CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. CRUZ VILLALÓN
van 21 maart 2013 (1)
Zaken C‑625/11 P en C‑626/11 P
Polyelectrolyte Producers Group GEIE,
SNF SAS
tegen
Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA)
„Hogere voorziening – Beroep tot nietigverklaring – Ontvankelijkheid – Voorbarig beroep – Tardief beroep – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) – Verordening (EG) nr. 1907/2006 – Artikelen 57 en 59 – Aan autorisatie onderworpen stoffen – Identificatie van acrylamide als zeer zorgwekkende stof – Opneming in lijst van kandidaatstoffen – Publicatie van lijst op website van ECHA – Beroepstermijnen – Dies a quo – Artikel 102, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht – Verval van recht”
1. Het Hof wordt verzocht om door middel van de in deze beide zaken ingestelde hogere voorzieningen, welke in de onderhavige conclusie gezamenlijk zullen worden besproken, kennis te nemen van een zeer bijzondere casus. Twee door dezelfde partijen ingestelde beroepen tot nietigverklaring tegen één en hetzelfde besluit van het Europees Agentschap voor chemische stoffen (hierna: „ECHA”), dat een stof, in dit geval acrylamide, als zeer zorgwekkend heeft aangemerkt, hebben het Gerecht van de Europese Unie er immers toe gebracht twee niet-ontvankelijkheidsbeschikkingen te geven, namelijk de beschikkingen van 21 september 2011, PPG en SNF/ECHA (T‑1/10; hierna: „bestreden beschikking in zaak T‑1/10”), alsook PPG en SNF/ECHA (T‑268/10; hierna: „bestreden beschikking in zaak T‑268/10”) (hierna samen: „bestreden beschikkingen”), waarbij in de eerste een van de beroepen als voorbarig en in de tweede het andere als tardief is verworpen.
2. Met twee onderscheiden hogere voorzieningen vragen verzoekers in beide procedures voor het Gerecht het Hof met name op grond dat hun recht op effectieve rechterlijke bescherming is geschaad, om genoemde beschikkingen te vernietigen, aangezien zij van mening zijn dat zowel de vaststelling dat het eerste beroep voorbarig is, als de vaststelling dat het tweede beroep tardief is, blijk geven van een onjuiste rechtsopvatting.
3. De relevante wettelijke bepaling in deze beide zaken, namelijk artikel 59, lid 10, van verordening (EG) nr. 1907/2006(2), voorziet er in de omstandigheden van het onderhavige geval in dat ECHA het litigieuze besluit op zijn website publiceert.
4. Het Hof zal aldus in de eerste plaats en voor de eerste keer een van de bij verordening nr. 1907/2006 vastgestelde besluitvormingsprocedures moeten onderzoeken om te bepalen of de in het kader van die procedure vastgestelde handelingen voor de belanghebbende ondernemers voor beroep vatbare handelingen vormen als bedoeld in artikel 263 VWEU. Het zal vervolgens de vraag moeten onderzoeken of artikel 263 VWEU eraan in de weg staat, zoals het Gerecht in zaak T‑1/10 heeft geoordeeld, dat een verzoeker beroep tot nietigverklaring instelt van een handeling welke aan het einde van dat besluitvormingsproces tot stand is gekomen en op internet is gepubliceerd, zodra hij daarvan kennis heeft en derhalve nog voordat die handeling overeenkomstig verordening nr. 1907/2006 is bekendgemaakt.
5. Het Hof zal zich in de tweede plaats, wederom voor de eerste keer, moeten uitspreken over de wijze van berekening van de termijnen voor het instellen van beroep tegen handelingen welke uitsluitend op internet worden gepubliceerd of, eigenlijk, waarvan is bepaald dat zij geen voorwerp vormen van een bekendmaking, maar uitsluitend van een vorm van publiciteit op internet. Het zal meer in het bijzonder antwoord moeten geven op de vraag of artikel 102, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, dat bepaalt dat de termijn voor het instellen van beroep tegen een in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakte handeling begint te lopen vanaf het einde van de veertiende dag na deze bekendmaking, van toepassing is op de publicatie van handelingen op internet.
I – Procesverloop voor het Gerecht en bestreden beschikkingen
A – Voorgeschiedenis van beide beroepen voor het Gerecht
6. Aan beide beroepen tot nietigverklaring die het voorwerp vormen van de hogere voorzieningen ligt een besluit ten grondslag waarbij ECHA overeenkomstig artikel 59 van verordening nr. 1907/2006 het als zeer zorgwekkende stof beschouwde acrylamide heeft opgenomen in de lijst van stoffen die in aanmerking komen om uiteindelijk te worden opgenomen in bijlage XIV bij verordening nr. 1907/2006.(3)
7. Uit beide bestreden beschikkingen blijkt dat Polyelectrolyte Producers Group GEIE een samenwerkingsverband is dat de belangen behartigt van de vennootschappen die zich bezighouden met de productie en/of de invoer van polyelektrolyten, polyacrylamide en/of andere polymeren die acrylamide bevatten, en dat SNF SAS(4) tot zijn leden telt.
8. Op 25 augustus 2009 heeft het Koninkrijk der Nederlanden ECHA een dossier toegestuurd betreffende de identificatie van acrylamide als kankerverwekkende en mutagene stof die voldoet aan de criteria van artikel 57, sub a en b, van verordening nr. 1907/2006 en moet worden opgenomen in de lijst van kandidaatstoffen, waarin de aan autorisatie onderworpen stoffen worden opgesomd.
9. Op 27 november 2009 heeft het Comité van de lidstaten (hierna: „Comité lidstaten”), waaraan het dossier overeenkomstig artikel 59, lid 7, van verordening nr. 1907/2006 was voorgelegd, met eenparigheid van stemmen overeenstemming bereikt over de identificatie van acrylamide als zeer zorgwekkende stof, op grond dat acrylamide voldoet aan de in artikel 57, sub a en b, van genoemde verordening opgenomen criteria.
10. Op 7 december 2009 heeft ECHA een perscommuniqué gepubliceerd, waarin het meedeelt dat het Comité lidstaten unanieme overeenstemming heeft bereikt en dat de lijst van kandidaatstoffen in januari 2010 wordt geactualiseerd.
11. Op 22 december 2009 heeft de uitvoerend directeur van ECHA besluit ED/68/2009 vastgesteld, volgens hetwelk de geactualiseerde lijst van kandidaatstoffen, waarin acrylamide wordt genoemd, op 13 januari 2010 zal worden gepubliceerd.
B – Beide voor het Gerecht gebrachte gedingen
12. Deze omstandigheden hebben rekwiranten ertoe gebracht de twee beroepen in de zaken T‑1/10 en T‑268/10 in te stellen.
13. Bij een eerste verzoekschrift, op 4 januari 2010 neergelegd in zaak T‑1/10, die het voorwerp van de hogere voorziening in zaak C‑626/11 P vormt, hebben rekwiranten verzocht om „nietigverklaring van het besluit van ECHA houdende identificatie, overeenkomstig artikel 59 van verordening nr. 1907/2006, van acrylamide als stof die voldoet aan de criteria van artikel 57 van die verordening”.(5) Op 5 januari 2010 heeft SNF bij afzonderlijke akte tevens een verzoek ingediend tot opschorting van de tenuitvoerlegging van genoemd besluit, dat onder nummer T‑1/10 R is ingeschreven.
14. Bij beschikking van 11 januari 2010 heeft de president van het Gerecht het verzoek tot opschorting van de tenuitvoerlegging voorlopig ingewilligd.
15. Op 13 januari 2010 heeft ECHA een nieuw persbericht gepubliceerd, waarin het de opneming van veertien stoffen in de lijst van kandidaatstoffen heeft bekendgemaakt en de opneming van acrylamide ingevolge de opschortingsbeschikking van 11 januari 2010 heeft aangehouden.
16. Op 18 maart 2010 heeft ECHA in zaak T‑1/10 een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.
17. Bij beschikking van 26 maart 2010 heeft de president van het Gerecht het door SNF ingediende verzoek tot opschorting van de tenuitvoerlegging afgewezen en de beslissing omtrent de kosten aangehouden.
18. Op 30 maart 2010 heeft ECHA de geactualiseerde lijst van kandidaatstoffen, waarin acrylamide wordt vermeld, op zijn website gepubliceerd.
19. Bij een tweede verzoekschrift, op 10 juni 2010 neergelegd in zaak T‑268/10, die het voorwerp van de hogere voorziening in zaak C‑625/11 P vormt, hebben rekwiranten verzocht om „nietigverklaring van het op 30 maart 2010 gepubliceerde besluit van ECHA waarbij acrylamide is geïdentificeerd als stof die voldoet aan de criteria van artikel 57 van verordening nr. 1907/2006 en is opgenomen in de lijst van kandidaatstoffen”.(6)
20. Op 5 november 2010 heeft ECHA in de zaak T‑268/10 een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen. Op 18 januari 2011 heeft ECHA bovendien een memorie ter aanvulling van de exceptie van niet-ontvankelijkheid ingediend.
C – Bestreden beschikking in zaak T‑1/10 (voorbarig verklaard beroep)
21. Bij zijn bestreden beschikking in zaak T‑1/10 heeft het Gerecht de door ECHA opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid gegrond verklaard en verzoekers’ beroep bijgevolg niet-ontvankelijk verklaard. Het heeft voorts verzoekers verwezen in hun eigen kosten en in de kosten van ECHA, en het Koninkrijk der Nederlanden en de Europese Commissie in hun eigen kosten. Ten slotte heeft het SNF verwezen in de kosten die op de procedure in kort geding zijn gevallen.
22. In dit geval heeft het Gerecht in wezen geoordeeld dat op de datum waarop het verzoekschrift is neergelegd, namelijk 4 januari 2010, acrylamide nog niet was opgenomen in de lijst van kandidaatstoffen. Weliswaar had het Comité lidstaten op deze datum met eenparigheid van stemmen overeenstemming bereikt over de identificatie van acrylamide als zeer zorgwekkende stof en had de uitvoerend directeur van ECHA zijn besluit vastgesteld om die stof in de lijst van kandidaatstoffen op te nemen. Dit besluit zou echter pas op 13 januari 2010 in werking treden.(7) Het door verzoekers aangevochten besluit beoogde op de datum van instelling van hun beroep bijgevolg geen rechtsgevolgen ten aanzien van derden.(8) Aangezien de lijst van kandidaatstoffen immers slechts op de website van ECHA bestaat, is het pas vanaf de opneming in de op die website gepubliceerde lijst van kandidaatstoffen dat met de aanmerking van een stof als zeer zorgwekkend, rechtsgevolgen worden beoogd.(9)
D – Bestreden beschikking in zaak T‑268/10 (tardief verklaard beroep)
23. Bij zijn bestreden beschikking in zaak T‑268/10 heeft het Gerecht ingestemd met de belangrijkste door ECHA in zijn exceptie van niet-ontvankelijkheid aangevoerde niet-ontvankelijkheidsgrond, namelijk dat de beroepstermijn niet in acht was genomen, en heeft het bijgevolg verzoekers’ beroep niet-ontvankelijk verklaard. Het heeft voorts verzoekers verwezen in hun eigen kosten en in de kosten van ECHA, en het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie in hun eigen kosten.
24. Het Gerecht heeft in dit geval vastgesteld dat ECHA het litigieuze besluit, namelijk het besluit waarbij acrylamide is geïdentificeerd als stof die voldoet aan de criteria van artikel 57 van verordening nr. 1907/2006 en is opgenomen in de lijst van kandidaatstoffen(10), op 30 maart 2010 op zijn website had gepubliceerd overeenkomstig de krachtens artikel 59, lid 10, van verordening nr. 1907/2006 op hem rustende verplichting(11), en dat de termijn om daartegen in beroep te gaan op 9 juni 2010 was verstreken.(12) Aangezien het beroep op 10 juni 2010 is ingesteld, is het te laat ingesteld(13) en aangezien verzoekers niet hebben aangevoerd dat er sprake was van toeval of overmacht(14), moest het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard.(15)
25. Het Gerecht heeft daaraan toegevoegd dat verzoekers, nadat was vastgesteld dat het beroep tardief was, zich niet konden beroepen op een mogelijkerwijs verschoonbare dwaling.(16)
II – Procesverloop voor het Hof en conclusies van partijen
26. Verzoekers in beide procedures voor het Gerecht hebben tegen de bestreden beschikkingen hogere voorziening ingesteld. De eerste, die op 6 december 2011 onder nummer C‑625/11 P is ingeschreven, is gericht tegen de bestreden beschikking in zaak T‑268/10 waarbij het beroep tardief is verklaard. De tweede, die onder nummer C‑626/11 P is ingeschreven, is ingesteld tegen de bestreden beschikking in zaak T‑1/10 waarbij het beroep voorbarig is verklaard.
27. Bij brieven van 23 december 2011 heeft het Koninkrijk der Nederlanden, dat in beide procedures voor het Gerecht heeft geïntervenieerd ter ondersteuning van de conclusies van ECHA, verklaard dat het zijn interventie in beide hogere voorzieningen handhaaft, zonder evenwel schriftelijk nieuwe argumenten te willen aanvoeren.
28. Rekwiranten en verweerder in hogere voorziening, alsook de Commissie zijn gehoord in hun mondelinge opmerkingen ter voor beide zaken gemeenschappelijke terechtzitting van 14 december 2012, waarop zij zijn verzocht een standpunt te bepalen betreffende de relevantie van punt 8 van het arrest van 19 september 1985, Hoogovens Groep/Commissie(17), met het oog op de hogere voorziening in zaak C‑626/11 P.
29. In hun hogere voorziening in zaak C‑625/11 P verzoeken rekwiranten het Hof:
– de bestreden beschikking in zaak T‑268/10 te vernietigen;
– het litigieuze besluit nietig te verklaren; of
– subsidiair, de zaak naar het Gerecht terug te verwijzen voor afdoening van het door hen ingestelde beroep tot nietigverklaring, en
– verweerder te verwijzen in de kosten van de procedure voor het Hof, alsook in die van de procedure voor het Gerecht.
30. ECHA verzoekt het Hof:
– de hogere voorziening ongegrond te verklaren, en
– rekwiranten in de kosten te verwijzen.
31. De Commissie verzoekt het Hof:
– de hogere voorziening af te wijzen, en
– rekwiranten in de kosten te verwijzen.
32. In hun hogere voorziening in zaak C‑626/11 P verzoeken rekwiranten het Hof:
– de bestreden beschikking in zaak T‑1/10 te vernietigen;
– het litigieuze besluit nietig te verklaren; of
– subsidiair, de zaak naar het Gerecht terug te verwijzen voor afdoening van het door hen ingestelde beroep tot nietigverklaring, en
– verweerder te verwijzen in de kosten van de procedure voor het Hof, alsook in die van de procedure voor het Gerecht.
33. ECHA verzoekt het Hof:
– de hogere voorziening ongegrond te verklaren, en
– rekwiranten in de kosten te verwijzen.
34. De Commissie verzoekt het Hof:
– de hogere voorziening af te wijzen, en
– rekwiranten in de kosten te verwijzen.
III – Hogere voorzieningen
A – Inleidende opmerkingen omtrent de functie van de bekendmaking van de handelingen van de instellingen, organen en andere instanties van de Unie en met name betreffende het gebruik van internet voor dat doel
35. Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de rechtsgeldigheid van artikel 59, lid 10, van verordening nr. 1907/2006, voor zover het bepaalt dat de lijst van kandidaatstoffen onverwijld op de website van ECHA wordt „gepubliceerd” en „geactualiseerd” „nadat er een besluit over de opneming van een stof [op genoemde lijst] is genomen”, in de procedure voor het Gerecht niet ter discussie is gesteld, zodat deze vraag in de onderhavige hogere voorziening niet wordt behandeld.
36. Niettemin werpt deze bepaling die, zoals wij zullen zien, noodzakelijkerwijs de kern vormt van de in beide hogere voorzieningen gestelde vragen, aangezien zij het feit omschrijft op grond waarvan het Gerecht beide beroepen niet-ontvankelijk heeft verklaard, een aantal vragen op die naar mijn mening op zijn minst in zekere mate niet kunnen worden genegeerd.
37. Dienaangaande herinner ik eraan dat de functie van de bekendmaking van een handeling van de instellingen, organen en andere instanties van de Unie, die voortvloeit uit het rechtszekerheidsvereiste, in de eerste plaats erin bestaat de belanghebbenden duidelijk en nauwkeurig in kennis te stellen van de omvang van de verplichtingen die deze handeling hun mogelijkerwijs oplegt(18), evenals van het moment waarop deze verplichtingen gewoonlijk(19) rechtsgevolgen teweegbrengen, zodat zij dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen(20) en zo nodig met volledige kennis van zaken gebruik kunnen maken van hun recht om tegen die handeling beroep in te stellen.
38. Op dezelfde wijze kan door de bekendmaking die voldoet aan formele vereisten waarvan de inachtneming zelf aan toetsing door het Hof(21) is onderworpen, eveneens met zekerheid de datum worden vastgesteld vanaf welke de belanghebbenden geacht worden op de hoogte te zijn van de inhoud van de handelingen die hen kunnen raken, en derhalve, behoudens uitzonderingen(22), de datum vanaf welke met zekerheid de termijnen kunnen – en derhalve moeten – worden berekend waarbinnen, in het belang van de rechtszekerheid, beroep daartegen moet worden ingesteld, zelfs wanneer deze bekendmaking geen voorwaarde voor de toepasselijkheid ervan vormt.
39. Het bij artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde recht op effectieve rechterlijke bescherming vereist naar mijn mening ook dat de voorwaarden voor de ontvankelijkheid van een beroep in geval van twijfel of moeilijkheden zodanig worden beoordeeld dat het onderzoek ten gronde ervan – en dus eigenlijk de toegang tot de rechter – wordt bevorderd, echter altijd op voorwaarde dat de rechten en belangen van de andere partijen bij de procedure in acht worden genomen. Deze benadering moet er derhalve toe leiden dat de rechter bij wie een beroep aanhangig is, zich onthoudt van een te strikte uitlegging van de bepalingen betreffende de beroepstermijnen en dat hij een uitlegging die tegen de ontvankelijkheid ervan ingaat, in elk geval afwijst.(23)
40. Dat is overigens de reden waarom de termijn om tegen een handeling in beroep te gaan overeenkomstig vaste rechtspraak gewoonlijk ingaat op de datum van daadwerkelijke bekendmaking daarvan, óók wanneer de verzoekende partij reeds vóór deze bekendmaking kennis zou hebben gehad van de inhoud van die handeling. De datum waarop van de handeling kennis is gekregen is voor het ingaan van de beroepstermijn subsidiair ten opzichte van de criteria van bekendmaking of kennisgeving van de handeling.(24)
41. Nu dat is verduidelijkt, moet thans worden ingegaan op het specifieke vormvoorschrift volgens hetwelk „publiciteit” wordt gegeven aan „besluiten” over de opneming van stoffen in de lijst van kandidaatstoffen door middel van de actualisering van die lijst op de website van ECHA, zoals is bepaald in artikel 59, lid 10, van verordening nr. 1907/2006. Dat vormvoorschrift moet onvermijdelijk worden afgezet tegen de inhoud van de „juridische mededeling” op de website van ECHA. Volgens hetgeen in deze juridische mededeling een „afwijzing van aansprakelijkheid” wordt genoemd, aanvaardt ECHA met name „geen verantwoordelijkheid of aansprakelijkheid met betrekking tot de informatie op [zijn] website”, en kan „niet [...] worden gegarandeerd dat een document dat online beschikbaar is, een exacte reproductie vormt van een officieel goedgekeurde tekst”.(25) Het is op zijn minst moeilijk om aan deze „afwijzing van aansprakelijkheid” voorbij te gaan bij de beoordeling van de reikwijdte en de werking van dit specifieke vormvoorschrift inzake publiciteit.
42. Artikel 59, lid 10, van verordening nr. 1907/2006 zou kunnen worden uitgelegd als een bepaling die voorziet in een vorm van „publiciteit” voor de inhoud van een „besluit”, die voor het overige niet voldoende duidelijk is omschreven. Bij gebrek aan bepalingen die deze publiciteit op internet regelen(26) en waardoor met name de publicatiedata(27) alsook de authenticiteit, integriteit en onveranderlijkheid van de op internet geplaatste informatie(28) met zekerheid kunnen worden gewaarborgd, kan die bepaling daarentegen niet worden gelijkgesteld met een echte „bekendmaking” met alle rechtsgevolgen die daaruit voortvloeien.(29)
43. Om een website te kunnen beschouwen als een website waarmee naar behoren aan een bekendmakingsverplichting in de strikte betekenis van het woord wordt voldaan, moet technisch gesproken kunnen worden gewaarborgd dat een „afwijzing van aansprakelijkheid”, zoals die welke de website van ECHA dekt, op zijn minst voor een deel van de inhoud van die website, zonder meer overbodig is.(30)
44. Overigens moet worden benadrukt dat het feit dat artikel 59, lid 10, van verordening nr. 1907/2006 voorziet in deze vorm van publiciteit voor de besluiten houdende opneming van een stof in de lijst van kandidaatstoffen, niet noodzakelijkerwijs betekent dat andere vormen van publiciteit voor die besluiten, waaronder publicatie op internet, uitgesloten zijn. De raad van bestuur van ECHA zou ontegenzeglijk, zonder deze bepaling te overtreden, overeenkomstig de bevoegdheden die artikel 78 van verordening nr. 1907/2006 hem toekent, in de interne regels van ECHA kunnen voorzien in een verplichting om genoemde besluiten bekend te maken in de strikte zin van het woord.
45. Ter afsluiting van deze inleidende opmerkingen wijs ik erop dat, aangezien de rechtsgeldigheid van een wijze van publicatie als bedoeld in artikel 59, lid 10, van verordening nr. 1907/2006 in de onderhavige zaak niet ter discussie staat, de hogere voorzieningen van rekwiranten niet op grond van overwegingen van deze aard moeten worden beoordeeld. Gelet op het belang van deze publicatie en de datum waarop deze in beide zaken is geschied, ben ik evenwel van mening dat deze overwegingen bij de totaalbeoordeling van beide hogere voorzieningen moeten worden meegenomen.
B – Hogere voorziening in zaak C‑626/11 P (bestreden beschikking in zaak T‑1/10, waarbij het beroep voorbarig is verklaard)
1. Samenvatting van de argumenten van partijen
46. Rekwiranten voeren in wezen slechts één middel aan, namelijk dat verordening nr. 1907/2006 onjuist is uitgelegd, wat tot miskenning van hun recht op effectieve rechterlijke bescherming heeft geleid.
47. Zij verwijten het Gerecht meer in het bijzonder te hebben geoordeeld dat de daadwerkelijke „opneming” van acrylamide in de lijst van kandidaatstoffen, zoals deze is gepubliceerd op de website van ECHA, de enige handeling vormt die in het kader van de procedure van artikel 59 van verordening nr. 1907/2006 rechtsgevolgen jegens derden beoogt teweeg te brengen en niet de identificatie ervan als stof die voldoet aan de criteria van artikel 57 van verordening nr. 1907/2006, zoals die is vervat in en te hunner kennis is gebracht bij het door ECHA op 7 december 2009 bekendgemaakte persbericht.
48. ECHA, ondersteund door het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie, stelt daarentegen dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat het besluit van het Comité lidstaten, waarbij acrylamide als zeer zorgwekkende stof is geïdentificeerd, slechts een voorbereidend besluit was dat geen rechtsgevolgen jegens derden beoogde teweeg te brengen, aangezien enkel de publicatie van de geactualiseerde lijst van kandidaatstoffen op de website van ECHA dergelijke gevolgen kan teweegbrengen.
2. Analyse
49. Ter inleiding wil ik benadrukken dat volgens de bestreden beschikking in zaak T‑1/10 verzoekers’ beroep niet-ontvankelijk is verklaard op de enkele grond dat op de datum waarop het is ingesteld, met het „bestreden besluit” geen rechtsgevolgen ten aanzien van derden werden beoogd.(31) Het Gerecht heeft immers geoordeeld, zoals met name blijkt uit punt 45 van die beschikking, dat genoemd besluit geen gevolgen kon teweegbrengen vóór de inwerkingtreding, op 13 januari 2010, van het besluit van de uitvoerend directeur van ECHA, waarmee gevolg werd gegeven aan de met eenparigheid van stemmen bereikte overeenstemming van het Comité lidstaten om acrylamide op te nemen in de op de website van ECHA gepubliceerde lijst van kandidaatstoffen.
50. De motivering van de bestreden beschikking in zaak T‑1/10 bevat meerdere juridische fouten.
51. In dit verband moet ik er om te beginnen aan herinneren dat het Hof heeft geoordeeld dat artikel 33, lid 3, KS(32), waarin de formele handelingen, namelijk kennisgeving of openbaarmaking, werden genoemd waarna de termijnen voor het beroep tot nietigverklaring begonnen te lopen, niet eraan in de weg stond dat een verzoeker beroep tegen een handeling instelde zodra laatstgenoemde was afgekomen, en niet op kennisgeving of openbaarmaking ervan wachtte.
52. Niets in artikel 263, zesde alinea, VWEU, verzet zich tegen de toepassing van deze rechtspraak op het onderhavige geval.
53. Uit het geheel van de rechtspraak van het Hof blijkt integendeel dat het recht op effectieve rechterlijke bescherming verlangt dat aan elke justitiabele het recht wordt verleend om beroep in te stellen tot nietigverklaring van een handeling – voor zover deze handeling rechtsgevolgen jegens derden beoogt teweeg te brengen en hem derhalve kan raken, en voor zover de belanghebbende voldoet aan de overige voorwaarden voor de ontvankelijkheid van het beroep – zodra hij op de hoogte is van de auteur, de inhoud en de motivering van genoemde handeling, zonder dat hem kan worden tegengeworpen dat zijn beroep voorbarig is, zelfs wanneer genoemde handeling nog moet worden bekendgemaakt of daarvan nog kennis moet worden gegeven en derhalve nog voordat deze mogelijke formaliteiten worden verricht.
54. Zoals immers uit vaste rechtspraak blijkt, dient beroep tot nietigverklaring open te staan tegen alle handelingen van de instellingen, organen en andere instanties van de Unie die beogen rechtsgevolgen jegens derden teweeg te brengen(33), dat wil zeggen bindende rechtsgevolgen, welke hun belangen kunnen aantasten doordat zij hun rechtspositie aanmerkelijk wijzigen.(34) Genoemde gevolgen moeten worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria met betrekking tot het wezen zelf van genoemde handeling(35), en in voorkomend geval gelet op de context waarin zij tot stand is gekomen.(36)
55. Derhalve vormt een handeling, zodra zij, gelet op de inhoud ervan en de voorwaarden waaronder zij tot stand is gekomen, definitief en ondubbelzinnig(37) rechtsgevolgen jegens derden beoogt, een voor beroep vatbare handeling als bedoeld in artikel 263 VWEU, los van de bekendmaking of kennisgeving daarvan.
56. De bekendmaking van een handeling, zoals blijkt uit eveneens vaste rechtspraak van het Hof, is een voorwaarde om haar te kunnen tegenwerpen(38), waardoor bijgevolg de termijn begint te lopen om daartegen beroep in te stellen. Hoewel de bekendmaking van een handeling de beroepstermijn doet ingaan, na verloop waarvan de handeling onherroepelijk wordt, vormt zij geen voorwaarde voor de opening van het recht van beroep tegen genoemde handeling.
57. In het onderhavige geval heeft het Gerecht in de eerste plaats vastgesteld dat de identificatie van een stof als zeer zorgwekkend, overeenkomstig de in artikel 59 van verordening nr. 1907/2006 bedoelde procedure, juridische verplichtingen met zich brengt, met name de informatieverplichtingen waarin de artikelen 7, lid 2, 31, lid 1, sub c, en lid 3, sub b, en 33, leden 1 en 2, van verordening nr. 1907/2006 voorzien.(39) Het heeft in de tweede plaats erkend dat het met de opneming van een stof in de lijst van kandidaatstoffen belaste orgaan van ECHA geen enkele beoordelingsmarge heeft, zodra het Comité lidstaten met eenparigheid van stemmen overeenstemming heeft bereikt.(40)
58. Het Gerecht heeft niettemin geoordeeld dat de identificatie van een stof als zeer zorgwekkend geen rechtsgevolgen jegens derden beoogt teweeg te brengen, zolang de betrokken stof niet is opgenomen in de op de website van ECHA gepubliceerde lijst van kandidaatstoffen(41) en, meer bepaald, zolang het besluit van de directeur van ECHA waarbij de publicatie van de lijst van kandidaatstoffen wordt gelast, niet in werking is getreden.(42) Het heeft daarover formeel geoordeeld dat de termijn voor „het instellen van beroep tegen de identificatie van een stof als zeer zorgwekkend [...] slechts [kan] ingaan vanaf de ‚publicatie’ van de lijst van kandidaatstoffen waarop die stof voorkomt”.
59. Het Gerecht heeft in het onderhavige geval derhalve de werkelijke datum van publicatie van de lijst van kandidaatstoffen op de website van ECHA, en meer bepaald de datum waarop deze lijst is geactualiseerd, die samenvalt met de datum van inwerkingtreding van genoemd besluit, in aanmerking genomen als de verplichte ingangsdatum van de beroepstermijn(43) en heeft op grond daarvan het door verzoekers ingestelde beroep voorbarig verklaard.
60. Daarmee heeft het Gerecht zich zowel vergist omtrent de strekking en de gevolgen van de bekendmaking van rechtshandelingen van de Unie, als omtrent de uitlegging van het begrip „voor beroep vatbare handeling” als bedoeld in artikel 263 VWEU.
61. Bijgevolg heeft het Gerecht, door te oordelen dat verzoekers’ beroep tot nietigverklaring van het besluit van ECHA houdende opneming van acrylamide in de lijst van kandidaatstoffen voorbarig was, aangezien het was ingesteld vóór de publicatie van genoemde lijst op de website van ECHA, blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 263, zesde alinea, VWEU.
62. Ik voeg daaraan toe dat, zoals overigens zowel het Koninkrijk der Nederlanden als de Commissie in de procedure voor het Gerecht heeft aangevoerd, het besluit van de uitvoerend directeur van ECHA om een stof in de lijst van kandidaatstoffen op te nemen, moet worden beschouwd als de definitieve handeling waarmee de procedure van artikel 59 van verordening nr. 1907/2006 wordt beëindigd.
63. De publicatie van de geactualiseerde lijst van kandidaatstoffen op de website van ECHA vormt slechts de feitelijke verrichting waarmee het definitieve besluit van ECHA ter kennis van de belanghebbenden kan worden gebracht(44), zelfs indien deze verrichting in het onderhavige geval een voorwaarde vormt voor het tegenwerpen van genoemd besluit aan laatstgenoemden en de datum bepaalt vanaf welke de termijn om tegen dat besluit beroep in te stellen, begint te lopen.
64. Ten slotte is, bij het ontbreken van elke andere vorm van officiële informatie betreffende de opneming van een stof in de lijst van kandidaatstoffen, zoals de bekendmaking van het besluit van de uitvoerend directeur van ECHA of de kennisgeving ervan aan belanghebbende partijen die overeenkomstig artikel 59, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 hun opmerkingen hebben doen toekomen, de ontvankelijkheid van een beroep dat laatstgenoemden hebben ingesteld zodra zij kennis hebben gekregen van een dergelijke opneming, des te meer gerechtvaardigd.
65. De bestreden beschikking in zaak T‑1/10 moet bijgevolg worden vernietigd en de zaak moet naar het Gerecht worden terugverwezen voor een uitspraak betreffende de andere door partijen aangevoerde middelen en argumenten en met name betreffende de andere door ECHA in zijn exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen niet-ontvankelijkheidsgronden. Ik wijs er in dit verband op dat indien het Gerecht zou oordelen dat het door verzoekers ingestelde beroep ontvankelijk is, dat oordeel automatisch de niet-ontvankelijkheid, wegens litispendentie, van het door hen in zaak T‑268/10 ingestelde beroep met zich zou brengen, dat voorwerp vormt van de hogere voorziening in zaak C‑625/11 P die ik hierna zal bespreken, voor zover deze hogere voorziening gegrond wordt verklaard en de zaak naar het Gerecht wordt terugverwezen.
C – Hogere voorziening in zaak C‑625/11 P (bestreden beschikking in zaak T‑268/10, waarbij het beroep tardief is verklaard)
1. Samenvatting van de argumenten van partijen
66. Rekwiranten voeren in wezen slechts één middel aan, namelijk dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 102, lid 1, van zijn Reglement voor de procesvoering alsook van de rechtspraak met betrekking tot de beroepstermijnen, hetgeen leidt tot schending van hun recht op effectieve rechterlijke bescherming. Zij voeren aan dat de in deze bepaling bedoelde termijn van veertien dagen moet worden toegepast op elke bekendgemaakte handeling, ongeacht de wijze van bekendmaken, en niet uitsluitend op de handelingen die in het Publicatieblad van de Europese Unie worden bekendgemaakt.
67. ECHA, in alle opzichten ondersteund door het Koninkrijk der Nederlanden, is daarentegen van mening dat de in artikel 102, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht bepaalde termijn van veertien dagen niet kan worden toegepast in het geval van bekendmaking van een handeling op internet. Aangezien de voorschriften van de Unie betreffende de beroepstermijnen strikt moeten worden toegepast, kan de werkingssfeer van deze bepaling, tenzij na wijziging van het Reglement voor de procesvoering, niet worden uitgebreid zonder dat het rechtszekerheidsbeginsel wordt geschonden. ECHA staat in dit verband eveneens stil bij het verschil tussen bekendmaking op internet en bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie.
68. De Commissie benadrukt dat rekwiranten zich er in hun hogere voorziening toe beperken de discriminatie of willekeurige behandeling die hun naar eigen zeggen ten deel is gevallen, aan de kaak te stellen. Zoals het Gerecht in punt 38 van de bestreden beschikking in zaak T‑268/10 heeft vastgesteld, wordt de in het onderhavige geval op hen toegepaste verjaringstermijn, waarbij geen rekening wordt gehouden met de termijn van veertien dagen van artikel 102, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, echter zonder onderscheid toegepast op elke partij die zich in dezelfde situatie bevindt als zijzelf.
2. Analyse
69. Ter inleiding zij benadrukt dat volgens de bestreden beschikking in zaak T‑268/10 het Gerecht verzoekers’ beroep niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens verval van recht, op grond dat de termijn van veertien dagen van artikel 102, lid 1, van zijn Reglement voor de procesvoering niet met voorbijgaan aan de bewoordingen ervan kon worden toegepast op handelingen die, zoals de in het onderhavige geval bestreden handeling, niet in het Publicatieblad van de Europese Unie worden gepubliceerd maar uitsluitend op internet.(45) Het heeft daarbij verduidelijkt dat er in het onderhavige geval geen sprake kon zijn van een verschoonbare dwaling.(46)
70. Ook de motivering van de bestreden beschikking in zaak T‑268/10 bevat juridische fouten.
71. Ik wijs erop dat het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht net zo min als dat van het Hof(47), bepalingen bevat die overeenkomen met artikel 102, lid 1, ervan en specifiek betrekking hebben op de bekendmaking van handelingen van de instellingen, organen en andere instanties van de Unie op internet.
72. Zeer algemeen moet worden vastgesteld dat de wetgeving van de Unie inzake beroepstermijnen geen enkele bepaling bevat welke de bekendmaking van handelingen van de instellingen, organen en andere instanties van de Unie op internet regelt, zodat het aan het Hof staat om in deze leemte te voorzien en daarbij het recht op effectieve rechterlijke bescherming te waarborgen(48) met inachtneming van de algemene rechtsbeginselen en thans artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Unie(49), zoals uitgelegd in het licht van de artikelen 6, lid 1, en 13 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
73. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens(50) blijkt wat dat betreft zeker, zoals het Hof in herinnering heeft gebracht(51), dat het recht op een rechter, waarvan het recht op toegang tot een rechter een bijzonder aspect vormt, niet absoluut is, maar onderworpen aan beperkingen, met name wat de voorwaarden voor de ontvankelijkheid van een beroep betreft, waarvan de vaststelling van een vervaltermijn deel uitmaakt.(52)
74. Het is echter van belang er eveneens aan te herinneren dat de justitiabelen er weliswaar van moeten uitgaan dat de ontvankelijkheidsbepalingen worden toegepast, maar dat deze bepalingen een legitiem doel moeten nastreven en redelijk moeten blijven en derhalve hun toegang tot een rechter niet zodanig kunnen beperken dat hun recht in zijn wezen zelf wordt aangetast.(53) De toepassing van deze regels mag hun niet beletten een openstaande beroepsweg te bewandelen.(54)
75. In het licht van deze beginselen moet worden nagegaan of het Gerecht mocht weigeren om rekening te houden met de termijn van veertien dagen van artikel 102, lid 1, van zijn Reglement voor de procesvoering en bijgevolg verzoekers’ beroep tardief mocht verklaren, zonder hun toe te staan zich op een verschoonbare dwaling te beroepen.
a) Geldt de termijn van veertien dagen voor op internet bekendgemaakte handelingen?
76. Dienaangaande moet om te beginnen worden opgemerkt dat de bewoordingen van artikel 102, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht niet ondubbelzinnig zijn, aangezien deze bepaling eerst de bekendmaking van handelingen in het algemeen noemt, om vervolgens aan het eind ervan uitsluitend te verwijzen naar de bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie.
77. Anders dan het Gerecht heeft geoordeeld, zou dan ook kunnen worden gesteld dat deze bepaling niet specifiek de berekening van de termijn voor het instellen van beroep tegen de „in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt[e] [handelingen]” regelt, maar algemeen de berekening van de termijn voor het opkomen tegen bekendgemaakte handelingen, met name in tegenstelling tot handelingen waarvan is kennisgegeven. De precisering met betrekking tot de bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie zou als het ware onbelangrijk zijn en een overblijfsel vormen van een tijd waarin er geen sprake was van internet en waarin de bekendmaking van een handeling slechts gestalte kon krijgen in een noodzakelijkerwijs gedrukte uitgave van het Publicatieblad van de Europese Unie.
78. Een in wezen letterlijke uitlegging van deze bepaling van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht is als zodanig echter niet voldoende om een antwoord te geven op de in deze zaak opgeworpen principiële vraag. Overeenkomstig de vaste rechtspraak van het Hof moet bij de uitlegging van deze bepaling rekening worden gehouden met de context ervan en het doel dat ermee wordt nagestreefd.(55)
79. In het onderhavige geval vloeit de termijn van veertien dagen van artikel 102, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht voort uit de noodzaak om te waarborgen dat alle justitiabelen van de Europese Unie beschikken over dezelfde termijn om beroep in te stellen tegen handelingen van de instellingen, organen en andere instanties van de Unie welke in het Publicatieblad van de Europese Unie worden bekendgemaakt, niet te rekenen vanaf de officiële uitgiftedatum van dat Publicatieblad, zoals die gewoonlijk op elk nummer daarvan wordt vermeld, maar vanaf de datum waarop redelijkerwijs mag worden aangenomen dat het Publicatieblad van de Europese Unie daadwerkelijk beschikbaar is, aangezien het normaal gezien in alle lidstaten van de Unie is aangekomen. Het Hof heeft overigens reeds geoordeeld dat de bekendmaking van een elektronische versie van het Publicatieblad niet kan worden aanvaard als een vorm van terbeschikkingstelling van gemeenschapswetgeving die volstaat om haar te kunnen tegenwerpen.(56)
80. Gelet op de functie zelve van de hierboven vermelde bekendmaking, dient deze termijn van veertien dagen aldus de gelijke behandeling van alle justitiabelen van de Unie te waarborgen. Hij vormt derhalve in zekere zin een vaste vertragingstermijn, welke de inachtneming van het algemene gelijkheidsbeginsel van het recht van de Unie waarborgt op het gebied van de beroepen tot nietigverklaring.
81. Het enkele feit dat is voorzien in de bekendmaking van een handeling op internet rechtvaardigt derhalve nog niet dat de termijn van veertien dagen van artikel 102, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt „genegeerd”. Zonder een uitdrukkelijke bepaling welke de bekendmaking van de handelingen van de instellingen, organen en andere instanties van de Unie op internet regelt, moet deze bepaling integendeel aldus worden uitgelegd dat genoemde termijn, met inachtneming van het algemene gelijkheidsbeginsel en zonder dat er sprake is van afdoende andersluidende redenen(57), toepasselijk moet worden geacht bij de berekening van de termijn voor het instellen van beroep tegen alle bekendgemaakte handelingen van de instellingen, organen en andere instanties van de Unie, ongeacht de wijze van bekendmaking.
b) Verschoonbare dwaling
82. In elk geval, en afgezien van deze „pro actione”‑uitlegging van artikel 102, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, stond het aan het Gerecht om in het licht van alle concrete omstandigheden van het onderhavige geval te beoordelen of er sprake was van een eventuele verschoonbare dwaling van verzoekers.
83. Hoewel het begrip „verschoonbare dwaling” betrekking heeft op uitzonderlijke omstandigheden waarin met name de betrokken instelling zich op zodanige wijze heeft gedragen dat dit gedrag, op zichzelf of in doorslaggevende mate, bij een justitiabele te goeder trouw die alle zorgvuldigheid aan de dag heeft gelegd die van een marktdeelnemer met normale kennis van zaken mag worden verwacht, een begrijpelijke verwarring kan veroorzaken(58), heeft het Hof immers eveneens gepreciseerd(59) dat het niet kan worden beperkt tot dat geval alleen en het gevolg kan zijn van welke uitzonderlijke omstandigheden dan ook.(60)
84. Het Gerecht heeft in het onderhavige geval geoordeeld dat verzoekers’ dwaling „berustte [...] op een onjuiste uitlegging van artikel 102, lid 2, [...] of van artikel 101, lid 1, [van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht]”, welke geen bijzonder probleem van uitlegging doen rijzen.
85. Het is juist dat het Hof in de door het Gerecht aangehaalde beschikking(61) heeft geoordeeld dat de regeling inzake de beroepstermijnen geen bijzonder probleem van uitlegging doet rijzen. Daarbij had het Hof echter alleen de wijze van berekening van genoemde termijnen op het oog. Uit deze enkele beschikking kan niet worden afgeleid dat de kwestie inzake de berekening van de termijn voor het instellen van beroep tegen uitsluitend op internet bekendgemaakte handelingen van de instellingen, organen en andere instanties volmaakt duidelijk is en geen enkele ruimte laat voor gerechtvaardigde twijfel.
86. Het ontbreken van uitdrukkelijke bepalingen en specifieke rechtspraak betreffende de wijze van berekening van de termijn voor het instellen van beroep tegen uitsluitend op internet bekendgemaakte handelingen van de instellingen, organen en andere instanties van de Unie, had het Gerecht er integendeel toe moeten brengen om alle concrete omstandigheden van het onderhavige geval in aanmerking te nemen, teneinde in het licht van het recht op effectieve rechterlijke bescherming te beoordelen of de voorwaarden voor een verschoonbare dwaling waren vervuld.
87. De dubbelzinnigheid van de bewoordingen van artikel 102, lid 1, van zijn Reglement voor de procesvoering, gekoppeld aan de omstandigheid dat de snelheid waarmee verzoekers meenden gebruik te moeten maken van hun recht op beroep is bestraft met een op dezelfde dag gegeven beschikking waarbij hun beroep niet-ontvankelijk is verklaard wegens voorbarigheid, had het Gerecht ertoe moeten brengen te erkennen dat in het onderhavige geval sprake was van een verschoonbare dwaling.
88. Het Gerecht heeft bijgevolg blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van de artikelen 263, zesde alinea, VWEU en 102, lid 1, van zijn Reglement voor de procesvoering, door te oordelen dat verzoekers’ beroep tot nietigverklaring van het besluit van ECHA houdende opneming van acrylamide in de lijst van kandidaatstoffen, tardief was en dat er wat dat betreft van een verschoonbare dwaling geen sprake was.
89. De bestreden beschikking in zaak T‑268/10 moet derhalve worden vernietigd en de zaak moet naar het Gerecht worden terugverwezen voor een uitspraak betreffende de andere door partijen aangevoerde middelen en argumenten, waarbij ik er overigens aan herinner dat genoemd beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard wegens litispendentie, indien het beroep in de naar het Gerecht terugverwezen zaak T‑1/10 ontvankelijk zou worden verklaard.
IV – Conclusie
90. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging voor recht te verklaren:
In zaak C‑625/11 P:
1) De beschikking van het Gerecht van de Europese Unie van 21 september 2011, PPG en SNF/ECHA (T‑268/10), wordt vernietigd.
2) De zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht van de Europese Unie.
3) De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.
In zaak C‑626/11 P:
1) De beschikking van het Gerecht van de Europese Unie van 21 september 2011, PPG en SNF/ECHA (T‑1/10), wordt vernietigd.
2) De zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht van de Europese Unie.
3) De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.