprendimo Portugalija prieš Komisiją, C‑163/99, Rink. p. I‑2613, 45 punktas ir 2000 m. gruodžio 12 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimo Aéroports de Parisprieš Komisiją, T‑128/98, Rink. p. II‑3929, 108–124 punktai). Lėktuvų tūpimo mokesčių sumažinimas siekiant pritraukti naujų klientų yra įprasta sektoriaus praktika (1999 m. birželio 14 d. Sprendimas Jungtinė Karalystė (Manchester Airport), valstybės pagalba NN 109/98, 8 punktas).
67 Ieškovė primena, jog Komisija grindė savo argumentus ta aplinkybe, kad ji buvo vienintelė Šarlerua įsikūrusi bendrovė, kuriai lėktuvų tūpimo mokestis buvo sumažintas ir suteikta garantija dėl nuostolių atlyginimo. Iš to Komisija padarė išvadą, kad „todėl Sutarties 87 straipsnis gali būti taikomas tuo atveju, kai nauda dėl nukrypimo nuo bendraisiais teisės aktais nustatytos mokestinės tvarkos nepateisinama objektyviomis ekonominėmis aplinkybėmis“ (skundžiamo sprendimo 140 konstatuojamoji dalis).
68 Ieškovės nuomone, šis argumentas yra klaidingas dėl įvairių priežasčių. Pirmiausia, Ryanair pasiūlytos sąlygos yra ne viešosios valdžios vienašališkai priimtas „nukrypimas“, bet komercinių derybų pasekmė. Ryanair pažymi, kad nuolaidos dydis, kurį jai pavyko išsiderėti (apytiksliai 36 %), viršija nuolaidos ribas (nuo 5 iki 25 %), kurias Valonijos regionas gali paprastai suteikti pagal vietinių teisės aktų nuostatas. Antra, Ryanair suteiktos nuolaidos pateisinamos akivaizdžiais objektyviais ekonominiais pagrindais. Siekdamas pagerinti savo veiklą Šarlerua oro uostas kreipėsi į daugelį oro transporto bendrovių. Galiausiai Ryanair vienintelė ėmėsi rizikos pradėti reguliarius skrydžius iš šio oro uosto. Dėl šių prisiimtų įsipareigojimų Ryanair situacija nebuvo tokia pati kaip kitų Šarlerua oro uoste veikiančių oro transporto bendrovių. Mainais į kainos sumažinimą Ryanair įsipareigojo septynis kartus padidinti bendrą kasmet iš šio oro uosto transportuojamų keleivių skaičių, kuris tuo metu siekė maždaug 20 000 keleivių. Ryanair prisėmė riziką būti pirmąja bendrove, siūlančia transportuoti tokį didelį keleivių skaičių, ir taip tapti pagrindine šio mažai naudojamo ir mažai žinomo regioninio oro uosto naudotoja. Atsižvelgiant į Ryanair įsipareigojimų trukmę, ji taip pat atsisakė galimybės pasitraukti iš Šarlerua tuo atveju, jeigu jos veiklos pelningumas nebūtų pakankamas. Trečia, Valonijos regiono priimti pakeitimai Ryanair naudai nėra nei atrankiniai, nei riboti, jie prieinami visiems tretiesiems asmenims nediskriminacinėmis sąlygomis. Su BSCA sudarytoje sutartyje aiškiai buvo numatyta, kad „niekas šioje sutartyje netrukdo BSCA vykdyti verslą su kitomis oro transporto bendrovėmis arba priimti kitų bendrovių lėktuvus“ (minėtos sutarties 4.2 punktas). Be to, Valonijos regionas 2001 m. liepos mėn. spaudos pranešimu patvirtino, kad Ryanair suteiktos palankios sąlygos yra prieinamos kitoms bendrovėms, norinčioms vykdyti panašią veiklą.
69 Kalbėdama apie Valonijos regiono pasiūlytą garantiją atlyginti nuostolius, susijusius su galimais teisės aktų pakeitimais, ieškovė tvirtina, kad tai irgi nėra valstybės pagalba. Tai daugiau komercinis susitarimas, panašus į „stabilizavimo sąlygą“, atitinkančią sektoriaus praktiką. Iš tiesų būtų nesuvokiama, jei Ryanair įsipareigotų tokiam ilgam laikui ir prisiimtų tokią komercinę riziką negaudama kaip atlygį garantijų iš Valonijos regiono, kad šis atlygins nuostolius, jei bus pakeistos sutarties sąlygos. Neleisti Valonijos regionui sudaryti tokių susitarimų reikštų atimti galimybę veikti taip, kaip ir kiti komerciniai subjektai. Ieškovė pabrėžia, kad garantija dėl nuostolių atlyginimo yra riboto taikymo ir niekaip neapriboja Valonijos regiono suverenios teisės aktų leidybos kompetencijos. Todėl tai yra tik komercinis susitarimas, skirtas užtikrinti planuojamos ekonominės veiklos pastovumą.
70 Antra, Komisijos pateiktas požiūris nėra nuoseklus. Šiuo požiūriu ieškovė pabrėžia prieštaravimą: Komisija pripažino, kad privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principas netaikytinas Valonijos regionui, tačiau atsižvelgė į pastarojo suteiktą paramą siekdama įvertinti BSCA verslo plano veiksmingumą minėto principo kontekste. Priskirdama Valonijos regionui naudą, kylančią iš lėktuvų leidimosi mokesčių sumažinimo ir garantijos dėl nuostolių atlyginimo, Komisija sugebėjo apeiti privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principo taikymą ir su tuo susijusios analizės sunkumus.
71 Komisija nesutinka su šiais kaltinimais.
72 Pirma, Komisija ginčija ieškovės nurodytos teismų praktikos aiškinimą. Ji mano, kad šio sprendimo 63 punkte minėtas sprendimas Freskot patvirtina skundžiamą sprendimą. Ji primena, kad Teisingumo Teismas nusprendė, jog privalomo žemės ūkio draudimo įmokos nėra „paslauga“ Sutarties prasme, be kita ko, dėl to, kad pagal šią sistemą renkamos įmokos „iš esmės buvo teisės aktų leidėjo numatyto mokesčio pobūdžio“, jog „jos buvo renkamos mokesčių administratoriaus“, jog „šio mokesčio ypatybes, įskaitant jo dydį, taip pat reglamentavo teisės aktų leidėjas“ ir „kompetentingi ministrai turėjo priimti sprendimą dėl galimo dydžio keitimo“. Šie vertinimai gali būti tiesiogiai perkelti į šią bylą.
73 Antra, Komisija primena, kad skundžiamame sprendime ji pirmą kartą privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principą taikė pagalbai, susijusiai su oro uostu. Ji tvirtina, kad privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principas nesuderinamas su 1994 m. gruodžio 10 d. Gairėmis dėl EB 87 ir 88 straipsnių ir dėl Europos ekonominės erdvės (EEE) susitarimo 61 straipsnio taikymo valstybės pagalbai aviacijos sektoriuje (OL C 350, p. 5), pagal kurias viešos investicijos į oro uosto infrastruktūrą yra bendrosios ekonomikos politikos priemonė. Valstybė tuo pačiu metu negali veikti kaip viešoji valdžia ir kaip privatus investuotojas. Komisija mano, kad oro uosto infrastruktūros ir jo valdymo atskyrimas atitinka dvigubą valstybės pagalbos aviacijos sektoriuje analizės pobūdį, pasireiškiantį oro uosto infrastruktūros atskyrimu nuo oro uosto paslaugų.
74 Trečia, Komisija pabrėžia ieškovės argumentų prieštaringumą. Ji primena, kad pastaroji nekaltino neatsižvelgus į Valonijos regiono investicines išlaidas siekiant pagerinti oro uosto infrastruktūrą ir prisitaikyti prie skrydžių pagausėjimo, susijusio su Ryanair įsikūrimu. Šios investicijos buvo didelės (93 milijonai eurų, kalbant vien apie tiesiogiai su verslo plano įgyvendinimu susijusias investicijas). Būtų nelogiška kaltinti Komisiją netaikius privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principo Valonijos regionui, nes skundžiamas sprendimas nesusijęs su pastarojo investicijomis į infrastruktūrą. Jei vertinant pagal privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principą reikėtų atsižvelgti ir į šias išlaidas infrastruktūrai, verslo plano trūkumai dar labiau išryškėtų.
75 Komisija prašo Pirmosios instancijos teismo pareikalauti, kad ieškovė atsisakytų pagrindų, susijusių su priemonių, kurių ėmėsi Valonijos regionas, analize arba kad paaiškintų, kodėl jis, kaip rinkos ekonomikos investuotojas, atliko investicijas, būtinas verslo planui įgyvendinti, ir įrodytų, kad skundžiamame sprendime šiuo požiūriu buvo padaryta akivaizdi vertinimo klaida.
76 Galiausiai Komisija mano, kad nors klausimas, ar reikia atsižvelgti į oro uosto vertę, buvo neabejotinai paminėtas ieškinyje, tačiau buvo padaryta per abstrakčiai, kad būtų galima laikyti, jog dublike dėl šio klausimo pateikti argumentai neturėjo būti traktuojami kaip nauji pagrindai, nepriimtini pagal Procedūros reglamento 48 straipsnio 2 dalį.
77 Konkrečiau kalbant apie lėktuvų tūpimo mokesčių sumažinimą, pažymėtina, jog Komisija mano, kad tūpimo mokesčių nustatymas už prieigą prie infrastruktūros priskirtinas viešosios valdžios prerogatyvų įgyvendinimui. Belgijos Karalystė neginčijo, kad norint suteikti lėktuvų tūpimo mokesčio tarifo nuolaidą reikėjo priimti teisės aktą. Tačiau šiuo atveju iš analizės matyti, kad Valonijos regionas, sutartimi Ryanair suteikdamas nuolaidą, nesilaikė taikytinos teisės ir savo kompetencijos.
78 Šiuos argumentus patvirtina glaudus ryšys, egzistuojantis tarp lėktuvų tūpimo mokesčių ir Valonijos regiono įsteigto aplinkos apsaugos fondo, į kuriuos įnašus moka ir BSCA. Oro uosto plėtra turi neigiamų pasekmių aplinkai, kurių Valonijos regionas negali ignoruoti. Aplinkos apsaugos fondu siekiama šio tikslo. Tai įrodo, Komisijos nuomone, kad lėktuvų tūpimo mokesčių nustatymas yra reglamentavimo veikla.
79 Komisijos teigimu, Valonijos regionas išvengė reglamentacinių kliūčių sudarydamas sutartį, kurioje išimtinai Ryanair naudai numatyta oro uosto mokesčių nuolaida. Jei oro uosto valdymas būtų parduotas privačiai įmonei, Ryanair nebūtų gavusi mokesčių nuolaidos, kokią gavo.
80 Kalbėdama apie nuostolių atlyginimo garantiją, Komisija mano, kad tai iliustruoja aplinkybę, jog Valonijos regionas veikė ne kaip įmonė, o kaip viešoji valdžia, savo reglamentavimo įgaliojimus panaudojanti ekonominei veiklai kontroliuoti. Įmonė nebūtų galėjusi suteikti tokios garantijos ir bet kuriuo atveju jai nebūtų poreikio tai daryti. Ši garantija nesusijusi su vienašaliu sutarties pakeitimu, kuris bet kuriuo atveju negalimas, nes sutartyje su Ryanair ši galimybė nenumatyta. Ji tiesiogiai išplaukia iš Valonijos regiono reglamentavimo įgaliojimų, kuriems netaikomas privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principas, kaip tai patvirtinama tarp Ryanair ir Valonijos regiono sudarytos sutarties 2 straipsnyje.
– Pirmosios instancijos teismo vertinimas
81 Reikia priminti, kad Valonijos regiono ir Ryanair sudarytoje sutartyje numatyta lėktuvų tūpimo mokesčių nuolaida ir nuostolių atlyginimo garantija tuo atveju, jei būtų pakeistas oro uosto darbo laikas ar oro uosto „mokesčiai“.
82 Komisija skundžiamo sprendimo 160 konstatuojamoje dalyje nurodo:
„Komisija daro išvadą <…>, kad privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principas netaikytinas Valonijos regiono elgesiui ir kad oro uosto mokesčių sumažinimas ir nuostolių atlyginimo garantija yra pagalba EB 87 straipsnio 1 dalies prasme. Ši pagalba leidžia Ryanair sumažinti savo eksploatavimo išlaidas.“
83 Darydama šią išvadą Komisija rėmėsi šiomis aplinkybėmis:
– oro uosto mokesčių nustatymas priskirtinas Valonijos regiono teisės aktų leidybos ir reglamentavimo kompetencijai (skundžiamo sprendimo 144 konstatuojamoji dalis),
– nustatydamas oro uosto mokesčių, kuriuos turi mokėti subjektai už Valonijos oro uostų naudojimą, dydžius Valonijos regionas reglamentavo ekonominę veiklą, bet neveikė kaip įmonė (skundžiamo sprendimo 145 ir 158 konstatuojamosios dalys),
– Valonijos regiono nustatyti „oro uosto mokesčiai“ leido finansuoti išteklių perskirstymą: 65 % jų atitekdavo oro uosto koncesininkui (BSCA), o 35 % − aplinkos apsaugos fondui (skundžiamo sprendimo 146–150 konstatuojamosios dalys),
– Valonijos regionas, privatinės teisės sutartimi suteikdamas Ryanair nuolaidą, pažeidė taikytinas nacionalinės teisės aktų nuostatas ir taip „supainiojo galias“ (skundžiamo sprendimo 151–153 konstatuojamosios dalys),
– ieškovės teiginys, kad skundžiamu sprendimu sukeliama diskriminacija tarp „privačių oro uostų“ ir „viešųjų oro uostų“, nėra pagrįstas atsižvelgiant į įvairius Europoje egzistuojančius mokesčių nustatymo būdus (skundžiamo sprendimo 154–159 konstatuojamosios dalys).
84 Prieš pradėdamas nagrinėti šių motyvų pagrįstumą, Pirmosios instancijos teismas mano, kad reikia priminti, jog siekiant nustatyti, ar valstybės priemonė yra pagalba EB 87 straipsnio 1 dalies prasme, būtina atskirti pareigas, kurias valstybė privalo atlikti kaip įmonė, vykdanti ekonominę veiklą, ir pareigas, kurios jai tenka kaip viešajai valdžiai (šiuo klausimu dėl atskyrimo, kada pagalbą suteikianti institucija veikia kaip bendrovės akcininkė, o kada – kaip viešoji valdžia, žr. 1994 m. rugsėjo 14 d. Teisingumo Teismo sprendimo Ispanija prieš Komisiją, C‑278/92−C‑280/92, Rink. p. I‑4103, 22 punktą ir 2003 m. sausio 28 d. Teisingumo Teismo sprendimo Vokietija prieš Komisiją, C‑334/99, Rink. p. I‑1139, 134 punktą).
85 Nors tuo atveju, kai valstybė veikia kaip įmonė, kuri investuoja privačiai, reikėtų išanalizuoti jos elgesį pagal privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principą, šis principas neturi būti taikomas, kai ji veikia kaip viešoji valdžia. Pastaruoju atveju valstybės elgesys jokiu būdu negali būti lyginamas su ūkio subjekto ar privataus investuotojo rinkos ekonomikoje elgesiu.
86 Todėl reikia nuspręsti, ar šioje byloje nagrinėjama veikla buvo ekonominė, ar neekonominė.
87 Šiuo požiūriu iš teismų praktikos išplaukia, kad ekonomine veikla laikoma bet kokia veikla, kai konkrečioje rinkoje siūlomos prekės ar paslaugos (1987 m. birželio 16 d. Teisingumo Teismo sprendimo Komisija prieš Italiją, 118/85, Rink. p. 2599, 7 punktas ir šio sprendimo 66 punkte minėto sprendimo Aéroports de Paris prieš Komisiją 107 punktas).
88 Priešingai nei Komisija nurodė skundžiamo sprendimo 145 konstatuojamoje dalyje, turi būti laikoma, kad Valonijos regiono veikla buvo ekonominė. Lėktuvų tūpimo mokesčių dydžių nustatymas ir su tuo susijusi nuostolių atlyginimo garantija yra tiesiogiai oro uosto infrastruktūros valdymui priskirtina veikla ir ji yra ekonominė (šiuo klausimu žr. šio sprendimo 66 punkte minėto sprendimo Aéroports de Paris prieš Komisiją, 107–109, 121, 122 ir 125 punktus).
89 Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad Valonijos regiono nustatyti oro uosto mokesčiai turi būti traktuojami kaip atlygis už Šarlerua oro uoste suteiktas paslaugas, nepaisant Komisijos skundžiamo sprendimo 147 konstatuojamoje dalyje nurodytos aplinkybės, kad tarp mokesčių dydžio ir naudotojams suteiktų paslaugų egzistuojantis ryšys yra silpnas.
90 Kitaip nei situacijoje, nagrinėtoje šio sprendimo 63 punkte minėtame sprendime Freskot, oro uosto mokesčiai turi būti vertinami kaip atlygis už oro uosto savininko ar koncesininko suteiktas paslaugas. Komisija skundžiamo sprendimo 147–149 konstatuojamose dalyse pati pripažįsta, kad šiuo atveju ir ankstesnėje sprendimų priėmimo praktikoje buvo įprasta minėtus mokėjimus traktuoti kaip „rinkliavas“, o ne „mokesčius“.
91 Todėl viešosios valdžios atliktas oro uosto infrastruktūros suteikimas transporto bendrovėms naudotis ir jos valdymas už tai imant rinkliavas, kurių dydį ji laisvai nustato, gali būti kvalifikuojamas kaip ekonominė veikla. Tokia veikla neabejotinai vykdoma viešajame sektoriuje, tačiau vien dėl šios aplinkybės ji nepriskirtina viešosios valdžios išimtinių teisių įgyvendinimui. Iš tiesų ši veikla dėl savo pobūdžio, tikslo ir jai taikomų nuostatų nėra susijusi su išimtinių teisių, kurias paprastai turi viešoji valdžia, įgyvendinimu (žr. a contrario 1994 m. sausio 19 d. Teisingumo Teismo sprendimo SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, Rink. p. I‑43, 30 punktą).
92 Todėl vien dėl aplinkybės, kad Valonijos regionas yra viešosios valdžios institucija ir kad jis yra viešajam sektoriui priskiriamos oro uosto infrastruktūros savininkas, šiuo atveju negalima atmesti, jog jis gali būti traktuojamas kaip ekonominę veiklą vykdantis subjektas (šiuo klausimu žr. šio sprendimo 66 punkte minėto sprendimo Aéroports de Paris prieš Komisiją 109 punktą).
93 Šiuo požiūriu Komisija posėdyje pripažino, kad viešojo oro uosto savininkas gali tuo pačiu metu veikti kaip reglamentuojanti valdžios institucija ir privatus investuotojas. Be to, ji pažymėjo, kad nors BSCA nebuvo tarpininkė tarp Valonijos regiono, kaip Šarlerua oro uosto savininko, ir Ryanair, kaip šio oro uosto klientės, Valonijos regioną buvo galima traktuoti kaip privatų investuotoją rinkos ekonomikoje. Tačiau Komisija pabrėžia, kad šiuo atveju Valonijos regionas, pasinaudodamas savo reglamentavimo ir mokestiniais įgaliojimais, veikė tik kaip reglamentuojanti valdžios institucija. Ji, be kita ko, pažymėjo, kad vykstant byloje nagrinėjamiems faktams Valonijos regiono įgaliojimai oro uosto mokesčių, tarp kurių yra šiai bylai reikšmingi lėktuvų tūpimo mokesčiai, nustatymo srityje buvo numatyti 1998 m. liepos 16 d. Valonijos vyriausybės nutarime, nustatančiame mokėtinus mokesčius už Valonijos regionui priklausančių oro uostų naudojimą (1998 m. rugsėjo 15 d. Moniteur belge, p. 29491), iš dalies pakeistame 2001 m. kovo 22 d. Valonijos vyriausybės nutarimu (Moniteur belge, 2001 m. balandžio 10 d., p. 11845). Pagal šio nutarimo 8 straipsnį Patariamoji naudotojų komisija, kurią sudaro Transporto ministerijos atstovas, du oro uostą koncesijos teisėmis valdančios bendrovės atstovai, Infrastruktūros ir transporto ministerijos Transporto generalinės direkcijos atstovas ir oro uosto naudotojų atstovas, privalo pateikti rekomendaciją dėl mokesčių sistemos pakeitimo projektų. Šie aspektai liudija apie viešosios valdžios įgaliojimų vykdymą.
94 Tačiau Pirmosios instancijos teismas mano, kad šiam argumentui negalima pritarti, nes jis neturi įtakos aplinkybei, kad šioje byloje nagrinėjama veikla, t. y. oro uosto mokesčių nustatymas, glaudžiai susijusi su Šarlerua oro uosto naudojimu ir valdymu; tai yra veikla, kuri turi būti kvalifikuojama kaip ekonominė.
95 Šiuo požiūriu reikia pažymėti, kad Komisija skundžiamo sprendimo 156 konstatuojamoje dalyje nurodė:
„Oro uostas visada vykdo viešąsias funkcijas, o tai paaiškina, kodėl jam apskritai taikomos tam tikros reglamentavimo formos, net jeigu jis priklauso ir (arba) yra valdomas privačios įmonės. Privatiems oro uosto valdytojams gali būti taikomas šis reglamentavimas, o jų įgaliojimai nustatant mokesčius dėl jų monopolinės padėties dažnai apibrėžiami nacionalinių reglamentuojančiųjų valdžios institucijų instrukcijose. Todėl oro uostų galia jų naudotojų atžvilgiu gali būti kontroliuojama nacionalinių reglamentuojančiųjų valdžios institucijų, kurios nustato neviršijamus mokesčių dydžius („price caps“). Teiginys, kad privatus oro uostas gali laisvai nustatyti savo mokesčius neatsižvelgdamas į tam tikrą reglamentavimą, bet kuriuo atveju nėra tikslus.“
96 Todėl pati Komisija, atsisakydama taikyti privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principą priemonėms, kurių ėmėsi Valonijos regionas, dėl jo vykdomų įgaliojimų pobūdžio pažymėjo, kad apskritai oro uosto atžvilgiu buvo taikomos tam tikros reglamentavimo formos, ir patikslino, kad tai taikytina, „net jeigu jis priklauso ir (arba) yra valdomas privačios įmonės“. Todėl argumentas dėl oro uosto mokesčių skirtingų nustatymo būdų pats savaime nepaneigia privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principo taikymo Valonijos regiono suteiktai pagalbai.
97 Be to, negalima pritarti ir argumentui, kad Valonijos regionas pažeidė nacionalinės teisės aktų nuostatas, taikytinas suteikiant Ryanair nuolaidą privatinės teisės sutartimi, ir kad taip jis „supainiojo įgaliojimus“ situacijoje (skundžiamo sprendimo 151−153 konstatuojamosios dalys).
98 Komisija, nagrinėdama ginčijamas priemones, turi atskirti ekonominę veiklą nuo tos, kuri stricto sensu siejama su viešosios valdžios įgaliojimais. Be to, pagalbą suteikiančio subjekto elgesio atitiktis nacionalinei teisei nėra aplinkybė, į kurią reikia atsižvelgti atsakant į klausimą, ar pastarasis veikia vadovaudamasis privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principu arba suteikė EB 87 straipsnio 1 daliai prieštaraujančią ekonominę pagalbą. Aplinkybė, kad veikla teisine prasme yra tvarkos, numatytos teisės akto nuostatoje, išimtis, neleidžia traktuoti, kad ši veikla turi būti kvalifikuojama kaip neekonominė.
99 Komisija, pagrįsdama skundžiamame sprendime taikytą požiūrį, negali remtis Gairėmis dėl EB 87 ir 88 straipsnių ir dėl EEE susitarimo 61 straipsnio taikymo valstybės pagalbai aviacijos sektoriuje. Šiose gairėse tik numatyta, kad „infrastruktūros projektų realizavimas yra bendrosios ekonomikos politikos priemonė, kurios Komisija negali kontroliuoti remdamasi su valstybės pagalba susijusiomis nuostatomis“, ir pabrėžiama, kad „Komisija gali <...> vertinti veiksmus, kurių imtasi oro uostų viduje ir kurie bendrovėms gali duoti tiesioginės ar netiesioginės naudos“. Šiose gairėse, kurios visiškai nepalaiko Komisijos pozicijos, primenama, kad oro uostų eksploatavimas ir su tuo susijusių mokesčių nustatymas yra ekonominė veikla konkurencijos teisės taikymo tikslais, net jei tai atlieka viešieji subjektai.
100 Be to, reikia pabrėžti, kad Komisija, nurodydama, jog „Valonijos regionas <...> galėjo nuspręsti, kad BSCA privalo nustatyti mokesčius už naudotojams suteiktas paslaugas su sąlyga, kad būtų laikomasi tam tikrų principų ir sąlygų“ (žr. skundžiamo sprendimo 157 konstatuojamąją dalį), arba pripažindama, kad oro uosto mokesčių nuolaidos savaime neprieštarauja Bendrijos teisei (skundžiamo sprendimo 159 konstatuojamoji dalis), pati konstatavo, jog oro uosto mokesčių sumažinimo aplinkybė ir garantija dėl nuostolių atlyginimo, kokios nagrinėjamos šioje byloje, nepriskirtinos viešosios valdžios įgaliojimams.
101 Vien tai, kad Valonijos regionas šiuo atveju disponuoja reglamentavimo įgaliojimais nustatant oro uosto mokesčius, nepaneigia, kad šių mokesčių sumažinimo sistemos nagrinėjimas turi būti atliekamas taikant privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principą, nes tokią sistemą gali įgyvendinti ir privatus ūkio subjektas.
102 Atsižvelgiant į visas prieš tai išdėstytas aplinkybes darytina išvada, kad Komisijos atsisakymas nagrinėti visą Valonijos regiono ir BSCA suteiktą pagalbą ir taikyti privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principą priemonėms, kurių ėmėsi Valonijos regionas, nepaisant ekonominių ryšių, jungiančių šiuos du subjektus, yra teisės klaida.
103 Kadangi visų šių priemonių nagrinėjimas reikalauja privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principo taikymo ne tik priemonėms, kurių ėmėsi BSCA, bet ir priemonėms, kurių ėmėsi Valonijos regionas, nereikia nagrinėti paskutinės pagrindo, susijusio su klaidingu privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principo taikymu BSCA, dalies. Negali būti atmesta, kad minėto principo taikymas bendrai Valonijos regionui ir BSCA būtų lėmęs skirtingą išvadą.
104 Negalima pritarti Komisijos argumentui, kad ginčijamų priemonių įvertinimas iš naujo taikant privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principą būtų lėmęs dar nepalankesnę išvadą ieškovei. Kaip nurodo ieškovė, atskiras ginčijamų priemonių nagrinėjimas, atsižvelgiant į tai, ar jos suteiktos Valonijos regiono, ar BSCA, turėjo esminės įtakos Komisijos analizei, nes tai leido jai kaip valstybes pagalbą kvalifikuoti priemones, kurių ėmėsi Valonijos regionas, netaikant privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principo. Tačiau iš šio sprendimo 41 punkte nurodytos teismų praktikos išplaukia, kad privataus investuotojo rinkos ekonomikoje principo taikymas visam susitarimui reikalauja sudėtingos ekonominės analizės, kuri nepriklauso Pirmosios instancijos teismo kompetencijai. Šiuo požiūriu reikia priminti, kad Pirmosios instancijos teismas, nagrinėdamas ieškinį dėl panaikinimo, sprendžia dėl Komisijos skundžiamame sprendime pateikto vertinimo teisėtumo. Pirmosios instancijos teismas, nagrinėdamas tokį ieškinį, negali iš naujo įvertinti investicijos protingumo ir nuspręsti dėl klausimo, ar privatus investuotojas būtų atlikęs tokią investiciją skundžiamo sprendimo priėmimo momentu (šiuo klausimu žr. 2000 m. gruodžio 12 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimo Alitalia prieš Komisiją, T‑296/97, Rink. p. II‑3871, 170 punktą ir ten nurodytą teismų praktiką).
105 Todėl, atsižvelgiant į Komisijos padarytą teisės klaidą, reikia patenkinti ieškovės reikalavimus ir panaikinti skundžiamą sprendimą. Nėra reikalo nagrinėti pirmąjį pagrindą pagrindžiančių argumentų.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
106 Pagal Procedūros reglamento 87 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jeigu laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Komisija pralaimėjo, iš jos turi būti priteistos bylinėjimosi išlaidos, remiantis ieškovės reikalavimais.
107 Pagal Procedūros reglamento 87 straipsnio 4 dalies trečiąją pastraipą į bylą įstojusi šalis pati padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Remdamasis šiais motyvais,
PIRMOSIOS INSTANCIJOS TEISMAS (aštuntoji išplėstinė kolegija)
nusprendžia:
1. Panaikinti 2004 m. vasario 12 d. Komisijos sprendimą 2004/393/EB dėl pagalbos, kurią oro transporto bendrovei Ryanair įsikuriant Šarlerua oro uoste suteikė Valonijos regionas ir Charleroi Bruxelles Sud oro uostas.
2. Komisija padengia savo ir Ryanair Ltd bylinėjimosi išlaidas.
3. Association of European Airlines (AEA) padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Martins Ribeiro | Šváby | Papasavvas |
Paskelbta 2008 m. gruodžio 17 d. viešame posėdyje Liuksemburge.
Parašai.