CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentate il 19 novembre 2020 (1)
Causa C‑511/19
AB
contro
Olympiako Athlitiko Kentro Athinon – Spyros Louis
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Areios Pagos (Corte di cassazione, Grecia)]
«Rinvio pregiudiziale – Politica sociale – Direttiva 2000/78/CE – Principio della parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro – Divieto di discriminazioni fondate sull’età – Dipendenti del settore pubblico collocati in una riserva di manodopera fino alla risoluzione del loro contratto di lavoro – Rapporto di lavoro che cessa nel momento in cui i lavoratori maturano i requisiti per percepire la pensione vecchiaia – Articolo 6, paragrafo 1 – Riduzione della spesa retributiva del settore pubblico – Finalità legittima di politica del lavoro – Situazione di crisi economica e finanziaria»
I. Premessa
1. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 2 e dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78/CE del Consiglio, del 27 novembre 2000, che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro (2).
2. La presente domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra AB e la Olympiako Athlitiko Kentro Athinon – Spyros Louis (in prosieguo: «OAKA») in merito al collocamento del primo, conformemente al diritto nazionale in materia, in regime di riserva di manodopera prima del suo pensionamento.
3. La misura di cui trattasi nel procedimento principale consiste nell’attuazione di una riserva di manodopera per i dipendenti del settore pubblico con contratto di lavoro di diritto privato a tempo indeterminato. Il collocamento in regime di riserva di manodopera viene considerato alla stregua di un preavviso di licenziamento e la retribuzione ridotta versata al personale sottoposto a tale regime si calcola mediante compensazione con l’indennità di licenziamento eventualmente dovuta alla fine del periodo di riserva di manodopera. La normativa nazionale di cui trattasi nella causa principale prevede che i dipendenti che maturano, in un determinato periodo, i requisiti per percepire una pensione di vecchiaia sono collocati de jure in regime di riserva di manodopera a decorrere dal 1° gennaio 2012 e fino alla cessazione del rapporto di lavoro. A tal riguardo, secondo questa stessa normativa, il contratto di lavoro di diritto privato a tempo indeterminato dei dipendenti cessa ope legis e de jure quando tali dipendenti maturano i requisiti che danno diritto alla pensione di vecchiaia, a condizione che tale diritto sia acquisito entro il 31 dicembre 2013.
4. Il regime della riserva di manodopera fa parte di un insieme di misure adottate dalla Repubblica ellenica al fine di riorganizzare il settore pubblico e ridurre la spesa pubblica nel contesto della crisi economica e finanziaria che tale Stato membro ha dovuto affrontare. La presente causa offre in particolare alla Corte l’occasione di precisare la portata dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78 in un contesto del genere.
5. Nelle presenti conclusioni, suggerirò alla Corte di dichiarare che l’articolo 2, paragrafo 1 e paragrafo 2, lettera a), nonché l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78 devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale, in forza della quale i dipendenti del settore pubblico che maturano, in un determinato periodo, le condizioni per percepire una pensione di vecchiaia sono collocati fino alla cessazione del loro contratto di lavoro in un regime di riserva di manodopera, nei limiti in cui, da un lato, tale normativa persegua una finalità legittima di politica del lavoro e, dall’altro, i mezzi adottati per il conseguimento di tale finalità siano appropriati e necessari.
II. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
6. L’articolo 1 della direttiva 2000/78 prevede che la stessa mira a stabilire un quadro generale per la lotta alle discriminazioni fondate, in particolare, sull’età, per quanto concerne l’occupazione e le condizioni di lavoro al fine di rendere effettivo negli Stati membri il principio della parità di trattamento.
7. L’articolo 2, paragrafi 1 e 2, di detta direttiva così recita:
«1. Ai fini della presente direttiva, per “principio della parità di trattamento” si intende l’assenza di qualsiasi discriminazione diretta o indiretta basata su uno dei motivi di cui all’articolo 1.
2. Ai fini del paragrafo 1:
a) sussiste discriminazione diretta quando, sulla base di uno qualsiasi dei motivi di cui all’articolo 1, una persona è trattata meno favorevolmente di quanto sia, sia stata o sarebbe trattata un’altra in una situazione analoga;
b) sussiste discriminazione indiretta quando una disposizione, un criterio o una prassi apparentemente neutri possono mettere in una posizione di particolare svantaggio le persone che professano una determinata religione o ideologia di altra natura, le persone portatrici di un particolare handicap, le persone di una particolare età o di una particolare tendenza sessuale, rispetto ad altre persone, a meno che:
i) tale disposizione, tale criterio o tale prassi siano oggettivamente giustificati da una finalità legittima e i mezzi impiegati per il suo conseguimento siano appropriati e necessari (...)
(...)».
8. L’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2000/78 così recita:
«Nei limiti dei poteri conferiti al[l’Unione], la presente direttiva si applica a tutte le persone, sia del settore pubblico che del settore privato, compresi gli organismi di diritto pubblico, per quanto attiene:
(...)
c) all’occupazione e alle condizioni di lavoro, comprese le condizioni di licenziamento e la retribuzione;
(...)».
9. L’articolo 6 della direttiva 2000/78 così dispone:
«1. Fatto salvo l’articolo 2, paragrafo 2, gli Stati membri possono prevedere che le disparità di trattamento in ragione dell’età non costituiscano discriminazione laddove esse siano oggettivamente e ragionevolmente giustificate, nell’ambito del diritto nazionale, da una finalità legittima, compresi giustificati obiettivi di politica del lavoro, di mercato del lavoro e di formazione professionale, e i mezzi per il conseguimento di tale finalità siano appropriati e necessari.
Tali disparità di trattamento possono comprendere in particolare:
a) la definizione di condizioni speciali di accesso all’occupazione e alla formazione professionale, di occupazione e di lavoro, comprese le condizioni di licenziamento e di retribuzione, per i giovani, i lavoratori anziani e i lavoratori con persone a carico, onde favorire l’inserimento professionale o assicurare la protezione degli stessi;
b) la fissazione di condizioni minime di età, di esperienza professionale o di anzianità di lavoro per l’accesso all’occupazione o a taluni vantaggi connessi all’occupazione;
(...)
2. Fatto salvo l’articolo 2, paragrafo 2, gli Stati membri possono prevedere che la fissazione per i regimi professionali di sicurezza sociale di un’età per poter accedere o aver titolo alle prestazioni pensionistiche o all’invalidità, compresa la fissazione per tali regimi di età diverse per lavoratori o gruppi o categorie di lavoratori e l’utilizzazione, nell’ambito di detti regimi, di criteri di età nei calcoli attuariali non costituisca una discriminazione fondata sull’età purché ciò non dia luogo a discriminazioni fondate sul sesso».
B. Diritto greco
10. L’articolo 34, intitolato «Soppressione di posti vacanti di diritto privato e riserva di manodopera», del Nómos 4024/2011: Syntaxiodotikés rythmíseis, eniaío misthológio – vathmológio, ergasiakí efedreía kai álles diatáxeis efarmogís tou mesopróthesmou plaisíou dimosionomikís stratigikís 2012-2015 (legge 4024/2011 recante disposizioni relative ai regimi pensionistici, al tariffario unitario delle retribuzioni e delle qualifiche, alla riserva di manodopera e ad altre disposizioni attuative del quadro strategico di bilancio a medio termine 2012-2015) (3), del 27 ottobre 2011, come modificato dal decreto legge del 16 dicembre 2011, convertito in legge dall’articolo 1 del Nómos 4047/2012 (legge 4047/2012)(4) del 23 febbraio 2012, ai paragrafi 1, 4 e 8 prevede quanto segue:
«1. L’articolo 37, paragrafo 7, della legge 3986/2011 (FEK A’ 152) è sostituito come segue:
(...)
c) Il personale sottoposto al regime di riserva di manodopera continua a percepire, a decorrere dal collocamento in tale regime e per 12 mesi o, se previsto da disposizioni più specifiche, 24 mesi, il 60% dello stipendio base percepito al momento del collocamento in tale regime.
(...)
e) Il collocamento in regime di riserva di manodopera viene considerato come un preavviso di licenziamento con tutte le conseguenze giuridiche che esso comporta e la retribuzione versata al personale soggetto al detto regime conformemente alle disposizioni di cui alla lettera c), è calcolata mediante compensazione con l’indennità di licenziamento eventualmente dovuta alla fine del periodo di riserva di manodopera.
(...)
2. Sono soppressi i posti di lavoro dei lavoratori vincolati da un rapporto di lavoro di diritto privato a tempo indeterminato nell’amministrazione, nelle persone giuridiche di diritto pubblico, negli enti territoriali di primo e secondo grado e nelle loro controllate, nelle persone giuridiche di diritto privato appartenenti allo Stato o a persone giuridiche di diritto pubblico o a enti territoriali, nel senso che esse svolgano una funzione loro affidata dallo Stato, dall’amministrazione o dagli enti territoriali o che siano vigilate dallo Stato, dall’amministrazione o dagli enti territoriali, o che il loro consiglio di amministrazione sia nominato e controllato in maggioranza dallo Stato, dall’amministrazione o dagli enti territoriali, o che almeno il 50% del loro bilancio annuale sia sovvenzionato in modo permanente ai sensi delle pertinenti disposizioni per mezzo di fondi degli organismi sopraccitati, nonché le imprese, gli enti e le società per azioni pubbliche che rientrano nel campo di applicazione delle disposizioni del capitolo I della legge 3429/2005 (A’ 314), come modificate dall’[articolo 1,] paragrafo 1, lettera a), della legge 3899/2010 (A’ 212), che sono vacanti al momento dell’entrata in vigore della presente legge. (...)
3. Il contratto di lavoro di diritto privato a tempo indeterminato dei dipendenti in servizio presso gli enti summenzionati (...) cessa per legge e de jure al momento in cui detti dipendenti maturano i requisiti che danno diritto al pensionamento di vecchiaia, corrispondente a 35 anni di iscrizione al regime previdenziale, a condizione che tale diritto sia acquisito, conformemente alle disposizioni pertinenti, fino al 31 dicembre 2013 incluso. (...)
4. I lavoratori di cui al paragrafo precedente sono collocati de jure in regime di riserva di manodopera a decorrere dal 1° gennaio 2012 e fino alla risoluzione del loro rapporto di lavoro secondo le modalità di cui al paragrafo precedente (...).
(...)
8. La durata della riserva di manodopera non supera i 24 mesi per quanto riguarda i lavoratori di cui al paragrafo 4 (...)».
11. Inoltre, l’articolo 8, secondo comma, del Nómos 3198/1955: Perí tropopoiíseos kai sympliróseos ton perí katangelías tis schéseos ergasías diatáxeon (legge 3198/1955 che modifica ed integra le disposizioni in materia di risoluzione del rapporto di lavoro) (5), del 23 aprile 1955, prevede, nella versione in vigore all’epoca dei fatti oggetto del procedimento principale, il diritto per i lavoratori subordinati, quando maturano le condizioni per chiedere il versamento della pensione di vecchiaia da parte dell’ente previdenziale interessato, di percepire il 40% dell’indennità di licenziamento cui hanno diritto in forza delle pertinenti disposizioni, qualora siano coperti da un’assicurazione integrativa, o il 50% della detta indennità, qualora non siano coperti da un’assicurazione integrativa, solo in caso di dimissioni o licenziamento da parte del datore di lavoro.
III. Controversia principale e questioni pregiudiziali
12. Dall’ordinanza di rinvio risulta che nel 1982 AB è stato assunto con contratto a tempo indeterminato dall’OAKA, una persona giuridica di diritto privato appartenente al settore pubblico (6), e che gli è stata assegnata, nel 1998, la mansione di consulente tecnico in seno a quest’ultima. Per l’esecuzione di tale mansione, percepiva la retribuzione di capo sezione nonché, fino alla sua soppressione nel 2010, un’indennità di funzione.
13. A decorrere dal 1° gennaio 2012, l’OAKA ha assoggettato AB de jure al regime di riserva di manodopera in applicazione dell’articolo 34, paragrafo 1, lettera c), paragrafo 3, primo comma, nonché paragrafi 4 e 8 della legge 4024/2011, il che avrebbe comportato una riduzione della sua retribuzione pari al 60% dello stipendio base.
14. Il 30 aprile 2013, l’OAKA risolveva il contratto di lavoro di AB senza versargli l’indennità di licenziamento, in quanto quest’ultimo aveva maturato le condizioni che gli davano diritto a percepire la pensione di vecchiaia, in applicazione dell’articolo 34, paragrafo 1, lettera e), della legge 4024/2011, che prevede una compensazione tra l’indennità di licenziamento dovuta e la retribuzione versata al dipendente nel corso del suo collocamento in riserva di manodopera.
15. Con ricorso proposto dinanzi al Monomeles Protodikeio Athinon (Tribunale monocratico di primo grado di Atene, Grecia), AB ha segnatamente contestato la validità del suo trasferimento al regime di riserva di manodopera in applicazione delle citate disposizioni dell’articolo 34 della legge 4024/2011, sostenendo che esse introducono una disparità di trattamento fondata sull’età contraria alla direttiva 2000/78, non essendo tale disparità di trattamento oggettivamente giustificata da una qualsivoglia finalità legittima né essendo i mezzi per il conseguimento di tale finalità appropriati e necessari. Per tale motivo, chiedeva la condanna dell’OAKA a versargli la somma di EUR 50 889,91, a titolo di differenza tra la retribuzione percepita prima del suo collocamento in regime di riserva di manodopera e quella percepita successivamente a tale status. AB ha altresì invocato l’articolo 8, secondo comma, della legge 3198/1955 per ottenere la condanna dell’OAKA al pagamento di una somma pari a EUR 32 108,04 a titolo di indennità di licenziamento.
16. Avendo tale giudice parzialmente accolto il ricorso, l’OAKA ha interposto appello dinanzi al Monomeles Efeteio Athinon (Corte d’appello monocratica di Atene, Grecia), che ha annullato la sentenza di primo grado e ha respinto la parte del ricorso di AB che era stata accolta in tale sentenza.
17. AB proponeva ricorso per cassazione dinanzi al giudice del rinvio, l’Areios Pagos (Corte di cassazione, Grecia).
18. Tale giudice rileva che le disposizioni che danno attuazione al regime della riserva di manodopera non prevedono limiti di età per il personale che vi è soggetto, diversamente dai funzionari del settore pubblico in senso stretto, che possono accedere al regime di prepensionamento, ai cui fini è fissato un determinato limite di età.
19. Il giudice del rinvio ne deduce che il collocamento in regime di riserva di manodopera non costituisce una discriminazione diretta fondata sull’età ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2000/78.
20. Tale giudice rileva che la normativa nazionale attuativa di tale regime è fondata sul criterio della prossimità al pensionamento di vecchiaia, vale a dire il momento in cui il lavoratore matura le condizioni che gli danno diritto al versamento dello stesso da parte dell’ente assicuratore interessato, il che presuppone che il lavoratore abbia maturato 35 anni di contributi, purché tali condizioni siano soddisfatte nel periodo compreso tra il 1° gennaio 2012 e il 31 dicembre 2013.
21. Secondo il giudice del rinvio, dalla legislazione nazionale in materia previdenziale risulta anche che, oltre al periodo minimo di contribuzione di 35 anni, la condizione indispensabile affinché un lavoratore subordinato assicurato all’Idrisma Koinonikon Asfaliseon – Eniaio Tameio Asforissis Mistoton (IKA-ETAM) (Ente previdenziale – Cassa generale di assicurazione dei lavoratori subordinati, Grecia) (7) maturi il diritto alla pensione di vecchiaia dopo 35 anni di lavoro subordinato è il compimento di 58 anni di età alla data di presentazione della domanda all’ente assicuratore, conformemente all’articolo 10, paragrafo 1, del Nómos 825/1978: Perí antikatastáseos, tropopoiíseos kai sympliróseos diatáxeon tis diepoúsis to IKA Nomothesías kai rythmíseos synafón themáton (legge 825/1978 che sostituisce, modifica e integra le disposizioni della normativa che disciplina l’IKA e recante le relative disposizioni) (8), del 13 novembre 1978, nella versione in vigore all’epoca dei fatti di cui al procedimento principale.
22. Nell’ipotesi in cui l’articolo 34, paragrafo 1, lettera c), paragrafo 3, primo comma, e paragrafo 4, della legge 4024/2011 comportasse una discriminazione indiretta fondata sull’età ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2000/78, il giudice del rinvio si pone la questione se le ragioni esposte nella motivazione di tale legge costituiscano uno scopo oggettivamente e ragionevolmente legittimo che giustifichi la disparità di trattamento e se il collocamento di una parte del personale in regime di riserva di manodopera costituisca una misura appropriata e necessaria al fine del conseguimento di tale obiettivo.
23. Tale giudice indica, al riguardo, che la finalità delle disposizioni dell’articolo 34 della legge 4024/2011 era rispondere alla necessità immediata di ridurre la spesa retributiva conformemente all’accordo concluso tra la Repubblica ellenica e i suoi creditori, nonché il risanamento delle finanze dello Stato e del settore pubblico allargato, al fine di far fronte alla crisi economica che attraversava tale Stato membro.
24. In tale contesto, l’Areios Pagos (Corte di cassazione) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se costituisca discriminazione indiretta fondata sull’età, ai sensi dell’articolo 2, paragrafi 1 e 2, lettera b), e dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2000/78, l’adozione da parte dello Stato membro della normativa, applicabile dallo Stato, dalle autorità locali e dalle persone giuridiche di diritto pubblico e in generale da tutti gli enti del settore pubblico allargato (organismi di diritto privato) in quanto datori di lavoro, come quella di cui all’articolo 34 paragrafo 1, lettera c), paragrafo 3, primo comma, e paragrafo 4, della legge 4024/2011, in base alla quale il personale con contratto di lavoro di diritto privato degli enti suddetti è sottoposto ad un regime di riserva di manodopera per un periodo non superiore a ventiquattro (24) mesi con l’unico criterio sostanziale della prossimità alla maturazione delle condizioni per la pensione di vecchiaia, corrispondente a trentacinque anni (35) di contributi nel periodo compreso tra il 1° gennaio 2012 e il 31 dicembre 2013, in considerazione anche del fatto che ai sensi della pertinente normativa in materia di assicurazione in vigore all’epoca, oltre ad altri casi non rilevanti nel caso di specie, per maturare il diritto alla pensione di vecchiaia in forza di un rapporto di lavoro subordinato, erano richiesti (almeno) 10 500 giorni lavorativi (35 anni) di assicurazione all’IKA o ad altro ente assicurativo dei lavoratori dipendenti e il compimento (almeno) di 58 anni di età del lavoratore, senza certamente escludere, a seconda del caso concreto, che il periodo di assicurazione (35 anni) venisse compiuto ad un’età diversa.
2) In caso di risposta affermativa alla prima questione, se l’adozione del regime di riserva di manodopera possa essere oggettivamente e ragionevolmente giustificata, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera b), i), e dell’articolo 6, paragrafo 1, [secondo comma,] lettera a), della direttiva, dalla necessità immediata di garantire risultati organizzativi, operativi e di bilancio e in particolare dalla necessità urgente di ridurre la spesa pubblica al fine di raggiungere obiettivi quantitativi specifici entro la fine del 2011, i quali vengono menzionati nella relazione illustrativa della legge, come specificato nel quadro di bilancio a medio termine, allo scopo di rispettare gli impegni assunti dallo Stato nei confronti dei suoi partner-creditori per far fronte all’acuta e prolungata crisi economica e finanziaria che attraversava il paese e al contempo razionalizzare e contenere l’espansione del settore pubblico.
3) In caso di risposta affermativa alla seconda questione,
a) se l’adozione di una misura, come quella di cui all’articolo 34, paragrafo 1, lettera c), della legge 4024/2011, che prevede un drastico taglio alle retribuzioni del personale sottoposto al regime di riserva di manodopera del 60% del suo stipendio base percepito al momento del collocamento in tale regime di riserva di manodopera, senza che detto personale sia peraltro obbligato a lavorare per l’ente pubblico interessato e che comporta (de facto) la perdita dell’eventuale aumento salariale e l’avanzamento di carriera per il periodo che va dal suo collocamento in regime di riserva di manodopera fino al suo licenziamento per pensionamento con trattamento pensionistico di vecchiaia, sia appropriata e necessaria per il conseguimento della suddetta finalità, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera b), i), e dell’articolo 6, paragrafo 1, [secondo comma,] lettera a), della direttiva [2000/78], in una situazione in cui, cumulativamente:
i) tale personale conserva la possibilità di trovare un altro impiego (nel settore privato) o può esercitare una libera professione o mestiere nel corso della riserva di manodopera senza perdere il diritto a percepire l’importo summenzionato sullo stipendio base, salvo che le retribuzioni o il reddito derivante dal nuovo lavoro o occupazione superino le retribuzioni percepite antecedentemente alla decorrenza del regime della riserva di manodopera, nel qual caso il suddetto importo dello stipendio base verrà ridotto per l’eccedenza – articolo 34, paragrafo 1, lettera f), [della legge 4024/2011];
ii) l’ente pubblico datore di lavoro, e in caso di sua abolizione, l’[Organismos Apascholisis Ergatikou Dynamikou (Agenzia nazionale di collocamento della forza lavoro, Grecia)] assume l’obbligo di versare all’ente assicurativo interessato fino al momento del pensionamento del dipendente i contributi previdenziali, sia del datore di lavoro che del lavoratore, relativi alla pensione principale, alla pensione integrativa, all’assistenza sociale e sanitaria, sulla base delle retribuzioni percepite da quest’ultimo prima della sua collocazione in regime di riserva di manodopera – articolo 34, paragrafo 1, lettera d), [della legge 4024/2011];
iii) sono previste deroghe al regime di riserva di manodopera per i gruppi sociali vulnerabili che necessitano di protezione (coniuge di chi è sottoposto alla riserva di manodopera, coniuge o figlio con tasso di invalidità almeno del 67% convivente e a carico del dipendente, dipendente con tasso di invalidità almeno del 67%, famiglie numerose, genitori single che convivono e sono a carico del dipendente) – articolo 34, paragrafo 1, lettera b), [della legge 4024/2011];
iv) viene offerta prioritariamente la possibilità di trasferimento di detto personale ad altri posti vacanti di enti pubblici sulla base di criteri oggettivi e meritocratici mediante l’inserimento nelle graduatorie dell’[Anótato Symvoúlio Epilogís Prosopikoú (Consiglio superiore di selezione del personale, Grecia)] – articolo 34, paragrafo 1, lettera a), [della legge 4024/2011] – possibilità tuttavia limitata di fatto per la riduzione drastica delle assunzioni di personale da parte di diversi enti pubblici, a causa della necessità di ridurre le spese;
v) viene assicurata l’adozione di provvedimenti per il rimborso dei prestiti che i dipendenti collocati in riserva di manodopera avevano ricevuto [dal Tameío Parakatathikón kai Daneíon (Cassa Depositi e Prestiti, Grecia)] e per concludere un accordo tra lo Stato greco e l’[Énosi Ellinikón Trapezón (Associazione delle banche greche)] al fine di agevolare il rimborso dei prestiti che detto personale aveva ricevuto da altre banche, in proporzione al loro reddito familiare complessivo e alla loro situazione patrimoniale – articolo 34, paragrafi 10 e 11, [della legge 4024/2011];
vi) una legge recente (articolo 1, paragrafo 15, [del Nómos 4038/2012 [(9)]) prevede con priorità assoluta l’adozione di un regolamento sulle pensioni e sull’ordine di pagamento per il personale di cui alle lettere b) e c), e, comunque, non oltre i quattro mesi dal suo licenziamento e dalla presentazione della relativa documentazione ai fini del riconoscimento della pensione;
vii) la succitata perdita dell’avanzamento di carriera e dell’aumento salariale per il periodo in cui il personale con contratto di lavoro di diritto privato viene posto in regime di riserva di manodopera e fino al suo licenziamento per pensionamento con pensione di vecchiaia non avrà luogo nella maggior parte dei casi, incluso il caso di specie, poiché il lavoratore, a causa della sua lunga permanenza all’ente pubblico, avrà esaurito la scala salariale o/e l’avanzamento di carriera previsti dalla normativa vigente per la sua progressione.
b) Se l’adozione di una misura, come quella di cui all’articolo 34, paragrafo 1, lettera e), della legge 4024/2011, che comporta la perdita totale (o parziale), ai sensi dell’articolo 8, comma b), della legge 3198/1955, dell’indennità in caso di licenziamento o cessazione del dipendente dal suo lavoro, a causa della maturazione delle condizioni per accedere alla pensione di vecchiaia, nella misura del 40% dell’indennità di licenziamento prevista per i dipendenti con assicurazione integrativa (che, quando riguarda enti pubblici che sono di pubblica utilità o vengono sovvenzionati dallo Stato, come il resistente in quanto persona giuridica di diritto privato, non può superare al massimo l’importo di EUR 15 000,00), mediante la compensazione della stessa con le retribuzioni ridotte percepite nel corso della riserva di manodopera, sia appropriata e necessaria per il conseguimento della suddetta finalità, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera b), i), e dell’articolo 6, paragrafo 1, [secondo comma,] lettera a), della direttiva [2000/78], considerato che in ogni caso tale personale avrebbe ottenuto detta indennità ridotta conformemente alla legislazione del lavoro vigente sopracitata, tanto nel caso di dimissioni quanto nel caso di licenziamento da parte dell’ente in cui lavorava».
25. AB, l’OAKA, il governo greco e la Commissione europea hanno depositato osservazioni scritte e hanno risposto entro il termine impartito ai quesiti ai fini di risposta scritta posti dalla Corte.
IV. Analisi
26. Con le sue questioni pregiudiziali, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, alla Corte, di dichiarare se l’articolo 2 e l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78 debbano essere interpretati nel senso che ostano ad una normativa nazionale in forza della quale i dipendenti del settore pubblico che maturano, durante un determinato periodo, i requisiti per percepire una pensione di vecchiaia, sono collocati in un regime di riserva di manodopera, che comporta una diminuzione della loro retribuzione e ha l’effetto di ridurre, finanche a sopprimere, l’indennità di licenziamento alla quale avrebbero potuto avere diritto al momento della cessazione del rapporto di lavoro.
27. Ricordo che l’articolo 34, paragrafo 1, lettera c), paragrafo 3, primo comma, e paragrafo 4, della legge 4024/2011 istituisce il regime della riserva di manodopera per i lavoratori assunti con rapporto di lavoro di diritto privato a tempo indeterminato dall’amministrazione, dagli enti territoriali, dalle persone giuridiche di diritto pubblico e dalle persone giuridiche di diritto privato che rientrano nel settore pubblico allargato, per un periodo di due anni al massimo (dal 1° gennaio 2012 al 31 dicembre 2013), in base al criterio della prossimità alla maturazione dei requisiti per la pensione vecchiaia, vale a dire il momento in cui il lavoratore matura in un qualsiasi momento di tale periodo i requisiti per ottenerla, cioè avere 35 anni di contributi.
28. Il giudice del rinvio precisa che, durante tale periodo e finché non siano maturati i requisiti per il pensionamento, le persone collocate in regime di riserva di manodopera subiscono una drastica riduzione della loro retribuzione, ma non sono tuttavia tenute a lavorare presso l’ente pubblico interessato. Inoltre, viene effettuata una compensazione tra l’indennità di licenziamento alla quale tali persone avrebbero avuto diritto e la retribuzione ridotta che percepiscono nel periodo in cui restano assoggettati a tale regime. Si ritiene che la loro ammissione a detto regime costituisca un preavviso di licenziamento. Intendo quindi che, nell’ambito del regime di riserva di manodopera, il lavoratore è licenziato, ma l’efficacia del licenziamento è differita al momento in cui egli potrà beneficiare della pensione di vecchiaia. Ciò spiega il fatto che le retribuzioni versate durante tale periodo siano imputate all’importo dell’indennità di licenziamento.
29. Al fine di rispondere alle questioni sollevate dal giudice del rinvio, occorre verificare se la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale rientri nell’ambito di applicazione della direttiva 2000/78 e, in caso affermativo, se essa istituisca una disparità di trattamento fondata sull’età, eventualmente giustificabile alla luce dell’articolo 6 di tale direttiva.
30. Per quanto riguarda, in primo luogo, il problema di sapere se la normativa nazionale oggetto della causa principale ricada nella sfera di applicazione della direttiva 2000/78, emerge tanto dal titolo e dal preambolo quanto dalla ratio della direttiva 2000/78 che essa è volta a stabilire un quadro generale per garantire a tutti la parità di trattamento «in materia di occupazione e di condizioni di lavoro», offrendo una tutela effettiva nei confronti delle discriminazioni fondate su uno dei motivi di cui al suo articolo 1, tra cui l’età (10).
31. Inoltre, dall’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2000/78 risulta che quest’ultima si applica, nell’ambito dei poteri devoluti all’Unione, «a tutte le persone, sia del settore pubblico che del settore privato, compresi gli organismi di diritto pubblico», per quanto attiene «all’occupazione e alle condizioni di lavoro, comprese le condizioni di licenziamento e la retribuzione».
32. Prevedendo che il contratto di lavoro di diritto privato a tempo indeterminato dei dipendenti in servizio presso gli enti interessati cessi ope legis e de jure nel momento in cui tali dipendenti maturano i requisiti per accedere al pensionamento di vecchiaia e collocando detti dipendenti in una riserva di manodopera in attesa che tali condizioni maturino, si deve ritenere che la normativa nazionale oggetto del procedimento principale stabilisca norme relative «all’occupazione e alle condizioni di lavoro, comprese le condizioni di licenziamento e la retribuzione», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2000/78.
33. In tale contesto, la normativa nazionale oggetto del procedimento principale rientra nell’ambito di applicazione di tale direttiva.
34. Per quanto riguarda, in secondo luogo, la questione se la normativa nazionale oggetto della causa principale istituisca una disparità di trattamento basata sull’età ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2000/78, va rammentato che, ai fini di quest’ultima, per «“principio della parità di trattamento” si intende l’assenza di qualsiasi discriminazione diretta o indiretta basata su uno dei motivi di cui all’articolo 1» della medesima direttiva. L’articolo 2, paragrafo 2, lettera a), della detta direttiva precisa che, ai fini dell’applicazione del paragrafo 1 di detto articolo, sussiste discriminazione diretta quando, sulla base di uno qualsiasi dei motivi di cui all’articolo 1 della direttiva in questione, una persona è trattata in modo meno favorevole di un’altra che si trovi in una situazione analoga. Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera b), i), della direttiva 2000/78, sussiste discriminazione indiretta quando una disposizione, un criterio o una prassi apparentemente neutri possono mettere in una posizione di particolare svantaggio le persone di una determinata età rispetto ad altre persone, a meno che tale disposizione, criterio o prassi siano oggettivamente giustificati da una finalità legittima e i mezzi impiegati per il suo conseguimento siano appropriati e necessari.
35. Nel caso di specie, ricordo che l’articolo 34, paragrafo 3, primo comma, della legge 4024/2011 prevede che il contratto di lavoro di diritto privato a tempo indeterminato dei dipendenti in servizio presso gli enti interessati cessa al momento in cui tali dipendenti maturano i requisiti per accedere al pensionamento di vecchiaia, facendo riferimento, a tal riguardo, ad un’iscrizione al regime previdenziale da 35 anni, a condizione che tale diritto sia acquisito, conformemente alle disposizioni pertinenti, prima del 31 dicembre 2013 incluso. Facendo riferimento a tale condizione di iscrizione, la legge 4024/2011 si basa su un criterio apparentemente neutro che può comportare uno svantaggio specifico per lavoratori che, a causa del compimento di un numero di anni di lavoro corrispondente a 35 anni di iscrizione al regime previdenziale, appartengono ad una categoria di lavoratori prossimi al pensionamento e sono quindi i più anziani. Imponendo a tale categoria di lavoratori, sulla base di un siffatto criterio, il collocamento in un regime di riserva di manodopera, la legge 4024/2011 impone a questi ultimi un trattamento meno favorevole rispetto a quello riservato a tutti i lavoratori che continuano ad esercitare la loro attività lavorativa in condizioni normali.
36. Di conseguenza, poiché si fonda indirettamente su un criterio legato all’età, la legge 4024/2011 potrebbe, a prima vista, sembrare istituire una discriminazione indiretta fondata sull’età, ai sensi del combinato disposto dell’articolo 1 e dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2000/78.
37. Ciò premesso, l’esistenza di una discriminazione indiretta presuppone, a mio avviso, che l’asserita disparità di trattamento si basi esclusivamente su un criterio apparentemente neutro che possa mettere in una condizione di particolare svantaggio le persone di una particolare età, e non anche su un criterio direttamente legato all’età. Orbene, tanto dall’ordinanza di rinvio quanto dalle osservazioni presentate alla Corte risulta che un dipendente, come il ricorrente nel procedimento principale, deve soddisfare la condizione del compimento di 58 anni di età, come risulta dall’articolo 10, paragrafo 1, della legge 825/1978, per poter beneficiare di una pensione di vecchiaia. Ne consegue che il collocamento di un dipendente in regime di riserva di manodopera richiede altresì che egli soddisfi la condizione di aver compiuto l’età minima di 58 anni tra il 1° gennaio 2012 e il 31 dicembre 2013. Poiché il riferimento alle condizioni che danno diritto al pensionamento di vecchiaia implica necessariamente un rinvio all’articolo 10, paragrafo 1, della legge 825/1978, che prevede un requisito di età, mi sembra dimostrata la natura diretta della discriminazione fondata sull’età. La circostanza che tale requisito di età si aggiunga alla condizione relativa ai 35 anni di contributi è irrilevante, poiché ciò che importa per qualificare la disparità di trattamento è che il regime di riserva di manodopera non sembra applicabile ai dipendenti che non hanno compiuto l’età minima di 58 anni durante il periodo rilevante. In altri termini, il regime della riserva di manodopera può riguardare solo lavoratori che abbiano compiuto l’età minima di 58 anni tra il 1° gennaio 2012 e il 31 dicembre 2013, a condizione che abbiano versato almeno 35 anni di contributi.
38. Discende da quanto precede che i dipendenti sono collocati in regime di riserva di manodopera applicando due condizioni cumulative, una delle quali è direttamente legata all’età.
39. Pertanto, si deve constatare che la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale, nella parte in cui prevede che i lavoratori che non solo hanno cumulato 35 anni di iscrizione al regime previdenziale, ma che hanno anche compiuto l’età minima di 58 anni tra il 1° gennaio 2012 e il 31 dicembre 2013, sono collocati in regime di riserva di manodopera, si basa su un criterio inscindibilmente legato all’età di tali dipendenti. Nella misura in cui il fatto che un dipendente raggiunga l’età fissata da tale normativa per accedere alla pensione di vecchiaia comporti, con la condizione relativa a 35 anni di contributi, il suo collocamento in regime di riserva di manodopera, si deve ritenere che tale normativa imponga, in modo diretto, un trattamento meno favorevole ai lavoratori che hanno compiuto tale età rispetto a tutte le altre persone in attività. Una normativa siffatta contiene pertanto una discriminazione diretta fondata sull’età, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2000/78 (11).
40. A mio avviso, la circostanza che il requisito relativo ai 58 anni di età non sia espressamente contenuto nelle disposizioni della normativa nazionale che istituisce il regime di riserva di manodopera, bensì nell’articolo 10, paragrafo 1, della legge 825/1978, non osta alla constatazione secondo la quale tale regime istituisce una discriminazione diretta fondata sull’età. Ciò che rileva è che, facendo riferimento al criterio della prossimità al pensionamento di vecchiaia, l’articolo 34, paragrafo 3, primo comma, della legge 4024/2011 rinvia necessariamente alla normativa nazionale che prevede, come requisito per percepire tale pensione di vecchiaia, che un lavoratore deve aver compiuto i 58 anni di età. Inoltre, il fatto che il collocamento in regime di riserva di manodopera non riguardi tutti i dipendenti che hanno raggiunto l’età minima di 58 anni durante il periodo considerato, ma soltanto, all’interno di tale categoria di dipendenti, quelli che hanno cumulato 35 anni di contributi, non mi sembra in contrasto con la constatazione secondo cui tale regime comporta una discriminazione diretta in ragione dell’età.
41. Fatte queste precisazioni, sottolineo tuttavia che non spetta alla Corte pronunciarsi sull’interpretazione delle disposizioni del diritto nazionale, in quanto tale compito incombe esclusivamente ai giudici nazionali competenti (12).
42. Di conseguenza, spetta in definitiva al giudice del rinvio, il solo competente a valutare i fatti di cui al procedimento principale e ad interpretare la normativa nazionale applicabile, verificare se il collocamento in regime di riserva di manodopera soddisfi effettivamente i due requisiti cumulativi summenzionati e trarne le dovute conseguenze quanto alla natura diretta o indiretta della disparità di trattamento fondata sull’età.
43. Per quanto riguarda, in terzo luogo, la questione se tale disparità di trattamento possa essere giustificata, occorre ricordare che l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78 autorizza gli Stati membri a prevedere, in deroga all’articolo 2, paragrafo 2, della stessa, che talune disparità di trattamento in ragione dell’età non costituiscano discriminazione laddove esse siano «oggettivamente e ragionevolmente giustificate, nell’ambito del diritto nazionale, da una finalità legittima, compresi giustificati obiettivi di politica del lavoro, di mercato del lavoro e di formazione professionale, e i mezzi per il conseguimento di tale finalità siano appropriati e necessari».
44. L’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78 consente agli Stati membri di introdurre nel loro diritto nazionale disposizioni che prevedono disparità di trattamento fondate sull’età che rientrano in particolare nella categoria delle discriminazioni dirette, come definita all’articolo 2, paragrafo 2, lettera a), di tale direttiva. Detta facoltà, in quanto configura un’eccezione al principio del divieto delle discriminazioni, è strettamente delimitata dalle condizioni previste dallo stesso articolo 6, paragrafo 1 (13).
45. Si deve altresì ricordare che gli Stati membri dispongono di un ampio margine di discrezionalità non solo nella scelta di perseguire uno scopo determinato fra altri in materia di politica sociale e di occupazione, ma altresì nella definizione delle misure atte a realizzarlo (14).
46. Il giudice del rinvio indica che dalla motivazione della legge 4024/2011 risulta che il regime di riserva di manodopera mira a garantire il rispetto degli impegni assunti dalla Repubblica ellenica nei confronti dei suoi creditori e che esso deve, a tal fine, produrre immediati risultati organizzativi, operativi e di bilancio tesi all’obiettivo strategico di risanamento delle finanze pubbliche. Secondo la stessa esposizione dei motivi, tale obiettivo deve essere perseguito senza al contempo che il maggior numero dei lavoratori sottoposti a tale regime venga portato allo stato di disoccupazione, bensì alla sicurezza del pensionamento e senza che vi siano gravi sconvolgimenti del personale della pubblica amministrazione e del settore pubblico allargato e senza che, nella maggior parte dei casi, venga gravato sui suddetti enti il costo dell’indennità di licenziamento, il che sarebbe stato particolarmente svantaggioso dal punto di vista finanziario.
47. Come indicato dal giudice del rinvio, l’obiettivo del regime della riserva di manodopera è quindi quello di rispondere alla necessità di ridurre la spesa retributiva, conformemente all’accordo concluso tra la Repubblica ellenica e i suoi creditori, nonché di risanare le finanze dello Stato e del settore pubblico allargato per far fronte all’acuta crisi economica e finanziaria che ha attraversato tale Stato membro.
48. Secondo il governo ellenico, il regime della riserva di manodopera risponde alla necessità di limitare le spese retributive e razionalizzare il pubblico impiego nonché il settore pubblico allargato, consentendo al contempo ai lavoratori che vi fanno parte di coprire le loro esigenze primarie fino al momento in cui percepiranno la pensione di vecchiaia. Tenuto conto dell’eccezionale crisi di bilancio cui la Repubblica ellenica ha dovuto far fronte, questo Stato membro indica che tale regime persegue obiettivi di interesse pubblico prevalente, quali il risanamento della spesa pubblica nonché la razionalizzazione e la riduzione del settore pubblico, garantendo, nel contempo, che non sia intaccato il nucleo dei diritti individuali e sociali dei soggetti collocati in riserva di manodopera.
49. Il governo ellenico aggiunge che dalla motivazione della legge 4024/2011 risulta che l’obiettivo perseguito dal regime della riserva di manodopera non è unicamente di bilancio, ma riguarda anche la razionalizzazione e la riduzione della funzione pubblica e del settore pubblico allargato, nonché la ristrutturazione dei suoi servizi, obiettivo che è direttamente connesso alla politica del lavoro.
50. Il governo ellenico precisa altresì che, poiché dall’ordinanza di rinvio risulta che il personale assunto con rapporto di lavoro subordinato di diritto privato a tempo indeterminato può essere licenziato in qualsiasi momento dall’ente datore di lavoro, il collocamento di una parte del personale in regime di riserva di manodopera ha permesso, evitando il licenziamento immediato dei dipendenti interessati, il mantenimento di un elevato livello occupazionale.
51. Inoltre, sarebbe stato conseguito anche l’obiettivo consistente nello stabilire un equilibrio strutturale in ragione dell’età tra giovani dipendenti e dipendenti più anziani, poiché la misura di cui trattasi nel procedimento principale riguardava il personale che soddisfaceva il requisito della prossimità alla data di acquisizione del diritto alla pensione.
52. Alla luce di tali elementi e al fine di valutare la legittimità della finalità perseguita dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale, rilevo che la Corte ha già dichiarato che l’indicazione contemporanea di diversi obiettivi, collegati gli uni agli altri oppure classificati per ordine di importanza, non costituisce un ostacolo all’esistenza di una finalità legittima ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78 (15).
53. Inoltre, secondo costante giurisprudenza, il diritto dell’Unione non osta a che gli Stati membri tengano conto di considerazioni di bilancio parallelamente ad altre di ordine politico, sociale o demografico, purché, nel fare ciò, essi rispettino, in particolare, il principio generale del divieto di discriminazioni fondate sull’età. A tale riguardo, sebbene determinate considerazioni di bilancio possano essere alla base delle scelte di politica sociale di uno Stato membro ed influenzare la natura o l’entità delle misure che questo intende adottare, simili considerazioni non possono, di per sé sole, costituire un obiettivo legittimo ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78 (16). Inoltre, la circostanza che il contesto nazionale sia caratterizzato da una crisi economica acuta non autorizza uno Stato membro a privare di effetto utile le disposizioni di tale direttiva (17).
54. La Corte ha recentemente dichiarato, a proposito di una normativa nazionale che fa parte, in un contesto economico generale, delle misure necessarie per ridurre i deficit eccessivi dell’amministrazione pubblica italiana e che mira a evitare un cumulo di retribuzioni e di trattamenti di quiescenza provenienti da fondi pubblici, che l’obiettivo della riduzione effettiva della spesa pubblica può influire sulla natura e sulla portata delle misure di tutela dell’occupazione ma non può costituire, di per sé, una finalità legittima (18).
55. In generale, rilevo che, nel contesto specifico della presente causa, l’obiettivo consistente nel garantire il risanamento del bilancio dello Stato riducendo le spese pubbliche di quest’ultimo è inscindibile dagli obiettivi di interesse generale perseguiti dall’Unione, vale a dire quelli consistenti nel garantire la disciplina di bilancio degli Stati membri la cui moneta è l’euro e la stabilità finanziaria della zona euro (19).
56. Aggiungo che la Repubblica ellenica disponeva di un margine di discrezionalità relativamente ristretto, in quanto era tenuta a contenere le spese retributive del settore pubblico conformemente alle esigenze dei suoi creditori per far fronte all’acuta crisi economica e finanziaria da essa subita e in applicazione delle raccomandazioni e delle decisioni adottate dall’Unione al fine di rafforzare e approfondire la sorveglianza di bilancio nonché di intimare a tale Stato membro l’adozione di misure per la riduzione del disavanzo ritenute necessarie per correggere la situazione di disavanzo eccessivo (20).
57. Le autorità greche dovevano quindi adottare misure finalizzate ad allineare la loro politica economica e di bilancio agli obiettivi generali dell’Unione economica e monetaria, scongiurando ogni rischio di compromettere il funzionamento di quest’ultima (21). In questa prospettiva, la Repubblica ellenica era invitata in particolare a «ridurre i costi salariali nel settore pubblico» (22).
58. Per quanto riguarda l’obiettivo consistente nella riduzione delle spese retributive del settore pubblico da parte dello Stato datore di lavoro, ricordo che la Corte ha statuito che le finalità da ritenersi «legittime» ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78 e, conseguentemente, atte a giustificare una deroga al principio del divieto delle discriminazioni fondate sull’età sono obiettivi di politica sociale, come quelli connessi alla politica del lavoro, del mercato del lavoro o della formazione professionale (23). Per il loro carattere d’interesse generale, tali finalità legittime sono diverse dai motivi puramente individuali propri della situazione del datore di lavoro, come la riduzione dei costi o il miglioramento della competitività, senza che peraltro si possa escludere che una norma nazionale riconosca, nel perseguimento delle suddette finalità legittime, un certo grado di flessibilità in favore dei datori di lavoro (24).
59. Contrariamente a quanto sostenuto da AB, la riduzione delle spese retributive di una persona giuridica di diritto privato che fa parte del settore pubblico, nel contesto di crisi economica e finanziaria acuta affrontata dalla Repubblica ellenica, non può essere considerata come una motivazione puramente individuale, vale a dire a vantaggio del solo datore di lavoro, non solo perché l’attuazione di misure di risanamento di bilancio era, come ho già esposto, indispensabile alla stabilità della zona euro, ma anche perché era in gioco la stessa sostenibilità del settore pubblico e la continuità delle funzioni di interesse generale garantite dagli enti appartenenti a quest’ultimo.
60. L’obiettivo di riduzione della spesa pubblica, quale perseguito dallo Stato datore di lavoro, che può tradursi in una diminuzione delle spese retributive nel settore pubblico, costituisce di conseguenza un obiettivo di interesse generale nella misura in cui consente di conciliare il mantenimento di un servizio pubblico di qualità con il rispetto dei vincoli di bilancio gravanti sullo Stato. Ciò detto, un siffatto obiettivo di interesse generale non è di per sé sufficiente a giustificare una disparità di trattamento fondata sull’età ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78 se non è accompagnato da preoccupazioni attinenti alla politica del lavoro, del mercato del lavoro e della formazione professionale (25).
61. Ne consegue che la finalità di riduzione della spesa pubblica, che si traduce nella ricerca di una riduzione delle spese retributive da parte dello Stato datore di lavoro, deve coincidere, nell’ambito di considerazioni relative alla politica del lavoro e del mercato del lavoro dello Stato membro interessato, con altre finalità, come quella di favorire l’occupazione e una ripartizione equilibrata delle fasce di età tra dipendenti giovani e dipendenti più anziani (26).
62. Sottolineo, a tal riguardo, che il regime della riserva di manodopera rientra in un insieme di misure intese a riorganizzare il settore pubblico in un’ottica di risanamento delle finanze pubbliche e di riduzione delle spese. È in tale contesto di bilancio vincolante che la Repubblica ellenica ha attuato una politica del lavoro nel settore pubblico diretta a conciliare, da un lato, la necessità di ridurre le spese retributive del settore pubblico e, dall’altro, quella di mantenere un elevato livello di occupazione nonché una ripartizione equilibrata delle fasce di età in seno al settore pubblico. La promozione di un elevato livello di occupazione costituisce una delle finalità perseguite dall’Unione (27). Di conseguenza, le misure che consentono di incrementare l’occupazione (28) o, almeno, di non peggiorarla, perseguono una «finalità legittima» ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78. Lo stesso vale per le misure volte a stabilire una ripartizione equilibrata delle fasce di età tra dipendenti giovani e dipendenti più anziani (29).
63. Analizzato sotto il profilo della politica del lavoro nel settore pubblico, il regime della riserva di manodopera mi sembra quindi perseguire una «finalità legittima», ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78.
64. Rilevo, inoltre, che la Corte ha dichiarato che la cessazione automatica dei rapporti di lavoro dei lavoratori dipendenti che soddisfano le condizioni contributive e di anzianità per beneficiare della liquidazione dei loro diritti pensionistici fa parte, da molto tempo, del diritto del lavoro di numerosi Stati membri ed è uno strumento diffuso nei rapporti lavorativi. Tale meccanismo si basa su un equilibrio tra considerazioni di ordine politico, economico, sociale, demografico e/o di bilancio, e dipende dalla scelta di prolungare la durata della vita attiva dei lavoratori o, al contrario, di prevederne un pensionamento precoce (30).
65. Al pari di quanto dichiarato dalla Corte a proposito delle clausole di cessazione automatica dei rapporti di lavoro dei dipendenti che raggiungono l’età pensionabile (31), ritengo che finalità del tipo di quelle invocate dalla Repubblica ellenica debbano, in linea di principio, essere considerate tali da giustificare «oggettivamente e ragionevolmente», «nell’ambito del diritto nazionale», come previsto dall’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78, una disparità di trattamento fondata sull’età, come quella contenuta nella normativa nazionale di cui al procedimento principale.
66. Infatti, il regime della riserva di manodopera è il risultato di una scelta effettuata dalla Repubblica ellenica, consistente nel collocare in un processo di cessazione del loro contratto di lavoro i dipendenti che si apprestano a percepire un reddito sostitutivo al termine della loro carriera lavorativa. Nel contesto dell’acuta crisi economica e finanziaria che ha colpito la Repubblica ellenica, tale Stato membro ha voluto evitare di costringere i datori di lavoro a licenziare lavoratori appartenenti ad altre categorie, preservando così il mantenimento dell’occupazione, in particolare dei più giovani. Se si inserisce in una politica di riduzione della spesa pubblica, il regime della riserva di manodopera risponde quindi anche a preoccupazioni che rientrano nella politica del lavoro.
67. Occorre ora esaminare se, nell’ambito dell’ampio margine discrezionale riconosciuto agli Stati membri e ricordato al paragrafo 43 delle presenti conclusioni, i mezzi adottati per conseguire la finalità di politica del lavoro perseguita dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale siano appropriati e necessari.
68. In primo luogo, mi sembra che il regime della riserva di manodopera costituisca un mezzo appropriato per conseguire tale finalità.
69. Invero, tenuto conto del fatto che i contratti di lavoro dei dipendenti interessati potevano essere risolti in qualsiasi momento dal loro datore di lavoro, risulta che l’adozione della misura relativa alla riserva di manodopera abbia permesso di evitare la messa in disoccupazione di tali dipendenti. Aggiungo che la scelta effettuata dal legislatore greco di sottoporre una categoria di personale prossimo al pensionamento al regime della riserva di manodopera ha certamente permesso di evitare la messa in disoccupazione di altre categorie di personale.
70. Parallelamente, concentrandosi sulla parte del personale che soddisfaceva il requisito della prossimità alla data di acquisizione del diritto alla pensione, il regime della riserva di manodopera costituisce un mezzo appropriato per conseguire la finalità consistente nello stabilire un equilibrio strutturale in ragione dell’età tra giovani dipendenti e dipendenti più anziani, al fine di favorire il mantenimento dell’occupazione dei più giovani, particolarmente in un contesto in cui le nuove assunzioni erano congelate. Mi sembra che, di fronte all’imperativo di ridurre i costi salariali, una politica consistente nel mantenere l’occupazione dei giovani dipendenti assoggettando i lavoratori più anziani al regime della riserva di manodopera non sia fondamentalmente diversa da una politica di pensionamento obbligatorio ad una determinata età al fine di promuovere l’assunzione di giovani.
71. Sottolineo altresì che la Corte ha già ritenuto appropriata, al fine di conseguire una finalità di politica del lavoro, una misura consistente nel limitare il versamento di un’indennità speciale di licenziamento ai soli lavoratori che, al momento del loro licenziamento, non otterranno una pensione di vecchiaia del regime generale (32).
72. Alla luce di tali elementi, la misura di cui trattasi nel procedimento principale può, a mio avviso, apparire uno strumento appropriato al fine di ottimizzare la gestione del personale in un contesto in cui gli enti del settore pubblico dovevano affrontare una grave crisi economica e finanziaria, mantenendo al contempo un servizio pubblico di qualità (33) e preservando per quanto possibile il livello occupazionale nel settore pubblico.
73. In secondo luogo, il regime della riserva di manodopera non mi sembra eccedere quanto necessario per conseguire la finalità legittima di politica del lavoro perseguita dalla Repubblica ellenica.
74. In tale contesto, occorre esaminare se la misura di cui trattasi consenta di realizzare tale obiettivo senza arrecare eccessivamente pregiudizio ai legittimi interessi dei dipendenti interessati (34).
75. Spetta alle autorità competenti degli Stati membri trovare un giusto equilibrio tra i differenti interessi in gioco (35). Pertanto, per stabilire se una misura come quella di cui trattasi nel procedimento principale ecceda quanto necessario per la realizzazione della finalità perseguita ed arrechi un pregiudizio eccessivo agli interessi dei dipendenti interessati da tale misura, occorre ricollocare tale misura nel contesto normativo in cui essa si inserisce e prendere in considerazione tanto il danno che essa può causare a coloro che ne sono soggetti quanto i vantaggi che ne traggono la società nel suo complesso e gli individui che la compongono (36).
76. Peraltro, il divieto di discriminazione in base all’età dev’essere letto alla luce del diritto di lavorare riconosciuto dall’articolo 15, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Ne risulta che una particolare attenzione deve essere riservata alla partecipazione dei lavoratori anziani alla vita professionale e, al tempo stesso, alla vita economica, culturale e sociale. Il mantenimento di queste persone nella vita attiva favorisce segnatamente la diversità nell’occupazione. Tuttavia, l’interesse rappresentato dal mantenimento in attività di tali persone dev’essere tenuto in considerazione rispettando altri interessi eventualmente contrastanti (37).
77. Occorre pertanto stabilire se il legislatore greco, nell’esercizio dell’ampio potere discrezionale di cui dispone in materia di politica del lavoro, sia riuscito a conseguire un equilibrio, nella sua volontà di razionalizzare il settore pubblico, tra i diversi interessi in gioco.
78. Per quanto riguarda i benefici risultanti dal regime della riserva di manodopera, essi possono consistere nel consentire agli enti del settore pubblico di continuare ad adempiere le loro funzioni e di migliorare la loro efficacia in un contesto di rigore di bilancio e di riduzione delle spese retributive (38).
79. Inoltre, come ho esposto in precedenza, tale regime costituisce uno strumento di gestione del personale messo a disposizione degli enti del settore pubblico affinché questi ultimi non ricorrano, nel contesto di rigore di bilancio e di riduzione delle spese retributive, a licenziamenti per cause economiche. Nell’esaminare la necessità della misura in questione nella causa principale rispetto agli obiettivi perseguiti, è chiaro che occorre tenere conto del contesto di grave crisi economica e finanziaria in cui è intervenuta tale misura (39). Peraltro, al fine di stabilire se una misura è necessaria, occorre chiedersi se, in tale contesto, questa misura sia preferibile a quelle alternative (40). Alla luce di questo specifico contesto, ritengo che, in considerazione dell’obiettivo di mantenimento dell’occupazione, una misura come quella in questione nel procedimento principale costituisse un’alternativa migliore rispetto al ricorso a misure di collocamento in disoccupazione non solo del personale vicino alla pensione, ma anche di altre categorie di personale.
80. Per quanto riguarda il danno arrecato ai dipendenti, dall’ordinanza di rinvio risulta che il collocamento nel regime di riserva di manodopera di una parte del personale comporta per quest’ultimo conseguenze sfavorevoli in termini di retribuzione e di indennità di licenziamento. Infatti, ai sensi dell’articolo 34, paragrafo 1, lettera c), della legge 4024/2011, la retribuzione del personale collocato in tale regime è ridotta al 60% dello stipendio base che percepiva, con la perdita dell’eventuale avanzamento di carriera e dell’aumento salariale durante il periodo di collocamento in riserva di manodopera, con la precisazione che tale personale non è più tenuto a lavorare nell’ente interessato.
81. Peraltro, il collocamento in regime di riserva di manodopera comporta la soppressione, in forza dell’articolo 34, paragrafo 1, lettera e), della legge 4024/2011, della totalità o di parte dell’indennità di cui all’articolo 8, secondo comma, della legge 3198/1955, prevista in caso di licenziamento o di dimissioni del lavoratore a causa della maturazione dei requisiti per accedere alla pensione di vecchiaia.
82. Ciò premesso, occorre rilevare che il regime della riserva di manodopera contiene misure idonee ad attenuare i propri effetti sfavorevoli sui dipendenti interessati, consentendo loro allo stesso tempo di coprire le esigenze primarie fino alla riscossione della pensione. Infatti, dall’ordinanza di rinvio risulta che la normativa nazionale prevede misure di tutela per il personale sottoposto a tale regime. Essa cita, al riguardo, la possibilità di trovare un altro impiego o esercitare la libera professione senza perdere il diritto a percepire l’importo summenzionato sullo stipendio base, l’assunzione dell’obbligo dell’ente o, in mancanza, dell’agenzia nazionale di collocamento della forza lavoro, di versare all’ente assicurativo interessato fino al momento del pensionamento, i contributi previdenziali del datore di lavoro e del dipendente, sulla base della retribuzione precedente di quest’ultimo, la deroga al regime di riserva di manodopera per i gruppi sociali vulnerabili che necessitano protezione, la possibilità di trasferire detto personale prioritariamente ad altri impieghi del settore pubblico, nonché l’adozione di provvedimenti per il rimborso dei prestiti sulla casa concessi a tale personale.
83. Al fine di suffragare il suo punto di vista, secondo cui la misura di cui trattasi nel procedimento principale non impone un onere eccessivo al personale collocato in regime di riserva di manodopera, il governo greco invoca, oltre alle misure di tutela citate dal giudice del rinvio, il fatto che, nella maggior parte dei casi, a causa della sua anzianità di servizio presso l’ente pubblico, il dipendente interessato ha esaurito le possibilità di avanzamento di carriera e di aumento salariale e che, di conseguenza, il suo avanzamento di carriera e aumento salariale non sono pregiudicati.
84. Ritengo che le misure di tutela menzionate dal giudice del rinvio e dal governo greco consentano di attenuare gli effetti sfavorevoli del regime della riserva di manodopera per i dipendenti.
85. Prendendo in considerazione tali misure di tutela, il carattere temporaneo di tale regime e la circostanza che esso riguarda dipendenti che sono sul punto di completare la loro vita lavorativa e che hanno la certezza di percepire nel breve termine una pensione di vecchiaia, vale a dire un reddito sostitutivo stabile e duraturo (41), alla fine della loro collocazione in detto regime, ritengo che la misura di cui trattasi nel procedimento principale non arrechi un pregiudizio eccessivo alle pretese legittime dei dipendenti interessati (42) e che essa quindi non ecceda, in un contesto caratterizzato da una crisi economica e finanziaria acuta, quanto necessario per realizzare la finalità di politica del lavoro perseguita dal legislatore nazionale.
86. Ne consegue che l’articolo 2, paragrafo 1 e paragrafo 2, lettera a), nonché l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78 devono, a mio avviso, essere interpretati nel senso che essi non ostano a una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale, in forza della quale i dipendenti del settore pubblico che maturano, durante un determinato periodo, i requisiti per percepire una pensione di vecchiaia sono collocati fino alla risoluzione del loro contratto di lavoro in un regime di riserva di manodopera, nella misura in cui, da un lato, tale normativa persegua una finalità legittima di politica del lavoro e, dall’altro, i mezzi adottati per realizzare tale finalità siano appropriati e necessari.
V. Conclusioni
87. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dall’Areios Pagos (Corte di cassazione, Grecia) nei seguenti termini:
L’articolo 2, paragrafo 1 e paragrafo 2, lettera a), nonché l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78/CE del Consiglio, del 27 novembre 2000, che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro, devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, in forza della quale i dipendenti del settore pubblico che maturano, durante un determinato periodo, i requisiti per percepire una pensione di vecchiaia sono collocati fino alla risoluzione del loro contratto di lavoro in regime di riserva di manodopera, nella misura in cui, da un lato, tale normativa persegua una finalità legittima di politica del lavoro e, dall’altro, i mezzi adottati per realizzare tale finalità siano appropriati e necessari.