EUROOPA KOHTU OTSUS (kaheksas koda)
30. juuni 2022(*)
Eelotsusetaotlus – Toidualased õigusnormid – Määrus (EÜ) nr 2073/2005 – Toiduainete mikrobioloogilised kriteeriumid – Artikli 3 lõige 1 – Toidukäitlejate kohustused – I lisa – I peatüki punkt 1.2 – Listeria monocytogenes’i esinemise piirmäärad kalatoodetes enne ja pärast nende turuleviimist – Määrus (EÜ) nr 178/2002 – Artikli 14 lõige 8 – Ametlik kontroll toote üle selle turuleviimise staadiumis – Ulatus
Kohtuasjas C‑51/21,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Tallinna Halduskohtu (Eesti) 28. jaanuari 2021. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 28. jaanuaril 2021, menetluses
Aktsiaselts M.V.WOOL
versus
Põllumajandus- ja Toiduamet,
EUROOPA KOHUS (kaheksas koda),
koosseisus: koja president N. Jääskinen, kohtunikud N. Piçarra (ettekandja) ja M. Gavalec,
kohtujurist: L. Medina,
kohtusekretär: A. Calot Escobar,
arvestades kirjalikku menetlust,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
– Aktsiaselts M.V.WOOL, esindajad: vandeadvokaadid C. Ginter, A. Jõks ja K. Kask,
– Põllumajandus- ja Toiduamet, esindajad: vandeadvokaadid H. Noot ja T. Pikamäe,
– Eesti valitsus, esindaja: N. Grünberg,
– Belgia valitsus, esindajad: S. Baeyens, M. Van Regemorter ja L. Van den Broeck,
– Tšehhi valitsus, esindajad: J. Pavliš, M. Smolek ja J. Vláčil,
– Itaalia valitsus, esindajad: G. Palmieri, keda abistas avvocato dello Stato L. Vignato,
– Madalmaade valitsus, esindajad: M. K. Bulterman ja C. S. Schillemans,
– Euroopa Komisjon, esindajad: W. Farrell, I. Galindo Martín ja E. Randvere,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus käsitleb seda, kuidas tõlgendada komisjoni 15. novembri 2005. aasta määruse (EÜ) nr 2073/2005 toiduainete mikrobioloogiliste kriteeriumide kohta (ELT 2005, L 338, lk 1; parandus ELT 2010, L 174, lk 54), mida on muudetud komisjoni 7. veebruari 2019. aasta määrusega (EL) 2019/229 (ELT 2019, L 37, lk 106) (edaspidi „määrus nr 2073/2005“), artikli 3 lõiget 1 ja I lisa 1. peatüki punkti 1.2.
2 Taotlus on esitatud Aktsiaselts M.V.WOOLi (edaspidi „MVWOOL“), kes toodab kalast valmistatud toiduaineid, ja Põllumajandus- ja Toiduameti (edaspidi „PTA“) vahelises kohtuvaidluses kahe ettekirjutuse õiguspärasuse üle, mille PTA tegi MVWOOLile selle tõttu, et oli tuvastanud selle ettevõtja poolt turule viidud toiduainetes bakteri Listeria monocytogenes.
Õiguslik raamistik
Määrus (EÜ) nr 178/2002
3 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2002. aasta määruse (EÜ) nr 178/2002, millega sätestatakse toidualaste õigusnormide üldised põhimõtted ja nõuded, asutatakse Euroopa Toiduohutusamet ja kehtestatakse toidu ohutusega seotud menetlused (EÜT 2002, L 31, lk 1; ELT eriväljaanne 15/6, lk 463), artikli 3 „Muud mõisted“ punktis 8 on sätestatud:
„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
8) turuleviimine – toidu või sööda valdamine müügi eesmärgil, kaasa arvatud müügiks pakkumine ja mis tahes muud liiki tasu eest või tasuta üleandmine ning müük, turustamine ja muud liiki üleandmine;
[…]“.
4 Selle määruse artikli 14 „Toiduohutusnõuded“ lõikes 8 on ette nähtud:
„Toidu vastavus kõnealuse toidu suhtes kohaldatavatele erisätetele ei takista pädevatel asutustel võtmast asjakohaseid meetmeid, et kehtestada piirangud toidu turuleviimisele või taotleda selle turult kõrvaldamist, kui toidu ohutuses on selle vastavusest hoolimata põhjust kahelda.“
Määrus nr 2073/2005
5 Määruse nr 2073/2005 põhjendustes 1–3 on märgitud:
„(1) Toidualaste õigusnormide üks põhieesmärke on rahvatervise kaitse, nagu on sätestatud [määruses nr 178/2002]. […]
(2) Toiduained ei tohi sisalda mikroorganisme, nende toksiine või metaboliite koguses, mis seab ohtu inimese tervise.
(3) […] Toidukäitlejate kohustus on ohtlik toit turult kõrvaldada. Rahvatervise kaitseks ja erinevate tõlgenduste vältimiseks on vaja kehtestada toidu vastuvõetavuse ühtlustatud ohutuskriteeriumid, eriti teatavate patogeensete mikroorganismide esinemise suhtes.“
6 Määruse nr 2073/2005 artiklis 1 „Sisu ja reguleerimisala“ on sätestatud:
„Käesoleva määrusega kehtestatakse teatavate mikroorganismide mikrobioloogilised kriteeriumid ja rakenduseeskirjad, mida toidukäitlejatel tuleb järgida […] üld- ja erihügieenimeetmete rakendamisel. Pädev asutus kontrollib käesolevas määruses sätestatud eeskirjade ja kriteeriumide järgimist […], ilma et see piiraks pädeva asutuse õigust teha täiendavaid proove ja analüüse, et avastada ning mõõta teisi mikroorganisme, nende toksiine või metaboliite kas protsesside kinnitamiseks ohukahtlusega toidu puhul või seoses riskianalüüsiga.
[…]“.
7 Selle määruse artikkel 2 sisaldab järgmisi määratlusi:
„[…]
b) mikrobioloogiline kriteerium – kriteerium, millega määratakse kindlaks toote, toiduainepartii või protsessi vastuvõetavus mis põhineb mikroorganismide puudumisel, olemasolul või arvul, nende toksiinide või metaboliitide kogusel massi-, mahu-, pindala- või partiiühiku kohta;
[…]
f) kõlblikkusaeg – kas ajavahemik kuni tarvitamise lõppkuupäevani või minimaalse säilimisaja tähtaeg, nagu on määratletud [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. märtsi 2000. aasta] direktiivi 2000/13/EÜ [toidu märgistamist, esitlemist ja reklaami käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (EÜT 2000, L 109, lk 29; ELT eriväljaanne 15/05, lk 75)] artiklites 9 ja 10;
[…]
l) vastavus mikrobioloogilistele kriteeriumidele – I lisas esitatud rahuldavate või vastuvõetavate tulemuste saamine kriteeriumide jaoks kindlaksmääratud väärtusele vastamise kontrollimisel, mida teostatakse kooskõlas toidualaste õigusaktidega ja pädeva asutuse juhistega proovide võtmise, analüüside tegemise ja parandusmeetmete rakendamise kaudu;
[…]“.
8 Sama määruse artikli 3 „Üldnõuded“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Toidukäitlejad tagavad, et toiduained vastavad I lisas sätestatud asjaomastele mikrobioloogilistele kriteeriumidele. Toidukäitlejad võtavad toiduainete tootmise, töötlemise ning jaotamise igal etapil, sealhulgas jaemüügil, meetmeid, mis on ohuanalüüsi ja kriitiliste kontrollpunktide põhimõtetel põhineva korra ja hea hügieenitava rakendamise osaks, et tagada järgmiste nõuete täitmine:
[…]
b) toodete kõlblikkusaja jooksul kohaldatavaid toiduohutuskriteeriume on võimalik põhjendatult eeldatavatel jaotamis-, ladustamis- ja kasutustingimustel täita.“
9 Sama määruse I lisa sisaldab 1. peatükki „Toiduohutuskriteeriumid“, mille punktis 1.2 on sätestatud:
„Toidu liik | Mikroorganismid/nende toksiinid, metaboliidid | Proovivõtu kava […] | Piirmäärad […] | Analüütiline standardmeetod […] | Kriteeriumi kohaldamise etapp | |
|
| n | C | m | M |
|
|
1.2 Muud valmistoidud kui imikutele ja meditsiiniliseks eriotstarbeks ette nähtud valmistoidud, milles võib paljuneda L. monocytogenes | Listeria monocytogenes | 5 | 0 | 100 [kolooniat moodustavat ühikut] (cfu)/[grammi kohta](g)5 | EN ISO 11290‑2 […] | Kõlblikkusajal turule viidud tooted | |
|
| 5 | 0 | Ei ole avastatud 25 g-s7 | EN ISO 11290‑1 | Enne, kui toit on viidud selle tootnud toidukäitleja vahetu kontrolli alt välja | |
[…] (5) Kriteeriumi kohaldatakse siis, kui valmistaja suudab pädevale asutusele piisavalt tõendada, et toode ei ületa kõlblikkusaja jooksul 100 cfu/g piirmäära. Käitleja võib määrata protsessi ajal vahepealsed piirmäärad, mis peavad olema piisavalt madalad selle tagamiseks, et kõlblikkusaja lõpul ei ületataks 100 cfu/g piirmäära. […] (7) Kriteeriumi kohaldatakse toodete suhtes enne, kui toode on viidud selle tootnud toidukäitleja vahetu kontrolli alt välja, juhul kui toidukäitleja ei suuda pädevale asutusele piisavalt tõendada, et toode ei ületa kõlblikkusaja jooksul 100 cfu/g piirmäära.“ | |
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
10 PTA võttis 2. augustil 2019 ühes jaemüügikaupluses proovid teatavatest MVWOOLi toodetud lõhe- ja forellitoodetest. Kuna nende proovide analüüsil tuvastati neis Listeria monocytogenes’i esinemine, tegi PTA 7. augustil 2019 sellele tootjale ettekirjutuse, millega kohustas tootjat peatama tema toodangu edasise käitlemise, kutsuma turult tagasi kogu partii ning teavitama tarbijaid sellest tagasikutsumisest.
11 Pärast Listeria monocytogenes’i leide MVWOOLi teatavates toodetes viis see ettevõtja 2019. aasta oktoobris oma kahes kalatööstuses läbi desinfitseerimise. Hoolimata sellest meetmest tuvastati neist kahest kalatööstusest pärit toodetes jätkuvalt Listeria monocytogenes’i esinemine. Seetõttu kohustas PTA 25. novembri 2019. aasta otsusega MVWOOLi peatama oma tegevuse nendes kalatööstustes seniks, kuni ta on tõendanud, et see saastus on kõrvaldatud.
12 MVWOOL esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse nende ettekirjutuste tühistamiseks, väites, et PTA‑l ei olnud õigust kohaldada jaemüügikauplusest võetud proovide suhtes määruse nr 2073/2005 I lisa 1. peatüki punktis 1.2 ette nähtud piirmäära, mille järgi Listeria monocytogenes’i ei ole avastatud 25 grammis asjasse puutuvas tootes (edaspidi „nulltolerantsi kriteerium“). Tema sõnul ei ole see kriteerium kohaldatav juba turule viidud toodete suhtes. Nende suhtes on tema väitel kohaldatav samas sättes ette nähtud piirmäär 100 cfu/g toote kõlblikkusaja jooksul. MVWOOL kinnitab, et seda piirmäära ületavat Listeria monocytogenes’i sisaldust ei ole tema toodetes kunagi tuvastatud.
13 PTA on seisukohal, et kuna MVWOOL ei ole tõendanud, et tema tooted vastavad kõlblikkusaja jooksul Listeria monocytogenes’i piirmäärale 100 cfu/g, kuulub kohaldamisele nulltolerantsi kriteerium ja seda nii juhul, kui tooted on valmistaja vahetu kontrolli all, kui ka siis, kui need tooted on juba turule viidud. Seda tõlgendust kinnitab PTA väitel teiste liikmesriikide praktika ning Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni ning Maailma Tervishoiuorganisatsiooni Codex Alimentarius.
14 Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et määruse nr 2073/2005 I lisa 1. peatüki punkti 1.2 sätete tõlgendus, mille üle põhikohtuasja pooled vaidlevad, mõjutab otseselt PTA 7. augusti ja 25. novembri 2019. aasta ettekirjutuste õiguspärasust.
15 Selle kohtu sõnul kinnitab MVWOOLi väljapakutud tõlgendust määruse nr 2073/2005 ülesehitus, millest nähtub, et juhud, mil kohaldatav on nulltolerantsi kriteerium, on selles määruses ette nähtud ammendavalt. Sellise tõlgenduse korral – kui see leiab kinnitust – oleksid ettekirjutused, mille MVWOOL edasi kaebas, õigusvastased.
16 PTA järgitav tõlgendus on eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul aga kooskõlas määruse nr 2073/2005 eesmärgiga, milleks on tagada toiduainete ohutus kogu nende kõlblikkusaja jooksul ja inimeste tervise kaitse kõrge tase. Selle tõlgenduse kohaselt rikkus MVWOOL sellega, et viis turule toiduaineid, mis ei vastanud ajal, mil need olid tema vahetu kontrolli all, nulltolerantsi kriteeriumile, talle määruse nr 2073/2005 artikli 3 lõikest 1 tulenevat kohustust.
17 Neil asjaoludel otsustas Tallinna Halduskohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [m]ääruse nr 2073/2005 artikli 3 [lõiget] 1 ja I lisa 1. peatüki […] punktis 1.2 esitatud teist mikrobioloogilist kriteeriumi[, mis näeb ette nulltolerantsi kriteeriumi,] tuleb [selle] määruse ja rahvatervise kaitse ning [määruse nr 178/2002] […] eesmärke silmas pidades tõlgendada nii, et kui toidukäitleja ei ole suutnud pädevale asutusele piisavalt tõendada, et muu valmistoit kui imikutele ja meditsiiniliseks eriotstarbeks ette nähtud valmistoit, milles võib paljuneda [Listeria] monocytogenes, ei ületa kõlblikkusaja jooksul 100 cfu/g piirmäära, siis kehtib ka kõlblikkusajal turule viidud toodete suhtes igal juhul [eespool nimetatud] mikrobioloogiline kriteerium [...]?
2. Kui vastus esimesele küsimusele on eitav, siis kas [teist mikrobioloogilist kriteeriumi, mis näeb ette nulltolerantsi,] tuleb määruse [nr 2073/2005] ja rahvatervise kaitse ning määruse nr 178/2002 […] eesmärke silmas pidades tõlgendada nii, et sõltumata sellest, kas toidukäitleja suudab pädevale asutusele piisavalt tõendada, et toit ei ületa kõlblikkusaja jooksul 100 cfu/g piirmäära, siis kehtib sellise toidu suhtes kaks alternatiivset mikrobioloogilist kriteeriumi: [esiteks,] kuni toit on selle tootnud käitleja kontrolli all, kehtib [nulltolerantsi] kriteerium, ning [teiseks,] pärast toidu tootnud käitleja kontrolli alt ära viimist kehtib kriteerium „100 cfu/g“?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
18 Nende küsimustega, mida tuleb analüüsida koos, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas määruse nr 2073/2005 artikli 3 lõiget 1 koostoimes I lisa 1. peatüki punktiga 1.2 tuleb tõlgendada nii, et kui valmistaja ei ole suutnud pädevale asutusele piisavalt tõendada, et toiduained ei ületa kogu oma kõlblikkusaja jooksul piirmäära 100 cfu/g, siis kuulub kõlblikkusaja jooksul turule viidud toiduainete suhtes Listeria monocytogenes’i esinemise osas kohaldamisele nulltolerants.
19 Määruse nr 2073/2005 artikli 3 lõikest 1 tuleneb, et toidukäitlejad peavad tagama, et nende valmistatud toiduained vastavad I lisas sätestatud asjaomastele mikrobioloogilistele kriteeriumidele selle määruse artikli 2 punktide b ja l tähenduses, ja seda toiduainete tootmise, töötlemise ning jaotamise igas etapis, sealhulgas jaemüügil toiduainete kogu kõlblikkusaja jooksul selle määruse artikli 2 punkti f tähenduses.
20 Määruse nr 2073/2005 I lisa 1. peatüki punkt 1.2 näeb kategooria „Muud valmistoidud kui imikutele ja meditsiiniliseks eriotstarbeks ettenähtud valmistoidud, milles võib paljuneda [Listeria] monocytogenes“ jaoks ette kaks piirmäära selle bakteri esinemisele.
21 Esimene piirmäär, milleks on kehtestatud 100 cfu/g, on kohaldatav kõlblikkusaja jooksul turule viidud toodetele, kui valmistaja suudab pädevale asutusele piisavalt tõendada, et vastav toode ei ületa seda piirmäära kogu oma kõlblikkusaja jooksul, nagu on täpsustatud selle sätte 5. joonealuses märkuses.
22 Teine piirmäär, mis näeb ette nulltolerantsi, on selle sätte järgi kohaldatav „toodete suhtes enne, kui toode on viidud selle tootnud toidukäitleja vahetu kontrolli alt välja“, ning nagu on täpsustatud sama sätte 7. joonealuses märkuses „juhul kui toidukäitleja ei suuda pädevale asutusele piisavalt tõendada, et toode ei ületa kõlblikkusaja jooksul 100 cfu/g piirmäära“.
23 Tuleb tõdeda, et neis sätetes ei ole silmas peetud niisugust olukorda, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kus toiduaine, mille kohta valmistaja ei suuda pädevale asutusele piisavalt tõendada, et vastav toode ei ületa 100 cfu/g piirmäära kogu oma kõlblikkusaja jooksul, on juba turule viidud.
24 Nimelt, ehkki määruse nr 2073/2005 I lisa 1. peatüki punktis 1.2 koostoimes 7. joonealuse märkusega on silmas peetud hüpoteesi, kus tootja ei suuda „pädevale asutusele piisavalt“ tõendada, et tema tooted jäävad 100 cfu/g piirmäära sisse kogu nende kõlblikkusaja jooksul, kohustab ta sellise hüpoteesi korral siiski kohaldama Listeria monocytogenes’i esinemise suhtes nulltolerantsi toodete osas, mis ei ole veel viidud valmistaja „vahetu kontrolli alt välja“ ning seega ei ole veel turule viidud.
25 Sellest tuleneb, et määruse nr 2073/2005 artikli 3 lõiget 1 koostoimes I lisa 1. peatüki punktiga 1.2 tuleb tõlgendada nii, et kui valmistaja ei ole suutnud pädevale asutusele piisavalt tõendada, et toiduained jäävad kogu oma kõlblikkusaja jooksul piirmäära 100 cfu/g sisse, ei kuulu kõlblikkusaja jooksul turule viidud toiduainete suhtes Listeria monocytogenes’i esinemise osas kohaldamisele nulltolerants. Sellisel juhul peab valmistaja hoiduma nende toodete turuleviimisest.
26 Sellega seoses tuleb meelde tuletada, et määruse nr 2073/2005 eesmärk on tagada toiduohutus toidu kogu kõlblikkusaja jooksul, ent ka inimeste tervise kaitse kõrge tase, nagu ilmneb selle määruse põhjendustest 1–3. Selleks jätab kõnealuse määruse artikkel 1 pädevale ametiasutusele laia kaalutlusruumi põhjalikumate kontrollide tegemiseks, et teha kindlaks, kas selles määruses sätestatud eeskirju ja kriteeriume on järgitud (vt analoogia alusel 12. septembri 2019. aasta kohtuotsus A jt, C‑347/17, EU:C:2019:720, punkt 69). Kuigi määruses nr 2073/2005 on kehtestatud mikrobioloogilised kriteeriumid, mida toiduained peavad toidutarneahela kõigis etappides järgima, ei sisalda see siiski sätteid meetmete kohta, mida pädev asutus võib võtta pärast seda, kui toit on neid kriteeriume rikkudes turule viidud.
27 Selles kontekstis tuleb viidata määrusele nr 178/2002. Konkreetselt on selle määruse artikli 14 lõikes 8 täpsustatud, et liikmesriigi pädevad asutused võivad võtta „asjakohaseid meetmeid“, et kehtestada piirangud toidu turuleviimisele või taotleda selle turult kõrvaldamist, kui kõnealune toit vastab küll selle suhtes kohaldatavatele liidu õiguse erisätetele, kuid selle ohutuses on neil asutustel objektiivselt põhjus kahelda. Arvestades seda, kui oluline on nimetatud säte selleks, et saavutada inimeste tervise ja tarbijate huvide kaitse kõrge tase, tuleb seda tõlgendada laialt (vt selle kohta 28. aprilli 2022. aasta kohtuotsus Romega, C‑89/21, EU:C:2022:313, punkt 23).
28 Nulltolerantsi kriteeriumi kohaldamine turule viidud toidukauba suhtes, kui valmistaja ei ole suutnud pädevale asutusele piisavalt tõendada, et need toiduained ei ületa kogu oma kõlblikkusaja jooksul piirmäära 100 cfu/g, võib seega kujutada endast „asjakohast meedet“ määruse nr 178/2002 artikli 14 lõike 8 tähenduses.
29 Eeltoodut arvestades tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele vastata, et määruse nr 2073/2005 artikli 3 lõiget 1 koostoimes I lisa 1. peatüki punktiga 1.2 tuleb tõlgendada nii, et kui valmistaja ei ole suutnud pädevale asutusele piisavalt tõendada, et toiduained ei ületa kogu oma kõlblikkusaja jooksul Listeria monocytogenes’i esinemise osas piirmäära 100 cfu/g, siis ei kuulu kõlblikkusaja jooksul turule viidud toiduainete suhtes kohaldamisele nulltolerantsi kriteerium.
Kohtukulud
30 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kaheksas koda) otsustab:
Komisjoni 15. novembri 2005. aasta määruse (EÜ) nr 2073/2005 toiduainete mikrobioloogiliste kriteeriumide kohta, mida on muudetud komisjoni 7. veebruari 2019. aasta määrusega (EL) 2019/229, artikli 3 lõiget 1 koostoimes I lisa 1. peatüki punktiga 1.2 tuleb tõlgendada nii, et kui valmistaja ei ole suutnud pädevale asutusele piisavalt tõendada, et toiduained ei ületa kogu oma kõlblikkusaja jooksul Listeria monocytogenes’i esinemise osas piirmäära 100 kolooniat moodustavat ühikut grammi kohta (cfu/g), siis ei kuulu kõlblikkusaja jooksul turule viidud toiduainete suhtes kohaldamisele nimetatud määruse I lisa punktis 1.2 ette nähtud piirmäär, mille järgi Listeria monocytogenes’i ei ole avastatud 25 grammis asjasse puutuvas tootes.
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 30. juunil 2022 Luxembourgis.
Kohtusekretär | | Kaheksanda koja president |
A. Calot Escobar | | N. Jääskinen |