FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ELEANOR SHARPSTON
föredraget den 27 september 2018 (1)
Mål C‑345/17
Sergejs Buivids
Övrig part i målet:
Datu valsts inspekcija
(begäran om förhandsavgörande från Augstākā tiesa (Högsta domstolen, Lettland))
”Begäran om förhandsavgörande – Tillämpningsområdet för direktiv 95/46/EG –– Filmning och offentliggörande på internet av videoupptagning av poliser under deras tjänsteutövning på en polisstation – Behandling av personuppgifter och yttrandefrihet – Artikel 9 i direktiv 95/46/EG”
1. Denna begäran om förhandsavgörande från Latvijas Augstākā tiesa (Högsta domstolen, Lettland) gäller inspelning på film och offentliggörande på internet av en videoupptagning av polismän under deras tjänsteutövning på en polisstation. Den hänskjutande domstolen har sökt vägledning i fråga om tillämpningsområdet för direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter(2) och om det fria flödet av sådana uppgifter samt om tolkningen av undantaget i artikel 9 i direktivet (undantaget ”för journalistiska ändamål”).
Unionsrätt
Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
2. Rätten till skydd för en persons privatliv och familjeliv garanteras i artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). (3) I enlighet med artikel 8 har ”[v]ar och en … rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne. Dessa uppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. Var och en har rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som rör honom eller henne och att få rättelse av dem.” Enligt artikel 11 har var och en rätt till yttrandefrihet, vilket innefattar frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning.(4)
3. Artikel 52.3 föreskriver att, i den mån som stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad EKMR) ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen.
Direktiv 95/46
4. Följande syften uppräknas i ingressen till direktiv 95/46:
”En fysisk persons behandling av uppgifter uteslutande för personliga ändamål eller för hemmabruk, såsom korrespondens eller förande av adressregister, skall … inte omfattas.
…
För närvarande görs inom ramen för informationssamhället betydande framsteg såvitt avser tekniken för att uppta, överföra, bearbeta, registrera, lagra eller lämna ut ljud- eller bilduppgifter om fysiska personer. [Direktiv 95/46] bör därför tillämpas på behandling av sådana uppgifter.
…
Behandlingen av ljud- och bilduppgifter – exempelvis i samband med videoövervakning – omfattas inte av [direktiv 95/46], om den utförs för att tillgodose den allmänna säkerheten, försvaret, statens säkerhet eller statens verksamhet på straffrättens område eller till annan verksamhet som inte faller inom [EU-rättens] tillämpningsområde.
När det gäller behandling av ljud- och bilduppgifter för journalistiska ändamål eller i litterärt eller konstnärligt skapande, särskilt på det audiovisuella området, skall direktivets principer i enlighet med bestämmelserna i artikel 9 tillämpas restriktivt.
…
För sådan behandling av personuppgifter som sker för journalistiska ändamål eller för konstnärligt eller litterärt skapande – särskilt på det audiovisuella området – bör det fastställas undantag från eller begränsningar i förhållande till vissa bestämmelser i [direktiv 95/46] så långt detta är nödvändigt för att förena enskilda personers grundläggande rättigheter med yttrandefriheten, särskilt den rätt att ta emot och lämna upplysningar som särskilt fastslås i artikel 10 i [Europakonventionen]. För att åstadkomma en avvägning mellan de grundläggande fri- och rättigheterna åligger det medlemsstaterna att besluta om nödvändiga undantag och begränsningar såvitt avser de generella åtgärder som har avseende på uppgiftsbehandlingens berättigande …”(5)
5. Artikel 1.1 i direktiv 95/46 föreskriver att medlemsstaterna ska ”skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt rätten till privatliv, i samband med behandling av personuppgifter”.
6. Följande definitioner finns i artikel 2:
”a) personuppgifter: varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person (den registrerade). En identifierbar person är en person som kan identifieras, direkt eller indirekt, framför allt genom hänvisning till ett identifikationsnummer eller till en eller flera faktorer som är specifika för hans fysiska, fysiologiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet,
b) behandling av personuppgifter (behandling): varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas beträffande personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, till exempel insamling, registrering, organisering, lagring, bearbetning eller ändring, återvinning, inhämtande, användning, utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter, sammanställning eller samkörning, blockering, utplåning eller förstöring,
…
d) registeransvarig: den fysiska eller juridiska person, den myndighet, den institution eller det andra organ som ensamt eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter …”
7. Enligt artikel 3 gäller direktiv 95/46:
”1. … för sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg liksom för annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register.
2. [Direktiv 95/46] gäller inte för sådan behandling av personuppgifter
– som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av [EU-rätten], exempelvis sådan verksamhet som avses i avdelningarna V och VI i Fördraget om Europeiska unionen, och inte under några omständigheter behandlingar som rör allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet (inbegripet statens ekonomiska välstånd när behandlingen har samband med frågor om statens säkerhet) och statens verksamhet på straffrättens område,
– av en fysisk person som ett led i verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans hushåll.”
8. Kapitel II har rubriken ”Allmänna bestämmelser om när personuppgifter får behandlas”. Enligt artikel 6.1 ska medlemsstaterna föreskriva att personuppgifter ska behandlas i enlighet med samtliga där angivna villkor. I dessa villkor ingår att uppgifterna endast får samlas in för särskilda, uttryckligen angivna och berättigade ändamål.(6) I artikel 6.2 anges att det åligger den registeransvarige att säkerställa att villkoren i artikel 6.1 efterlevs.
9. Artikel 7 anger kriterierna för att databehandling ska vara berättigad. Sådana kriterier är att behandlingen ska vara nödvändig för ändamål som rör berättigade intressen hos den registeransvarige eller hos en eller flera tredje män till vilka uppgifterna har lämnats ut, utom när sådana intressen uppvägs av den eller de registrerades grundläggande fri- och rättigheter som kräver skydd enligt artikel 1.1.(7)
10. I artikel 9, som har rubriken ”Behandling av personuppgifter och yttrandefriheten” (och som är en del av kapitel II i direktiv 95/46), anges att ”medlemsstaterna skall med avseende på behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande besluta om undantag och avvikelser från bestämmelserna i [kapitel II], kapitel IV och kapitel VI endast om de är nödvändiga för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefriheten”.
11. I artikel 13 förklaras att medlemsstaterna får genom lagstiftning vidta åtgärder för att begränsa omfattningen av de skyldigheter och rättigheter som anges, bland annat, i artikel 6.1, när en sådan begränsning är en nödvändig åtgärd med hänsyn till sådana intressen som statens säkerhet, försvaret eller allmän säkerhet.
Nationell lagstiftning
12. Den hänskjutande domstolen har förklarat att syftet med den här aktuella lettiska lagstiftningen är att skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt deras rätt till skydd för privatlivet, när det gäller behandling av personuppgifter rörande fysiska personer. Enligt artikel 3.3 i Fizisko personu datu aizsardzības likums (lagen om skydd för personuppgifter) är de nationella bestämmelserna inte tillämpliga på behandling av personuppgifter som utförs av enskilda personer för personligt eller privat bruk, om uppgifterna inte heller lämnas ut till utomstående personer.
13. I den nämnda lagen definieras ”personuppgifter” som all information rörande en identifierad eller identifierbar fysisk person. Behandling av personuppgifter är varje åtgärd som vidtas med personuppgifter, bland annat insamling, inspelning, infogande, förvaring, organiserande, förändring, användning, utlämnande, översändande, spridning, blockering eller utplåning.
14. Artikel 5 i lagen om skydd för personuppgifter innehåller ett undantag från bestämmelserna i lagen, som ska gälla när personuppgifter behandlas för journalistiska ändamål enligt en lag benämnd Par presi un citiem masu informacijas lidzekliem (lagen om pressen och andra medier) eller för konstnärligt eller litterärt skapande.
Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna
15. Sergejs Buivids (nedan kallad den registeransvarige) gjorde en videoupptagning på en lettisk polisstation. Upptagningen gällde ett uttalande han gjort till polisen i samband med ett administrativt förfarande mot honom.(8) I videoupptagningen kan man se polisens arbetsmiljö och ett antal poliser som utför sina arbetsuppgifter. Buivids samtal med poliserna, medan dessa utförde vissa administrativa uppgifter, spelades in. Buivids, poliserna och den person som följt med honom till polisstationen kan alla höras på inspelningen. Buivids offentliggjorde videoinspelningen på internetsajten www.youtube.com.
16. I beslut av den 30 augusti 2013 fann Data valsts inspecija (den lettiska dataskyddsmyndigheten) att Sergejs Buivids hade åsidosatt nationella bestämmelser (artikel 8.1 i lagen om skydd för personuppgifter) genom att inte informera poliserna (de registrerade) i enlighet med dessa bestämmelser om syftet med filminspelningen. Inte heller hade han gett den lettiska dataskyddsmyndigheten information om syftet med filmningen och offentliggörandet av inspelningen på internet för att visa att hans syfte med inspelningen och offentliggörandet stod i överensstämmelse med gällande nationella bestämmelser. På grund härav anmodade dataskyddsmyndigheten Buivids att ta bort videon från YouTube och andra internetsajter där den offentliggjorts.
17. Sergejs Buivids väckte talan vid Administratīvā rajona tiesa (Lokala förvaltningsdomstolen) som ogillade talan. Han överklagade domen till Administratīvā apgabaltiesa (Regionala förvaltningsdomstolen, Lettland) och yrkade att den domstolen skulle fastställa att beslutet av den 30 augusti 2013 var rättsstridigt. Han yrkade också skadestånd för den olägenhet han utsatts för till följd av beslutet. Till stöd för sin talan hävdade Buivids att han genom videoupptagningen hade önskat fästa allmänhetens uppmärksamhet på något som enligt hans uppfattning utgjorde olagligt handlande från polisens sida. Det finns emellertid ingenting i beslutet om hänskjutande som visar vilka handlingar som enligt Buivids uppfattning utgjorde ett sådant olagligt handlande.
18. Administratīvā apgabaltiesa (Regionala förvaltningsdomstolen, Lettland) ogillade Segejs Buivids talan på följande grunder. För det första konstaterade domstolen att de registrerade personerna kunde identifieras på Buivids inspelning. För det andra ansåg domstolen att Buivids inte hade gjort videoupptagningen i journalistiskt syfte i enlighet med lettiska bestämmelser. Genom att göra en inspelning av poliser som utförde sina arbetsuppgifter på sin arbetsplats utan att informera dem om det särskilda syftet med behandlingen av personuppgifter hade Buivids inte handlat i överensstämmelse med artikel 5 i lagen om skydd för personuppgifter och brutit mot artikel 8.1 i samma lag. För det tredje hade den nationella dataskyddsmyndigheten uppmanat Buivids att avlägsna videon från de internetsajter på vilka den hade offentliggjorts, eftersom han hade behandlat personuppgifter på ett olagligt sätt. Denna begäran hade varit både motiverad och proportionerlig. Slutligen fanns det ingen tydlig motsättning mellan Buivids rätt till yttrandefrihet och de registrerades rätt till skydd för privatlivet, eftersom Buivids inte hade angett sitt syfte med att offentliggöra videoupptagningen. Dessutom hade inte genom denna videoupptagning allmänheten informerats om några aktuella nyheter, och genom den hade inte heller något rättsstridigt handlande från polisens sida avslöjats.
19. Sergejs Buivids överklagade domen till den hänskjutande domstolen. Denna domstol har framhållit att Buivids fall gäller en enda video som avbildat poliser under fullgörande av sina plikter som myndighetsföreträdare. Det var osäkert om Buivids handlingar föll inom tillämpningsområdet för direktiv 95/46 och om undantaget för journalistiskt ändamål i artikel 9 i direktivet var tillämpligt på framförandet av en personlig åsikt om polisarbete och på spridning av en videoupptagning av poliser under utförande av sina arbetsuppgifter på internetsajten www.youtube.com. Därför sökte den hänskjutande domstolen vägledning från EU-domstolen rörande följande tolkningsfrågor:
”1. Faller sådana handlingar som är i fråga i detta fall, det vill säga videoupptagning på en polisstation av poliser som utför officiellt arbete samt offentliggörande av videon på internetsajten www.youtube.com inom tillämpningsområdet för direktiv 95/46?
2. Ska direktiv 95/46 tolkas så att dessa handlingar kan betraktas som behandling av personuppgifter för journalistiskt ändamål enligt artikel 9 i direktivet?”
20. Skriftliga yttranden har inkommit från Sergejs Buivids, den österrikiska regeringen, den tjeckiska regeringen, den italienska regeringen, den lettiska regeringen, den polska regeringen och den portugisiska regeringen samt från Europeiska kommissionen. Sergejs Buivids, den lettiska regeringen och kommissionen deltog i förhandlingen den 21 juni 2018 jämte den svenska regeringen som inte hade ingett något skriftligt yttrande.
Fråga 1
21. I fråga 1 har den hänskjutande domstolen sökt klarhet i huruvida en person, som gör en filminspelning av poliser, medan de utför sitt arbete, och sedan offentliggör en video med denna inspelning på en internetsajt som YouTube, faller inom ramen för direktiv 95/46.
22. Sergejs Buivids, Republiken Tjeckien, Italien, Polen, Portugal och kommissionen har förklarat att dessa handlingar faller inom ramen för direktiv 95/46, medan Österrike och Lettland har intagit motsatt ståndpunkt.
23. Jag anser att sådana handlingar som de som utfördes av Sergejs Buivids faller inom ramen för direktiv 95/46.
24. En videoupptagning i polisens lokaler av poliser som utför sitt arbete omfattas av ordalydelsen i artikel 3.1 i direktiv 95/46, eftersom den utgör behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg. Domstolen har redan fastställt att ”personuppgifter” i artikel 2 a i direktivet innefattar bilden av en person som registrerats av en kamera.(9) Det framgår av artikel 2 b att en videoupptagning i princip utgör ”behandling av personuppgifter” eftersom den omfattas av begreppet ”varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas beträffande personuppgifter, … till exempel insamling, registrering, … lagring”.(10) Domstolen har tidigare funnit att en åtgärd som innebär att personuppgifter läggs ut på en webbsida ska anses utgöra behandling i den mening som avses i artikel 2 b i direktiv 95/46.(11)
25. Att lägga ut en sådan videoupptagning på en webbsida är således att klart hänföra till begreppet ”bearbetning” av personuppgifter enligt artikel 3.1 i direktiv 95/46.(12)
26. Min tolkning av artikel 2 a och b i förening med artikel 3.1 överensstämmer med syftena med direktiv 95/46 som visar att direktivet skulle tillämpas, bland annat, på upptagning, lagring eller överföring av ljud- och bilduppgifter om fysiska personer. (13) Medan skäl 16 tyder på att direktivets omfång ska begränsas när det gäller statlig bearbetning av ljud- och bilduppgifter ”om den utförs för att tillgodose den allmänna säkerheten, försvaret, statens säkerhet eller statens verksamhet på straffrättens område eller … annan verksamhet som inte faller inom [unions]rättens tillämpningsområde”, följer motsättningsvis att lagstiftaren har ansett att direktiv 95/46 skulle i övrigt omfatta videoupptagningar.(14)
27. Österrike har intagit ståndpunkten att sådana handlingar som de som utfördes av Sergejs Buivids faller utanför tillämpningsområdet för direktiv 95/46. I det sammanhanget har Österrike erinrat om att det framgår av begäran om förhandsavgörande att statstjänstemän, när de utför sina tjänsteåligganden, enligt lettisk lag faller utanför området för rätten till skydd för privatlivet med avseende på behandling av personuppgifter, eftersom tjänstemän som utför tjänsteåligganden måste acceptera att de är offentligt verksamma och att deras handlingar kan bli föremål för granskning.
28. Jag kan inte godta detta motargument.
29. Texten i direktiv 95/46 innehåller inget uttryckligt undantag som utesluter offentliga tjänstemän som poliser från direktivets tillämpningsområde. Inte heller skälen i ingressen ger uttryck för något sådant syfte.
30. Direktivet ska dessutom tolkas så att det är förenligt med grundläggande rättigheter. Offentliga tjänstemän åtnjuter i princip samma skydd som andra personer när det gäller rätten till skydd för privatliv och familjeliv (artikel 7 i stadgan) och rätten till skydd för personuppgifter (artikel 8 i stadgan), som härrör från den mera allmänna rätten till skydd för privatlivet.(15) En annan ståndpunkt kunde få icke önskvärda konsekvenser eftersom det skulle göra offentliga tjänstemän sårbara i fråga om skyddet för deras privatliv, vilket i sin tur kunde utgöra ett hinder för rekrytering och att behålla personal.
31. Dessutom ska, som domstolen har framhållit, begreppet ”privatliv” inte tolkas restriktivt, och det finns därför i princip ingen anledning att utesluta yrkesverksamhet.(16)
32. Lettland har gjort gällande att sådana handlingar som de som utförts av Sergejs Buivids inte faller under tillämpningsområdet för direktiv 95/46 av fyra skäl. För det första följer det av en bokstavlig tolkning av artikel 3.1 att de personuppgifter det är fråga om måste, för att direktiv 95/46 ska vara tillämpligt, ingå i ett register. Den hänskjutande domstolen har upplyst att Buivids gjort en enda videoupptagning. Hans verksamhet kan därför inte beskrivas som organiserad eller strukturerad för att ingå i ett registersystem. För det andra bör artikel 3.1 tolkas i överensstämmelse med syftena med direktiv 95/46, vilka innefattar skydd för privatlivet. Sambandet mellan detta ändamål, tolkat på lämpligt sätt, och offentliggörandet av en enda videoupptagning på internet är alltför svagt. För det tredje kan personerna på videoupptagningen endast med stor svårighet identifieras. Denna upptagning innehåller därför inte ”information om en identifierad eller identifierbar fysisk person” som faller inom definitionen av ”personuppgifter” i artikel 2 a i direktivet. Slutligen är detta fall av annat slag än målet Lindqvist.(17) I det fallet var det möjligt att få fram personuppgifter som publicerats på internet genom att föra in ett namn eller annan information i en sökmotor. Lettland har tillagt att lagen om skydd för personuppgifter har ett vidare tillämpningsområde än direktiv 95/46 och att de åtgärder som dataskyddsmyndigheten vidtog mot Sergejs Buivids därför ändå var välgrundade.
33. Jag kan inte godta Lettlands argument om tillämpningsområdet för direktiv 95/46 av följande skäl.
34. Jag läser inte texten i artikel 3.1 på samma sätt som den lettiska regeringen. Ordalydelsen anger inte att personuppgifter, som behandlas helt eller delvis på automatisk väg, dessutom måste ingå i ett register för att direktiv 95/46 ska vara tillämpligt. I stället anser jag att artikel 3.1 i direktiv 95/46 är tillämpligt i en av två situationer, det vill säga antingen på behandling av personuppgifter helt eller delvis på automatisk väg, eller på sådana uppgifter som inte behandlas automatiskt men som ingår (eller är avsedda att ingå) i ett registersystem.
35. Att skydda rätten till privatlivet vid behandling av personuppgifter är ett övergripande ändamål med direktiv 95/46. De rättigheter som tillkommer de av Sergejs Buivids filmade poliserna är centrala i detta mål. Som registrerade individer kan de identifieras, och information om dem offentliggjordes. Det är därför vid första påseende fråga om en kränkning av deras grundläggande rättigheter som skyddas av artiklarna 7 och 8 i stadgan.(18) Det saknar betydelse om den offentliggjorda informationen är känslig eller om personerna i fråga drabbades av olägenheter av något slag.(19)
36. Huruvida de registrerade personerna var svåra att identifiera anknyter inte till ett kriterium i direktiv 95/46 och kan därför inte vara avgörande för om villkoren i artikel 3.1 är uppfyllda. Likaså kräver direktiv 95/46 inte att behandlingen av personuppgifter ska innefatta information om till exempel namn eller adress, som gör det möjligt att göra en sökning på internet innan personen i fråga kan klaga över att hans rättigheter till dataskydd har kränkts.
37. För god ordnings skull vill jag tillägga att artikel 3.2 i direktiv 95/46 enligt min uppfattning inte är tillämplig i detta fall. Den bestämmelsen anger att direktivet inte gäller för sådan behandling av personuppgifter ”som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av [unionsrätten], … och inte under några omständigheter behandlingar som rör allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet … och statens verksamhet på straffrättens område”. Som ett undantag från bestämmelserna rörande direktivets tillämpningsområde ska artikel 3.2 tolkas restriktivt.(20) Alla verksamheter som anges som exempel är sådana som bedrivs av staten eller statliga myndigheter och som inte har något att göra med enskilda personers olika verksamhetsområden. De är avsedda att ange undantagets omfattning och får till resultat att undantaget endast är tillämpligt på de verksamheter som särskilt uppräknas eller som kan klassificeras som tillhörande samma kategori (ejusdem generis).(21)
38. Sergejs Buivids handlingar var verksamhet av en enskild person som uttryckte sina privata åsikter. Det är därför klart att de inte faller inom den första strecksatsen i artikel 3.2 i direktiv 95/46.
39. I fråga om den andra strecksatsen i artikel 3.2 i direktiv 95/46 har domstolen konstaterat att den bestämmelsen, tolkad med beaktande av ändamålen i skäl 12, som hänför sig till detta undantag, nämner korrespondens och förande av adressregister som exempel på databehandling som utförs av en fysisk person uteslutande för personliga ändamål eller för hemmabruk. Följaktligen ska detta senare undantag tolkas så att det endast avser verksamhet som utförs inom ramen för enskilda personera privatliv eller familjeliv.(22)
40. Alltså kan inte heller den andra strecksatsen i artikel 3.2 i direktiv 95/46 tillämpas på Sergjes Buivids handlande. Offentliggörandet av videoupptagningen på internet var inte en del av hans privatliv eller familjeliv. Tvärtom innebar offentliggörandet att uppgifter gjordes tillgängliga och åtkomliga för ett obegränsat antal personer.
41. Jag har därför kommit fram till att handlingar som filmning och inspelning av offentliga tjänstemän som utför arbetsuppgifter på sin arbetsplats och det därpå följande offentliggörandet av videoupptagningen på internet utgör behandling av personuppgifter helt eller delvis på automatisk väg enligt artikel 3.1 i direktiv 95/46.
Fråga 2
42. Den hänskjutande domstolen vill genom fråga 2 få klarlagt om handlingar sådana som de som Sergejs Buivids utfört ska anses falla under undantaget för journalistiska ändamål i artikel 9 i direktiv 95/46.
43. Den hänskjutande domstolen har i sitt beslut om hänskjutande anfört att om Sergejs Buivids hade framställt och offentliggjort videoupptagningen för journalistiska ändamål enligt relevanta nationella bestämmelser, så skulle hans handlingar inte omfattas av villkoren i artikel 8 i lagen om skydd för personuppgifter som kräver att den registeransvarige informerar den eller de registrerade på angivet sätt om syftet med videoupptagningen.
44. I det hänseendet noterar jag att medlemsstaterna, när de införlivar sådana direktiv som direktiv 95/46, måste säkerställa att de nationella bestämmelserna tolkas på ett sätt som gör det möjligt att uppnå en korrekt balans mellan de olika grundläggande rättigheter som åtnjuter skydd enligt EU:s rättsordning. Vidare ankommer det på medlemsstaternas myndigheter och domstolar, när de tillämpar nationella bestämmelser grundade på direktiv, att inte endast tolka sin nationella rätt på ett sätt som står i överensstämmelse med direktiven utan även se till att de inte grundar sig på en tolkning av dem som skulle stå i strid med dessa grundläggande rättigheter eller med andra allmänna EU-rättsliga principer, såsom proportionalitetsprincipen.(23)
45. Domstolen har redan framhållit att artikel 9 i direktiv 95/46 ska tolkas med ledning av direktivets ändamål och det system som införts genom direktivet.(24) Artikel 1 klargör att i dessa ändamål ingår att tillåta ett fritt flöde av personuppgifter och skydd av individens grundläggande fri- och rättigheter, särskilt rätten till skydd för privatlivet vid behandling av personuppgifter. Artikel 9 i direktivet anger hur dessa två ändamål ska tillgodoses gemensamt. Det är medlemsstaternas skyldighet att åstadkomma en nödvändig balans mellan dem.(25)
46. Historiken bakom lagregleringen i direktiv 95/46 visar att undantaget för journalistiska ändamål ska tillämpas restriktivt. Den lydelse man nu finner i artikel 9 i direktiv 95/46 fanns inte i kommissionens ursprungliga förslag.(26) De infördes nästan fem år efter det att förslaget lades fram och var resultatet av ändringsförslag i Europaparlamentet som syftade till att klargöra att medlemsstaterna endast skulle medge undantag eller avvikelser när dessa var nödvändiga för att förena rätten till skydd för privatlivet med reglerna om yttrandefrihet.(27)
47. I artikel 9 anges två olika aspekter av de undantag och avvikelser som får göras. Å ena sidan åläggs medlemsstaterna att skapa förutsättningar för undantag och avvikelser från de allmänna bestämmelserna om laglig behandling av personuppgifter, till exempel sådana som ingår i artiklarna 6 och 7 i direktivet. Å andra sidan framhålls att sådana undantag eller avvikelser får göras för behandling av personuppgifter för journalistiska ändamål enbart i den mån detta är nödvändigt för att förena rätten till skydd för privatlivet med reglerna om yttrandefrihet.(28)
48. Domstolen har redan klargjort att termen ”journalistiska ändamål” i samband med rätten till yttrandefrihet ska ges en vidsträckt innebörd(29) och har angett ett antal kriterier som ska beaktas. För det första är journalistiken inte begränsad till mediaföretag. Snarare är den tillämplig på varje person som ägnar sig åt sådan verksamhet. För det andra är det inte avgörande om journalistiken är vinstgivande. För det tredje förändras och utvecklas metoderna för kommunikation. Det är därför inte heller avgörande om uppgifter behandlas och vidarebefordras med konventionella eller till och med gammaldags medel (såsom papper eller radiovågor) eller om behandlingen sker med modernare metoder (såsom uppladdning av uppgifter på internet). Slutligen kan, med tillämpning av dessa kriterier, handlingar klassificeras som ”journalistisk verksamhet” om syftet är att förmedla information, åsikter eller idéer till allmänheten.(30)
49. Faller sådana handlingar som de som utfördes av Sergjes Buivids in under begreppet ”journalistiska ändamål” enligt artikel 9 i direktiv 95/46?
50. Sergejs Buivids har, med stöd av den portugisiska och den svenska regeringen, gjort gällande att hans handlande kan falla in under tillämpningsområdet för artikel 9 och att han därför är undantagen från bestämmelserna i kapitel II i direktivet. Republiken Tjeckien och Polen har däremot hävdat att artikel 9 inte är tillämplig i detta fall. Österrike, Italien och kommissionen har anfört att bedömningen av om det journalistiska undantaget gäller ytterst är en fråga för den nationella domstolen. Lettland har förklarat att, även om Sergejs Buivids handlingar faller utanför tillämpningsområdet för direktiv 95/46, så är de relevanta nationella bestämmelserna tillämpliga.
51. Ändamålen med offentliggörandet i detta fall gällde otvivelaktigt faktiska förhållanden som inte ska bedömas av EU-domstolen. Trots detta ska EU-domstolen, genom att tolka artikel 9 i direktiv 95/46, förse den hänskjutande domstolen med nödvändigt material för att göra denna bedömning. Den praxis som utvecklats av Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter (nedan kallad Europadomstolen) för tolkning av motsvarande bestämmelser i EKMR (artiklarna 8 och 10) ger härvidlag några nyttiga hållpunkter.
52. Sålunda har Europadomstolen vid tolkningen av artikel 10 i Europakonventionen slagit fast att ”möjligheten för nyttjare av internet att sprida sina yttranden har skapat ett forum utan motstycke för utövande av yttrandefrihet” och att offentliggörande på en webbplats av nyheter och kommentarer är journalistisk verksamhet.(31) Europadomstolen har också vid åtskilliga tillfällen erkänt mediernas viktiga uppgift att underlätta och befrämja allmänhetens rätt att motta och sprida information och idéer.(32) Europaomstolen har vidare framhållit att uppgiften att skapa olika slag av ”forum för allmän debatt inte är begränsad till [den konventionella] pressen” och att ”med hänsyn till den viktiga roll som internet spelar för att öka allmänhetens tillgång till nyheter och för att sprida information kan bloggare och användare av sociala medier också anses ha en uppgift som ’allmänna väktare’ av skyddet enligt artikel 10 i [Europakonventionen]”.(33)
53. Det förefaller därför klart att en person som ägnar sig åt vad som har kallats ”medborgarjournalistik” genom att samla in och sprida information för att ge allmänheten del av upplysningar, åsikter eller idéer kan anses behandla personuppgifter för journalistiska ändamål enligt artikel 9.(34)
54. Jag delar alltså inte den uppfattning som framförts av Republiken Tjeckien och Portugal när de hävdat att journalistik alltid med nödvändighet är förenad med ett visst mått av formbundenhet och yrkesmässighet i fråga om förfaranden och kontroll. Även om detta i allmänhet kan ha varit sant tidigare, har teknologiska framsteg och förändrade vanor i samhället nu gjort det omöjligt att begränsa begreppet journalistik till verksamhet inom en viss reglerad yrkesgrupp.(35)
55. Det betyder dock inte att varje spridning av information om en identifierbar person genom offentliggörande på internet utgör journalistik och därmed omfattas av undantaget i artikel 9 i direktiv 95/46. Den bestämmelsen anger kategoriskt att det journalistiska undantaget endast gäller i den utsträckning det är nödvändigt för att förena rätten till skydd för privatlivet med reglerna om yttrandefrihet och att behandlingen av uppgifterna måste vara enbart för journalistiska ändamål.
56. Var ska då skiljelinjen dras?
57. Jag vill erinra om att artikel 9 i direktiv 95/46 klart ålägger medlemsstaterna en skyldighet att på ett korrekt sätt förena de två konkurrerande grundläggande rättigheterna, det vill säga rätten till privatlivet och yttrandefriheten. Emellertid kan och ska EU-domstolen ge nödvändig vägledning för att säkerställa en korrekt och enhetlig tillämpning, som kan överprövas av de nationella domstolarna, av de principer som fastlagts av unionens lagstiftare. Jag tror att följande synsätt kan vara till hjälp.
58. För det första ska den nationella domstolen undersöka om de behandlade uppgifterna i sak hade sådant innehåll att de innefattade ”spridning till allmänheten av information, åsikter eller idéer” enligt kriterierna i Satakunnan Markkinapörssi och Satamedia.(36) Beslutet om hänskjutande innehåller inte tillräckligt med upplysningar för att EU-domstolen skulle kunna utröna om Segejs Buivids video uppfyllde dessa kriterier, och det är de nationella domstolarnas uppgift att ytterligare fastställa de faktiska omständigheterna(37). Utan det sakliga innehåll som krävs skulle videon i vart fall inte omfattas av undantaget för journalistiska ändamål i artikel 9 i direktivet.
59. För det andra bör den nationella domstolen bestämma om behandlingen av uppgifter utfördes enbart för journalistiska ändamål. I beslutet om hänskjutande anges att Sergejs Buivids inte uppgav sitt syfte med att framställa och offentliggöra videoupptagningen. Det antyddes emellertid under förhandlingen vid EU-domstolen att han eventuellt önskade exponera missförhållanden hos polisen (ett klassiskt syfte med god samhällsengagerad journalistik). Det är även i detta avseende en uppgift för de nationella domstolarna, i deras egenskap av den enda behöriga domstolen i fråga om faktiska förhållanden, att bestämma både om detta var Sergejs Buivids syfte och om det i så fall var hans enda syfte. Om det också fanns andra orsaker (till exempel en uppfattning att det fanns en automatisk rätt att filma och offentliggöra filmer om polisen redan på grund av att poliser är offentliga tjänstemän, eller helt enkelt allmän nyfikenhet), skulle det betyda att kriteriet ”enbart för journalistiska ändamål” inte var uppfyllt. Följaktligen skulle undantaget i artikel 9 inte vara tillämpligt.
60. För det tredje kommer den nationella domstolen att få befatta sig med kravet att undantag enligt artikel 9 från de normala villkoren i direktivet som skyddar personuppgifter är tillåtliga ”endast om de är nödvändiga för att ”förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefriheten” (kursivering tillfogad). Domstolens fasta praxis betonar att avvikelser och undantag från rätten till skydd för personuppgifter som garanteras enligt artikel 8 i stadgan är tillämpliga endast om det är strängt nödvändigt och att bestämmelsen måste tolkas strikt.(38)
61. Det finns i Europakonventionen ingen bestämmelse som motsvarar artikel 8 i stadgan (skydd av personuppgifter). I sin praxis har Europadomstolen likställt denna grundläggande rättighet med rätten till skydd för privatlivet och familjelivet i artikel 8 i Europakonventionen och behandlat den som ett mera specifikt uttryck för rätten till privatlivet i samband med behandling av personuppgifter.(39) Därför ger den domstolens avgöranden om avvägningar mellan artiklarna 8 och 10 i Europakonventionen en ram inom vilken man förenar de grundläggande rättigheterna till skydd för privatlivet med yttrandefriheten, det vill säga den uppgift som ska utföras enligt artikel 9 i direktiv 95/46.
62. I fråga om den balansövning som nationella myndigheter, och följaktligen nationella domstolar, ska utföra för att förena dessa rättigheter har Europadomstolen slagit fast att rättigheterna i artiklarna 8 och 10 i Europakonventionen i princip förtjänar lika stor respekt.(40) Som relevanta kriterier har hittills angetts (i) undersökning av om offentliggörandet bidragit till en debatt av allmänt intresse, (ii) bedömning av hur känd den berörda personen är, (iii) undersökning av innehållet i den offentliggjorda rapporten, (iv) undersökning av den berörda personens tidigare beteende, (v) undersökning av offentliggörandets innehåll, form och konsekvenser, och (vi) beaktande av de omständigheter under vilka informationen åtkommits.
63. För att avgöra om ett offentliggörande som röjer förhållanden som rör privatlivet även gällde en fråga av allmänt intresse har Europadomstolen tagit hänsyn till frågans betydelse för allmänheten och den offentliggjorda informationens karaktär. Dessutom föreligger ett allmänt intresse normalt vid frågor som berör allmänheten i sådan grad att det kan vara berättigat för allmänheten att intressera sig för dem, frågor som tilldrar sig allmänhetens uppmärksamhet, eller som berör allmänheten i väsentlig mån, särskilt genom att de påverkar medborgarnas välbefinnande eller samhällslivet.(41) Europadomstolen har slagit fast att risken för att det genom innehåll och meddelanden på internet uppkommer skada på utövandet och åtnjutandet av mänskliga fri- och rättigheter, särskilt rätten till skydd för privatlivet, säkert är större än vid offentliggöranden i pressen med användning av mera traditionell teknologi som tryckta media.(42)
64. I förevarande fall är den information som förelagts EU-domstolen genom beslutet om hänskjutande endast skissartad. Den hänskjutande domstolen har angett att Sergejs Buivids videoupptagning inte rörde några aktuella nyheter eller något olagligt handlande från polisens sida och att den inte visar att några av poliserna som identifierats i videon själva är offentliga personer. Ingen information har lämnats om hur någon av de inblandade personerna tidigare handlat. Vad som framgår av videon tycks endast vara att Sergejs Buivids befann sig i polisens lokaler i samband med ett administrativt förfarande som gällde honom. Buivids gjorde sin videoupptagning öppet men informerade inte de registrerade personerna (poliserna) om det särskilda syftet med filmningen. Vid förhandlingen bekräftade han att han inte hade fått deras uttryckliga samtycke, vare sig till filmningen eller till det efterföljande offentliggörandet på internet.
65. Det är klart att Sergejs Buivids, genom att offentliggöra sin videoupptagning på internet, handlade i strid med de registrerade personernas grundläggande rätt till skydd för privatlivet. Han vidtog inga åtgärder för att mildra kränkningens omfattning, till exempel genom att sudda ut eller mörklägga deras ansikten eller genom att förvränga deras röster innan han offentliggjorde videon.
66. Med beaktande av den begränsade information som gjorts tillgänglig för EU-domstolen förefaller det sannolikt att de tidigare angivna kriterierna för att avgöra om rätten till informationsfrihet i ett särskilt fall ska tillmätas större vikt än rätten till privatlivet och till skydd av personuppgifter inte var uppfyllda. Jag vill emellertid framhålla att det är de nationella domstolarnas uppgift att slutföra utredningen om föreliggande faktiska förhållanden och att, på denna grund, göra en definitiv bedömning i detta fall.
67. För fullständighetens skull ska jag också uttala mig om ett argument som anförts av Republiken Tjeckien, nämligen att Sergejs Buivids behandling av uppgifter varit laglig med stöd av artikel 7 f i direktiv 95/46. Denna bestämmelse innehåller en uttömmande och restriktiv förteckning av fall i vilka behandling av personuppgifter kan anses rättmätig,(43) under förutsättning att de också överensstämmer med principerna om uppgifternas kvalitet enligt artikel 6 i direktivet.
68. Enligt artikel 7 f uppfyller behandlingen legitimitetsvillkoret när den är nödvändig för ändamål som rör berättigade intressen hos den registeransvarige (i detta fall Buivids) eller hos den eller de tredje män till vilka uppgifterna har lämnats ut, utom när sådana intressen uppvägs av den registrerades intressen eller dennes grundläggande fri- och rättigheter som kräver skydd enligt artikel 1.1 i direktiv 95/46. En sådan undersökning kräver en avvägning gentemot de motstående rättigheterna och intressena.(44)
69. Jag anser att det synsätt som domstolen anlagt vid tolkningen av artikel 7 e i direktiv 95/46 i förening med artikel 6.1 b är tillämpligt även här.(45) Alltså bör artikel 7 f läsas tillsammans med artikel 6.1 b i direktivet.
70. Beslutet om hänskjutande nämner att förstainstansdomstolen fann att Sergejs Buivids inte hade informerat de registrerade personerna om det specifika syftet med att göra videoupptagningen. Med hänsyn till denna uppgift förefaller det sannolikt att minst två av de kumulativa villkoren i artikel 6.1 b, det vill säga att uppgifterna ”insamlats för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål”, inte var uppfyllda.
71. Följaktligen kan artikel 7 f i direktiv 95/46 inte tillämpas här.
72. Slutligen vill jag framhålla att det naturligtvis kan finnas speciella omständigheter då det enda sättet på vilket undersökande journalistik kan avslöja allvarliga missförhållanden är att utföra en något slags hemlig operation. En sådan situation kommer att kännetecknas av en hög grad av allmänt intresse av att tillåta undersökning och offentliggörande (som nödvändigtvis innefattar databehandling). Det krävs trots detta omsorgsfull granskning för att nå en lämplig balans mellan de ifrågavarande konkurrerande grundläggande rättigheterna. Jag kommer inte att här närmare gå in på denna känsliga fråga, eftersom jag på grundval av de faktiska omständigheterna som domstolen förfogar över är av uppfattningen att frågan säkert inte uppkommer i detta fall.
73. Jag kommer alltså fram till att när en person som inte är journalist till yrket gör videoupptagningar som han offentliggör på en webbplats, så kan dessa videoupptagningar omfattas av termen ”journalistiska ändamål” i artikel 9 i direktiv 95/46, om det klarläggs att verksamheten utfördes enbart för sådana ändamål. I överensstämmelse med denna bestämmelse ankommer det på de nationella myndigheterna, på villkor att överprövning sedan kan ske vid de nationella domstolarna, att efter utredning förena den eller de registrerades grundläggande rättigheter till privatliv med den registeransvariges grundläggande rätt till yttrandefrihet. Vid utförande av denna balansövning bör dessa myndigheter beakta (i) om det offentliggjorda materialet bidrar till en debatt av allmänt intresse, (ii) hur kända den eller de berörda personerna är, (iii) ämnet för den offentliggjorda rapporten, (iv) ifrågavarande persons tidigare beteende, (v) offentliggörandets innehåll, form och konsekvenser, och (vi) under vilka omständigheter informationen åtkommits.
Förslag till avgörande
74. Med hänsyn till alla föregående överväganden anser jag att domstolen ska besvara de frågor som ställts av Latvijas Augstākā tiesa (Högsta domstolen, Lettland) på följande sätt:
– Sådan verksamhet som filmning och videoupptagning av offentliga tjänstemän som utför arbetsuppgifter på sin arbetsplats och ett följande offentliggörande av videoupptagningen på internet utgör bearbetning av personuppgifter helt eller delvis på automatisk väg för ändamål som anges i artikel 3.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.
– När en person som inte är journalist till yrket gör videoupptagningar som vederbörande offentliggör på en webbplats, kan dessa videoupptagningar falla in under termen ”journalistiska ändamål” enligt artikel 9 i direktiv 95/46 om det visas att verksamheten utfördes enbart för sådant ändamål.
– I varje särskilt fall åligger det de nationella myndigheterna enligt artikel 9 i direktiv 95/46, med förbehåll för de nationella domstolarnas överprövning, att göra en undersökning och att förena den grundläggande rätten till privatliv med avseende på behandlingen av den eller de registrerades personuppgifter med den registeransvariges grundläggande rätt till yttrandefrihet. Vid utförandet av denna balansövning bör dessa myndigheter beakta (i) om det offentliggjorda materialet bidrar till en debatt av allmänt intresse, (ii) hur känd den eller de berörda personerna är, (iii) rapportens ämne, (iv) ifrågavarande persons tidigare beteende, (v) offentliggörandets innehåll, form och konsekvenser, och (vi) under vilka omständigheter informationen åtkommits.