CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
GIOVANNI PITRUZZELLA
presentadas el 13 de junio de 2019(1)
Asunto C‑261/18
Comisión Europea
contra
Irlanda
«Incumplimiento — No ejecución de la sentencia de 3 de julio de 2008, Comisión/Irlanda (C‑215/06) — Solicitud de condena al pago de una multa coercitiva y de una suma a tanto alzado»
1. Mediante el recurso objeto de las presentes conclusiones, interpuesto con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia, por un lado, que declare que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE al no adoptar las medidas necesarias para ejecutar el segundo guion del punto 1 del fallo de la sentencia de 3 de julio de 2008, Comisión/Irlanda (C‑215/06, en lo sucesivo, «sentencia Comisión/Irlanda», EU:C:2008:380), y, por otro, que condene a Irlanda a pagar una suma a tanto alzado y una multa coercitiva hasta la plena ejecución de la citada sentencia como consecuencia de dicho incumplimiento.
I. Antecedentes del litigio y sentencia Comisión/Irlanda
2. En 2003 se iniciaron en Derrybrien, en el condado de Galway, Irlanda, las obras de construcción de un parque eólico (en lo sucesivo, «parque de Derrybrien»). Se trata del mayor proyecto de explotación terrestre de energía eólica en Irlanda y de uno de los mayores de Europa. En el apartado 83 de la sentencia Comisión/Irlanda se exponen en los siguientes términos las distintas fases de autorización de la construcción del parque de Derrybrien: «las solicitudes de autorización relativas a las dos primeras fases del proyecto, cada una de las cuales tenía por objeto 23 turbinas eólicas, fueron presentadas los días 4 y 18 de diciembre de 1997. El 23 de enero de 1998 se presentaron nuevas solicitudes, al considerarse inválidas las anteriores solicitudes de autorización. El 12 de marzo de 1998 se concedió un permiso. El 5 de octubre de 2000, se presentó una solicitud de autorización para una tercera fase de trabajos relativos a 25 turbinas y las vías de servicio, y a la que se dio una respuesta favorable el 15 de noviembre de 2001. El 20 de junio de 2002, el [promotor] solicitó autorización para modificar las dos primeras fases del proyecto, autorización que le fue concedida el 30 de julio de 2002. Durante el mes de octubre de 2003, al haber expirado la autorización concedida para las dos primeras fases de los trabajos, el [promotor] solicitó la renovación de dicha autorización, lo que se hizo durante el mes de noviembre de 2003».
3. El 16 de octubre de 2003 se produjo en Derrybrien un enorme corrimiento de tierra que provocó el desprendimiento de aproximadamente medio millón de metros cúbicos de turba al río Owendalulleegh, contaminándolo y ocasionando la muerte a unos 50.000 peces. Según se desprende de los autos en el asunto C‑215/06, dos informes de investigación publicados en febrero 2004 concluyeron que la catástrofe ecológica debía relacionarse con las obras de construcción del parque de Derrybrien.
4. Después de enviarle un escrito de requerimiento el 5 de abril de 2001, la Comisión remitió a Irlanda el 21 de diciembre de 2001 un dictamen motivado en el que daba cuenta de varios proyectos de extracción de turba llevados a cabo sin realizar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, incumpliendo la Directiva 85/337/CEE. (2) El 7 de julio de 2004, la Comisión remitió a Irlanda un escrito de requerimiento complementario que enumeraba una serie de infracciones a la Directiva 85/337, entre ellas, la construcción del parque eólico de Derrybrien sobre la base de una insuficiente evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente. Después del envío de ese escrito, se remitió un dictamen motivado complementario el 5 de enero de 2005.
5. El 11 de mayo de 2006, la Comisión interpuso contra Irlanda un recurso con arreglo al artículo 226 CE. Por un lado, la Comisión imputaba a Irlanda no haber adoptado todas las disposiciones necesarias para garantizar que, antes de ser autorizados, los proyectos que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente fueran sometidos a un procedimiento de evaluación de sus repercusiones en el medio ambiente de conformidad con la Directiva 85/337 y permitir que se presentaran solicitudes de regularización después de la ejecución total o parcial de los proyectos, vulnerando así los objetivos preventivos de la Directiva 85/337. Por otro lado, la Comisión censuraba a Irlanda las condiciones en las que se había autorizado la construcción del parque de Derrybrien.
6. En la sentencia Comisión/Irlanda, el Tribunal de Justicia estimó ambas imputaciones. En el segundo guion del punto 1 del fallo de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que Irlanda había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de los artículos 2, 4 y 5 a 10, de la Directiva 85/337, en su versión anterior o posterior a las modificaciones introducidas por la Directiva 97/11/CE, (3) «al no haber adoptado todas las disposiciones necesarias para garantizar que la concesión de las autorizaciones relativas a la construcción de un parque eólico y a las actividades relacionadas en Derrybrien, condado de Galway, así como la ejecución de los trabajos fuesen precedidas de una evaluación de las repercusiones del proyecto sobre el medio ambiente de conformidad con los artículos 5 a 10 de la Directiva 85/337».
II. Procedimiento administrativo previo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
7. Mediante escrito de 15 de julio de 2008, la Comisión solicitó a Irlanda que facilitara, en el plazo de dos meses a contar desde la fecha de la sentencia Comisión/Irlanda, información sobre las medidas adoptadas para ejecutar dicha sentencia. En su respuesta de 3 de septiembre de 2008, Irlanda declaró que aceptaba plenamente la sentencia Comisión/Irlanda y que se proponía ejecutarla sin demora. En lo que respecta al parque de Derrybrien, las autoridades irlandesas informaron a la Comisión de que el operador del parque había aceptado facilitar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente actualizada que incluyese la información prevista en el artículo 5 y en el anexo IV de la Directiva 85/337 y dirigida a «identificar, describir y evaluar de manera adecuada los efectos directos e indirectos del parque de Derrybrien sobre el medio ambiente, así como la interacción de esos efectos, y determinar las eventuales medidas de corrección que deban adoptarse aún para remediar esos efectos». Dicha evaluación debería haberse concluido antes de finales de 2008.
8. El 18 de septiembre de 2008, la Comisión mantuvo una reunión con las autoridades irlandesas en la que estas últimas reiteraron su compromiso de que se realizara una evaluación correctiva de las repercusiones del parque de Derrybrien sobre el medio ambiente. En el marco de dicha reunión se debatió la posibilidad de efectuar esa evaluación sin revisar la autorización existente y se decidió esperar a la adopción de la reforma de la normativa irlandesa sobre el procedimiento de regularización, prevista para dar cumplimiento al primer guion del punto 1 del fallo de la sentencia Comisión/Irlanda.
9. El 10 de marzo de 2009, las autoridades irlandesas informaron a la Comisión de que, en el marco de la reforma legislativa prevista, se iba a introducir un procedimiento de «autorización sustitutiva» (en lo sucesivo, «procedimiento de sustitución»), que permitiría regularizar, en supuestos excepcionales, las autorizaciones concedidas infringiendo la Directiva 85/337. Cumpliendo el compromiso asumido en la reunión celebrada el 18 de marzo de 2009, las autoridades irlandesas remitieron a la Comisión el 17 de abril de 2009 un documento marco titulado «ECJ Judgement in case C‑215/06: Draft framework response by Ireland 17 April 2009», en el que se enumeraban las medidas mediante las cuales Irlanda pretendía dar cumplimiento a la sentencia Comisión/Irlanda. La sección D de dicho documento describía el procedimiento de sustitución que debía introducirse en la reforma legislativa proyectada, cuya adopción estaba prevista para finales de 2009. La sección E del documento marco, titulada «Propuestas específicas en relación con el parque eólico de Derrybrien», indicaba que el operador de dicho parque eólico iba a presentar una solicitud de autorización sustitutiva recurriendo a ese procedimiento.
10. El 26 de junio de 2009 la Comisión remitió a Irlanda un escrito de requerimiento con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2, en el que manifestaba que no había recibido más información sobre el progreso de la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente del parque eólico de Derrybrien. El 9 de septiembre de 2009, Irlanda respondió a dicho escrito señalando, entre otras cosas, que la reforma legislativa mediante la que se iba a introducir el procedimiento de sustitución iba a ser adoptada en breve, y confirmando que el operador del parque eólico de Derrybrien había aceptado presentar una solicitud de autorización sustitutiva y realizar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente tan pronto como dicha reforma entrara en vigor.
11. Al no haber recibido información adicional sobre la adopción de las medidas propuestas, la Comisión remitió un nuevo escrito de requerimiento a Irlanda el 22 de marzo de 2010, al que Irlanda respondió mediante escritos de 18 de mayo de 2010, 22 de julio de 2010 y 13 de septiembre de 2010. En el escrito de 22 de julio de 2010, las autoridades irlandesas indicaron que la nueva normativa, aprobada por el Parlamento, iba a entrar en vigor a finales de julio. En lo que atañía al parque de Derrybrien, las autoridades irlandesas manifestaron de nuevo que, en cuanto estuviese operativo el procedimiento de sustitución, el operador del parque presentaría una solicitud de autorización sustitutiva acompañada de una evaluación correctiva de las repercusiones sobre el medio ambiente «que incluyese información sobre las medidas encaminadas a reparar los daños medioambientales consecuencia de la ejecución del proyecto». En su escrito de 13 de septiembre de 2010, las autoridades irlandesas informaron a la Comisión de la adopción del Planning and Development (Amendment) Act 2010 (No. 30 of 2010) [Ley de 2010 sobre planificación y desarrollo (modificación) (n.o 30 de 2010); en lo sucesivo, «PDAA»]. La parte XA de dicha ley regula el procedimiento de autorización sustitutiva.
12. El 19 de septiembre de 2012, la Comisión remitió a las autoridades irlandesas un escrito solicitándoles más detalles sobre las medidas legislativas notificadas, con el fin de apreciar su conformidad con la sentencia Comisión/Irlanda. Además, al tener conocimiento de la existencia de ciertas dudas sobre la voluntad del operador del parque de Derrybrien de presentar una solicitud de autorización sustitutiva, la Comisión solicitó a las autoridades irlandesas que le pusieran al día sobre esa cuestión. Mediante escrito de 13 de octubre de 2012, las autoridades irlandesas confirmaron la negativa del actual operador del parque de Derrybrien a someterse al procedimiento de sustitución, tanto por el coste que le iba a suponer, como por el temor a la posible revocación de las autorizaciones. En ese mismo escrito se señalaba que, tras llevar a cabo un análisis más profundo del Derecho de la Unión, las autoridades irlandesas habían llegado al convencimiento de que este no exigía revisar las autorizaciones concedidas para la construcción del parque de Derrybrien que habían devenido firmes entretanto, y que los principios de seguridad jurídica y de irretroactividad de las leyes, así como la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de autonomía procesal de los Estados miembros se oponían a una solución que implicase la revocación de esas autorizaciones. En esas circunstancias, las autoridades irlandesas opinaban que cualquier intento del Estado irlandés de exigir al operador del parque de Derrybrien que se sometiera al procedimiento de sustitución habría sido bloqueado, casi con total seguridad, por las autoridades judiciales, que habrían dado prevalencia a los derechos que la constitución irlandesa confiere a ese operador. Por esa razón, las autoridades irlandesas concluían que solo se podía obtener una evaluación correctiva sobre repercusiones sobre el medio ambiente del parque de Derrybrien si el operador de dicho parque prestaba voluntariamente su colaboración. Esa postura se reiteró en el escrito que las autoridades irlandesas remitieron a la Comisión el 21 de diciembre de 2012.
13. El 10 de mayo de 2013, las autoridades irlandesas comunicaron a la Comisión que se habían puesto en contacto con el operador del parque de Derrybrien con el fin de estudiar la posibilidad de realizar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente «independiente y no oficial», que se realizaría sobre la base de un «memorando de acuerdo claro y conciso». Mediante escrito de 13 de diciembre de 2013, las autoridades irlandesas informaron a la Comisión de que el operador del parque de Derrybrien había aceptado realizar esa evaluación pese a «estar firmemente convencido de no estar obligado a hacerlo». Después de haber remitido ese escrito, el 8 de mayo y el 1 de agosto de 2014, las autoridades irlandesas enviaron un documento titulado «Derrybrien Environmental Review-Concept» (en lo sucesivo, «documento conceptual»), en el que se establecía que un experto independiente, contratado directamente por el Gobierno irlandés, iba a llevar a cabo una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente referida a los puntos indicados en un anexo de ese documento y definidos sobre la base de un «acuerdo paralelo», y cuya actuación se iba a someter al control de un comité directivo. Dicha evaluación no daría lugar a la revisión de las autorizaciones existentes ni estaría sujeta a control judicial. El 6 de agosto de 2014, los servicios de la Comisión comunicaron a las autoridades irlandesas que los mecanismos previstos en el citado documento no respondían a las exigencias de la Directiva 85/337.
14. El 15 de septiembre de 2014, las autoridades irlandesas informaron a la Comisión de que estaban trabajando en un memorando de acuerdo con el operador del parque de Derrybrien. El 11 de marzo de 2015 se envió a la Comisión un borrador de dicho memorando. En el marco de una reunión «paquete» celebrada el 17 de noviembre de 2015, la Comisión y las autoridades irlandesas se pusieron de acuerdo para que se enviase sin demora a la Comisión una versión definitiva del memorando de acuerdo.
15. Al no recibir ningún otro tipo de información, el 18 de enero de 2016 la Comisión instó a las autoridades irlandesas a remitirle una versión definitiva del memorando de acuerdo. El 7 de marzo de 2016, se envió una nueva versión del memorando de acuerdo a la Comisión en la que se señalaba que determinadas cuestiones aún se estaban discutiendo con el operador del parque de Derrybrien. En un correo electrónico de 6 de junio de 2016, los servicios de la Comisión indicaron a las autoridades irlandesas algunos puntos de la nueva versión del memorando de acuerdo que debían ser modificados. Tras una reunión celebrada el 29 de noviembre de 2016, los servicios de la Comisión enviaron un correo electrónico a las autoridades irlandesas el 15 de diciembre de 2016 en el que les comunicaron que la Comisión debía recibir la versión definitiva del memorando de acuerdo antes de finales de 2016 y que, en caso contrario, dicha institución acudiría ante el Tribunal de Justicia a comienzos de 2017. El 22 de diciembre de 2016 Irlanda envió a la Comisión una nueva versión del documento conceptual que, según las autoridades irlandesas, se ajustaba plenamente a los criterios establecidos por la Directiva 85/337, así como un nuevo documento marco de 2 de diciembre de 2015. En la carta de acompañamiento se señalaba que estaba previsto que ambos documentos se firmasen a finales de enero de 2017.
16. El 2 de octubre de 2017, la Comisión remitió un escrito a las autoridades irlandesas señalando que, ante la falta de progresos en la ejecución del segundo guion del punto 1 del fallo de la sentencia Comisión/Irlanda, tenía la intención de acudir ante el Tribunal de Justicia. El 16 de octubre de 2017, Irlanda respondió adjuntando un nuevo documento conceptual firmado el 11 de octubre de 2017, solicitando las impresiones de la Comisión. La nueva versión del documento conceptual no se ha facilitado al Tribunal de Justicia. En su demanda, la Comisión señala, no obstante, que dicho documento hacía referencia a un memorando de acuerdo bilateral entre el operador del parque de Derrybrien y las autoridades irlandesas del que no habían tenido noticia.
17. Mediante escrito de 13 de diciembre de 2017, la Comisión confirmó que los progresos logrados hasta ese momento no eran suficientes para dar cumplimiento al segundo guion del punto 1 del fallo de la sentencia Comisión/Irlanda, e insistió en que debía haberse llegado a una versión definitiva del memorando de acuerdo a finales de 2016. El 9 de enero de 2018, las autoridades irlandesas respondieron que el memorando de acuerdo se había incorporado al documento conceptual a solicitud de la Comisión, que dicho documento se había firmado y que se esperaba la autorización de la Comisión para realizar la evaluación no oficial de las repercusiones sobre el medio ambiente. Mediante escrito de 26 de enero de 2018, la Comisión replicó que, al margen de las cuestiones formales relativas a los documentos remitidos por las autoridades irlandesas, no había habido ningún avance sustancial en nueve años para establecer un procedimiento que diera lugar a una evaluación seria de las repercusiones sobre el medio ambiente del parque de Derrybrien y que, por ese motivo, la Comisión consideraba que había entrado en una nueva etapa en la que ya no estaba dispuesta a sancionar un «acuerdo extrajudicial». La Comisión sugería además a Irlanda que sopesara la posibilidad de someter al operador del parque de Derrybrien al procedimiento de sustitución. Las autoridades irlandesas respondieron el 1 de febrero de 2018 lamentando el deterioro de la relación de cooperación con la Comisión y responsabilizándola de no haber manifestado su postura con respecto a los documentos enviados por Irlanda el 22 de diciembre de 2016, que debían considerarse definitivos, retrasando aún más el inicio de la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente.
18. Al entender que Irlanda no había adoptado todas las medidas necesarias para dar pleno cumplimiento al punto 1, segundo guion, del fallo de la sentencia Comisión/Irlanda, la Comisión presentó el recurso objeto de las presentes conclusiones el 13 de abril de 2018.
19. Las partes remitieron dos rondas de escritos y formularon observaciones orales en la vista celebrada el 1 de abril de 2019. En virtud del artículo 62, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, se solicitó a las partes que respondieran durante la vista a determinadas preguntas planteadas por el juez ponente. Mediante escrito recibido en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 1 de abril de 2019, antes del comienzo de la vista, la Comisión comunicó al Tribunal de Justicia que el 29 de marzo de 2019 había recibido de las autoridades irlandesas un escrito en el que se establecía que el operador del parque de Derrybrien había aceptado cooperar con el fin de iniciar el procedimiento de sustitución previsto en la PDAA. El escrito remitido por las autoridades irlandesas a la Comisión el 29 de marzo de 2019 fue enviado por estas a la Secretaría el mismo día 1 de abril de 2019. En ese escrito se señalaba que el procedimiento de sustitución se iniciaría «en el menor plazo posible con el fin de garantizar la realización de una evaluación regular de las repercusiones en el medio ambiente ex post».
III. Sobre el recurso
A. Sobre el incumplimiento
1. Alegaciones de las partes
20. La Comisión considera que Irlanda no ha adoptado las medidas necesarias para dar ejecución al punto 1, segundo guion, del fallo de la sentencia Comisión/Irlanda. Pese a manifestar que estaba dispuesta a ejecutar sin demora la citada sentencia, entre los diez años transcurridos entre el momento en el que el Tribunal de Justicia la dictó y el recurso objeto de las presente conclusiones, Irlanda se ha limitado a presentar distintas propuestas con el fin de poner remedio al incumplimiento relativo al parque de Derrybrien, sin haber puesto en práctica ninguna de ellas.
21. Irlanda señala, en primer lugar, que de los motivos y del fallo de la sentencia Comisión/Irlanda se desprende que los incumplimientos constatados por el Tribunal de Justicia guardan relación, en general, con la incorrecta transposición de la Directiva 85/337, mientras que, en lo que respecta al parque de Derrybrien, no se «solicitó ni acordó ningún remedio en particular».
22. En segundo lugar, Irlanda recuerda, por un lado, que la obligación de subsanar la omisión de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de un proyecto específico está sujeta a los límites de la autonomía procesal de los Estados miembros y, por otro lado, que, en la sentencia de 17 de noviembre de 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882), apartados 41 y 42, el Tribunal de Justicia declaró que el Derecho de la Unión no se opone a que el Estado miembro de que se trate fije un plazo razonable para recurrir las autorizaciones urbanísticas concedidas incumpliendo la obligación de evaluación previa de las repercusiones sobre el medio ambiente prevista en la Directiva 85/337. En ese contexto, Irlanda precisa que las autorizaciones concedidas para la construcción del parque de Derrybrien y para el desarrollo de las correspondientes actividades solo podían anularse en virtud de una resolución de la High Court (Tribunal Superior, Irlanda) adoptada en el marco de un procedimiento judicial de revisión del acto de concesión, iniciado en virtud de un recurso interpuesto en los plazos legalmente establecidos, es decir, ocho semanas desde la fecha del citado acto. (4) Pues bien, dado que los plazos legales para impugnar la validez de las citadas autorizaciones ya han expirado, y ello muchos varios años antes de que la Comisión interpusiese el recurso por incumplimiento que dio lugar a la adopción de la sentencia Comisión/Irlanda, la autoridades irlandesas no están en absoluto obligadas a revocarlas.
23. En tercer lugar, Irlanda observa que el hecho de admitir que una sentencia en virtud de la cual el Tribunal de Justicia estima un recurso por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, al término de un procedimiento por infracción que afecta únicamente a la Comisión y al Estado miembro interesado, puede dar lugar a anular una resolución administrativa que ha adquirido firmeza en virtud del Derecho nacional defraudaría la confianza legítima de los destinatarios de dicha resolución, en particular, en las circunstancias del presente asunto en el que han transcurrido casi diez años entre la concesión de la primera autorización de construcción y el pronunciamiento del Tribunal de Justicia en la sentencia Comisión/Irlanda.
24. En cuarto lugar, Irlanda alega que el desarrollo del procedimiento administrativo previo pone de manifiesto que la lentitud a la hora de adoptar medidas de ejecución de la sentencia Comisión/Irlanda se ha debido a la complejidad de las cuestiones jurídicas subyacentes, en particular, desde el punto de vista del respeto de la seguridad jurídica y de la protección de la confianza legítima y del derecho de propiedad del operador del parque de Derrybrien, más que a la falta de cooperación por parte de Irlanda. Ese Estado miembro observa que, tras la propuesta formulada por las autoridades irlandesas en 2013 de realizar una evaluación no oficial de las repercusiones sobre el medio ambiente, tales autoridades remitieron a la Comisión el 22 de diciembre de 2016 un documento conceptual con el fin de obtener su acuerdo formal, que nunca se concedió. El tiempo transcurrido entre el envío de ese documento y la remisión de ese mismo documento firmado en octubre de 2017 debe imputarse a un malentendido entre las autoridades irlandesas y los funcionarios de la Comisión, o incluso a una auténtica falta de cooperación por parte de dicha institución. Irlanda aduce, asimismo, por un lado, que la ejecución de la sentencia Comisión/Irlanda implicaba el desarrollo de un procedimiento que quedaba al margen del ámbito de aplicación de las disposiciones de transposición de la Directiva 85/337 y, por otro, que la propia Comisión no ha sido capaz, ni siquiera en su recurso, de identificar las medidas específicas que ese Estado miembro debía adoptar para eliminar los efectos del incumplimiento declarado en el punto 1, segundo guion, de la citada sentencia. En esas circunstancias, no debería penalizarse a Irlanda por haber esperado el tiempo necesario para adoptar medidas adecuadas o por no haber identificado esas medidas puntual y correctamente.
25. Por último, Irlanda afirma que, a día de hoy, ha ejecutado plenamente lo dispuesto en el punto 1, segundo guion, del fallo de la sentencia Comisión/Irlanda, dada la fase en la que se encuentra el procedimiento de evaluación no oficial de las repercusiones sobre el medio ambiente previsto por el documento conceptual.
2. Análisis
a) Sobre el alcance del incumplimiento declarado en el punto 1, segundo guion, del fallo de la sentencia Comisión/Irlanda
26. A tenor del artículo 260 TFUE, apartado 1, si el Tribunal de Justicia de la Unión Europea declarase que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, dicho Estado estará obligado a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal.
27. En la motivación de la sentencia Comisión/Irlanda, el Tribunal de Justicia analizó por separado las imputaciones formuladas por la Comisión relativas, la primera de ellas, a la incorrecta transposición al Derecho irlandés de la Directiva 85/337 (apartados 34 a 81) y, la segunda, a las condiciones en las que se concedieron las autorizaciones para la construcción del parque de Derrybrien y la ejecución de las correspondientes obras (apartados 82 a 112). Tras estimar ambos motivos, en el fallo de la sentencia el Tribunal de Justicia constató dos incumplimientos diferentes de Irlanda de las obligaciones que le incumbían en virtud de la citada Directiva.
28. Es cierto que el incumplimiento consistente en no haber realizado una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente conforme a la Directiva 85/337 del proyecto de construcción del parque de Derrybrien es consecuencia de la aplicación, en un caso concreto, de las disposiciones del Derecho irlandés que el Tribunal de Justicia consideró no conformes con las disposiciones de la citada Directiva. Sin embargo, eso no supone, a diferencia de lo que parece entender Irlanda, que ese incumplimiento, objeto de una declaración autónoma por parte del Tribunal de Justicia en el punto 1, segundo guion, del fallo de la sentencia Comisión/Irlanda, deba considerarse comprendido en el declarado en el primer guion. (5)
29. De ello se deriva que, para dar cumplimiento al punto 1, segundo guion, del fallo de la citada sentencia, no bastaba con que Irlanda modificase su propia legislación para hacerla conforme a la Directiva 85/337 —so pena de privar de todo efecto útil la declaración autónoma de incumplimiento recogida en dicho guion—, sino que dicho Estado miembro debía adoptar medidas concretas, dirigidas específicamente a poner remedio a la vulneración de esa Directiva que se derivaba de la realización del proyecto de construcción del parque de Derrybrien. El hecho, puesto de manifiesto por Irlanda, de que la sentencia Comisión/Irlanda no precisase la naturaleza de tales medidas, no permite poner en entredicho, como acertadamente apunta la Comisión, la declaración de incumplimiento efectuada por el Tribunal de Justicia y las obligaciones que de dicho pronunciamiento se derivan para ese Estado miembro.
b) Sobre las medidas necesarias para dar cumplimiento al punto 1, segundo guion, del fallo de la sentencia Comisión/Irlanda
1) Sobre la finalidad de la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente prevista en la Directiva 85/337
30. La Directiva 85/337 obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para que los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan a una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente conforme a principios armonizados en el ámbito de la Unión. (6) Esa evaluación tiene principalmente por objeto recopilar los datos necesarios que permitan a las autoridades competentes de los Estados miembros identificar, en el marco del procedimiento de autorización de esos proyectos, los factores medioambientales que pueden sufrir prejuicios y orientar, en consecuencia, su decisión de concesión o denegación de las correspondientes autorizaciones urbanísticas. (7)
31. La Directiva 85/337 está indudablemente inspirada en la lógica de la prevención del daño medioambiental, (8) en el marco de la cual la obligación de evaluación previa de las repercusiones sobre el medio ambiente de un proyecto responde a la necesidad de que, en el proceso de decisión, las autoridades competentes tengan en cuenta lo antes posible las repercusiones sobre el medio ambiente de todos los procesos técnicos de planificación y de decisión, siendo el objetivo «evitar, desde el principio, causar contaminación o daños, más que combatir […] sus efectos». (9) Sin embargo, de la redacción de la Directiva se desprende que la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente también tiene por finalidad permitir a las autoridades competentes de los Estados miembros, una vez concedida la autorización, supeditarla al cumplimiento de condiciones que reduzcan los efectos adversos del proyecto sobre el medio ambiente y, de forma más general, adoptar medidas que garanticen la utilización de la obra resultante conforme a criterios de gestión medioambiental correcta. (10)
32. Por otro lado el Tribunal de Justicia ha afirmado en varias ocasiones que el ámbito de aplicación de la Directiva 85/337 «es extenso y su objetivo muy amplio», (11) y ha reconocido que sería «simplista» y contrario al enfoque preferido por el legislador de la Unión que la «evaluación global» de las repercusiones sobre el medio ambiente a la que dicha Directiva se refiere tenga en cuenta «únicamente […] los efectos directos de las propias obras proyectadas, sin tener en cuenta las repercusiones que puedan tener sobre el medio ambiente la utilización y la explotación de las construcciones resultantes de dichas obras». (12)
33. De ello se deriva que, en contra de lo que parece dar a entender Irlanda, la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente que exige la Directiva 85/337 no despliega sus efectos únicamente en el momento en el que se adopta la decisión de autorizar el proyecto de que se trata, sino también posteriormente, durante la construcción y uso de la obra resultante, ofreciendo una base para llevar a cabo una gestión óptima de los riegos medioambientales vinculados a su explotación y a la contención de los efectos negativos que dicha explotación puede acarrear sobre los diversos factores que se toman en consideración en dicha evaluación.
34. Por tanto, la lógica de prevención que subyace a la Directiva 85/337 no puede otorgar argumentos a un Estado miembro que ha incumplido su obligación de garantizar que la autorización de un proyecto que puede tener efectos significativos en el medio ambiente vaya precedida de una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, para eludir la adopción de las medidas necesarias para remediar ex post dicho incumplimiento.
2) Sobre las medidas necesarias para subsanar la omisión de una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente conforme a la Directiva 85/337
35. El Tribunal de Justicia ya ha tenido la ocasión de señalar que, aunque la Directiva 85/337 (al igual que la Directiva 2011/92, actualmente en vigor) no contiene disposiciones relativas a las consecuencias que se derivan del incumplimiento de la obligación de evaluación previa de las repercusiones sobre el medio ambiente, no es menos cierto que, en virtud del principio de cooperación leal previsto en el artículo 4 TUE, los Estados miembros están obligados a eliminar las consecuencias ilícitas de tal incumplimiento y que incumbe por tanto a las autoridades competentes de cada Estado miembro, «en el marco de sus competencias, adoptar todas las medidas, generales o particulares, necesarias para que los proyectos sean examinados con el fin de determinar si pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente y, en caso afirmativo, para que se sometan a un estudio sobre impacto ambiental». (13) Procede señalar, por lo demás, que el Tribunal de Justicia ha confirmado esa obligación incluso en casos en los que el proyecto respecto del cual se había omitido la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente vulnerando la Directiva 85/337 se había concluido y la obra correspondiente estaba siendo explotada. (14) El Tribunal de Justicia también ha precisado que las medidas encaminadas a suprimir las consecuencias ilícitas de una obligación de evaluación previa de las repercusiones sobre el medio ambiente consisten, en particular, en «la revocación o suspensión de una autorización ya concedida con el fin de efectuar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente del proyecto en cuestión como la prevista por la Directiva 85/337». (15) Cuando la adopción de tales medidas esté prevista en el Derecho nacional, las autoridades competentes del Estado miembro de que se trata deben adoptarlas en virtud del principio de cooperación leal y respetando los principios de equivalencia y efectividad. (16)
36. De ello se desprende que, en línea con los objetivos de la Directiva 85/337 mencionados en los puntos 31 a 33 de las presentes conclusiones, en caso de incumplimiento de la obligación de evaluación previa de las repercusiones sobre el medio ambiente de un proyecto que puede tener efectos significativos sobre el medio ambiente, los Estados miembros están obligados a adoptar todas las medidas necesarias para que dicha evaluación, o una evaluación correctiva, sea realizada después de la concesión de la autorización, incluso cuando el proyecto ya esté en curso de ejecución o ya haya sido realizado. Cuando sea posible con arreglo al Derecho interno, las autoridades nacionales competentes están obligadas a suspender o revocar la autorización ya concedida, con el fin de permitir su regularización o de conceder una nueva autorización que sea conforme a las disposiciones de la citada Directiva.
37. La obligación del Estado miembro interesado de garantizar que se efectúe una evaluación a posteriori de las repercusiones sobre el medio ambiente es aún más estricta en una situación como la analizada en las presentes conclusiones, en la que el proyecto en cuestión, especialmente por sus dimensiones, puede tener efectos particularmente significativos y permanentes en el medio ambiente, su ejecución ya ha ocasionado daños medioambientales importantes y la vulneración de la Directiva ha sido constatada por el Tribunal de Justicia en el marco de un procedimiento por incumplimiento.
38. En consecuencia, procede rechazar la alegación de Irlanda en el sentido de que, para dar cumplimento al punto 1, segundo guion, del fallo de la sentencia Comisión/Irlanda, Irlanda no estaba obligada a revocar las autorizaciones concedidas al operador del parque de Derrybrien, ni a imponerle que llevara a cabo (o permitir que se realizara) una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente a posteriori.
c) Sobre los motivos de justificación invocados por Irlanda
1) Sobre el límite de la autonomía procesal y sobre la confianza legítima del operador del parque de Derrybrien
39. Con el fin de justificar el incumplimiento que alega la Comisión, Irlanda invoca, en primer lugar, el principio de autonomía procesal de los Estados miembros y, remitiéndose a la sentencia de 17 de noviembre de 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882), aduce que Irlanda no estaba obligada a revisar la validez de las autorizaciones concedidas para la construcción del parque de Derrybrien, que habían pasado a ser definitivas con arreglo al Derecho irlandés varios años antes de que el Tribunal de Justicia dictara la sentencia Comisión/Irlanda.
40. A este respecto, procede recordar que, en su sentencia de 7 de enero de 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12), apartado 65, dictada en el marco de un procedimiento prejudicial, en relación con un litigio iniciado en virtud de un recurso interpuesto por un particular contra la negativa de la Administración nacional a revocar o modificar una licencia de explotación minera sin efectuar con carácter previo una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, (17) el Tribunal de Justicia afirmó que la obligación de las autoridades nacionales competentes de revocar o suspender una autorización concedida incumpliendo la Directiva 85/337 está limitada por el principio de autonomía procesal de los Estados miembros. (18) En virtud de ese principio, ante la inexistencia de una normativa del Derecho de la Unión en la materia, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro configurar la regulación procesal de los recursos judiciales destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables, que no puede ser menos favorable que la de recursos semejantes de carácter interno (principio de equivalencia) ni hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). (19)
41. En la sentencia de 17 de noviembre de 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882), apartados 41 y 42, invocada por Irlanda, el Tribunal de Justicia precisó que el Derecho de la Unión, que no establece normas relativas a los plazos para recurrir las autorizaciones concedidas incumpliendo la obligación de evaluación previa de las repercusiones sobre el medio ambiente mencionada en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337, no se opone, en principio, y sin perjuicio de la observancia del principio de equivalencia, a que el Estado miembro de que se trate fije «plazos razonables de recurso, en interés de la seguridad jurídica, que protege tanto al particular como a la Administración interesados». (20)
42. A diferencia de lo que sostiene Irlanda, considero que para eludir su obligación de cumplir plenamente lo dispuesto en el punto 1, segundo guion, de la sentencia Comisión/Irlanda ese Estado miembro no puede invocar válidamente ni el principio de autonomía procesal de los Estados miembros, ni el carácter firme de las autorizaciones de las obras de construcción del parque de Derrybrien adquirido tras la expiración de los plazos de recurso fijados para que los particulares puedan ejercitar una acción contra esas autorizaciones.
43. A efectos de dicho cumplimiento, incumbía efectivamente a ese Estado miembro adoptar todas las medidas necesarias, generales o particulares, encaminadas a subsanar la omisión de una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente conforme a la Directiva 85/337 y, entre ellas, en particular, medidas que permitan garantizar la realización de una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente ex post.
44. Ahora bien, en principio, la caducidad de los plazos procesales para que los particulares puedan interponer un recurso contra medidas adoptadas por la Administración no excluye la potestad de esta última para actuar por sí misma revocando el acto ilícito o suspendiendo su ejecución, ni tampoco que se puedan adoptar medidas por las que se imponga al titular de una autorización urbanística la obligación de proceder a su regularización, cumpliendo así obligaciones no observadas con anterioridad, o de adecuar la explotación de las obras llevadas a cabo en virtud de dicha autorización para respetar determinadas condiciones o criterios impuestos para proteger intereses generales. De conformidad con el principio de cooperación leal, todas las autoridades de los Estados miembros están obligadas, en su respectivo ámbito de competencia, a adoptar esas medidas y a ejercitar las facultades que tienen atribuidas, cuando ello permita subsanar un incumplimiento del Derecho de la Unión.
45. Es cierto que, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia durante la vista, el representante de Irlanda precisó que el Derecho irlandés no prevé la posibilidad de que las autorizaciones urbanísticas, como las concedidas para la construcción del parque de Derrybrien, una vez firmes, puedan ser revocadas por la Autoridad administrativa por su propia iniciativa por motivos de interés público, e insistió en que dichas autorizaciones únicamente pueden ser anuladas mediante una resolución del High Court (Tribunal Superior, Irlanda) que, al haberse extinguido el plazo de recurso, ya no puede intervenir. Sin embargo, en mi opinión ni siquiera esa circunstancia puede justificar la postura de Irlanda de que, en ese caso, no estaba obligada a adoptar ninguna medida específica para subsanar el incumplimiento constatado por el Tribunal de Justicia.
46. En efecto, ha de señalarse que el Derecho irlandés actualmente en vigor prevé un procedimiento de regularización de las autorizaciones concedidas incumpliendo las obligaciones establecidas en la Directiva 85/337 que resulta aplicable en las circunstancias del caso de autos.
47. De conformidad con el artículo 177B, apartados 1 y 2, letra b), de la parte XA de la PDAA, introducido en el marco de la reforma de 2010, cuando mediante «sentencia firme del Tribunal de Justicia de la Unión Europea» se declare que la autorización referida a un proyecto para el cual fuera necesario realizar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente ha sido concedida de forma ilegal, la autoridad urbanística («planning autority») competente deberá remitir un escrito al operador del proyecto requiriéndole para que presente una solicitud para obtener una autorización sustitutiva. La letra c) del apartado 2, de ese mismo artículo precisa que en ese mismo escrito también se requerirá al operador para que, en el momento en el que presente su solicitud, acompañe una declaración de impacto ambiental correctiva («remedial environemental impact statement»).
48. Irlanda interpreta esa disposición en el sentido de que no se aplica a circunstancias como las del caso de autos, en las que la autorización urbanística concedida se ha convertido en definitiva. Sin embargo, esa limitación no se deriva de la redacción del artículo 177B de la PDAA ni puede deducirse de una interpretación literal de dicha norma. En cambio, aboga en contra de la interpretación que propugna Irlanda el hecho de que el apartado 1 de dicha disposición no distinga entre sentencias del Tribunal de Justicia dictadas a raíz de una petición de decisión prejudicial planteada en el marco de un procedimiento nacional que tiene por objeto impugnar la validez de la autorización de que se trata, y sentencias dictadas en el marco de un procedimiento por incumplimiento, que pueden pronunciarse, como sucedió en el caso de la sentencia Comisión/Irlanda, una vez extinguidos los plazos para recurrir la resolución administrativa de autorización o después de que se haya desestimado de forma definitiva un recurso de Derecho interno contra dicha resolución.
49. Conviene subrayar, además, que, pronunciándose recientemente en un litigio que tenía por objeto, entre otras cosas, la aplicación del artículo 177B de la PDAA al propietario de una cantera, cuya explotación se inició en la década de los sesenta, en un momento en el que no era preciso obtener una autorización urbanística, la Supreme Court (el Tribunal Supremo de Irlanda) ha declarado que ese artículo se aplica a una «categoría excepcional» de proyectos respecto de los cuales el Tribunal de Justicia ha considerado que «una autorización concedida con anterioridad» y «por otra parte válida» ha sido concedida de forma ilegal a consecuencia de la omisión de la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, (21) sin establecer ningún tipo de limitación en cuanto al carácter definitivo o no de la autorización. Por lo tanto, en contra de lo que alega Irlanda, no estaba tan claro que todo intento de aplicar al operador del parque de Derrybrien el procedimiento previsto en el artículo 177B de la PDAA habría sido frustrado por los órganos jurisdiccionales irlandeses. (22)
50. Ha de recordarse, por último, que esta interpretación restrictiva actualmente propuesta por Irlanda no se invocó en el procedimiento administrativo previo hasta el mes de octubre de 2012. Antes de ese momento, las autoridades irlandesas habían manifestado constantemente al Tribunal de Justicia, tanto antes como después de la entrada en vigor de la PDAA, su intención de activar el procedimiento de sustitución con el fin de cumplir la parte de la sentencia Comisión/Irlanda relativa al parque de Derrybrien. Como confirmó Irlanda en la vista, el propio condado de Galway remitió al operador del parque de Derrybrien el 12 de octubre de 2011 un escrito conforme al artículo 177B de la PDAA que revocó pocos días después, lo cual deja patente que, al menos inicialmente, interpretó dicha disposición en un sentido distinto al que le otorga ese Estado miembro.
51. En estas circunstancias, Irlanda no puede alegar fundadamente que el Derecho irlandés no prevé ningún instrumento que permita someter a un nuevo examen autorizaciones como las del parque de Derrybrien. El procedimiento previsto en el artículo 177B de la PDAA constituye un instrumento de ese tipo. Por consiguiente, incumbía a las autoridades irlandesas ponerlo en marcha con el fin de cumplir plenamente el punto 1, segundo guion, del fallo de la sentencia Comisión/Irlanda.
52. En mi opinión las consideraciones invocadas por Irlanda referidas a la protección de la confianza legítima del operador del parque de Derrybrien no pueden constituir un obstáculo a esa medida de ejecución.
53. En efecto, en primer lugar, el procedimiento de sustitución previsto en la PDAA tiene principalmente por finalidad permitir, en circunstancias bien concretas, que puedan revisarse las autorizaciones concedidas incumpliendo la Directiva 85/337 así como los proyectos para las cuales fueron concedidas y su adecuación a los criterios impuestos por esa Directiva, en particular, en lo que respecta a la exigencia de que se realice una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente. Por lo tanto, dicho procedimiento no lleva necesariamente aparejada la revocación de las autorizaciones objeto de revisión, con el consiguiente cese de las actividades autorizadas, sino que puede limitarse a exigir su regularización imponiendo la obligación de adoptar las medidas de corrección que se consideren eventualmente necesarias. (23)
54. En segundo lugar, ha de recordarse que, en su sentencia de 17 de noviembre de 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882), el Tribunal de Justicia precisó que «los proyectos cuya autorización ya no está expuesta a un recurso jurisdiccional directo como consecuencia de la expiración del plazo para recurrir previsto por la normativa nacional» no pueden considerarse «sencilla y llanamente legalmente autorizados por lo que respecta a la obligación de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente», (24) de modo que cuando exista un instrumento en el Derecho interno que permita garantizar la realización de dicha evaluación, las autoridades competentes del Estado miembro interesado están obligadas a utilizarlo. (25) De ello se sigue que el operador de un proyecto de este tipo no puede invocar la existencia de una confianza legítima en la validez de autorizaciones concedidas incumpliendo la obligación de evaluación previa de las repercusiones sobre el medio ambiente que ya no están expuestas a un recurso judicial de Derecho interno para oponerse a la obligación de llevar a cabo esa evaluación a posteriori, obligación que le ha sido impuesta por una medida adoptada por las autoridades nacionales para ejecutar una sentencia por incumplimiento del Tribunal de Justicia. Ello resulta aún más cierto en lo que respecta al operador del parque de Derrybrien que, conforme resulta de los autos y según confirmó en la vista Irlanda, es una filial independiente participada al 100 % por Electricity Supply Board (ESB), a su vez participada al 95 % por el Estado irlandés. (26)
55. El tiempo transcurrido entre la concesión de las autorizaciones controvertidas y la sentencia Comisión/Irlanda no permite poner en cuestión la anterior conclusión. Por lo demás, conviene destacar que, aunque es cierto que esa sentencia se dictó en 2008 y que la última autorización relativa al parque de Derrybrien se convirtió en definitiva en 2003, en el momento en el que se concedió dicha autorización, ya se había iniciado contra Irlanda un procedimiento por infracción con arreglo al artículo 226 CE, que, pese a no poner directamente en cuestión el proyecto de construcción de ese parque, imputaba a tal Estado miembro un incumplimiento sistemático de las obligaciones que le incumbían en virtud de la Directiva 85/337. Pues bien, me pregunto hasta qué punto un operador público puede ampararse en la confianza legítima en la validez de una autorización que no es conforme con dicha Directiva concedida en esas circunstancias.
56. Por último, incluso admitiendo la tesis de Irlanda, de que el procedimiento coercitivo previsto en el artículo 177B de la PDAA no es aplicable en el caso de autos habida cuenta del carácter definitivo de las autorizaciones de que se trata, conviene subrayar que el artículo 177C de esa misma norma faculta al operador de un proyecto autorizado sin una evaluación previa de las repercusiones sobre el medio ambiente para solicitar que se le aplique el procedimiento de sustitución. Por consiguiente, la PDAA también ofrecía a las autoridades irlandesas un instrumento alternativo al procedimiento forzoso para subsanar la omisión de la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente del proyecto de construcción del parque de Derrybrien, (27) que dichas autoridades podrían haber utilizado sin mayores dificultades, habida cuenta del control que el Estado ejerce sobre el operador de dicho parque.
2) Sobre la complejidad de las cuestiones jurídicas planteadas y sobre la falta de cooperación de la Comisión
57. En contra de lo que sostiene Irlanda, no creo que la ejecución del segundo guion del punto 1 del fallo de la sentencia Comisión/Irlanda genere dificultades particulares en lo que respecta a la identificación de las medidas que se deben adoptar para eliminar los efectos del incumplimiento, ni que plantee cuestiones jurídicas de una complejidad tal que permita justificar que una situación de estancamiento sustancial se prolongue durante más de diez años.
58. De los autos resulta que, desde los primeros intercambios de correspondencia entre la Comisión y las autoridades irlandesas y durante todo el desarrollo del procedimiento administrativo previo, ambas partes consideraron que la realización de una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente era la única medida que permitía subsanar la omisión de esa evaluación previa. La Comisión e Irlanda debatieron, en la fase final del procedimiento administrativo previo, sobre las modalidades de realización de esa evaluación, pero de los autos no se desprende que estudiaran medidas de ejecución alternativas.
59. No fue hasta finales de 2012, es decir, casi cuatro años después de que el Tribunal de Justicia dictara su sentencia Comisión/Irlanda, cuando las autoridades irlandesas —que, hasta ese momento, habían garantizado constantemente que aplicarían el procedimiento de sustitución al operador del parque de Derrybrien— plantearon problemáticas vinculadas a la seguridad jurídica y a la confianza legítima de ese operador, proponiendo en ese momento a la Comisión una solución alternativa: una evaluación de repercusiones sobre el medio ambiente «no reglamentaria». Sin embargo, incluso la adopción de esa solución ha estado marcada por una falta sustancial de progresos que, pese a las afirmaciones de Irlanda, no son imputables a la falta de colaboración de la Comisión.
60. A diferencia de lo que aduce ese Estado miembro, no creo que pueda culparse a dicha institución por el tiempo transcurrido entre los dos envíos, efectuados el 22 de diciembre de 2016 y el 2 de octubre de 2017, del documento conceptual mencionado en el punto 15 de las presentes conclusiones. En efecto, en primer lugar, como admite la propia Irlanda, el escrito que acompañó al primer envío de dicho documento no indicaba que las autoridades irlandesas quedaban a la espera de recibir una aceptación formal por parte de la Comisión antes de pasar a la siguiente fase. En segundo lugar, la versión de dicho documento que se envió en diciembre de 2016 no estaba firmada por el operador del parque de Derrybrien, lo cual suscitaba dudas acerca de la seriedad del compromiso asumido por él. Por último, la Comisión sostiene, sin que Irlanda la haya contradicho, que el contenido del documento remitido en diciembre de 2016 era básicamente el mismo que el de un documento anterior respecto del que dicha institución había formulado diversas observaciones que no habían sido tomadas en consideración por las autoridades irlandesas.
61. Con carácter más general, en mi opinión, la Comisión ha mostrado una disponibilidad y una voluntad de cooperación incluso excesivas a lo largo de todo el procedimiento administrativo previo, en particular ante el drástico cambio de postura de las autoridades irlandesas sobre la aplicabilidad del procedimiento de sustitución al operador del parque de Derrybrien, producido más de cuatro años después de la sentencia Comisión/Irlanda.
62. A la luz de todos los elementos anteriores, no creo que la lentitud y el fracaso del procedimiento administrativo previo pueda imputarse, ni siquiera parcialmente, a la complejidad de las cuestiones jurídicas planteadas ni a la falta de claridad de la Comisión en cuanto a las medidas necesarias para garantizar la ejecución de la sentencia Comisión/Irlanda o a su falta de cooperación.
d) Conclusiones sobre la existencia del incumplimiento impugnado
63. Transcurridos más de diez años desde la sentencia Comisión/Irlanda, no solo no se ha realizado ninguna evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de las obras de construcción del parque de Derrybrien y de las actividades conexas, de conformidad con lo dispuesto en la Directiva 85/337, a pesar de que Irlanda no se haya opuesto nunca a la posibilidad de llevarla a cabo, sino que ni siquiera se ha adoptado ninguna medida concreta para obtener esa evaluación. Es más, después de haber declarado en su escrito de contestación que estaba a punto de lograr que el operador de ese parque realizara una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente a posteriori no reglamentaria, justo antes de la vista celebrada en el presente asunto, Irlanda anunció que, como en el juego de la oca, «regresaba a la casilla de salida», e informó a la Comisión de que había cambiado nuevamente de idea sobre la posibilidad de recurrir al procedimiento de sustitución. En esas circunstancias y sobre la base de todas las consideraciones anteriores, no cabe sino concluir, en mi opinión, que Irlanda ha incurrido efectivamente en un incumplimiento y que deben desestimarse los motivos de justificación que ha alegado.
B. Sobre las sanciones pecuniarias
64. En su demanda, la Comisión propone al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2, y sobre la base de su comunicación de 13 de diciembre de 2005 sobre la aplicación del artículo 228 CE (en lo sucesivo, «Comunicación de 2005») (28) que sancione la falta de ejecución de la sentencia Comisión/Irlanda condenando a Irlanda al pago de una multa coercitiva y de una suma a tanto alzado.
65. En su escrito de contestación, Irlanda alega que no debería imponérsele ninguna sanción, habida cuenta de que las sentencias de 26 de julio de 2017, Comune di Corridonia y otros (C‑196/16 y C‑197/16, EU:C:2017:589), y de 28 de febrero de 2018, Comune di Castelbellino (C‑117/17, EU:C:2018:129) en las que se apoya la Comisión, han supuesto una ruptura con la jurisprudencia anterior. Desde mi punto de vista, procede rechazar esa alegación a la luz de las consideraciones efectuadas en los puntos 26 a 38 de las presentes conclusiones.
1. Sobre la multa coercitiva
66. Como se ha indicado en el punto 63 de las presentes conclusiones, Irlanda no había ejecutado el punto 1, segundo guion, de la sentencia Comisión/Irlanda, al menos en la fecha en la que se celebró la vista ante el Tribunal de Justicia. Por lo tanto, en caso de que dicha infracción subsista en la fecha en la que se resuelva sobre el presente recurso, (29) debe considerarse justificado imponer una multa coercitiva en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 2. (30)
67. En cuanto al importe de esa sanción, incumbe al Tribunal de Justicia fijar la multa coercitiva de manera que, por una parte, sea adecuada a las circunstancias y, por otra, sea proporcionada al incumplimiento declarado y a la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate. (31) En el marco de la apreciación del Tribunal de Justicia, los criterios fundamentales que deben tomarse en consideración son la duración de la infracción, su gravedad y la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate. Para aplicar estos criterios, el Tribunal de Justicia debe tener en cuenta, en particular, las consecuencias de la falta de ejecución sobre los intereses públicos y privados en cuestión así como la urgencia que haya en que el correspondiente Estado miembro cumpla sus obligaciones. (32)
68. La Comisión propone que se aplique un importe diario correspondiente a una cantidad de base de 700 euros multiplicada por los coeficientes de gravedad, duración y disuasión, igual a un total de 12 264 euros al día a contar desde la fecha en la que se pronuncie la sentencia en el presente asunto y hasta la plena ejecución de la sentencia Comisión/Irlanda.
69. En lo que respecta a la gravedad, la Comisión ha tenido en cuenta, en primer lugar, la importancia de las normas de la Unión infringidas y el contexto en el que se ha cometido la infracción; en segundo lugar, las consecuencias del incumplimiento y el carácter reiterado de las infracciones de la Directiva 85/337 por parte de Irlanda, (33) y, en tercer lugar, la falta de cooperación de dicho Estado miembro durante un período particularmente extenso. A la luz de dichos elementos, y tomando en consideración el hecho de que la no ejecución de la sentencia Comisión/Irlanda solo concierne a una parte de esa sentencia, la Comisión propone un coeficiente de gravedad igual a dos, de la escala de 1 a 20 que prevé la Comunicación de 2005.
70. En mi opinión, todos los elementos que la Comisión ha tenido en cuenta a la hora de apreciar la gravedad del incumplimiento de que se trata son pertinentes. En cambio, han de rechazarse los argumentos invocados por Irlanda en el sentido de que, a tales efectos, deben tenerse en cuenta los esfuerzos que dicha parte ha realizado para conformarse a las solicitudes de la Comisión así como la falta de cooperación de dicha institución. A este respecto, me remito a lo manifestado en los puntos 58 a 62 de las presentes conclusiones.
71. Irlanda también cuestiona que la infracción constatada por el Tribunal de Justicia en el punto 1, segundo guion, del fallo de la sentencia Comisión/Irlanda haya dado origen a los daños ambientales producidos por los corrimientos de tierra de 2003 y afirma, en consecuencia, que ese elemento no debe ser tenido en consideración a efectos de apreciar la gravedad de la infracción. En este sentido, conviene señalar que de la sentencia Comisión/Irlanda resulta que dicho Estado miembro no ha puesto nunca en duda que los corrimientos de tierra fueran provocados por la realización de las obras de construcción del parque de Derrybrien (véase el apartado 93). En tales circunstancias no puede excluirse que una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente realizada con carácter previo, que hubiera puesto de manifiesto los riesgos derivados de esas obras o recomendado la adopción de medidas preventivas concretas, hubiera podido evitar los daños que finalmente se produjeron. Por tanto, es preciso tener en cuenta las consecuencias de los corrimientos de tierra de 2003 al apreciar la gravedad de la infracción cometida por Irlanda, aunque su peso no debe sobrevalorarse en dicha apreciación.
72. En lo que concierne a la duración, la Comisión ha aplicado el coeficiente máximo previsto en la Comunicación de 2005, igual a tres, teniendo en cuenta que han transcurrido 114 meses desde la fecha de la sentencia Comisión/Irlanda y el 25 de enero de 2018, fecha de interposición del presente recurso. Conforme a reiterada jurisprudencia, aunque el artículo 260 TFUE, apartado 1, no precisa el plazo en el que debe realizarse la ejecución de una sentencia, la importancia atribuida a la aplicación inmediata y uniforme del Derecho de la Unión exige que esa ejecución se inicie inmediatamente y concluya en el plazo más breve posible. (34) Pues bien, en el presente asunto, el incumplimiento que se imputa a Irlanda ha subsistido durante más de diez años sin que se haya realizado progreso alguno en la obtención de una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de la construcción del parque de Derrybrien y de las obras conexas. No cabe duda de que esa duración es excesiva. Aun admitiendo que la ejecución del punto 1, segundo guion, del fallo de la sentencia Comisión/Irlanda exigiese la puesta en marcha del procedimiento de sustitución, como sostiene el citado Estado miembro, a día de hoy ese incumplimiento se habría prolongado durante siete años, es decir, durante un periodo de tiempo en cualquier caso notable.
73. Por último, la Comisión ha aplicado el factor de disuasión fijado para Irlanda en la Comunicación de 2005, igual a 2,92, que dicho Estado no cuestiona.
74. Sobre la base de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que aplique una multa coercitiva diaria de 10 000 euros.
2. Sobre la suma a tanto alzado
75. De conformidad con la Comunicación de 2005, la Comisión propone al Tribunal de Justicia que aplique, en concepto de suma a tanto alzado, un importe diario correspondiente a una cantidad de base de 230 euros, multiplicada por los coeficientes de gravedad y disuasión (n), es decir, un importe de 1 343,20 euros por cada día transcurrido entre el 3 de julio de 2008 y la fecha de ejecución de la sentencia Comisión/Irlanda o, en caso de no ejecución, la fecha de la sentencia dictada en el presente procedimiento, con un importe fijo mínimo de 1 685 000 euros. (35) Sobre la base de las consideraciones efectuadas en el apartado 68 de las presentes conclusiones, propongo al Tribunal de Justicia que reduzca ese importe a 1 000 euros.
IV. Conclusión
76. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:
– Declare que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado las medidas necesarias para ejecutar la sentencia de 3 de julio de 2008, Comisión/Irlanda (C‑215/06, EU:C:2008:3807);
– En caso de que el incumplimiento subsista el día en el que se pronuncie la sentencia en el marco del presente asunto, condene a Irlanda a abonar a la Comisión Europea, en la cuenta «Recursos propios de la Unión Europea», una multa coercitiva de 10 000 euros por cada día de retraso en la aplicación de las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia de 3 de julio de 2008, Comisión/Irlanda (C‑215/06, EU:C:2008:3807), desde la fecha de la presente sentencia y hasta la plena ejecución de la sentencia de 3 de julio de 2008, Comisión/Irlanda (C‑215/06, EU:C:2008:3807);
– Condene a Irlanda a abonar a la Comisión Europea, en la cuenta «Recursos propios de la Unión Europea», una suma a tanto alzado de 1 000 euros por cada día comprendido entre el día en el que se dictó la sentencia de 3 de julio de 2008, Comisión/Irlanda (C‑215/06, EU:C:20008:3807), y la fecha de ejecución de dicha sentencia o, en caso de no ejecución, la fecha de la sentencia dictada en el presente procedimiento;
– Condene en costas a Irlanda.