URTEIL DES GERICHTSHOFS (Fünfte Kammer)
12. April 2018(*)
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 – Art. 2 Nr. 6 – Art. 8 – Kabotage – Begriff – Definition, die in einem von der Kommission erstellten Dokument ‚Fragen und Antworten‘ enthalten ist – Rechtliche Bedeutung – Innerstaatliche Durchführungsmaßnahmen, mit denen die Anzahl der Belade- und Entladeorte, die Teil einer Kabotage sein können, begrenzt wird – Ermessensspielraum – Beschränkung – Verhältnismäßigkeit“
In der Rechtssache C‑541/16
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV, eingereicht am 25. Oktober 2016,
Europäische Kommission, vertreten durch J. Hottiaux, L. Grønfeldt und U. Nielsen als Bevollmächtigte,
Klägerin,
gegen
Königreich Dänemark, zunächst vertreten durch C. Thorning, dann durch J. Nymann-Lindegren und M. Søndahl Wolff als Bevollmächtigte,
Beklagter,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten J. L. da Cruz Vilaça, der Richter E. Levits und A. Borg Barthet, der Richterin M. Berger sowie des Richters F. Biltgen (Berichterstatter),
Generalanwalt: E. Tanchev,
Kanzler: R. Schiano, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 11. Oktober 2017,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 23. November 2017
folgendes
Urteil
1 Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass das Königreich Dänemark gegen seine Verpflichtungen aus Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 der Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über gemeinsame Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs (ABl. 2009, L 300, S. 72) verstoßen hat.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Verordnung Nr. 1072/2009
2 Die Verordnung Nr. 1072/2009 soll eine gemeinsame Verkehrspolitik schaffen, u. a. durch Aufstellung gemeinsamer Regeln für den Marktzugang im grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr im Gebiet der Europäischen Union sowie Festlegung der Bedingungen für die Zulassung von Verkehrsunternehmern zum Verkehr innerhalb eines Mitgliedstaats, in dem sie nicht ansässig sind. Nach dieser Verordnung gilt der Grundsatz, dass der grenzüberschreitende Verkehr einer Gemeinschaftslizenz unterliegt, die jedem gewerblichen Güterkraftverkehrsunternehmer erteilt werden kann.
3 In den Erwägungsgründen 4 bis 6, 13 und 15 der Verordnung Nr. 1072/2009 heißt es:
„(4) Die Schaffung einer gemeinsamen Verkehrspolitik erfordert die Beseitigung aller Beschränkungen, die mit der Staatsangehörigkeit des Erbringers der einschlägigen Verkehrsdienstleistungen oder damit zusammenhängen, dass dieser in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen ist als dem, in dem die Dienstleistungen erbracht werden sollen.
(5) Damit dies reibungslos und flexibel erreicht werden kann, sollte vor der Anwendung der endgültigen Regelung eine Übergangsregelung für die Kabotage vorgesehen werden, solange die Harmonisierung des Kraftverkehrsmarkt[s] noch nicht abgeschlossen ist.
(6) Die schrittweise Vollendung des Binnenmarkt[s] sollte zur Aufhebung von Zugangsbeschränkungen zu den Inlandsmärkten der Mitgliedstaaten führen. Dabei sollten jedoch die Wirksamkeit der Kontrollen, die Entwicklung der Beschäftigungsbedingungen in der Branche, die Harmonisierung der Vorschriften unter anderem in den Bereichen der Durchsetzung, der Straßenbenutzungsgebühren und die sozialen und sicherheitstechnischen Rechtsvorschriften berücksichtigt werden. Die Kommission sollte die Marktlage sowie die vorstehend genannte Harmonisierung eng überwachen und gegebenenfalls die weitere Öffnung der inländischen Straßenverkehrsmärkte, einschließlich der Kabotage, vorschlagen.
…
(13) Verkehrsunternehmer, die Inhaber der Gemeinschaftslizenz gemäß dieser Verordnung sind, sowie Verkehrsunternehmer, die zur Durchführung bestimmter Kategorien grenzüberschreitender Beförderungen berechtigt sind, sollten im Einklang mit dieser Verordnung zeitweilig zur innerstaatlichen Beförderung in einem anderen Mitgliedstaat zugelassen werden, ohne dort über einen Unternehmenssitz oder eine Niederlassung verfügen zu müssen. …
…
(15) Unbeschadet der Bestimmungen des Vertrags über die Niederlassungsfreiheit ist die Kabotagebeförderung die Erbringung von Dienstleistungen durch einen Verkehrsunternehmer in einem Mitgliedstaat, in dem er nicht niedergelassen ist; sie sollte nicht untersagt werden, sofern sie nicht dergestalt durchgeführt wird, dass dadurch eine dauerhafte oder ununterbrochene Tätigkeit in diesem Mitgliedstaat entsteht. Im Hinblick auf die Durchsetzung dieser Forderung sollten die Häufigkeit der Kabotagebeförderungen und der Zeitraum, in dem sie durchgeführt werden können, klarer bestimmt werden. In der Vergangenheit wurden solche innerstaatlichen Beförderungen zeitweilig erlaubt. Praktisch war es aber schwierig festzustellen, welche Dienste erlaubt sind. Daher bedarf es klarer und einfach durchzusetzender Vorschriften.“
4 Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) der Verordnung Nr. 1072/2009 bestimmt:
„Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck
…
6. ,Kabotage‘ gewerblichen innerstaatlichen Verkehr, der im Einklang mit dieser Verordnung zeitweilig in einem Aufnahmemitgliedstaat durchgeführt wird;
…“
5 Art. 8 in Kapitel III („Kabotage“) der Verordnung Nr. 1072/2009 sieht in seinen Abs. 1 und 2 vor:
„(1) Jeder Verkehrsunternehmer, der Inhaber einer Gemeinschaftslizenz ist und dessen Fahrer, wenn er Staatsangehöriger eines Drittlandes ist, eine Fahrerbescheinigung mit sich führt, ist unter den in diesem Kapitel festgelegten Bedingungen zur Durchführung von Kabotage berechtigt.
(2) Die in Absatz 1 genannten Güterkraftverkehrsunternehmer sind berechtigt, im Anschluss an eine grenzüberschreitende Beförderung aus einem anderen Mitgliedstaat oder einem Drittland in den Aufnahmemitgliedstaat nach Auslieferung der Güter bis zu drei Kabotagebeförderungen mit demselben Fahrzeug oder im Fall von Fahrzeugkombinationen mit dem Kraftfahrzeug desselben Fahrzeugs durchzuführen. Bei Kabotagebeförderungen erfolgt die letzte Entladung, bevor der Aufnahmemitgliedstaat verlassen wird, innerhalb von sieben Tagen nach der letzten Entladung der in den Aufnahmemitgliedstaat eingeführten Lieferung.
Innerhalb der Frist gemäß Unterabsatz 1 können die Verkehrsunternehmer einige oder alle der Kabotagebeförderungen, zu denen sie gemäß Unterabsatz 1 berechtigt sind, in jedem Mitgliedstaat unter der Voraussetzung durchführen, dass sie auf eine Kabotagebeförderung je Mitgliedstaat innerhalb von drei Tagen nach der Einfahrt des unbeladenen Fahrzeugs in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats beschränkt sind.“
Dänisches Recht
6 In Nr. 3 der Cabotagevejledning gældende fra den 14. maj 2010. En vejdledning om cabotagereglerne i Europarlamentets og Rådets forordning nr. 1072/2009 om fælles regler for adgang til markedet for international godskørsel (Leitlinien, geltend ab 14. Mai 2010 – Leitlinien betreffend die gemeinsamen Regeln für den Zugang zum Markt der grenzüberschreitenden Kabotage im Straßenverkehr nach der Verordnung Nr. 1072/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates, im Folgenden: Kabotage-Leitlinien), die das Trafikstyrelse (Verkehrsbehörde, Dänemark) auf seiner Internetseite am 21. Mai 2010 veröffentlicht hat, heißt es:
„Kabotage bezeichnet eine innerstaatliche Güterlieferung von der Abholung der Güter bis zu deren Auslieferung bei dem im Frachtbrief genannten Empfänger. Eine Kabotage kann entweder mehrere Beladeorte oder mehrere Entladeorte umfassen.“
Vorverfahren
7 Am 2. Oktober 2013 ersuchte die Kommission das Königreich Dänemark im Rahmen eines EU-Pilotverfahrens (Nr. 5703/13) um zusätzliche Informationen, um beurteilen zu können, ob die dänischen Rechtsvorschriften über die Kabotage mit der Verordnung Nr. 1072/2009 vereinbar seien. Dabei trug sie drei Rügen vor. Diese betrafen die Verpflichtung der Vorlage der einschlägigen Dokumente spezifisch im Zeitpunkt der Kontrolle der Einhaltung der Kabotageregeln, die Höhe der gegen die Verkehrsunternehmer bei einem Verstoß gegen diese Regeln verhängten Geldbußen und die Begrenzung der Möglichkeit, eine mehrere Beladeorte und mehrere Entladeorte umfassende Kabotage durchzuführen.
8 Das Königreich Dänemark kam diesem Ersuchen mit Schreiben vom 18. November und 12. Dezember 2013 nach.
9 Da sie diese Antworten für nicht zufriedenstellend hielt, sandte die Kommission diesem Mitgliedstaat am 11. Juli 2014 ein Mahnschreiben und wiederholte die drei in Rn. 7 des vorliegenden Urteils dargestellten Rügen.
10 Mit Schreiben vom 9. September 2014 trat das Königreich Dänemark diesen Rügen entgegen.
11 Am 25. September 2015 richtete die Kommission an das Königreich Dänemark eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie ausführte, dass ihr die Erklärungen der dänischen Behörden und die Änderung der dänischen Vorschriften im Zusammenhang mit der Rüge der Verpflichtung, die einschlägigen Dokumente spezifisch im Zeitpunkt der Kontrolle vorzulegen, genügten. Die mit Gründen versehene Stellungnahme bezog sich somit nur auf die beiden anderen Rügen.
12 Das Königreich Dänemark antwortete auf diese mit Gründen versehene Stellungnahme mit Schreiben vom 25. November 2015, in dem es weitere Erklärungen gab.
13 Der Kommission genügten die Erklärungen zu der Rüge, die die Höhe der gegen die Verkehrsunternehmer bei einem Verstoß gegen die Kabotageregeln verhängten Geldbußen betraf. Daher hat sie die vorliegende Klage beschränkt auf die Rüge der Begrenzung der Anzahl der Beladeorte und der Entladeorte, die eine Kabotage umfassen darf, erhoben.
Zur Klage
Vorbringen der Parteien
14 Zur Begründung ihrer Klage trägt die Kommission vor, der Begriff „Kabotage“ in Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009 sei dahin auszulegen, dass eine einzige Kabotage mehrere Beladeorte, mehrere Entladeorte, sogar mehrere Belade- und Entladeorte umfassen könne.
15 Die Kommission macht geltend, dass die Vertreter der Mitgliedstaaten bei der Sitzung des Ausschusses für den Straßenverkehr am 25. Oktober 2010 zu einer Einigung über diese Auslegung gelangt seien, die auf der Website der Generaldirektion (GD) „Mobilität und Verkehr“ der Kommission in Form eines Dokuments „Fragen und Antworten“ veröffentlicht worden sei und die seitdem für alle Mitgliedstaaten verbindlich sei.
16 Da die vom Königreich Dänemark erlassenen Kabotage-Leitlinien vorsähen, dass eine Kabotage entweder mehrere Beladeorte oder mehrere Entladeorte umfassen dürfe, entsprechen sie nach Ansicht der Kommission weder dieser Auslegung noch dem von der Verordnung Nr. 1072/2009 verfolgten Ziel.
17 In ihrer Erwiderung schließlich weist die Kommission das Vorbringen des Königreichs Dänemark zurück, wonach die Mitgliedstaaten ein Ermessen für den Erlass innerstaatlicher Durchführungsmaßnahmen hätten, um die Definition des Begriffs „Kabotage“ im Sinne der Verordnung Nr. 1072/2009 zu klären. Ein derartiges Ermessen könne nicht bestehen, da der Begriff durch Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 der Verordnung harmonisiert worden sei, und in jedem Fall stünden die Kabotage-Leitlinien nicht mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Einklang.
18 Das Königreich Dänemark tritt der von der Kommission empfohlenen Auslegung des Begriffs „Kabotage“ entgegen. Es weist darauf hin, dass Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 lediglich vorsehe, dass mit demselben Fahrzeug bis zu drei Kabotagebeförderungen durchgeführt werden könnten, jedoch nicht spezifiziere, wie viele Beladeorte und Entladeorte eine einzige Kabotage umfassen dürfe. Daher mangele es der Verordnung in Bezug auf die Definition dieses Begriffs an Klarheit.
19 Dieser Mangel an Klarheit werde dadurch bestätigt, dass die in der Verordnung Nr. 1072/2009 vorgesehenen Regeln über die Kabotagebeförderung in den Mitgliedstaaten unterschiedlich ausgelegt und angewandt würden, wie dies insbesondere aus den S. 18 und 19 des Berichts der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über den Stand des Kraftverkehrsmarkts in der Europäischen Union (COM[2014] 222 final) hervorgehe. Die Kommission habe zudem selbst eingeräumt, dass die Definition der Kabotage in der Verordnung Nr. 1072/2009 problematisch sei und dass sie eine Überarbeitung dieser Verordnung beabsichtige, um insoweit Abhilfe zu schaffen.
20 Zu dem Argument, die Auslegung des Begriffs der Kabotage sei nach einer Sitzung des Ausschusses für den Straßenverkehr geklärt und die von den Vertretern der Mitgliedstaaten hierbei festgelegte neue Definition sei in dem Dokument „Fragen und Antworten“ enthalten, das für die Mitgliedsaaten verbindlich sei, trägt das Königreich Dänemark vor, dass dieses Dokument keine rechtliche Bedeutung habe und dass die in ihm enthaltene Definition nicht auf einem Einvernehmen der Mitgliedstaaten beruhe.
21 Der Gerichtshof habe in Rn. 48 des Urteils vom 21. Dezember 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863), entschieden, die Mitgliedstaaten hätten, wenn eine Verordnung unklar sei, ein Ermessen, um auf nationaler Ebene Maßnahmen zu erlassen, die insoweit Abhilfe schüfen, vorausgesetzt allerdings, diese Maßnahmen seien verhältnismäßig und stünden mit den von der fraglichen Verordnung verfolgten Zielen in Einklang.
22 Gemäß Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009, ausgelegt im Licht des 15. Erwägungsgrundes dieser Verordnung, bestehe deren Ziel darin, innerstaatliche Güterverkehrstransporte im Aufnahmemitgliedstaat, die von gebietsfremden Kraftverkehrsunternehmen durchgeführt würden, zu beschränken, indem es u. a. untersagt werde, Kabotagebeförderungen dergestalt durchzuführen, dass dadurch eine dauerhafte oder ununterbrochene Tätigkeit in diesem Mitgliedstaat entstehe.
23 Wenn nun aber die Anzahl der Belade- und Entladeorte nicht begrenzt werde, sei es einem gebietsfremden Kraftverkehrsunternehmer möglich, eine Vielzahl von Beförderungen im Aufnahmemitgliedstaat durchzuführen und sie als eine einzige Kabotage anzusehen, so dass die in der Verordnung Nr. 1072/2009 vorgesehene Begrenzung auf drei Beförderungen umgangen werden könnte.
24 Das Königreich Dänemark leitet daraus ab, dass die Kabotage-Leitlinien, soweit sie die zeitweilige Natur der Kabotage gewährleisteten und dazu beitrügen, den Auslastungsgrad der Lastkraftwagen zu verbessern und Leerfahrten zugunsten der Effizienz der Beförderungen zu vermeiden, mit dem Ziel der Verordnung Nr. 1072/2009 in Einklang stünden. Diese Maßnahmen könnten außerdem die Rechtssicherheit verbessern und sicherstellen, dass die Kontrolle, ob die Verordnung eingehalten worden sei, wirksam sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
25 Zur Entscheidung über die Begründetheit der vorliegenden Klage ist zunächst darauf hinzuweisen, dass es nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens Sache der Kommission ist, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen und dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, die es diesem ermöglichen, das Vorliegen der Vertragsverletzung zu prüfen, ohne dass sich die Kommission hierfür auf irgendeine Vermutung stützen kann (Urteile vom 12. Mai 2005, Kommission/Belgien, C‑287/03, EU:C:2005:282, Rn. 27 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 19. Mai 2011, Kommission/Malta, C‑376/09, EU:C:2011:320, Rn. 32 und die dort angeführte Rechtsprechung).
26 Im vorliegenden Fall wirft die Kommission dem Königreich Dänemark vor, seinen Verpflichtungen aus Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009 nicht nachgekommen zu sein, indem es innerstaatliche Durchführungsmaßnahmen erlassen habe, mit denen die Auslegung des Begriffs „Kabotage“ im Sinne dieser Verordnung geklärt werden solle, obwohl dieser Mitgliedstaat hierzu nicht befugt gewesen sei. Jedenfalls stünden diese Maßnahmen nicht im Einklang mit dem von der Verordnung Nr. 1072/2009 verfolgten Ziel.
27 In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass Bestimmungen von Verordnungen zwar aufgrund ihrer Rechtsnatur und ihrer Funktion im Rechtsquellensystem des Unionsrechts im Allgemeinen unmittelbare Wirkung in den nationalen Rechtsordnungen haben, ohne dass nationale Durchführungsmaßnahmen erforderlich wären, doch kann es vorkommen, dass manche Verordnungsbestimmungen zu ihrer Durchführung des Erlasses von Durchführungsmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten bedürfen (Urteile vom 21. Dezember 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, Rn. 39 und 40, und vom 30. März 2017, Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, Rn. 17 und die dort angeführte Rechtsprechung).
28 Die Mitgliedstaaten können Maßnahmen zur Durchführung einer Verordnung erlassen, wenn sie deren unmittelbare Anwendbarkeit nicht vereiteln, deren unionsrechtliche Natur nicht verbergen und die Ausübung des ihnen durch die betreffende Verordnung verliehenen Wertungsspielraums innerhalb der Grenzen dieser Vorschriften konkretisieren (Urteile vom 21. Dezember 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, Rn. 41, und vom 30. März 2017, Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, Rn. 18 und die dort angeführte Rechtsprechung).
29 Daher ist unter Bezugnahme auf die einschlägigen Bestimmungen der fraglichen Verordnung, die im Licht der Ziele der Verordnung auszulegen sind, festzustellen, ob diese Bestimmungen es den Mitgliedstaaten verbieten, gebieten oder gestatten, bestimmte Durchführungsmaßnahmen zu erlassen, und, insbesondere im letztgenannten Fall, ob sich die betreffende Maßnahme in den Rahmen des den einzelnen Mitgliedstaaten eingeräumten Ermessens einfügt (Urteil vom 30. März 2017, Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, Rn. 19 und die dort angeführte Rechtsprechung).
30 Vorliegend ermächtigen die einschlägigen Bestimmungen der Verordnung Nr. 1072/2009, nämlich ihr Art. 2 Nr. 6 sowie ihr Art. 8, die Mitgliedstaaten nicht ausdrücklich dazu, innerstaatliche Durchführungsmaßnahmen über die Kabotage zu erlassen.
31 Wie sich aus Rn. 28 des vorliegenden Urteils ergibt und wie der Generalanwalt in Nr. 41 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, können die Mitgliedstaaten jedoch innerstaatliche Maßnahmen zur Durchführung einer Verordnung erlassen, auch wenn diese Verordnung sie dazu nicht ausdrücklich ermächtigt.
32 Der Gerichtshof hat bereits in den Rn. 48 bis 50 des Urteils vom 21. Dezember 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863), im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1/2005 des Rates vom 22. Dezember 2004 über den Schutz von Tieren beim Transport und damit zusammenhängenden Vorgängen sowie zur Änderung der Richtlinien 64/432/EWG und 93/119/EG und der Verordnung (EG) Nr. 1255/97 (ABl. 2005, L 3, S. 1) entschieden, dass den Mitgliedstaaten ein gewisser Ermessensspielraum zuzubilligen ist, der es ihnen erlaubt, innerstaatliche Maßnahmen zu erlassen, mit denen bezifferte Vorgaben für die lichte Höhe der Decks bei der Beförderung von Schweinen auf der Straße festgelegt werden. Denn diese Verordnung ermächtigte die Mitgliedstaaten zwar nicht ausdrücklich zum Erlass dieser Vorgaben, legte selbst aber auch nicht genau die Höhe dieser Decks fest.
33 Gleichfalls hat der Gerichtshof in den Rn. 36 und 40 bis 43 des Urteils vom 28. Oktober 2010, SGS Belgium u. a. (C‑367/09, EU:C:2010:648), entschieden, dass, auch wenn die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 1995, L 312, S. 1) die Mitgliedstaaten nicht ausdrücklich zu diesem Schutz ermächtigte, Letztere doch berechtigt waren, innerstaatliche Durchführungsmaßnahmen über die Sanktionen zu erlassen, die bei einem Verstoß gegen das Unionsrecht, der einen Schaden für den Haushalt der Union bewirkt, verhängt werden können. Die einschlägigen Bestimmungen der Verordnung beschränkten sich nämlich darauf, allgemeine Regeln festzulegen, und stellten weder klar, in welcher Situation noch auf welche Person die einzelnen Sanktionen jeweils anzuwenden waren.
34 Daher ist auf die gleiche Art und Weise zu prüfen, ob, wie das Königreich Dänemark geltend macht, der Begriff „Kabotage“ so, wie er in der Verordnung Nr. 1072/2009 definiert ist, unklar ist, insbesondere hinsichtlich der Frage, ob eine Kabotage mehrere Belade- und mehrere Entladeorte umfassen kann, und folglich der Erlass innerstaatlicher Durchführungsmaßnahmen zur Klarstellung der Tragweite dieses Begriffs gerechtfertigt ist.
35 Hierzu ist erstens darauf hinzuweisen, dass Art. 2 Nr. 6 der Verordnung Nr. 1072/2009 den Begriff der Kabotage definiert als „gewerblichen innerstaatlichen Verkehr, der … zeitweilig in einem Aufnahmemitgliedstaat durchgeführt wird“, ohne dass allerdings in irgendeiner Weise die Anzahl der Belade- oder Entladeorte klargestellt wird, die eine solche Beförderung umfassen darf.
36 Art. 8 Abs. 2 der Verordnung sieht vor, dass gebietsfremde Verkehrsunternehmer berechtigt sind, im Anschluss an eine grenzüberschreitende Beförderung aus einem anderen Mitgliedstaat oder einem Drittland in den Aufnahmemitgliedstaat nach Auslieferung der Güter bis zu drei Kabotagebeförderungen durchzuführen. In dieser Vorschrift wird klargestellt, dass bei Kabotagebeförderungen die letzte Entladung, bevor der Aufnahmemitgliedstaat verlassen wird, innerhalb von sieben Tagen nach der letzten Entladung der in den Aufnahmemitgliedstaat eingeführten Lieferung erfolgt.
37 Der Wendung „… die letzte Entladung [bei Kabotagebeförderungen]“ in diesem Artikel ist zwar zu entnehmen, dass eine Kabotage mehrere Entladeorte umfassen kann, diese Vorschrift sagt jedoch nichts dazu, ob eine Kabotage auch mehrere Beladeorte umfassen kann.
38 Folglich ist festzustellen, dass der Wortlaut von Art. 2 Nr. 6 und der Wortlaut von Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 es nicht erlauben, die Frage zu beantworten, ob der Begriff „Kabotage“ in dieser Verordnung dahin zu verstehen ist, dass eine Kabotage mehrere Beladeorte und mehrere Entladeorte umfassen kann.
39 Wie indes der Generalanwalt in Nr. 44 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, stellt die Tatsache, dass eine Bestimmung einer Verordnung allgemein oder ungenau formuliert ist, einen Hinweis darauf dar, dass innerstaatliche Durchführungsmaßnahmen erforderlich sind.
40 Da das Ziel der Verordnung Nr. 1072/2009 nach ihrem 26. Erwägungsgrund darin besteht, einen einheitlichen Rahmen für den grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr in der gesamten Union zu gewährleisten, verwehrt es diese Verordnung auch nicht, dass ein Mitgliedstaat bestimmte Maßnahmen zu deren Durchführung erlässt. Insbesondere zur Kabotage stellt der fünfte Erwägungsgrund der Verordnung nämlich klar, dass eine Übergangsregelung für diese Beförderungsart vorgesehen werden sollte, solange die Harmonisierung des Kraftverkehrsmarkts noch nicht abgeschlossen ist.
41 Zweitens ist für die Entscheidung, ab wann die Grenze von drei Beförderungen gemäß Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 als erreicht anzusehen ist, zu ermitteln, ob eine Beförderung mit mehreren Beladeorten und mehreren Entladeorten eine einzige Kabotage oder mehrere Kabotagen darstellt.
42 Drittens steht fest, dass der Begriff „Kabotage“ im Sinne der Verordnung Nr. 1072/2009 je nach Mitgliedstaat unterschiedlich ausgelegt wird. Wie der Generalanwalt in Nr. 49 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, sind Dänemark und bis vor Kurzem auch Finnland der Auffassung, dass eine Kabotagebeförderung nicht mehrere Beladeorte und mehrere Entladeorte umfassen könne. Das Königreich Belgien, die Bundesrepublik Deutschland und die Republik Polen erlauben mehrere Beladeorte und mehrere Entladeorte, wenn ein einziger Frachtauftrag gegeben ist oder wenn die Waren denselben Absender und denselben Empfänger haben. Diese Divergenz in der Auslegung zeugt indessen von einem Mangel an Klarheit und Genauigkeit der Verordnung Nr. 1072/2009 in Bezug auf den Begriff der Kabotage.
43 Viertens hat die Kommission sowohl in Rn. 19 ihres Berichts COM(2014) 222 final als auch in ihren schriftlichen Erklärungen sowie in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass es notwendig sei, den Begriff „Kabotage“ im Sinne der Verordnung Nr. 1072/2009 zu klären.
44 Somit ist festzustellen, dass Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009, auch wenn sie nicht ausdrücklich den Erlass innerstaatlicher Durchführungsmaßnahmen vorsehen, in Bezug auf den Begriff der Kabotage nicht klar sind, so dass den Mitgliedstaaten ein Ermessen für den Erlass solcher Maßnahmen einzuräumen ist.
45 Wie der Generalanwalt in den Nrn. 57 und 58 seiner Schlussanträge hervorgehoben hat, wird durch den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 und der Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 im Hinblick auf ihre Anpassung an die Entwicklung im Kraftverkehrssektor (COM[2017] 281 final), der insbesondere auf eine Änderung der Verordnung Nr. 1072/2009 mit Blick auf die Definition des Begriffs der Kabotage in Art. 2 Nr. 6 abzielt, diese Feststellung nicht in Frage gestellt. Denn da sich der genannte Vorschlag noch im Stadium der Erörterungen befindet, ist er im Rahmen der vorliegenden Rechtssache nicht von Bedeutung.
46 Auch das Vorbringen der Kommission, die Auslegung des Begriffs „Kabotage“ sei in einem nach der Sitzung des Ausschusses für den Straßenverkehr am 25. Oktober 2010 angenommenen Dokument „Fragen und Antworten“ geklärt worden, greift nicht durch.
47 Auch wenn dieses Dokument, wie die Kommission vorträgt, auf der Website der GD „Mobilität und Verkehr“ der Kommission veröffentlicht wurde, ist es nämlich nicht im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht worden. Wie der Generalanwalt in den Nrn. 82 bis 84 seiner Schlussanträge hervorgehoben hat, sieht zudem Art. 2 Nr. 2 der Verfahrensordnung des Ausschusses für den Straßenverkehr vor, dass in der Tagesordnung, die für jede Sitzung erstellt wird, zwischen vorgeschlagenen Maßnahmen, zu denen dieser Ausschuss eine Stellungnahme gemäß dem Regelungsverfahren mit Kontrolle abgeben soll, einerseits und sonstigen Themen, die zu Informationszwecken oder einem einfachen Meinungsaustausch vorgelegt werden, andererseits zu unterscheiden ist. Aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten geht hervor, dass die Auslegung des Begriffs „Kabotage“, wie sie in dem Dokument wiedergegeben wird, tatsächlich in der Tagesordnung der Sitzung des Ausschusses für den Straßenverkehr vom 25. Oktober 2010 enthalten war, allerdings wurde dieser Punkt nicht zur Abstimmung gestellt. Folglich kann diese Auslegung nicht als das Ergebnis eines Einvernehmens der Vertreter der Mitgliedstaaten betrachtet werden. Die Kommission hat jedenfalls in ihren schriftlichen Erklärungen sowie in der mündlichen Verhandlung selbst eingeräumt, dass dieses Dokument keinen rechtlich verbindlichen Charakter habe.
48 Unter diesen Umständen kann dem Königreich Dänemark nicht vorgeworfen werden, innerstaatliche Maßnahmen zur Durchführung der Verordnung Nr. 1072/2009 und insbesondere zu Art. 2 Nr. 6 sowie zu Art. 8 dieser Verordnung erlassen zu haben, um die Tragweite des Begriffs „Kabotage“ im Sinne der Verordnung zwecks seiner Anwendung im Gebiet dieses Mitgliedstaats klarzustellen.
49 Zu prüfen ist allerdings, ob die vom Königreich Dänemark erlassenen innerstaatlichen Durchführungsmaßnahmen, also die Kabotage-Leitlinien, mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Einklang stehen.
50 Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, den insbesondere die gesetz- und verordnungsgebenden Stellen der Mitgliedstaaten bei der Anwendung des Unionsrechts befolgen müssen, verlangt, dass die aufgrund einer Bestimmung angewandten Mittel geeignet sind, das angestrebte Ziel zu erreichen, und nicht über das zu dessen Erreichung Erforderliche hinausgehen (Urteil vom 21. Dezember 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, Rn. 52).
51 Was erstens die Geeignetheit der Kabotage-Leitlinien zur Erreichung des durch die Verordnung Nr. 1072/2009 angestrebten Ziels in Bezug auf diese Beförderungsart angeht, trägt das Königreich Dänemark vor, diese Maßnahme solle durch das Verbot für gebietsfremde Kraftverkehrsunternehmer, Kabotagebeförderungen durchzuführen, die mehrere Belade- und mehrere Entladeorte umfassten, gewährleisten, dass die Kabotagebeförderungen nicht dergestalt durchgeführt würden, dass dadurch eine dauerhafte oder ununterbrochene Tätigkeit entstehe.
52 Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten, da die Verordnung Nr. 1072/2009 nach dem Wortlaut ihres fünften Erwägungsgrundes von einer Übergangsregelung spricht, nicht verpflichtet sind, ihre nationalen Märkte für gebietsfremde Kraftverkehrsunternehmer vollständig zu öffnen. Deshalb ist die Kabotage gemäß Art. 8 Abs. 2 der Verordnung nur nach einer grenzüberschreitenden Beförderung erlaubt und auf drei Beförderungen innerhalb von sieben Tagen nach der Entladung der eingeführten Lieferung begrenzt. Außerdem wird in den Erwägungsgründen 13 und 15 der Verordnung Nr. 1072/2009 die zeitweilige Natur der Kabotage betont und insbesondere ausgeführt, dass die Kabotagebeförderung nicht dergestalt durchgeführt werden sollte, dass dadurch eine dauerhafte oder ununterbrochene Tätigkeit im Aufnahmemitgliedstaat entsteht.
53 Wie der Generalanwalt in den Nrn. 66 und 68 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, könnte jedoch der Umstand, dass gebietsfremden Kraftverkehrsunternehmern erlaubt würde, Kabotagebeförderungen mit einer unbegrenzten Anzahl von Beladeorten und Entladeorten durchzuführen, die in Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 festgelegte Begrenzung auf drei Beförderungen ins Leere laufen lassen und mithin der zeitweiligen Natur der Kabotage sowie dem von dieser Verordnung für diese Beförderungsart verfolgten Ziel zuwiderlaufen. In diesem Fall nämlich würde die zeitweilige Natur der Kabotage nur durch die Begrenzung auf sieben Tage gemäß Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 sichergestellt.
54 Das in den Kabotage-Leitlinien vorgesehene Verbot kann daher die Einhaltung der Begrenzung auf drei Beförderungen gemäß Art. 8 Abs. 2 dieser Verordnung gewährleisten.
55 Folglich ist diese Maßnahme geeignet, das von der Verordnung Nr. 1072/2009 im Hinblick auf die Kabotage verfolgte Ziel zu erreichen.
56 Zweitens ist zu prüfen, ob die Kabotage-Leitlinien nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.
57 Das Königreich Dänemark trägt vor, dass die in den Kabotage-Leitlinien vorgesehene Begrenzung der Anzahl der Belade- und Entladeorte, die eine Kabotage umfassen dürfe, notwendig sei, um die zeitweilige Natur der Kabotagebeförderung sicherzustellen, und nicht zu einschränkend sei, da die Leitlinien nicht so weit gingen, vorzuschreiben, dass eine Kabotage nur einen Beladeort und einen Entladeort umfassen dürfe.
58 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach den Kabotage-Leitlinien eine Kabotage entweder mehrere Beladeorte oder mehrere Entladeorte umfassen darf. Diese Maßnahmen beschränken also nicht die Anzahl der Absender oder Auftraggeber für eine Kabotage und gestatten es implizit, dass eine Kabotage mehrere Beladeorte und einen Entladeort oder mehrere Entladeorte und einen Beladeort umfassen darf.
59 Daraus folgt, dass nach den Kabotage-Leitlinien nur eine Kabotage, die mehrere Beladeorte und mehrere Entladeorte umfasst, verboten ist.
60 Somit gehen diese Maßnahmen nicht über das hinaus, was erforderlich ist, um das von der Verordnung Nr. 1072/2009 verfolgte Ziel zu erreichen.
61 Nach alledem stehen die Kabotage-Leitlinien mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Einklang.
62 Daher ist festzustellen, dass es der Kommission nicht gelungen ist, nachzuweisen, dass das Königreich Dänemark gegen seine Verpflichtungen aus Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009 verstoßen hat, indem es innerstaatliche Durchführungsmaßnahmen zur Klarstellung des Begriffs der Kabotage im Sinne dieser Verordnung erlassen hat.
63 Demnach ist die Klage der Kommission abzuweisen.
Kosten
64 Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da das Königreich Dänemark die Verurteilung der Kommission zur Tragung der Kosten beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Fünfte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Europäische Kommission trägt die Kosten.
Unterschriften