URTEIL DES GERICHTSHOFS (Fünfte Kammer)
25. November 2021(*)
„Vorlage zur Vorabentscheidung – System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten – Regelung für die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten – Beschluss 2011/278/EU – Art. 3 Buchst. d – Anlagenteil mit Brennstoff-Benchmark – Begriffe ‚Verbrennung‘ und ‚Brennstoff‘ – Herstellung von Primärkupfer im Schwebeschmelzverfahren – Zuteilungsantrag – Beantragte Zertifikate, die zum Ende einer Handelsperiode noch nicht zugeteilt worden sind – Möglichkeit, diese Zertifikate in Durchführung einer nach diesem Zeitpunkt ergangenen gerichtlichen Entscheidung in der folgenden Handelsperiode zu vergeben“
In der Rechtssache C‑271/20
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Verwaltungsgericht Berlin (Deutschland) mit Entscheidung vom 11. Juni 2020, beim Gerichtshof eingegangen am 19. Juni 2020, in dem Verfahren
Aurubis AG
gegen
Bundesrepublik Deutschland
erlässt
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten E. Regan, des Präsidenten des Gerichtshofs K. Lenaerts in Wahrnehmung der Aufgaben eines Richters der Fünften Kammer, des Präsidenten der Vierten Kammer C. Lycourgos (Berichterstatter) sowie der Richter I. Jarukaitis und M. Ilešič,
Generalanwalt: G. Hogan,
Kanzler: M. Krausenböck, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 19. Mai 2021,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– der Aurubis AG, vertreten durch Rechtsanwalt S. Altenschmidt und Rechtsanwältin D. Helling,
– der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch J. Steegmann und A. Leskovar als Bevollmächtigte,
– der Europäischen Kommission, vertreten durch B. De Meester, C. Hermes und G. Wils als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 24. Juni 2021
folgendes
Urteil
1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft zum einen die Auslegung von Art. 3 Buchst. d des Beschlusses 2011/278/EU der Kommission vom 27. April 2011 zur Festlegung EU-weiter Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Artikel 10a der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. 2011, L 130, S. 1) und zum anderen die Interpretation des zeitlichen Geltungsbereichs dieses Beschlusses für die dritte Handelsperiode (2013 bis 2020).
2 Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Aurubis AG und der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Umweltbundesamt, Deutsche Emissionshandelsstelle (Deutschland) (im Folgenden: DEHSt) wegen Treibhausgasemissionszertifikaten (im Folgenden: Emissionszertifikate), die Aurubis für eine Tätigkeit der Herstellung von Primärkupfer kostenlos zuzuteilen sind.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Richtlinie 2003/87
3 Die Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. 2003, L 275, S. 32) in ihrer beim Erlass des Beschlusses 2011/278 anwendbaren und für die Prüfung der ersten Frage maßgeblichen Fassung beinhaltet die Änderungen, die mit der Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Änderung der Richtlinie 2003/87 zwecks Verbesserung und Ausweitung des Gemeinschaftssystems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (ABl. 2009, L 140, S. 63) (im Folgenden: Richtlinie 2003/87) vorgenommen worden sind.
4 Die Richtlinie 2003/87 hat in der Folge weitere Änderungen erfahren. Zu diesen zählen die mit dem Beschluss (EU) 2015/1814 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Oktober 2015 über die Einrichtung und Anwendung einer Marktstabilitätsreserve für das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union und zur Änderung der Richtlinie 2003/87 (ABl. 2015, L 264, S. 1) und die mit der Richtlinie (EU) 2018/410 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2018 zur Änderung der Richtlinie 2003/87 zwecks Unterstützung kosteneffizienter Emissionsreduktionen und zur Förderung von Investitionen mit geringem CO2-Ausstoß und des Beschlusses 2015/1814 (ABl. 2018, L 76, S. 3) vorgenommenen Änderungen. Art. 10 Abs. 1, Art. 10a Abs. 5 und 7 sowie Art. 13 der Richtlinie 2003/87 in der Fassung der Richtlinie 2018/410 sind für die Prüfung der zweiten Frage maßgeblich. Der im Folgenden wiedergegebene Wortlaut der übrigen Bestimmungen der Richtlinie 2003/87 war beim Erlass des Beschlusses 2011/278 bereits in Kraft und ist noch immer in Kraft.
5 Art. 1 („Gegenstand“) Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 lautet:
„Mit dieser Richtlinie wird ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten … geschaffen, um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken.“
6 Art. 2 („Geltungsbereich“) Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 bestimmt:
„Diese Richtlinie gilt für die Emissionen aus den in Anhang I aufgeführten Tätigkeiten und die Emissionen der in Anhang II aufgeführten Treibhausgase.“
7 In Art. 3 („Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie 2003/87 heißt es:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
…
t) ‚Verbrennung‘ die Oxidierung von Brennstoffen ungeachtet der Art und Weise, auf welche die Wärme, der Strom oder die mechanische Arbeit, die in diesem Verfahren erzeugt werden, genutzt wird[,] sowie alle sonstigen unmittelbar damit zusammenhängenden Tätigkeiten einschließlich der Abgasreinigung;
…“
8 Art. 10 („Versteigerung von Zertifikaten“) Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 sieht in der Fassung der Richtlinie 2018/410 vor:
„Ab dem Jahr 2019 versteigern die Mitgliedstaaten sämtliche Zertifikate, die nicht gemäß den Artikeln 10a und 10c dieser Richtlinie kostenlos zugeteilt werden und nicht in die mit dem Beschluss [2015/1814] eingerichtete Marktstabilitätsreserve … eingestellt oder … gelöscht werden.
…“
9 Art. 10a („[Unionsweite] Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung“) Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 bestimmt:
„…
Die [von der Europäischen Kommission zur kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten erlassenen harmonisierten] Maßnahmen legen so weit wie möglich die unionsweiten Ex-ante-Benchmarks fest, um sicherzustellen, dass durch die Art der Zuteilung Anreize für die Reduzierung von Treibhausgasemissionen und für energieeffiziente Techniken geschaffen werden, indem sie den effizientesten Techniken … Rechnung tragen …
…“
10 Ferner sieht Art. 10a Abs. 5 und 7 in der Fassung der Richtlinie 2018/410 vor:
„(5) Um den Versteigerungsanteil gemäß Artikel 10 einzuhalten, werden in jedem Jahr, in dem die Summe der kostenlosen Zuteilungen die dem Versteigerungsanteil entsprechende Höchstmenge nicht erreicht, die insoweit übrigen Zertifikate verwendet, um zu vermeiden, dass kostenlose Zuteilungen gekürzt werden, damit der Versteigerungsanteil in späteren Jahren eingehalten wird, oder um derartige Kürzungen in Grenzen zu halten. Wird die Höchstmenge jedoch erreicht, werden die kostenlosen Zuteilungen entsprechend angepasst. …
…
(7) Zertifikate aus der Höchstmenge gemäß Absatz 5 dieses Artikels, die bis 2020 nicht kostenlos zugeteilt wurden, werden zusammen mit 200 Millionen Zertifikaten aus der Marktstabilitätsreserve gemäß Artikel 1 Absatz 3 des Beschlusses [2015/1814] in Form einer Reserve für neue Marktteilnehmer bereitgehalten. Bis zu 200 Millionen der bereitgehaltenen Zertifikate werden nach Ablauf des Zeitraums von 2021 bis 2030 in die Marktstabilitätsreserve zurückgeführt, wenn sie in diesem Zeitraum nicht zugeteilt wurden.
Ab 2021 fließen auch Zertifikate, die Anlagen infolge der Anwendung der Absätze 19 und 20 nicht zugeteilt wurden, in die im ersten Satz von Unterabsatz 1 dieses Absatzes genannte Reserve für neue Marktteilnehmer ein.
…“
11 Art. 13 („Gültigkeit der Zertifikate“) der Richtlinie 2003/87 sieht in der Fassung der Richtlinie 2018/410 vor:
„Ab dem 1. Januar 2013 vergebene Zertifikate sind für unbegrenzte Zeit gültig. Auf Zertifikaten, die ab dem 1. Januar 2021 vergeben werden, ist anzugeben, in welcher Handelsperiode von zehn Jahren, beginnend mit dem 1. Januar 2021, sie vergeben wurden; sie sind für Emissionen ab dem ersten Jahr dieser Handelsperiode gültig.“
12 Art. 19 („Register“) Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 bestimmt:
„Die ab dem 1. Januar 2012 vergebenen Zertifikate werden im [Unionsregister] zwecks Durchführung von Verfahren im Zusammenhang mit der Führung von im Mitgliedstaat eröffneten Konten und der Zuteilung, Abgabe und Löschung von Zertifikaten … geführt.“
13 Art. 20 („Zentralverwalter“) Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 lautet:
„Die Kommission benennt einen Zentralverwalter, um ein unabhängiges Transaktionsprotokoll über Vergabe, Übertragung und Löschung der Zertifikate zu führen.“
14 Anhang I der Richtlinie 2003/87 enthält eine Tabelle, in der die Kategorien von Tätigkeiten aufgeführt werden, die in den Geltungsbereich der Richtlinie fallen. Dazu gehören die „Herstellung oder Verarbeitung von Nichteisenmetallen einschließlich der Herstellung von Legierungen, Raffinationsprodukten, Gussprodukten usw. bei Betrieb von Verbrennungseinheiten mit einer Gesamtfeuerungswärmeleistung (einschließlich der als Reduktionsmittel verwendeten Brennstoffe) von über 20 [Megawatt (MW)]“.
15 In Anhang II der Richtlinie 2003/87 sind die betreffenden Treibhausgase aufgeführt. Darin wird u. a. Kohlendioxid (CO2) genannt.
Richtlinie 2009/29
16 Der 37. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/29 lautet:
„Um die Erfassung aller Arten von Heizkesseln, Brennern, Turbinen, Erhitzern, Industrieöfen, Kalzinierungsöfen, Verbrennungsöfen, Brennöfen, Öfen, Trocknern, Motoren, Brennstoffzellen, CLC‑Einheiten (‚Chemical Looping Combustion Units‘), Fackeln und thermischen bzw. katalytischen Nachbrennern klarer zu regeln, sollte die Richtlinie [2003/87] um die Definition des Begriffs der ‚Verbrennung‘ erweitert werden.“
Beschluss 2011//278
17 In den Erwägungsgründen 1, 12 und 18 des Beschlusses 2011//278 hieß es:
„(1) Gemäß Artikel 10a der Richtlinie [2003/87] sind in [unionsweiten] und vollständig harmonisierten Durchführungsmaßnahmen für die Zuteilung kostenloser Emissionszertifikate so weit wie möglich die Ex-ante-Benchmarks festzulegen, um sicherzustellen, dass durch die Art der kostenlosen Zuteilung Anreize für die Reduzierung der Emissionen von Treibhausgasen (THG) und für energieeffiziente Techniken geschaffen werden, indem sie den effizientesten Techniken, Ersatzstoffen, alternativen Herstellungsprozessen, der hocheffizienten Kraft-Wärme-Kopplung, der effizienten energetischen Verwertung von Restgasen, der Verwendung von Biomasse sowie der Abscheidung und Speicherung von CO2, sofern entsprechende Anlagen zur Verfügung stehen, Rechnung tragen, und sie keine Anreize für eine Erhöhung der Emissionen bieten. Damit der Markt reibungslos funktionieren kann, müssen die Zuteilungen vor Beginn der Handelsperiode feststehen.
…
(12) Soweit die Berechnung einer Produkt-Benchmark nicht möglich war, jedoch für die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten in Frage kommende Treibhausgase entstehen, sollten diese Zertifikate nach allgemeinen Fall-Back-Methoden zugeteilt werden. Es wurde eine Hierarchie von drei Fall-Back-Methoden entwickelt, um die THG-Emissionsreduktionen und Energieeinsparungen zumindest für Teile der betreffenden Produktionsprozesse zu maximieren. Die Wärme-Benchmark gilt für Wärmeverbrauchsprozesse, bei denen ein Träger messbarer Wärme eingesetzt wird. Die Brennstoff-Benchmark findet Anwendung, wenn nicht messbare Wärme verbraucht wird. … Für Prozessemissionen sollten die Emissionszertifikate auf Basis der historischen Emissionen zugeteilt werden. …
…
(18) Um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden und das reibungslose Funktionieren des CO2-Marktes zu gewährleisten, sollten die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass es bei der Festsetzung der Zuteilung an einzelne Anlagen weder zu Doppelzählungen noch zu Doppelzuteilungen kommt. Dies gilt besonders für Fälle, in denen ein unter eine Benchmark fallendes Produkt von mehreren Anlagen hergestellt wird, Fälle, in denen in einer Anlage mehrere unter eine Benchmark fallende Produkte hergestellt werden, oder Fälle, in denen Zwischenprodukte über die Anlagengrenzen hinaus ausgetauscht werden.“
18 Art. 3 („Begriffsbestimmungen“) des Beschlusses 2011/278 sah vor:
„Für die Zwecke dieses Beschlusses gelten die folgenden Begriffsbestimmungen:
…
b) ‚Anlagenteil mit Produkt-Benchmark‘: Inputs, Outputs und diesbezügliche Emissionen im Zusammenhang mit der Herstellung eines Produktes, für das in Anhang I eine Benchmark festgesetzt wurde;
c) ‚Anlagenteil mit Wärme-Benchmark‘: nicht unter einen Anlagenteil mit Produkt-Benchmark fallende Inputs, Outputs und diesbezügliche Emissionen im Zusammenhang mit der Erzeugung und/oder dem Import messbarer Wärme aus einer unter das EHS fallenden Anlage oder anderen Einrichtung, soweit diese Wärme
– innerhalb der Grenzen der Anlage zur Herstellung von Produkten, zur Erzeugung anderer als zur Stromerzeugung verwendeter mechanischer Energie, zur Heizung oder zur Kühlung, jedoch nicht zur Stromerzeugung, verbraucht
– oder an eine nicht unter das EHS fallende Anlage oder andere Einrichtung exportiert wird, ausgenommen Exporte für die Stromerzeugung;
d) ‚Anlagenteil mit Brennstoff-Benchmark‘: nicht unter einen Anlagenteil mit Produkt-Benchmark fallende Inputs, Outputs und diesbezügliche Emissionen im Zusammenhang mit der Erzeugung durch Brennstoffverbrennung von nicht messbarer Wärme, die zur Herstellung von Produkten, zur Erzeugung anderer als zur Stromerzeugung verwendeter mechanischer Energie, zur Heizung oder zur Kühlung, jedoch nicht zur Stromerzeugung, verbraucht wird, einschließlich der Erzeugung von nicht messbarer Wärme durch Sicherheitsabfackelung;
e) ‚messbare Wärme‘: ein über einen Wärmeträger (wie insbesondere Dampf, Heißluft, Wasser, Öl, Flüssigmetalle und Salze) durch erkennbare Rohre oder Leitungen transportierter Nettowärmefluss, für den ein Wärmezähler installiert wurde bzw. installiert werden könnte;
…
g) ‚nicht messbare Wärme‘: jede Wärme mit Ausnahme messbarer Wärme;
h) ‚Anlagenteil mit Prozessemissionen‘: andere Treibhausgasemissionen als CO2-Emissionen gemäß Anhang I der Richtlinie [2003/87], die außerhalb der Systemgrenzen einer Produkt-Benchmark gemäß Anhang I auftreten, oder CO2-Emissionen, die außerhalb der Systemgrenzen einer Produkt-Benchmark gemäß Anhang I auftreten, die aus einem der nachstehenden Prozesse resultieren, und Emissionen aus der Verbrennung von unvollständig oxidiertem Kohlenstoff, der im Rahmen der nachstehenden Prozesse zwecks Erzeugung von messbarer Wärme, nicht messbarer Wärme oder Strom erzeugt wird, sofern Emissionen, die bei der Verbrennung einer dem technisch nutzbaren Energiegehalt des verbrannten unvollständig oxidierten Kohlenstoffs entsprechenden Menge Erdgas entstanden wären, abgezogen werden:
i) chemische oder elektrolytische Reduktion von Metallverbindungen in Erzen, Konzentraten und Sekundärstoffen;
ii) Entfernung von Unreinheiten aus Metallen und Metallverbindungen;
iii) Zersetzung von Karbonaten, ausgenommen Karbonate für die Abgasreinigung;
iv) chemische Synthesen, bei denen das kohlenstoffhaltige Material an der Reaktion teilnimmt und deren Hauptzweck nicht die Wärmeerzeugung ist;
v) Verwendung kohlenstoffhaltiger Zusatzstoffe oder Rohstoffe, deren Hauptzweck nicht die Wärmeerzeugung ist;
vi) chemische oder elektrolytische Reduktion von Halbmetalloxiden oder Nichtmetalloxiden wie Siliciumoxiden und Phosphaten;
…“
19 In Art. 6 („Aufgliederung in Anlagenteile“) des Beschlusses 2011/278 hieß es:
„(1) Für die Zwecke dieses Beschlusses gliedern die Mitgliedstaaten jede für die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Artikel 10a der Richtlinie [2003/87] in Frage kommende Anlage erforderlichenfalls in einen oder mehrere der folgenden Anlagenteile auf:
a) einen Anlagenteil mit Produkt-Benchmark;
b) einen Anlagenteil mit Wärme-Benchmark;
c) einen Anlagenteil mit Brennstoff-Benchmark;
d) einen Anlagenteil mit Prozessemissionen.
Diese Anlagenteile sollten so weit wie möglich mit den physischen Teilen der Anlage übereinstimmen.
…
(2) Die Summe der Inputs, Outputs und Emissionen jedes Anlagenteils darf die Inputs, Outputs und Gesamtemissionen der Anlage nicht überschreiten.“
20 Der Beschluss 2011/278 wurde mit Wirkung vom 1. Januar 2021 durch die Delegierte Verordnung (EU) 2019/331 der Kommission vom 19. Dezember 2018 zur Festlegung EU-weiter Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Artikel 10a der Richtlinie 2003/87 (ABl. 2019, L 59, S. 8) aufgehoben.
21 Nach Art. 27 der Delegierten Verordnung 2019/331 ist der Beschluss 2011/278 jedoch weiterhin auf Zuteilungen in Bezug auf den Zeitraum vor dem 1. Januar 2021 anwendbar.
Verordnung (EU) Nr. 389/2013
22 Art. 4 („Unionsregister“) der Verordnung (EU) Nr. 389/2013 der Kommission vom 2. Mai 2013 zur Festlegung eines Unionsregisters gemäß der Richtlinie 2003/87 und den Entscheidungen Nr. 280/2004/EG und Nr. 406/2009/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie zur Aufhebung der Verordnungen (EU) Nr. 920/2010 und (EU) Nr. 1193/2011 der Kommission (ABl. 2013, L 122, S. 1) bestimmte:
„1. Für den am 1. Januar 2013 beginnenden Handelszeitraum und die darauffolgenden Handelszeiträume des EU-Emissionshandelssystems wird ein Unionsregister eingerichtet.
2. Das Unionsregister einschließlich seiner technischen Infrastruktur wird vom Zentralverwalter geführt und gewartet.
3. Die Mitgliedstaaten nutzen das Unionsregister, um ihren Verpflichtungen gemäß Artikel 19 der Richtlinie [2003/87] … nachzukommen und sicherzustellen, dass Zertifikate … ordnungsgemäß verrechnet werden.
…“
23 In Art. 6 („Transaktionsprotokoll der Europäischen Union“) der Verordnung Nr. 389/2013 hieß es:
„1. Gemäß Artikel 20 der Richtlinie [2003/87] wird für Transaktionen im Rahmen dieser Verordnung ein Transaktionsprotokoll der Europäischen Union (EUTL) in Form einer standardisierten elektronischen Datenbank eingerichtet. …
2. Der Zentralverwalter führt und wartet das EUTL …
…“
24 Art. 16 („Eröffnung von Anlagenbetreiberkonten im Unionsregister“) der Verordnung Nr. 389/2013 sah vor:
„1. Innerhalb von 20 Arbeitstagen nach dem Inkrafttreten einer Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen übermitteln die zuständige Behörde oder der Anlagenbetreiber dem zuständigen nationalen Verwalter die Angaben gemäß Anhang VI und beantragen beim nationalen Verwalter die Eröffnung eines Anlagenbetreiberkontos im Unionsregister.
2. Innerhalb von 20 Arbeitstagen nach Erhalt [dieser] vollständigen Angaben … eröffnet der nationale Verwalter im Unionsregister für jede Anlage ein Anlagenbetreiberkonto[,] oder er teilt dem angehenden Kontoinhaber … mit, dass die Kontoeröffnung abgelehnt wird.“
25 In Art. 41 („Generierung von Zertifikaten“) Abs. 1 der Verordnung Nr. 389/2013 hieß es:
„Der Zentralverwalter kann ein EU-Gesamtkonto (EU Total Quantity Account), ein EU-Gesamtkonto für den Luftverkehr (EU Aviation Total Quantity Account), ein EU-Auktionskonto, ein EU-Auktionskonto für Luftverkehrszertifikate, ein EU-Konto für den Tausch von Gutschriften (EU Credit Exchange Account) und ein EU-Konto für internationale Gutschriften (EU International Credit Account) einrichten und generiert oder löscht Konten und Zertifikate, soweit dies aufgrund von Rechtsvorschriften der EU … erforderlich wird.“
26 Art. 43 („Übertragung kostenlos zuzuteilender allgemeiner Zertifikate“) der Verordnung Nr. 389/2013 bestimmte:
„Der Zentralverwalter überträgt rechtzeitig und in einer Menge, die der Summe der gemäß den nationalen Zuteilungstabellen des betreffenden Mitgliedstaats kostenlos zuzuteilenden Zertifikate entspricht, allgemeine Zertifikate vom EU‑Gesamtkonto auf das EU‑Zuteilungskonto.“
27 In Art. 51 („Erfassung der nationalen Zuteilungstabellen im EUTL“) der Verordnung Nr. 389/2013 hieß es:
„1. Jeder Mitgliedstaat übermittelt der Kommission bis zum 31. Dezember 2012 seine nationale Zuteilungstabelle für den Zeitraum 2013-2020. …
2. Die Kommission weist den Zentralverwalter an, die nationale Zuteilungstabelle im EUTL zu erfassen, wenn sie der Auffassung ist, dass die nationale Zuteilungstabelle mit der Richtlinie [2003/87], dem Beschluss [2011/278] und den aufgrund von Artikel 10c Absatz 6 der Richtlinie [2003/87] erlassenen Beschlüssen in Einklang steht. …“
28 Art. 52 („Änderungen der nationalen Zuteilungstabellen“) der Verordnung Nr. 389/2013 lautete:
„1. Der nationale Verwalter nimmt Änderungen an der nationalen Zuteilungstabelle im EUTL vor, wenn
a) die Emissionsgenehmigung einer Anlage entzogen wurde oder anderweitig abgelaufen ist;
b) eine Anlage ihre Tätigkeit eingestellt hat;
c) eine Anlage in zwei oder mehrere Anlagen aufgespalten wurde;
d) zwei oder mehrere Anlagen zu einer Anlage zusammengeschlossen wurden.
2. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission Änderungen ihrer nationalen Zuteilungstabelle mit, die Folgendes betreffen:
a) Zuteilungen an neue Marktteilnehmer oder Zuteilungen an einen neuen Marktteilnehmer im Anschluss an wesentliche Kapazitätserweiterungen;
b) die teilweise Einstellung der Tätigkeit und wesentliche Kapazitätsverringerungen;
c) eine kostenlose Zuteilung gemäß Artikel 10c der Richtlinie [2003/87], die angesichts des Stands der getätigten und der Kommission gemeldeten Investitionen gemäß Artikel 10c Absatz 1 der Richtlinie gerechtfertigt ist;
d) andere in Absatz 1 nicht genannte Änderungen.
Nach Eingang der Mitteilung gemäß Unterabsatz 1 weist die Kommission den Zentralverwalter an, die Änderungen der nationalen Zuteilungstabelle im EUTL zu berücksichtigen, wenn sie der Auffassung ist, dass die Änderungen der nationalen Zuteilungstabelle mit der Richtlinie [2003/87], dem Beschluss [2011/278] und den aufgrund von Artikel 10c Absatz 6 der Richtlinie [2003/87] erlassenen Beschlüssen in Einklang stehen. Im gegenteiligen Fall lehnt sie die Änderungen innerhalb einer angemessenen Frist ab und teilt dies dem betreffenden Mitgliedstaat unter Angabe ihrer Gründe und der Kriterien, die für die Annahme der nächsten Vorlage erfüllt sein müssen, unverzüglich mit.“
29 Art. 53 („Kostenlose Zuteilung allgemeiner Zertifikate“) der Verordnung Nr. 389/2013 bestimmte:
„1. Der nationale Verwalter gibt in der nationalen Zuteilungstabelle für jeden Betreiber, für jedes Jahr und für jede Rechtsgrundlage … an, ob eine Anlage für das betreffende Jahr eine Zuteilung erhalten sollte oder nicht.
2. Ab dem 1. Februar 2013 trägt der Zentralverwalter dafür Sorge, dass das Unionsregister automatisch entsprechend der maßgeblichen nationalen Zuteilungstabelle allgemeine Zertifikate vom EU‑Zuteilungskonto auf das … Anlagenbetreiberkonto überträgt …
…“
30 Die Verordnung Nr. 389/2013 wurde mit Wirkung vom 1. Januar 2021 durch die Delegierte Verordnung (EU) 2019/1122 der Kommission vom 12. März 2019 zur Ergänzung der Richtlinie 2003/87 im Hinblick auf die Funktionsweise des Unionsregisters (ABl. 2019, L 177, S. 3) aufgehoben.
31 Nach Art. 88 Satz 2 der Delegierten Verordnung 2019/1122 gilt die Verordnung Nr. 389/2013 jedoch weiterhin bis zum 1. Januar 2026 für alle Maßnahmen, die für den dritten Handelszeitraum (2013 bis 2020) vorgeschrieben sind.
Beschluss 2015/1814
32 Im siebten Erwägungsgrund des Beschlusses 2015/1814 heißt es:
„… Um zu verhindern, dass am Ende eines Handelszeitraums und zu Beginn des nächsten ein Marktungleichgewicht mit potenziell störenden Folgen für den Markt entsteht, sollten im Fall eines starken Angebotsanstiegs am Ende eines Handelszeitraums Vorkehrungen für die Auktionierung eines Teils dieser Mengen in den ersten beiden Jahren des folgenden Zeitraums getroffen werden. Zur weiteren Stabilisierung des europäischen CO2-Markts und um zu verhindern, dass das Angebot zum Ende des mit dem Jahr 2013 beginnenden Handelszeitraums künstlich in die Höhe getrieben wird, sollten Zertifikate, die nach Artikel 10a Absatz 7 der Richtlinie [2003/87] und aufgrund der Anwendung des Artikels 10a Absätze 19 und 20 jener Richtlinie keinen Anlagen zugeteilt wurden (‚nicht zugeteilte Zertifikate‘), 2020 in die Reserve eingestellt werden. …“
33 Art. 1 („Marktstabilitätsreserve“) des Beschlusses 2015/1814 bestimmt:
„(1) 2018 wird eine Marktstabilitätsreserve eingerichtet, in die ab 1. Januar 2019 Zertifikate eingestellt werden.
…
(3) Zertifikate, die nach Artikel 10a Absatz 7 der Richtlinie [2003/87], sowie Zertifikate, die aufgrund der Anwendung des Artikels 10a Absätze 19 und 20 jener Richtlinie nicht an Anlagen zugeteilt wurden, werden 2020 in die Reserve eingestellt. …
…“
Deutsches Recht
34 § 9 Abs. 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes vom 21. Juli 2011 (BGBl. 2011 I, S. 1475) sieht in seiner auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung vor:
„Anlagenbetreiber erhalten eine Zuteilung von kostenlosen Berechtigungen nach Maßgabe der Grundsätze des Artikels 10a … der Richtlinie [2003/87] in der jeweils geltenden Fassung und des Beschlusses [2011/278].“
35 In § 2 der Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 vom 26. September 2011 (BGBl. 2011 I, S. 1921) in ihrer auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: ZuV 2020) werden in den Nrn. 27 und 29 die Begriffe „Zuteilungselement mit Brennstoff-Emissionswert“ und „Zuteilungselement mit Prozessemissionen“ im Wesentlichen wie die entsprechenden Begriffe in Art. 3 Buchst. d und h des Beschlusses 2011/278 definiert.
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
36 Aurubis betreibt in Hamburg (Deutschland) eine Anlage zur Herstellung von Primärkupfer. Da diese Tätigkeit unter die in Anhang I der Richtlinie 2003/87 genannte Kategorie von Tätigkeiten der „Herstellung oder Verarbeitung von Nichteisenmetallen … bei Betrieb von Verbrennungseinheiten mit einer Gesamtfeuerungswärmeleistung … von über 20 MW“ fällt, ist Aurubis zur Teilnahme am System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (im Folgenden: EHS) verpflichtet.
37 Die fragliche Anlage besteht aus zwei Anlagenteilen, dem Rohhüttenwerk Nord und dem Rohhüttenwerk Ost. Nur die Tätigkeit des Rohhüttenwerks Ost ist Gegenstand des Ausgangsverfahrens.
38 Das Rohhüttenwerk Ost ist eine Hütte, in der nach dem sogenannten Outokumpu-Verfahren Primärkupfer durch Erschmelzen von Kupferkonzentrat im Schwebeschmelzverfahren gewonnen wird.
39 Das in diesem Werk verhüttete Kupferkonzentrat besteht hauptsächlich aus Kupfer, Schwefel und Eisen. Es enthält auch Spuren von Kohlenstoff und anderen Stoffen. Zur Gewinnung von Primärkupfer wird das Kupferkonzentrat zunächst mit Sand und anderen Feinmaterialien vermischt. Die so gewonnene Mischung wird mit einem Gemisch aus Luft und Sauerstoff in einen Schwebeschmelzofen eingebracht. Aufgrund der chemischen Reaktion zwischen dem Sauerstoff und insbesondere dem im Kupferkonzentrat enthaltenen Schwefel liegt die Temperatur im Ofen über 1 200 Grad Celsius, was zur Aufschmelzung des Kupferkonzentrats führt. Die dadurch erzeugten Stoffe sind Kupferstein (eine Mischung aus Kupfer- und Eisensulfid), Eisensilikat und Schwefeldioxid (SO2). Anschließend wird der Kupferstein in einen Konverter gegeben, in dem die verbleibenden Schwefel- und Eisenanteile oxidiert werden. Auch hierbei entsteht Wärme. Das Ergebnis dieses Schrittes wird in einen Anodenofen gegeben, in dem die verbliebenen Schwefelanteile zu SO2 verbrannt werden. So wird letztlich Primärkupfer gewonnen.
40 Das Rohhüttenwerk Ost setzt CO2 in die Atmosphäre frei, da das eingesetzte Kupferkonzentrat einen Kohlenstoffanteil von ca. 0,7 % hat. Diese Hütte setzt jährlich ca. 29 000 t CO2 frei.
41 Auf einen am 20. Januar 2012 gestellten Antrag von Aurubis auf Zuteilung von Zertifikaten für dieses Hüttenwerk teilte die DEHSt ihr mit Bescheid vom 17. Februar 2014 2 596 999 kostenlose Emissionseinheiten für die dritte Handelsperiode (2013 bis 2020) zu.
42 Mit Bescheid vom 3. April 2018 hob die DEHSt auf einen Widerspruch von Aurubis hin ihren Bescheid vom 17. Februar 2014 insoweit teilweise auf, als mit ihm mehr als 1 784 398 Zertifikate zugeteilt worden waren. Zur Begründung führte die DEHSt aus, dass die Herstellung von Primärkupfer aus Kupferkonzentrat im Rahmen eines „Zuteilungselements mit Brennstoff-Emissionswert“ nicht berücksichtigt werden könne, sondern einem „Zuteilungselement mit Prozessemissionen“ zugeordnet werden müsse.
43 Am 30. April 2018 erhob Aurubis Klage beim vorlegenden Gericht gegen den Bescheid vom 3. April 2018. Sie trägt vor, die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten habe auf § 2 Nr. 27 ZuV 2020 und Art. 3 Buchst. d des Beschlusses 2011/278 gestützt werden müssen. Die Herstellung von Primärkupfer im Schwebeschmelzverfahren falle unter keine der in § 2 Nr. 29 ZuV 2020 und in Art. 3 Buchst. h des Beschlusses 2011/278 genannten Tätigkeiten.
44 Nach Ansicht der DEHSt liegt ein „Anlagenteil mit Brennstoff-Emissionswert“ nur vor, wenn der Hauptzweck der Verwendung eines Materials die Wärmeerzeugung sei. Dagegen sei Kupferkonzentrat ein Rohstoff und Hauptzweck seiner Verwendung die Herstellung von Primärkupfer. Außerdem erfolge keine vollständige Verbrennung des Kupferkonzentrats, anders als für die Anwendung des Brennstoff-Emissionswerts vorausgesetzt werde. Im Übrigen seien „Brennstoffe“ im Sinne von Art. 3 Buchst. d des Beschlusses 2011/278 solche, die durch andere Brennstoffe, insbesondere Erdgas, substituiert werden könnten. Kupferkonzentrat eigne sich nicht für eine solche Ersetzung.
45 Die DEHSt weist auch darauf hin, dass die Deckung des Bedarfs von Aurubis an Emissionszertifikaten mit ca. 130 % bereits überschüssig sei und dass Aurubis ca. 220 % ihres Bedarfs erhielte, wenn die Zahl der ihr zuzuteilenden Zertifikate auf der Grundlage der Brennstoff-Benchmark zu berechnen wäre, und so einen Großteil der zugeteilten Zertifikate verkaufen könnte.
46 Das vorlegende Gericht stellt fest, dass die Einstufung des Rohhüttenwerks Ost als „Anlagenteil mit Brennstoff-Benchmark“ darauf hinausliefe, Kupferkonzentrat oder zumindest den darin enthaltenen Schwefel als „Brennstoff“ einzustufen.
47 Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass der Gerichtshof in Rn. 53 des Urteils vom 20. Juni 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518), festgestellt habe, dass Art. 3 Buchst. t der Richtlinie 2003/87 den Begriff der Verbrennung nicht auf diejenigen Oxidationsreaktionen beschränke, die selbst ein Treibhausgas erzeugten. Diese Auslegung des Gerichtshofs sei jedoch für die Auslegung der Bedeutung des Begriffs des Brennstoffs im Sinne von Art. 3 Buchst. d des Beschlusses 2011/278 nicht zwingend maßgeblich.
48 Angesichts der Begründung des Zuteilungsbescheids der DEHSt sei zu prüfen, ob eine Zuteilung auf der Grundlage der Brennstoff-Benchmark entsprechend der Ansicht dieser Behörde voraussetze, dass der Hauptzweck der Verbrennung die Wärmeerzeugung sei, wobei im vorliegenden Fall das verwendete Kupferkonzentrat gleichzeitig der Rohstoff und der brennbare Stoff sei. Außerdem sei zu klären, ob Art. 3 Buchst. d des Beschlusses 2011/278 nur die Verbrennung von Brennstoffen betreffe, die durch andere Brennstoffe ausgetauscht werden könnten, wie die DEHSt ebenfalls geltend macht.
49 Im Übrigen möchte das vorlegende Gericht wissen, welche Folgen das Ende der dritten Handelsperiode am 31. Dezember 2020 zeitigt. Nach der deutschen Rechtsprechung habe das Ende der ersten und der zweiten Handelsperiode zur Folge gehabt, dass Ansprüche auf Zertifikate, die an dem auf das Ende der betreffenden Handelsperiode folgenden 30. April noch nicht zugeteilt worden seien, untergegangen seien, da das deutsche Recht keine ausdrückliche Überleitungsvorschrift enthalte. Auch für die dritte Handelsperiode gebe es im deutschen Recht keine Überleitungsvorschrift.
50 Keiner der einschlägigen Rechtsakte der Union enthalte eine Bestimmung zum periodenübergreifenden Ausgleich von Ansprüchen. Ferner sei keine spezielle Rechtsprechungsreserve vorgesehen gewesen. Allerdings könnte ein Anhaltspunkt für die These, dass der Übergang von der dritten zur vierten Handelsperiode nicht zum Untergang der bis zum 31. Dezember 2020 noch nicht erfüllten Zuteilungsansprüche führe, im Beschluss 2015/1814 gefunden werden, der verlange, dass bestimmte am 31. Dezember 2020 nicht zugeteilte Zertifikate in eine Reserve eingestellt würden.
51 Unter diesen Umständen hat das Verwaltungsgericht Berlin (Deutschland) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Sind die Voraussetzungen nach Art. 3 Buchst. d des Beschlusses 2011/278 für eine kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten auf Grundlage eines Anlagenteils mit Brennstoff-Benchmark erfüllt, wenn in einer Anlage zur Herstellung von Nichteisenmetallen nach Anhang I der Richtlinie 2003/87 in einem Schwebeschmelzofen zur Herstellung von Primärkupfer ein schwefelhaltiges Kupferkonzentrat eingesetzt wird und die für das Aufschmelzen des im Konzentrat enthaltenen Kupfererzes benötigte nicht messbare Wärme im Wesentlichen durch die Oxidation des im Konzentrat enthaltenen Schwefels erzeugt wird, wodurch das Kupferkonzentrat sowohl als Rohstoffträger als auch als brennbares Material zur Wärmeerzeugung verwendet wird?
Falls die Frage 1 mit „Ja“ beantwortet wird:
2. Können Ansprüche auf Mehrzuteilung von kostenlosen Emissionsberechtigungen für die dritte Handelsperiode nach dem Ende der dritten Handelsperiode mit Berechtigungen der vierten Handelsperiode erfüllt werden, wenn das Bestehen eines solchen Zuteilungsanspruchs erst nach Ablauf der dritten Handelsperiode gerichtlich festgestellt wird, oder gehen mit dem Ende der dritten Handelsperiode noch nicht erfüllte Zuteilungsansprüche unter?
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten Frage
52 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 3 Buchst. d des Beschlusses 2011/278 dahin auszulegen ist, dass der Begriff „Anlagenteil mit Brennstoff-Benchmark“ bei einer Anlage, die Primärkupfer herstellt und deren Tätigkeit unter Anhang I der Richtlinie 2003/87 fällt, eine Hütte mit Schwebeschmelzofen umfasst, in der der Schwefel oxidiert wird, der in dem verwendeten Rohstoff enthalten ist, der aus einem Kupferkonzentrat besteht.
53 Es ist darauf hinzuweisen, dass der Beschluss 2011/278 harmonisierte Regeln für die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten festlegt und von der Kommission gemäß Art. 10a der Richtlinie 2003/87 erlassen wurde. Dieser Artikel sieht für Anlagen bestimmter Wirtschaftszweige die Zuteilung solcher Zertifikate vor, deren Menge während der dritten Handelsperiode (2013 bis 2020) schrittweise mit dem Ziel reduziert wird, die kostenlose Zuteilung bis 2027 vollständig zu beenden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. Dezember 2020, Ingredion Germany, C‑320/19, EU:C:2020:983, Rn. 41 und 43).
54 Im vorliegenden Fall wird nicht bestritten, dass die von Aurubis betriebene Anlage zur Herstellung von Primärkupfer unter diese Übergangsregelung für die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten fällt.
55 In Bezug auf die dritte Handelsperiode, die der einzige im Ausgangsverfahren in Rede stehende Zeitraum ist, hatte die DEHSt zur Bestimmung der Zahl der Aurubis zuzuteilenden kostenlosen Emissionszertifikate nach Art. 6 des Beschlusses 2011/278 diese Anlage in einen oder mehrere „Anlagenteile“ aufzugliedern, die so weit wie möglich mit den physischen Teilen der Anlage übereinstimmten.
56 Der Beschluss 2011/278 sah insoweit vier Kategorien von Anlagenteilen vor, die in Art. 6 aufgeführt und in Art. 3 Buchst. b, c, d und h des Beschlusses definiert waren. Diese Kategorien von Anlagenteilen, nämlich „Anlagenteile mit Produkt-Benchmark“, „Anlagenteile mit Wärme-Benchmark“, „Anlagenteile mit Brennstoff-Benchmark“ und „Anlagenteile mit Prozessemissionen“, schlossen sich gegenseitig aus, da ein und dieselbe Tätigkeit nur von einer dieser Kategorien erfasst sein konnte (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. September 2016, Borealis u. a., C‑180/15, EU:C:2016:647, Rn. 62 und 69).
57 Des Weiteren zeichnete sich die Aufzählung der Kategorien der Anlagenteile „mit Wärme-Benchmark“, „mit Brennstoff-Benchmark“ und „mit Prozessemissionen“, die als „Fall-Back-Methoden“ bezeichnet wurden und anwendbar waren, soweit die Berechnung einer „Produkt-Benchmark“ nicht möglich war, jedoch Treibhausgase entstanden, die für die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten in Frage kamen, nach dem zwölften Erwägungsgrund des Beschlusses 2011/278 durch einen hierarchisch gestaffelten Charakter aus (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. September 2016, Borealis u. a., C‑180/15, EU:C:2016:647, Rn. 67 und 68). Die Kategorie der „Anlagenteile mit Prozessemissionen“ stellte insoweit nur die letzte „Fall-Back“-Methode dar (Urteil vom 18. Januar 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, Rn. 36).
58 Daher hatte die DEHSt vor der Einstufung eines Anlagenteils als „Anlagenteil mit Prozessemissionen“ zunächst zu prüfen, ob es für den Anlagenteil eine „Produkt-Benchmark“ gab, und, soweit dies nicht der Fall war, zu prüfen, ob die betreffenden Industrieproduktionsmittel der fraglichen Anlage unter den Begriff „Anlagenteil mit Wärme-Benchmark“ oder unter den Begriff „Anlagenteil mit Brennstoff-Benchmark“ fielen.
59 Aus dem Vorabentscheidungsersuchen geht hervor, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Hütte als Rohstoff ein schwefelhaltiges Kupferkonzentrat einsetzt. Der in diesem Konzentrat vorhandene Schwefel wird schrittweise in einem Schwebeschmelzofen, in einem Konverter und in einem Anodenofen oxidiert. Die dabei entstehende Wärme ist nicht messbar und ermöglicht die Aufschmelzung des in dem Konzentrat vorhandenen Kupfererzes, was zu dem Endprodukt Primärkupfer führt. Da dieses Konzentrat auch Kohlenstoff enthält, emittiert das Hüttenwerk CO2 in die Atmosphäre.
60 Daraus ergibt sich, dass dieses Hüttenwerk Wärme erzeugt, die nicht unter den Begriff „messbare Wärme“ im Sinne von Art. 3 Buchst. e des Beschlusses 2011/278 fällt, sondern unter den Begriff „nicht messbare Wärme“ im Sinne von Art. 3 Buchst. g des Beschlusses, und dass diese Wärme für die Herstellung eines Produkts, nämlich Primärkupfer, verbraucht wird, für das in Anhang I des Beschlusses 2011/278 keine Benchmark definiert ist.
61 Folglich fällt ein solches Hüttenwerk weder unter den Begriff „Anlagenteil mit Produkt-Benchmark“ noch unter den Begriff „Anlagenteil mit Wärme-Benchmark“.
62 Da im vorliegenden Fall die DEHSt befunden hat, dass das Rohhüttenwerk Ost unter den Begriff „Anlagenteil mit Prozessemissionen“ im Sinne von Art. 3 Buchst. h des Beschlusses 2011/278 falle, während Aurubis der Auffassung ist, dass diese Hütte unter den Begriff „Anlagenteil mit Brennstoff-Benchmark“ im Sinne von Art. 3 Buchst. d des Beschlusses falle, ist zu prüfen, ob die in Art. 3 Buchst. d vorgesehene Definition, die im Fall ihrer Anwendbarkeit Vorrang vor Art. 3 Buchst. h hat, ein solches Hüttenwerk umfasst.
63 Was insoweit die Frage betrifft, ob in einer Hütte mit den in Rn. 59 des vorliegenden Urteils genannten Merkmalen die Wärme „durch Brennstoffverbrennung“ im Sinne von Art. 3 Buchst. d des Beschlusses 2011/278 erzeugt wird, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die DEHSt zu Recht annehmen konnte, dass diese Wendung nur die vollständige Verbrennung von Brennstoffen betrifft, die nicht zu dem verwendeten Rohstoff gehören und die in dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Anlagenteil durch andere Brennstoffe wie Erdgas ersetzt werden können.
64 Insoweit ist entsprechend den Ausführungen des Generalanwalts in den Nrn. 42 bis 44 seiner Schlussanträge festzustellen, dass weder Art. 3 Buchst. t der Richtlinie 2003/87 noch Art. 3 Buchst. d des Beschlusses 2011/278 den Bedeutungsumfang der Begriffe „Verbrennung“ und „Brennstoffe“ auf diese Weise einschränken.
65 Da der Unionsgesetzgeber durch die Definition in Art. 3 Buchst. t der Richtlinie 2003/87 deutlich gemacht hat, dass der Begriff „Verbrennung“ allgemein „die Oxidierung von Brennstoffen“ umfasst, lässt sich nicht vertreten, dass eine Verbrennung im Sinne dieser Richtlinie und der auf ihrer Grundlage erlassenen Rechtsakte nur dann stattfindet, wenn ein Brennstoff vollständig oxidiert wird.
66 Eine solche enge Auslegung würde der im 37. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/29 zum Ausdruck gebrachten Absicht des Unionsgesetzgebers nicht gerecht. Wie sich aus diesem Erwägungsgrund ergibt, hatte die Aufnahme von Art. 3 Buchst. t in die Richtlinie 2003/87 den Zweck, „klarer zu regeln“, dass der Begriff „Verbrennung“ besonders weit zu verstehen ist und den Betrieb „aller Arten von Heizkesseln, Brennern, Turbinen, Erhitzern, Industrieöfen, Kalzinierungsöfen, Verbrennungsöfen, Brennöfen, Öfen, Trocknern, Motoren, Brennstoffzellen, CLC‑Einheiten (‚Chemical Looping Combustion Units‘), Fackeln und thermischen bzw. katalytischen Nachbrennern“ umfasst. Unter den seitdem vom Unionsgesetzgeber oder von der Kommission im Rahmen der ihr übertragenen Befugnisse erlassenen Bestimmungen gibt es keinen Anlass zu der Annahme, dass vom Begriff „Verbrennung“ nur diejenigen Reaktionen erfasst würden, die alle Bestandteile der Inputs, die beim Betrieb dieser Industrieproduktionsmittel eingesetzt werden, vollständig oxidieren.
67 Da auch der Begriff „Brennstoff“ weder vom Unionsgesetzgeber noch von der Kommission aufgrund der ihr übertragenen Befugnisse eng definiert worden ist, kann die Regelung über das EHS nicht in einer Weise angewandt werden, die darauf hinausliefe, aus dem Geltungsbereich des Begriffs „Brennstoffverbrennung“ die Verbrennung brennbarer Stoffe auszunehmen, die in einem Rohstoff vorhanden sind, dessen Kohlenstoffgehalt geringer ist als der anderer, häufiger verwendeter Materialien und der in einem gegebenen technologischen Prozess nicht durch einen kohlenstoffreicheren Rohstoff ersetzt werden kann.
68 Weder aus der Richtlinie 2003/87 noch aus dem Beschluss 2011/278 geht nämlich hervor, dass die Anwendung der Übergangsregelung für die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten auf Tätigkeiten zu beschränken wäre, die einen kohlenstoffreichen Stoff verwenden und dadurch Emissionen in Mengen erzeugen, die einen bestimmten Schwellenwert überschreiten. Diesen Vorschriften ist ebenso wenig zu entnehmen, dass eine Verbrennung von der Brennstoff-Benchmark auszuschließen wäre, wenn die als Brennstoff verwendeten Stoffe in dem Rohstoff enthalten sind, der im Rahmen der betreffenden industriellen Tätigkeit verwendet wird.
69 Der Umfang der Definition in Art. 3 Buchst. d des Beschlusses 2011/278 kann nicht durch Auslegung, durch Hinzufügung von Anforderungen oder Ausschlussgründen, die dort nicht genannt sind und sich auch nicht aus den übrigen Bestimmungen des Beschlusses oder der Richtlinie 2003/87 herleiten lassen, eingeschränkt werden. Eine solche Vorgehensweise verstieße gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit, der gebietet, dass das Unionsrecht es den Betroffenen ermöglicht, ihre Rechte und Pflichten eindeutig zu erkennen und sich darauf einstellen zu können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. Juni 2021, Jumbocarry Trading, C‑39/20, EU:C:2021:435, Rn. 48 und die dort angeführte Rechtsprechung).
70 Wie im Übrigen der Generalanwalt in Nr.48 seiner Schlussanträge unter Bezugnahme auf Art. 10a Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 und auf den ersten Erwägungsgrund des Beschlusses 2011/278 ausgeführt hat, soll die Regelung für die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten einen Anreiz geben, effiziente Techniken zur Reduzierung von Treibhausgasemissionen einzusetzen. Der Nutzen, der sich aus dem Verkauf von Zertifikaten ziehen lässt, die zugeteilt wurden, aber nicht mehr abzugeben sind, wenn der betreffende Betreiber seine Emissionen durch Investitionen in innovative Techniken reduziert hat, ist Bestandteil dieses Anreizes (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. April 2018, PPC Power, C‑302/17, EU:C:2018:245, Rn. 27). Daher führt der Umstand, dass dieser Betreiber aufgrund solcher Investitionen einen größeren Nutzen aus den kostenlosen Zertifikaten zieht, die er auf der Grundlage der in der anwendbaren Regelung festgelegten Kriterien erhalten hat, nicht zu einer Beeinträchtigung der Zielsetzung des EHS.
71 Folglich ist der in Art. 3 Buchst. d des Beschlusses 2011/278 verwendete Begriff „Brennstoffverbrennung“ mangels gegenteiliger Angaben in diesem Beschluss entsprechend seinem in Art. 3 Buchst. t der Richtlinie 2003/87 niedergelegten Sinn anzuwenden, der jede Oxidierung von Brennstoffen umfasst. Da feststeht, dass in einem Hüttenwerk wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden die nicht messbare Wärme im Wesentlichen durch Oxidierung der schwefelhaltigen Stoffe erzeugt wird, die in einem in einen Ofen eingebrachten Konzentrat vorhanden sind, ist davon auszugehen, dass die Tätigkeit dieses Hüttenwerks in der „Erzeugung durch Brennstoffverbrennung von nicht messbarer Wärme, die zur Herstellung von Produkten … verbraucht wird,“ im Sinne von Art. 3 Buchst. d besteht.
72 Schließlich ist in Bezug auf die Frage, ob die Inputs, Outputs und diesbezüglichen Emissionen eines solchen Hüttenwerks „im Zusammenhang mit“ dieser Erzeugung von nicht messbarer Wärme stehen, die zur Herstellung von Produkten verbraucht wird, hervorzuheben, dass auch diese Wendung nicht in einer Weise ausgelegt werden kann, die darauf hinausliefe, die von der Kommission aufgestellte Definition um eine inhaltliche Voraussetzung zu erweitern, die in dieser Definition nicht vorgesehen ist.
73 In Anbetracht des Gebrauchs der genannten Wendung kann Art. 3 Buchst. d des Beschlusses 2011/278 daher nicht dahin ausgelegt werden, dass er für die Anwendung der Brennstoff-Benchmark verlangt, dass die Erzeugung von nicht messbarer Wärme einen „Zweck“ oder sogar den „Hauptzweck“ der betreffenden Tätigkeit darstellt.
74 Aus dem Wortlaut der genannten Bestimmung ergibt sich vielmehr, dass sie u. a. Anlagenteile betrifft, deren Zweck die Herstellung eines Produkts oder die Erzeugung von Energie ist und die zu diesem Zweck nicht messbare Wärme verbrauchen. Die Erzeugung dieser Wärme ist folglich nicht der Zweck der betreffenden Anlagenteile, sondern eher das zur Erreichung dieses Zwecks erforderliche Mittel.
75 Die in der Definition in Art. 3 Buchst. d des Beschlusses 2011/278 enthaltene Anforderung, dass die Inputs, Outputs und diesbezüglichen Emissionen „im Zusammenhang mit“ der durch Verbrennung von Brennstoffen bewirkten Erzeugung nicht messbarer Wärme stehen, die zur Herstellung von Produkten verbraucht wird, impliziert, dass zwischen diesen Inputs, Outputs und Emissionen einerseits und dieser Verbrennung andererseits ein operativer Zusammenhang bestehen muss. Vorbehaltlich der vom vorlegenden Gericht vorzunehmenden Prüfungen ist im Hinblick auf die im Vorabentscheidungsersuchen beschriebenen Merkmale des Betriebs des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Hüttenwerks festzustellen, dass zwischen dem betreffenden Kupferkonzentrat als Input und der die nicht messbare Wärme erzeugenden Verbrennung sowie zwischen dieser Verbrennung und den Outputs und Emissionen dieser Hütte offenbar ein solcher Zusammenhang besteht.
76 Sollte das vorlegende Gericht feststellen, dass die Zahl der kostenlosen Emissionszertifikate, auf die Aurubis in der dritten Handelsperiode (2013 bis 2020) Anspruch hatte, berichtigt werden muss, wäre im Rahmen dieser Berichtigung die Zahl der ihr bereits zugeteilten Zertifikate zu berücksichtigen, um in Einklang mit dem 18. Erwägungsgrund und mit Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses 2011/278 sicherzustellen, dass es bei keiner Tätigkeit, der in der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Anlage nachgegangen wird, zu einer Doppelzählung kommt.
77 Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 3 Buchst. d des Beschlusses 2011/278 dahin auszulegen ist, dass der Begriff „Anlagenteil mit Brennstoff-Benchmark“ bei einer Anlage, die Primärkupfer herstellt und deren Tätigkeit unter Anhang I der Richtlinie 2003/87 fällt, eine Hütte mit Schwebeschmelzofen umfasst, in der der Schwefel oxidiert wird, der in dem verwendeten Rohstoff enthalten ist, der aus einem Kupferkonzentrat besteht.
Zur zweiten Frage
78 Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob der Beschluss 2011/278 dahin auszulegen ist, dass die kostenlosen Zertifikate, auf die der Betreiber einer Anlage für die dritte Handelsperiode (2013 bis 2020) Anspruch hat, an diesen Betreiber noch nach dem 31. Dezember 2020 zur Durchführung einer nach diesem Zeitpunkt ergangenen gerichtlichen Entscheidung vergeben werden können.
79 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass jede Person, deren durch das Recht der Union garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt worden sind, das Recht hat, bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. April 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, Rn. 40 und die dort angeführte Rechtsprechung).
80 Daher muss eine Person, die eine kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten für die dritte Handelsperiode (2013 bis 2020) beantragt hat, wenn sie die Entscheidung der nationalen Behörde, die zur Festsetzung der Zahl solcher zuzuteilenden Zertifikate zuständig ist, rechtzeitig und zu Recht angefochten hat, selbst dann, wenn das mit dem betreffenden Rechtsstreit befasste nationale Gericht erst nach dem Ende dieses Zeitraums feststellt, dass diese Behörde die Unionsregelung über das EHS falsch angewandt hat, in der Lage sein, ihre Rechte geltend zu machen. Andernfalls verlöre dieser Antragsteller sein Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf, sobald sich herausstellt, dass eine gerichtliche Entscheidung nicht mehr während der betreffenden Handelsperiode ergehen kann.
81 In Bezug auf die Frage, ob unter solchen Umständen der Zuteilungsanspruch für die dritte Handelsperiode noch durch die kostenlose Vergabe von Zertifikaten im Anschluss an die nach dem Ende dieses Zeitraums ergehende gerichtliche Entscheidung erfüllt werden kann, ist festzustellen, dass die Regelung über das EHS es nicht zulässt, dass zu diesem Zweck Zertifikate für die vierte Handelsperiode vergeben werden. Die letztgenannten Zertifikate, die in Art. 13 Satz 2 der Richtlinie 2003/87 genannt sind, müssen nach dem Wortlaut dieser Bestimmung für eine Handelsperiode nach dem 31. Dezember 2020 vergeben werden und sind nur für Emissionen ab dem ersten Jahr dieser neuen Handelsperiode gültig.
82 Dagegen hindert die Regelung über das EHS nicht daran, dass kostenlose Zertifikate, die zur dritten Handelsperiode gehören und die der zuständigen Behörde durch gesetzlich vorgesehene Mittel gleich welcher Art noch zur Verfügung stehen, zur Durchführung einer gerichtlichen Entscheidung, mit der der Anspruch auf Zuteilung solcher Zertifikate festgestellt wird, auf das Konto des Betreibers der betreffenden Anlage überwiesen werden. Dass diese Zertifikate in einem solchen Fall nach dem 31. Dezember 2020 vergeben werden, steht ihrer Einstufung als „[a]b dem 1. Januar 2013 vergebene Zertifikate“ im Sinne von Art. 13 Satz 1 der Richtlinie 2003/87 nicht entgegen. Da nach dieser Bestimmung die genannten Zertifikate für unbegrenzte Zeit gültig sind, kann ihre Überweisung auf dieses Betreiberkonto eine der Maßnahmen sein, die die zuständige Behörde ergreift, um einer gerichtlichen Entscheidung nachzukommen.
83 Diese Auslegung wird durch die Delegierte Verordnung 2019/331 bestätigt, die am 1. Januar 2021 in Kraft getreten ist und deren Art. 27 bestimmt, dass der Beschluss 2011/278 weiterhin auf Zuteilungen in Bezug auf den Zeitraum anwendbar ist, der vor dem 1. Januar 2021 liegt. Wie sich aus diesem Artikel ergibt, muss der Beschluss 2011/278 nach dem Ende der dritten Handelsperiode weiterhin seine Rechtswirkungen für die genannte Periode entfalten.
84 Im Übrigen gestatten es die Bestimmungen der Regelung über das EHS, die speziell die Konten, das Register und das EUTL einerseits sowie die nationalen Zuteilungstabellen andererseits betreffen, eine Zuteilung für die dritte Handelsperiode nach dem 31. Dezember 2020 zu berichtigen und noch Zertifikate für diese Periode zu vergeben.
85 Insoweit ergibt sich erstens aus Art. 52 Abs. 2 Buchst. d der Verordnung Nr. 389/2013, dass die zuständige nationale Behörde jede Änderung vornehmen kann, die an der in Art. 51 Abs. 1 dieser Verordnung genannten nationalen Zuteilungstabelle für die dritte Handelsperiode vorgenommen werden muss. Da die Verordnung Nr. 389/2013 gemäß Art. 88 Satz 2 der Delegierten Verordnung 2019/1122 nach dem 31. Dezember 2020 weiterhin für die Maßnahmen gilt, die für diesen Zeitraum vorgeschrieben sind, ist davon auszugehen, dass diese nationale Zuteilungstabelle noch geändert werden kann.
86 Zweitens ist aus Art. 53 Abs. 2 der Verordnung Nr. 389/2013 abzuleiten, dass der Zentralverwalter, der von der Kommission gemäß Art. 20 der Richtlinie 2003/87 benannt wird und nach den Art. 4 und 6 der Verordnung Nr. 389/2013 für die Führung und Wartung des Registers und des EUTL verantwortlich ist, dafür Sorge zu tragen hat, dass jede Änderung der nationalen Zuteilungstabelle dazu führt, dass die so berichtigte Zahl an Zertifikaten dadurch vergeben wird, dass diese Zertifikate vom „EU‑Zuteilungskonto“ auf das relevante Anlagenbetreiberkonto übertragen werden.
87 Denn Art. 52 Abs. 2 der Verordnung Nr. 389/2013, aus dem sich zum einen ergibt, dass eine Änderung der nationalen Zuteilungstabelle, wie sie im Fall einer für den Antragsteller günstigen gerichtlichen Entscheidung erforderlich wäre, der Kommission mitzuteilen ist, und zum anderen, dass der Zentralverwalter diese Änderung im EUTL einzutragen hat, würde die praktische Wirksamkeit genommen, wenn Art. 53 Abs. 2 dieser Verordnung dahin ausgelegt würde, dass der Zentralverwalter anschließend nicht dafür Sorge zu tragen hat, dass die in der nationalen Zuteilungstabelle und im EUTL so berichtigte Zahl an Zertifikaten tatsächlich auf das relevante Anlagenbetreiberkonto überwiesen wird.
88 Drittens geht aus den Art. 41 und 43 der Verordnung Nr. 389/2013 hervor, dass der Zentralverwalter Zertifikate zu generieren hat, soweit dies aufgrund der anwendbaren Regelung erforderlich wird, und das „EU‑Zuteilungskonto“ mit derjenigen Menge an Zertifikaten zu versorgen hat, die der Zahl der Zertifikate entspricht, die nach der nationalen Zuteilungstabelle eines jeden Mitgliedstaats kostenlos zugeteilt werden.
89 In Anbetracht dieser Pflicht des Zentralverwalters hat er im Fall einer gerichtlichen Entscheidung, die nach dem 31. Dezember 2020 ergeht und zu einer Änderung der nationalen Zuteilungstabelle zugunsten des Betreibers einer Anlage führt, zu prüfen, ob die Zertifikate, die in der dritten Handelsperiode zu Unrecht nicht an diesen Betreiber vergeben worden sind, gemäß Art. 10a Abs. 7 der Richtlinie 2003/87 in die mit dem Beschluss 2015/1814 eingerichtete Reserve eingestellt oder gemäß Art. 10 der Richtlinie 2003/87 versteigert worden sind. Anschließend hat der Zentralverwalter zu prüfen, ob die Vergabe der betreffenden Zertifikate an diesen Betreiber unter Rückgriff auf die genannte Reserve oder auf ein anderes mit den Haushaltsvorschriften der Union zu vereinbarendes Mittel vorgenommen wird.
90 Nach alledem ist auf die zweite Frage zu antworten, dass der Beschluss 2011/278 dahin auszulegen ist, dass die kostenlosen Zertifikate, auf die der Betreiber einer Anlage für die dritte Handelsperiode (2013 bis 2020) Anspruch hat, an diesen Betreiber noch nach dem 31. Dezember 2020 zur Durchführung einer nach diesem Zeitpunkt ergangenen gerichtlichen Entscheidung vergeben werden können.
Kosten
91 Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Fünfte Kammer) für Recht erkannt:
1. Art. 3 Buchst. d des Beschlusses 2011/278/EU der Kommission vom 27. April 2011 zur Festlegung EU-weiter Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Artikel 10a der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates ist dahin auszulegen, dass der Begriff „Anlagenteil mit Brennstoff-Benchmark“ bei einer Anlage, die Primärkupfer herstellt und deren Tätigkeit unter Anhang I der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates, in der durch die Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Änderung der Richtlinie 2003/87 zwecks Verbesserung und Ausweitung des Gemeinschaftssystems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten geänderten Fassung, fällt, eine Hütte mit Schwebeschmelzofen umfasst, in der der Schwefel oxidiert wird, der in dem verwendeten Rohstoff enthalten ist, der aus einem Kupferkonzentrat besteht.
2. Der Beschluss 2011/278 ist dahin auszulegen, dass die kostenlosen Zertifikate, auf die der Betreiber einer Anlage für die dritte Handelsperiode (2013 bis 2020) Anspruch hat, an diesen Betreiber noch nach dem 31. Dezember 2020 zur Durchführung einer nach diesem Zeitpunkt ergangenen gerichtlichen Entscheidung vergeben werden können.
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 25. November 2021.
Der Kanzler | | Der Präsident |
A. Calot Escobar | | K. Lenaerts |