ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
3. června 2021(*)
„Řízení o předběžné otázce – Migrující pracovníci – Sociální zabezpečení – Použitelné právní předpisy – Nařízení (ES) č. 883/2004 – Článek 12 odst. 1 – Vysílání pracovníků – Zaměstnanci agentury práce – Nařízení (ES) č. 987/2009 – Článek 14 odst. 2 – Potvrzení A 1 – Určení členského státu, v němž zaměstnavatel běžně vykonává své činnosti – Pojem ‚podstatné činnosti jiné než čistě vnitřní řídící činnosti‘ – Absence přidělování zaměstnanců agentury práce na území členského státu, ve kterém je zaměstnavatel usazen“
Ve věci C‑784/19,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Administrativen sad – Varna (Správní soud ve Varně, Bulharsko) ze dne 4. října 2019, došlým Soudnímu dvoru dne 22. října 2019, v řízení
„TEAM POWER EUROPE“ EOOD
proti
Direktorovi na Teritorialna direkcia na Nacionalna agencia za prichodite – Varna,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení K. Lenaerts, předseda, R. Silva de Lapuerta, místopředsedkyně, J.‑C. Bonichot, M. Vilaras, E. Regan (zpravodaj), M. Ilešič, L. Bay Larsen, N. Piçarra a A. Kumin, předsedové senátů, T. von Danwitz, C. Toader, M. Safjan, L. S. Rossi, I. Jarukaitis a N. Jääskinen, soudci,
generální advokát: M. Campos Sánchez-Bordona,
vedoucí soudní kanceláře: M. Aleksejev, vedoucí oddělení,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 13. října 2020,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za „TEAM POWER EUROPE“ EOOD K. Todorova, advokat, a T. Höhnem, Rechtsanwalt,
– za bulharskou vládu E. Petranova, T. Tsingileva a T. Mitova, jako zmocněnkyněmi,
– za belgickou vládu L. Van den Broeck, S. Baeyensem a B. De Pauwem, jako zmocněnci,
– za estonskou vládu N. Grünberg, jako zmocněnkyní,
– za francouzskou vládu C. Mosser, A. Desjonquères a E. de Moustier, jako zmocněnkyněmi,
– za polskou vládu A. Siwek-Ślusarek, D. Lutostańska a B. Majczynou, jako zmocněnci,
– za finskou vládu M. Pere, jako zmocněnkyní,
– za Evropskou komisi D. Martinem a Y. G. Marinova, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 10. prosince 2020,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 14 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 987/2009 ze dne 16. září 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (Úř. věst. 2009, L 284, s. 1).
2 Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi „TEAM POWER EUROPE“ EOOD (dále jen „Team Power Europe“), společností založenou podle bulharského práva se sídlem ve Varně (Bulharsko), a direktorem na Teritorialna direkcia na Nacionalna agencia za prichodite – Varna (ředitel územního ředitelství Národní agentury pro veřejné příjmy ve Varně, Bulharsko) (dále jen „ředitel“) ve věci odmítnutí ředitele vydat potvrzení, že se na zaměstnance agentury práce zaměstnaného touto společností vztahují bulharské právní předpisy v oblasti sociálního zabezpečení po dobu, po kterou je tento zaměstnanec přidělen k uživateli usazenému v Německu.
Právní rámec
Unijní právo
Nařízení (ES) č. 883/2004
3 Nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (Úř. věst. 2004, L 166, s. 1; Zvl. vyd. 05/05, s. 72), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 465/2012 ze dne 22. května 2012 (Úř. věst. 2012, L 149, s. 4) (dále jen „nařízení č. 883/2004“), bylo s účinností od 1. května 2010 zrušeno nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství, ve znění pozměněném a aktualizovaném nařízením Rady (ES) č. 118/97 ze dne 2. prosince 1996 (Úř. věst. 1997, L 28, s. 1; Zvl. vyd. 05/03, s. 3) (dále jen „nařízení č. 1408/71“).
4 Body 1 a 45 odůvodnění nařízení č. 883/2004 zní:
„(1) Pravidla pro koordinaci vnitrostátních systémů sociálního zabezpečení spadají do rámce volného pohybu osob a měla by přispívat ke zvýšení životní úrovně a zlepšení podmínek zaměstnání.
[…]
(45) Jelikož cíle zamýšleného kroku, totiž opatření pro koordinaci k zaručení možnosti účinného výkonu práva na volný pohyb osob, nemůže být dosaženo uspokojivě na úrovni členských států, a proto z důvodu rozsahu a účinků jich může být lépe dosaženo na úrovni Společenství, může Společenství přijmout opatření v souladu se zásadou subsidiarity stanovenou v článku 5 Smlouvy. […]“
5 Článek 2 tohoto nařízení, který je nadepsaný „Osobní oblast působnosti“ a nachází se v hlavě I tohoto nařízení, nadepsané „Obecná ustanovení“, v odstavci 1 stanoví:
„Toto nařízení se vztahuje na státní příslušníky členského státu, osoby bez státní příslušnosti a uprchlíky bydlící v některém členském státě, kteří podléhají nebo podléhali právním předpisům jednoho nebo více členských států, jakož i na jejich rodinné příslušníky a pozůstalé.“
6 Hlava II uvedeného nařízení, nadepsaná „Určení použitelných právních předpisů“, obsahuje články 11 až 16.
7 Článek 11 daného nařízení, nadepsaný „Obecná pravidla“, uvádí:
„1. Osoby, na které se vztahuje toto nařízení, podléhají právním předpisům pouze jediného členského státu. Tyto právní předpisy se určí v souladu s touto hlavou.
[…]
3. S výhradou článků 12 až 16 se:
a) na zaměstnance nebo osobu samostatně výdělečně činnou v členském státě vztahují právní předpisy tohoto členského státu;
[…]“
8 Článek 12 nařízení č. 883/2004, nadepsaný „Zvláštní pravidla“, v odstavci 1 stanoví:
„Osoba, která jako zaměstnanec provozuje v členském státě činnost jménem zaměstnavatele, jenž zde běžně vykonává své činnosti, a která je tímto zaměstnavatelem vyslána do jiného členského státu, aby zde konala práci jménem tohoto zaměstnavatele, podléhá i nadále právním předpisům prvního členského státu, nepřesahuje-li předpokládaná doba trvání takové práce 24 měsíců a není-li daná osoba vyslána za účelem nahrazení jiné vyslané osoby.“
9 Toto ustanovení nahradilo čl. 14 bod 1 písm. a) nařízení č. 1408/71, podle kterého „osoba zaměstnaná na území členského státu podnikem, pro nějž obvykle pracuje, která je vyslána tímto podnikem na území jiného členského státu, aby tam pro něj vykonala práci, nadále podléhá právním předpisům prvního členského státu za předpokladu, že očekávané trvání této práce nepřekračuje 12 měsíců a že není vyslána, aby nahradila jinou osobu, které skončila doba jejího vyslání“.
Nařízení č. 987/2009
10 Hlava II nařízení č. 987/2009, nadepsaná „Určení použitelných právních předpisů“, obsahuje články 14 až 21.
11 Článek 14 tohoto nařízení, nadepsaný „Podrobnosti týkající se článků 12 a 13 [nařízení č. 883/2004]“, v odstavci 2 stanoví:
„Pro účely čl. 12 odst. 1 [nařízení č. 883/2004] se slovy ‚jenž zde běžně vykonává své činnosti‘ rozumí zaměstnavatel, který obvykle vykonává podstatné činnosti jiné než čistě vnitřní řídící činnosti na území členského státu, v němž je usazený, se zohledněním veškerých kritérií, která charakterizují činnosti vykonávané dotyčným podnikem. Příslušná kritéria musí odpovídat konkrétní charakteristice každého zaměstnavatele a skutečné povaze vykonávaných činností.“
12 Článek 19 nařízení č. 987/2009, nadepsaný „Informování dotyčných osob a zaměstnavatelů“, v odstavci 2 uvádí:
„Na žádost dotyčné osoby nebo zaměstnavatele příslušná instituce členského státu, jehož právní předpisy jsou použitelné podle hlavy II [nařízení č. 883/2004], potvrdí, že jsou tyto právní předpisy použitelné, a tam, kde je to vhodné, uvede, do jakého dne a za jakých podmínek.“
13 Tyto skutečnosti jsou potvrzovány prostřednictvím tzv. „potvrzení A 1“.
Směrnice 2008/104/ES
14 Článek 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/104/ES ze dne 19. listopadu 2008 o agenturním zaměstnávání (Úř. věst. 2008, L 327, s. 9) v odstavci 1 stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí
[…]
b) ‚agenturou práce‘: fyzická nebo právnická osoba, která v souladu s vnitrostátními právními předpisy uzavírá pracovní smlouvy nebo je v pracovněprávním vztahu se svými zaměstnanci, aby je mohla přidělit uživatelům, u nichž tito zaměstnanci po přechodnou dobu pod jejich dohledem a vedením pracují;
c) ‚zaměstnancem agentury práce‘: zaměstnanec, který má pracovní smlouvu nebo je v pracovněprávním vztahu s agenturou práce, za účelem přidělení k uživateli, aby pod jeho dohledem a vedením po přechodnou dobu pracoval;
[…]“
Bulharské právo
15 Článek 107p Kodeks na truda (zákoník práce) uvádí:
„(1) V pracovní smlouvě uzavřené s agenturou práce musí být uvedeno, že zaměstnanec bude přidělen k uživateli, aby u něj pod jeho dohledem a vedením po přechodnou dobu pracoval.
[…]
(7) Agentury práce vykonávají činnost na základě registrace u Úřadu práce (Agencia po zaetostta) za podmínek a podle pravidel stanovených zákonem na podporu zaměstnanosti (zakon za nasarčvane na zaetostta).“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
16 Team Power Europe je podnik zapsaný od 22. května 2017 v obchodním rejstříku Bulharské republiky, jehož předmětem podnikání je výkon činnosti v oblasti agenturního zaměstnávání a zprostředkování zaměstnání v tomto členském státě a v jiných zemích.
17 Tento podnik je registrovaný u bulharského Úřadu práce jako agentura práce v souladu s osvědčením vydaným Ministerstvem práce a sociální politiky a má úřední povolení přidělovat zaměstnance v Německu na základě souhlasu uděleného Agentur für Arbeit Düsseldorf (Úřad práce v Düsseldorfu, Německo), který spadá pod Bundesagentur für Arbeit (Spolkový úřad práce, Německo).
18 Dne 8. října 2018 uzavřel Team Power Europe s bulharským státním příslušníkem pracovní smlouvu, na základě které byl uvedený státní příslušník přidělen k uživateli usazenému v Německu. V průvodním dopise z téhož dne bylo upřesněno, že dotyčný bude v období od 15. října do 21. prosince 2018 vykonávat práci pod vedením a dohledem posledně uvedeného podniku.
19 Dne 9. května 2019 Team Power Europe zaslal oddělení příjmů Teritorialna direkcia Varna na Nacionalna agencia za prichodite (Územní ředitelství Národní agentury pro veřejné příjmy ve Varně, Bulharsko) žádost o vydání potvrzení A 1 dosvědčujícího, že se na dotčeného pracovníka po dobu jeho přidělení vztahují bulharské právní předpisy.
20 Toto oddělení příjmů v rozhodnutí ze dne 30. května 2019 zamítlo žádost z důvodu, že situace dotčená ve věci v původním řízení nespadá do působnosti čl. 12 odst. 1 nařízení č. 883/2004. Dané oddělení bylo totiž toho názoru, že přímý vztah mezi Team Power Europe a dotčeným pracovníkem nebyl zachován a že tento podnik nevykonává na bulharském území podstatnou činnost.
21 K učinění tohoto závěru ohledně posledně uvedeného bodu dané oddělení vycházelo z různých skutečností. Zaprvé smlouva mezi Team Power Europe a dotčeným uživatelem byla uzavřena dle podmínek a znění německého práva. Zadruhé byl Team Power Europe v této smlouvě uveden nikoli z titulu jeho registrace u bulharského Úřadu práce, ale z titulu souhlasu s přidělováním zaměstnanců uděleného příslušnými německými orgány. Zatřetí s výjimkou administrativních a vedoucích pracovníků nezaměstnává pracovníky na bulharském území. Začtvrté celý obrat dosažený Team Power Europe plyne z činností vykonávaných zaměstnanci agentury práce vysílanými do Německa. Zapáté Team Power Europe deklaruje pro účely daně z přidané hodnoty (DPH) pouze služby poskytované na území jiného členského státu, než ve kterém je usazen. Konečně zašesté nebyla předložena žádná smlouva uzavřená se subjekty vykonávajícími činnost na bulharském území a na tomto území nebyla poskytnuta žádná služba agenturního zaměstnávání.
22 Rozhodnutím ze dne 11. června 2019 zamítl ředitel správní stížnost, kterou Team Power Europe podal proti rozhodnutí oddělení příjmů ze dne 30. května 2019.
23 Team Power Europe tedy podal k Administrativen sad – Varna (Správní soud ve Varně, Bulharsko) žalobu znějící na zrušení rozhodnutí ředitele.
24 Na podporu této žaloby Team Power Europe tvrdí, že pracovník, o kterého se jedná ve věci v původním řízení, spadal do působnosti čl. 12 odst. 1 nařízení č. 883/2004 a splňoval podmínky, které toto ustanovení stanoví pro vydání potvrzení A 1. Pokud jde konkrétně o otázku, zda Team Power Europe běžně vykonává své činnosti na bulharském území, Team Power Europe uvádí, že na tomto území vykonává podstatné činnosti spočívající ve výběru a náboru zaměstnanců agentury práce a jejich přihlašování k účasti v systému sociálního zabezpečení. Tuto činnost nelze pokládat za plnění čistě vnitřních administrativních úkolů. Kromě toho skutečnost, že obrat Team Power Europe plyne z transakcí uskutečněných s uživateli usazenými v jiném členském státě, než ve kterém je usazen, neznamená, že vykonává své činnosti mimo posledně uvedený stát.
25 Ředitel tvrdí, že na situaci dotčenou v původním řízení se nevztahuje čl. 12 odst. 1 tohoto nařízení. V tomto ohledu zejména zdůrazňuje, že Team Power Europe zaměstnává na bulharském území výhradně administrativní a vedoucí pracovníky, že veškeré příjmy dosažené tímto podnikem pocházejí ze zaměstnanecké činnosti vykonávané v Německu a že uvedený podnik deklaroval pro účely DPH pouze služby poskytované na území posledně uvedeného členského státu.
26 Administrativen sad – Varna (Správní soud ve Varně), který v oblasti sociálního zabezpečení rozhoduje v posledním stupni, konstatuje, že účastníci původního řízení se neshodují zejména v otázce, zda Team Power Europe vykonává na bulharském území podstatnou činnost, přičemž splněním tohoto požadavku je podmíněna použitelnost čl. 12 odst. 1 nařízení č. 883/2004 na projednávanou věc. Jeho vlastní judikatura přitom – v závislosti na soudním kolegiu – obsahuje protichůdná rozhodnutí, pokud jde o výklad tohoto požadavku, jak byl upřesněn v čl. 14 odst. 2 nařízení č. 987/2009. Tato protichůdnost se týká zejména relevantních kritérií, která je třeba zohlednit za účelem posouzení, zda agentura práce obvykle vykonává „podstatné činnosti“ na území členského státu, ve kterém je usazena, ve smyslu posledně uvedeného ustanovení.
27 Podle prvního směru judikatury musí být na podnik nacházející se v situaci Team Power Europe nahlíženo tak, že vykonává takové činnosti v Bulharsku. Činnosti spočívající ve výběru, náboru a přidělování zaměstnanců agentury práce, které jsou hlavními činnostmi agentury práce, jsou totiž vykonávány v tomto členském státě. Mimoto jsou v tomto členském státě v souladu s bulharskými právními předpisy uzavírány pracovní smlouvy mezi tímto podnikem a těmito zaměstnanci. Smlouvy mezi agenturou práce a uživateli, k nimž jsou uvedení zaměstnanci přiděleni, jsou rovněž uzavírány na bulharském území. Tato agentura práce navíc dosahuje všech svých příjmů na tomto území, i když obrat plyne z transakcí uskutečňovaných s uživateli usazenými v jiných členských státech. Tato agentura práce je kromě toho zapsaná jako obchodní společnost a registrována k DPH v souladu s bulharskými právními předpisy.
28 Podle druhého směru judikatury nemůže být podnik nacházející se v situaci Team Power Europe považován za podnik, který obvykle vykonává podstatnou činnost v Bulharsku. Takový podnik i přesto, že má své sídlo a vedení na bulharském území, totiž na tomto území zaměstnává pouze administrativní a vedoucí pracovníky, což již postačuje k vyloučení použití pravidel unijního práva v oblasti vysílání pracovníků. Mimoto všichni dotyční zaměstnanci agentury práce byli přijati za účelem přidělení k uživatelům usazeným v Německu, jelikož Team Power Europe neposkytoval v období od 22. května 2017 do 29. května 2019 na bulharském území žádnou službu agenturního zaměstnávání. Z toho vyplývá, že veškeré příjmy a obrat, kterých tento podnik v tomto období dosáhl, pocházejí výlučně z činností uskutečněných v Německu. Kromě toho se smlouvy uzavřené s uživateli řídí německým právem a jsou plněny v Německu.
29 Předkládající soud je toho názoru, že judikatura Soudního dvora vyplývající z rozsudku ze dne 17. prosince 1970, Manpower (35/70, EU:C:1970:120), a rozsudku ze dne 10. února 2000, FTS (C‑202/97, EU:C:2000:75), neumožňuje zvolit žádný z těchto směrů judikatury a zejména odpovědět na otázku, zda dodržení pravidla stanoveného v čl. 12 odst. 1 nařízení č. 883/2004 a upřesněného v čl. 14 odst. 2 nařízení č. 987/2009, podle kterého zaměstnavatel musí obvykle vykonávat podstatné činnosti jiné než čistě vnitřní řídící činnosti na území členského státu, v němž je usazený, s ohledem na kritéria uvedená Soudním dvorem v bodech 42 až 45 posledně uvedeného rozsudku předpokládá, že agentura práce vykonává podstatnou část svých činností spočívajících v přidělování zaměstnanců agentury práce ve prospěch uživatelů, kteří jsou usazeni a vykonávají činnost na území téhož členského státu, jako je stát, ve kterém je sama usazena, nebo postačuje, aby byl tento podnik pouze registrovaný v tomto členském státě a uzavíral v něm pracovní smlouvy za účelem přidělování takových zaměstnanců k uživatelům usazeným v jiných členských státech.
30 Za těchto podmínek se Administrativen sad – Varna (Správní soud ve Varně) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být čl. 14 odst. 2 nařízení č. 987/2009 […] vykládán v tom smyslu, že k tomu, aby bylo možné mít za to, že agentura práce běžně vykonává své činnosti v členském státě, v němž je usazena, musí podstatnou část své činnosti spočívající v přidělování zaměstnanců vykonávat pro uživatele, kteří jsou usazeni ve stejném členském státě?“
K předběžné otázce
31 Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 14 odst. 2 nařízení č. 987/2009 musí být vykládán v tom smyslu, že aby bylo možné mít za to, že agentura práce usazená v členském státě v něm „běžně vykonává své činnosti“ ve smyslu čl. 12 odst. 1 nařízení č. 883/2004, musí podstatnou část svých činností spočívajících v přidělování zaměstnanců agentury práce vykonávat ve prospěch uživatelů, kteří jsou usazeni a vykonávají své činnosti na území uvedeného členského státu.
32 V tomto ohledu je třeba připomenout, že ustanovení hlavy II nařízení č. 883/2004, mezi něž patří čl. 12 odst. 1, podle ustálené judikatury Soudního dvora představují úplný a jednotný systém kolizních norem. Cílem těchto ustanovení je totiž nejen zabránit současnému použití několika vnitrostátních právních předpisů a komplikacím, které z něj mohou vyplynout, ale rovněž zabránit tomu, aby osoby, které spadají do působnosti uvedeného nařízení, byly zbaveny ochrany v oblasti sociálního zabezpečení pro nedostatek právních předpisů, které by se na ně použily (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2020, AFMB a další, C‑610/18, EU:C:2020:565, bod 40 a citovaná judikatura).
33 Pokud tedy určitá osoba spadá do osobní působnosti nařízení č. 883/2004, jak je definována v článku 2 tohoto nařízení, uplatní se v zásadě pravidlo jednoty použitelných právních předpisů uvedené v čl. 11 odst. 1 tohoto nařízení a použitelné vnitrostátní právní předpisy se určí v souladu s ustanoveními hlavy II uvedeného nařízení (rozsudek ze dne 16. července 2020, AFMB a další, C‑610/18, EU:C:2020:565, bod 41 a citovaná judikatura).
34 Za tímto účelem čl. 11 odst. 3 písm. a) nařízení č. 883/2004 stanoví zásadu, že osoba zaměstnaná na území jednoho členského státu podléhá právním předpisům tohoto státu (rozsudek ze dne 16. července 2020, AFMB a další, C‑610/18, EU:C:2020:565, bod 42).
35 Tato zásada se však použije „[s] výhradou článků 12 až 16“ nařízení č. 883/2004. V některých zvláštních případech by totiž prosté použití obecného pravidla uvedeného v čl. 11 odst. 3 písm. a) tohoto nařízení nemohlo zamezit administrativním komplikacím – jak na straně zaměstnance, tak na straně zaměstnavatele i orgánů sociálního zabezpečení – jež by mohly ztěžovat volný pohyb osob spadajících do působnosti uvedeného nařízení, ale mohlo by naopak takové komplikace vyvolat (rozsudek ze dne 16. července 2020, AFMB a další, C‑610/18, EU:C:2020:565, bod 43 a citovaná judikatura).
36 Mezi tyto zvláštní případy patří zejména případ uvedený v článku 12 nařízení č. 883/2004. Tento článek v odstavci 1 uvádí, že osoba, která jako zaměstnanec provozuje v členském státě činnost jménem zaměstnavatele, jenž „zde běžně vykonává své činnosti“, a která je tímto zaměstnavatelem vyslána do jiného členského státu, aby zde konala práci jménem tohoto zaměstnavatele, podléhá i nadále právním předpisům prvního členského státu, nepřesahuje-li předpokládaná doba trvání takové práce 24 měsíců a není-li daná osoba vyslána za účelem nahrazení jiné vyslané osoby.
37 Toto ustanovení se tedy může vztahovat na vyslaného pracovníka, jehož zaměstnavatel má zvláštní vztah k členskému státu, ve kterém je usazen, jelikož tento zaměstnavatel v tomto členském státě „běžně vykonává své činnosti“.
38 Článek 14 odst. 2 nařízení č. 987/2009 upřesňuje, že posledně uvedený výraz musí být chápán tak, že označuje zaměstnavatele, „který obvykle vykonává podstatné činnosti jiné než čistě vnitřní řídící činnosti na území členského státu, v němž je usazený“, a to „se zohledněním veškerých kritérií, která charakterizují činnosti vykonávané dotyčným podnikem“ a která „musí odpovídat konkrétní charakteristice každého zaměstnavatele a skutečné povaze vykonávaných činností“.
39 Soudní dvůr při výkladu čl. 14 bodu 1 písm. a) nařízení č. 1408/71, který byl nahrazen čl. 12 odst. 1 nařízení č. 883/2004, v bodech 42 a 43 rozsudku ze dne 10. února 2000, FTS (C‑202/97, EU:C:2000:75), rozhodl, že pouze na agenturu práce, která obvykle vykonává podstatné činnosti v členském státě, ve kterém je usazena, se může vztahovat zvláštní pravidlo vyplývající z uvedeného čl. 14 bodu 1 písm. a) a že za účelem určení, zda tomu tak je, je příslušný orgán tohoto členského státu povinen zkoumat veškerá kritéria, která charakterizují činnosti vykonávané touto agenturou. Soudní dvůr upřesnil, že mezi tato kritéria patří zejména místo sídla podniku a jeho správy, počet administrativních pracovníků, kteří pracují ve členském státě usazení, respektive v jiném členském státě, místo, kde jsou najímáni vysílaní pracovníci a kde je uzavírána většina smluv s klienty, právo rozhodné pro pracovní smlouvy, které podnik uzavírá na jedné straně se svými pracovníky a na druhé straně se svými klienty, jakož i obrat dosažený během dostatečně významného období v každém dotčeném členském státě, přičemž tento výčet není taxativní, neboť výběr kritérií musí být přizpůsoben každému konkrétnímu případu.
40 Jak ovšem v podstatě uvedl generální advokát v bodech 54 a 55 svého stanoviska, tato kritéria neumožňují přesně odpovědět na otázku položenou předkládajícím soudem v projednávané věci.
41 Uvedená kritéria byla totiž Soudním dvorem poskytnuta, jak vyplývá zejména z bodů 11 a 15 rozsudku ze dne 10. února 2000, FTS (C‑202/97, EU:C:2000:75), v kontextu odlišném od kontextu věci v původním řízení, jelikož věc, v níž byl vydán uvedený rozsudek, se týkala agentury práce, u které bylo nesporné, že vykonávala činnosti spočívající v přidělování zaměstnanců agentury práce jak v členském státě, ve kterém je usazena, tak v jiném členském státě. Z tohoto hlediska bylo cílem kritérií připomenutých v bodě 39 tohoto rozsudku identifikovat za účelem určení použitelných právních předpisů v oblasti sociálního zabezpečení členský stát, se kterým tento podnik udržoval nejužší vztahy.
42 Naproti tomu ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici v projednávané věci, vyplývá, že Team Power Europe přiděluje zaměstnance agentury práce pouze k uživatelům usazeným v jiném členském státě, než ve kterém je usazen. Právě v tomto kontextu vyvstává projednávaná předběžná otázka, jejímž cílem je určit, jaký druh činnosti musí agentura práce vykonávat významným způsobem v členském státě, ve kterém je usazena, aby na ni bylo nahlíženo tak, že v tomto členském státě obvykle vykonává „podstatné činnosti jiné než čistě vnitřní řídící činnosti“ ve smyslu čl. 14 odst. 2 nařízení č. 987/2009, a tudíž aby spadala do působnosti čl. 12 odst. 1 nařízení č. 883/2004.
43 Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že při výkladu ustanovení unijního práva je třeba vzít v úvahu nejen znění tohoto ustanovení, ale i kontext, do kterého toto ustanovení zapadá, a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí (viz zejména rozsudek ze dne 6. října 2020, Jobcenter Krefeld, C‑181/19, EU:C:2020:794, bod 61 a citovaná judikatura).
44 Pokud jde zaprvé o znění čl. 14 odst. 2 nařízení č. 987/2009, vyplývá z něj, že pro účely určení, zda podnik obvykle vykonává „podstatné činnosti jiné než čistě vnitřní řídící činnosti“ v členském státě, ve kterém je usazen, je třeba, jak bylo uvedeno v bodě 38 tohoto rozsudku, zohlednit veškerá kritéria, která charakterizují činnosti vykonávané tímto podnikem, přičemž tato kritéria musí odpovídat konkrétní charakteristice každého zaměstnavatele a skutečné povaze vykonávaných činností.
45 Mezi všemi zúčastněnými, kteří se účastnili řízení před Soudním dvorem, je v tomto ohledu nesporné, že taková agentura práce, jaká je dotčena v původním řízení, se vyznačuje tím, že vykonává veškeré činnosti spočívající ve výběru, náboru a přidělování zaměstnanců agentury práce k uživatelům.
46 Je třeba upřesnit, že tyto činnosti, zejména činnosti týkající se výběru a náboru zaměstnanců agentury práce, nemohou být považovány za „čistě vnitřní řídící činnosti“ ve smyslu čl. 14 odst. 2 nařízení č. 987/2009. Tento pojem totiž zahrnuje pouze činnosti výlučně řídící povahy, které mají zajistit vnitřní fungování podniku.
47 Po tomto upřesnění je třeba určit, zda k tomu, aby agentura práce spadala do působnosti tohoto ustanovení, postačuje, aby významným způsobem vykonávala v členském státě, ve kterém je usazena, činnosti spočívající ve výběru a náboru zaměstnanců agentury práce, nebo zda musí rovněž významným způsobem vykonávat činnosti spočívající v přidělování takových zaměstnanců v tomto členském státě.
48 V tomto ohledu je třeba uvést, že i když činnosti spočívající ve výběru a náboru zaměstnanců agentury práce mají pro agentury práce nepochybný význam, jejich jediným účelem je následné přidělování takových zaměstnanců těmito agenturami k uživatelům.
49 Zejména je třeba uvést, že i když výběr a nábor zaměstnanců agentury práce přispívá k vytváření obratu agentury práce, jelikož tyto činnosti představují nezbytný předpoklad pro následné přidělování takových zaměstnanců, pouze přidělení těchto zaměstnanců k uživatelům na základě smluv uzavřených za tímto účelem s posledně uvedenými skutečně vytváří tento obrat. Jak totiž Team Power Europe uvedl v písemném vyjádření a na jednání, příjmy takového podniku závisí na výši odměny vyplácené zaměstnancům agentury práce, kteří byli přiděleni k uživatelům.
50 Z toho vyplývá, že na agenturu práce, která jako Team Power Europe vykonává činnosti spočívající ve výběru a náboru zaměstnanců agentury práce v členském státě, ve kterém je usazena, lze nahlížet tak, že vykonává v tomto členském státě „podstatné činnosti“ ve smyslu čl. 14 odst. 2 nařízení č. 987/2009, ve spojení s čl. 12 odst. 1 nařízení č. 883/2004, pouze tehdy, pokud v tomto státě vykonává rovněž významným způsobem činnosti spočívající v přidělování těchto zaměstnanců ve prospěch uživatelů, kteří jsou usazeni a vykonávají činnosti v témže členském státě.
51 Tento výklad je zadruhé podpořen kontextem, do kterého zapadá čl. 14 odst. 2 nařízení č. 987/2009.
52 Je totiž třeba připomenout, že toto ustanovení musí být v rozsahu, v němž má upřesnit působnost čl. 12 odst. 1 nařízení č. 883/2004, který představuje odchylku od obecného pravidla stanoveného v čl. 11 odst. 3 písm. a) nařízení č. 883/2004, vykládáno striktně (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. září 2018, Alpenrind a další, C‑527/16, EU:C:2018:669, bod 95).
53 Za těchto podmínek se toto odchylné pravidlo nemůže vztahovat na agenturu práce, která sice v členském státě, ve kterém je usazena, vykonává činnosti spočívající ve výběru a náboru zaměstnanců agentury práce, avšak v tomto státě vůbec nepřiděluje takové zaměstnance k uživatelům, kteří jsou v tomto státě rovněž usazeni, nebo tak činí nanejvýš v zanedbatelné míře. Použití uvedeného odchylného pravidla na takovou agenturu by totiž mělo za následek, že by do jeho působnosti spadali zaměstnanci vybraní a přijatí touto agenturou, kteří vykonávají své činnosti především, či dokonce výhradně v jiném členském státě, než ve kterém je uvedená agentura usazena, a to přesto, že se má totéž pravidlo uplatnit pouze na situace, kdy zaměstnanec po omezenou dobu vykonává své činnosti v jiném členském státě, než ve kterém jeho zaměstnavatel běžně vykonává své činnosti.
54 Kromě toho je třeba uvést, že směrnice 2008/104, která se týká konkrétně agenturního zaměstnávání, ve svém čl. 3 odst. 1 písm. b) definuje „agenturu práce“ jako fyzickou nebo právnickou osobu, která v souladu s vnitrostátními právními předpisy uzavírá pracovní smlouvy nebo je v pracovněprávním vztahu se svými zaměstnanci, „aby je mohla“ přidělit uživatelům, u nichž tito zaměstnanci po přechodnou dobu pod jejich dohledem a vedením pracují.
55 Článek 3 odst. 1 písm. c) této směrnice definuje „zaměstnance agentury práce“ jako zaměstnance, který má pracovní smlouvu nebo je v pracovněprávním vztahu s agenturou práce, „za účelem“ přidělení k uživateli, aby pod jeho dohledem a vedením po přechodnou dobu pracoval.
56 Tyto definice v rozsahu, v němž z nich vyplývá účel činnosti agentury práce spočívající v přidělování zaměstnanců agentury práce k uživatelům, podporují rovněž výklad, že na takovou agenturu může být nahlíženo tak, že v členském státě, ve kterém je usazena, vykonává „podstatné činnosti“ ve smyslu čl. 14 odst. 2 nařízení č. 987/2009, pouze tehdy, pokud v tomto státě vykonává významným způsobem činnosti spočívající v přidělování těchto zaměstnanců ve prospěch uživatelů, kteří jsou usazeni a vykonávají činnosti v témže členském státě.
57 Výše uvedený výklad je zatřetí potvrzen cílem, který sleduje jak čl. 14 odst. 2 nařízení č. 987/2009, tak unijní právní úprava, jejíž je toto ustanovení součástí.
58 V tomto ohledu je třeba připomenout, že nařízení č. 883/2004, k němuž nařízení č. 987/2009 stanoví prováděcí pravidla, má za cíl, jak vyplývá z bodů 1 a 45 jeho odůvodnění a z článku 42 ES, nyní článku 48 SFEU, na základě kterého bylo zejména přijato, zajistit volný pohyb pracovníků v Evropské unii při respektování zvláštních vlastností vnitrostátních právních předpisů v oblasti sociálního zabezpečení a koordinovat vnitrostátní systémy sociálního zabezpečení v členských státech, aby byl zaručen účinný výkon práva na volný pohyb osob, a přispět tak ke zlepšení životní úrovně a podmínek zaměstnání osob, které se pohybují v rámci Unie (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2020, AFMB a další, C‑610/18, EU:C:2020:565, bod 63 a citovaná judikatura).
59 I když má čl. 12 odst. 1 nařízení č. 883/2004, jehož působnost upřesňuje čl. 14 odst. 2 nařízení č. 987/2009, za cíl zejména podporu volného pohybu služeb – zaručeného v článcích 56 až 62 SFEU – ve prospěch podniků, které tohoto pohybu využívají vysíláním pracovníků do jiných členských států, než ve kterém jsou usazeny, spadá rovněž, jak vyplývá z bodů 34 až 36 tohoto rozsudku, pod cíl uvedený v předchozím bodě, neboť stanoví pravidlo odchylující se od pravidla členského státu zaměstnání, které je stanoveno v čl. 11 odst. 3 písm. a) nařízení č. 883/2004, za účelem předejití komplikacím, které by mohly vyplynout z použití posledně uvedeného pravidla, a tedy překonání překážek, jež by mohly bránit volnému pohybu pracovníků (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. října 2018, Walltopia, C‑451/17, EU:C:2018:861, body 37 a 38 a citovaná judikatura).
60 Zejména s cílem zabránit tomu, aby podnik usazený na území některého členského státu musel své pracovníky, kteří za obvyklých okolností podléhají právním předpisům sociálního zabezpečení tohoto členského státu, přihlašovat k účasti v systému sociálního zabezpečení jiného členského státu, kam by byli vysláni k výkonu práce na omezenou dobu, umožňuje čl. 12 odst. 1 nařízení č. 883/2004, aby podnik ponechal své pracovníky přihlášené k účasti v systému sociálního zabezpečení prvně uvedeného členského státu (viz rozsudek ze dne 25. října 2018, Walltopia, C‑451/17, EU:C:2018:861, bod 39 a citovaná judikatura).
61 Unijní normotvůrce tím, že stanovil takovou výjimku, poskytl podnikům, které využívají svobodu pohybu služeb zaručenou Smlouvou o FEU, výhodu v oblasti sociálního zabezpečení, která neplyne z pouhého výkonu této svobody.
62 Kdyby přitom agentury práce, které využívají svobodu pohybu služeb, mohly využít této výhody, pokud zaměřují své činnosti spočívající v přidělování zaměstnanců agentury práce výlučně nebo především na jeden nebo několik jiných členských států než stát, ve kterém jsou usazeny, mohly by být tyto podniky podněcovány k tomu, aby si zvolily členský stát, ve kterém se chtějí usadit, v závislosti na jeho právních předpisech v oblasti sociálního zabezpečení pouze s cílem využít právní předpisy, které jsou pro ně v této oblasti nejpříznivější, a bylo by tak umožněno „forum shopping“.
63 Je pravda, že nařízení č. 883/2004 zavádí pouze systém koordinace právních předpisů členských států v oblasti sociálního zabezpečení, aniž tyto právní předpisy harmonizuje, a že takovému systému je vlastní, že přetrvávají rozdíly mezi systémy sociálního zabezpečení těchto členských států, zejména pokud jde o výši příspěvků na sociální zabezpečení, které mají být odváděny v souvislosti s výkonem dané činnosti (rozsudek ze dne 16. července 2020, AFMB a další, C‑610/18, EU:C:2020:565, bod 68 a citovaná judikatura).
64 Cíl sledovaný tímto nařízením, který spočívá v podpoře volného pohybu pracovníků, jakož i v případě vysílání pracovníků volného pohybu služeb tím, že poskytuje výhodu v oblasti sociálního zabezpečení podnikům, které této svobody využívají, by však mohl být ohrožen, kdyby výklad čl. 14 odst. 2 nařízení č. 987/2009 usnadnil těmto podnikům možnost použít unijní právní úpravu v dané oblasti pouze za účelem získání prospěchu z rozdílů existujících mezi vnitrostátními systémy sociálního zabezpečení. Zvláště by hrozilo, že by takovým použitím této právní úpravy byl vyvolán tlak na snížení úrovně systémů sociálního zabezpečení členských států, či dokonce na snížení úrovně jimi poskytované ochrany.
65 Výklad čl. 12 odst. 1 nařízení č. 883/2004 a čl. 14 odst. 2 nařízení č. 987/2009, podle kterého by zaměstnanci agentury práce najatí agenturami práce byli i nadále pojištěni v rámci systému sociálního zabezpečení členského státu, ve kterém jsou tyto agentury usazeny, ačkoli tyto agentury nevykonávají žádnou významnou činnost spočívající v přidělování těchto zaměstnanců ve prospěch uživatelů, kteří jsou rovněž usazeni v tomto státě, by kromě toho tím, že by těmto agenturám práce umožnil využívat rozdíly mezi systémy sociálního zabezpečení členských států, narušil hospodářskou soutěž mezi různými možnými způsoby zaměstnávání ve prospěch agenturního zaměstnávání oproti podnikům přímo přijímajícím své zaměstnance, kteří by byli pojištěni v rámci systému sociálního zabezpečení členského státu, ve kterém pracují.
66 Z toho vyplývá, že i když agentura práce, která vykonává své činnosti spočívající v přidělování zaměstnanců agentury práce výlučně nebo převážně k uživatelům usazeným v jiném členském státě, než ve kterém je usazena, je oprávněna se dovolávat volného pohybu služeb zaručeného Smlouvou o FEU, taková agentura nemůže naproti tomu využít výhodu, kterou v oblasti sociálního zabezpečení poskytuje čl. 12 odst. 1 nařízení č. 883/2004 a která spočívá v tom, že tito zaměstnanci i nadále podléhají právním předpisům členského státu, ve kterém je usazena, neboť tato výhoda je podmíněna tím, že tato agentura vykonává podstatnou část svých činností spočívajících v přidělování zaměstnanců ve prospěch uživatelů, kteří jsou usazeni a vykonávají činnost na území členského státu, ve kterém je ona sama usazena.
67 V důsledku toho skutečnost, že agentura práce vykonává činnosti, byť významné, spočívající ve výběru a náboru zaměstnanců agentury práce v členském státě, ve kterém je usazena, je sama o sobě nedostatečná k tomu, aby bylo možné mít za to, že taková agentura „běžně vykonává své činnosti“ v tomto členském státě ve smyslu čl. 12 odst. 1 nařízení č. 883/2004, jak je upřesněno v čl. 14 odst. 2 nařízení č. 987/2009, a mohla se tudíž dovolávat odchylného pravidla stanoveného v prvním z těchto ustanovení.
68 S ohledem na výše uvedené je třeba na položenou otázku odpovědět, že čl. 14 odst. 2 nařízení č. 987/2009 musí být vykládán v tom smyslu, že aby bylo možné mít za to, že agentura práce usazená v členském státě v něm „běžně vykonává své činnosti“ ve smyslu čl. 12 odst. 1 nařízení č. 883/2004, musí podstatnou část svých činností spočívajících v přidělování zaměstnanců agentury práce vykonávat ve prospěch uživatelů, kteří jsou usazeni a vykonávají činnost na území uvedeného členského státu.
K nákladům řízení
69 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
Článek 14 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 987/2009 ze dne 16. září 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení, musí být vykládán v tom smyslu, že aby bylo možné mít za to, že agentura práce usazená v členském státě v něm „běžně vykonává své činnosti“ ve smyslu čl. 12 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení, ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 465/2012 ze dne 22. května 2012, musí podstatnou část svých činností spočívajících v přidělování zaměstnanců agentury práce vykonávat ve prospěch uživatelů, kteří jsou usazeni a vykonávají činnost na území uvedeného členského státu.
Podpisy.