CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE
DOAMNA JULIANE KOKOTT
prezentate la 5 mai 2022(1)
Cauza C‑61/21
JP
împotriva
Ministre de la Transition écologique,
Premier ministre
[cerere de decizie preliminară formulată de Cour administrative d’appel de Versailles (Curtea Administrativă de Apel din Versailles, Franța)]
„Cerere de decizie preliminară – Directiva 2008/50/CE – Calitatea aerului înconjurător – Valori‑limită pentru protecția sănătății umane – Depășire – Planuri privind calitatea aerului – Răspunderea statului – Dreptul unui particular de a obține repararea prejudiciilor cauzate sănătății ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii – Încălcare gravă – Legătură directă de cauzalitate – Data aprecierii încălcării”
I. Introducere
1. Valorile‑limită ambițioase pentru calitatea aerului înconjurător, prevăzute de Directiva 2008/50(2), nu sunt (încă?) respectate suficient în numeroase locuri(3). Cu toate acestea, decizii importante în acest domeniu urmează să fie luate în 2022. Pe plan politic, Comisia are în vedere propuneri de revizuire a normelor în vigoare(4). În același timp, sunt pendinte diferite cauze în care Curtea poate clarifica aspecte importante referitoare la punerea în aplicare a normelor. Pe lângă o trimitere preliminară referitoare la semnificația Directivei pentru autorizarea proiectelor(5) și o primă procedură privind penalitățile cu titlu cominatoriu în scopul executării unei condamnări pentru încălcarea directivei(6), prezenta procedură ridică problema dacă particularii pot solicita despăgubiri pentru prejudiciile cauzate sănătății ca urmare a încălcării valorilor‑limită.
2. În centrul prezentei cauze se află prima condiție a răspunderii extracontractuale a statelor membre pentru încălcarea dreptului Uniunii, și anume aceea dacă dispozițiile Directivei 2008/50 conferă drepturi particularilor. În plus, trebuie analizate condițiile în care o eventuală încălcare a directivei este suficient de gravă, precum și demonstrarea unei legături directe de cauzalitate între încălcare și un prejudiciu, pentru a oferi instanței de trimitere indicații cu privire la data relevantă pentru aprecierea încălcării.
II. Cadrul juridic
3. În ceea ce privește perioada relevantă pentru litigiul principal, normele referitoare la calitatea aerului înconjurător au fost stabilite inițial prin Directivele 96/62(7) și 1999/30(8), care au fost înlocuite, cu efect de la 11 iunie 2010, prin Directiva 2008/50.
A. Directiva 96/62
4. Potrivit articolului 1 prima liniuță din Directiva 96/62, scopul acesteia era de a defini principiile de bază ale unei strategii comune pentru „a defini și a stabili obiectivele pentru calitatea aerului înconjurător în Comunitate în scopul evitării, al prevenirii sau al reducerii efectelor dăunătoare asupra sănătății umane și asupra mediului ca întreg”. Acest lucru reiese și din cel de al doilea considerent.
5. Articolul 2 punctul 5 din Directiva 96/62 definea noțiunea de „valoare‑limită” ca fiind „un nivel fixat pe baza cunoașterii științifice, în scopul evitării, al prevenirii sau al reducerii efectelor dăunătoare asupra sănătății umane și/sau a mediului ca întreg, necesar să fie atins într‑o perioadă dată și care nu trebuie depășit odată ce a fost atins”.
6. Articolul 7 din Directiva 96/62 conținea cerințele generale referitoare la îmbunătățirea calității aerului înconjurător:
„(1) Statele membre iau măsurile necesare pentru a asigura conformitatea cu valorile‑limită.
(2) Măsurile luate pentru a realiza obiectivele prezentei directive trebuie:
(a) să ia în considerare o abordare integrată a protecției aerului, apei și solului;
(b) să nu contravină legislației Comunității cu privire la protecția siguranței și a sănătății lucrătorilor la locul de muncă;
(c) să nu aibă efecte negative importante asupra mediului în celelalte state membre.
(3) Statele membre elaborează planuri de acțiune care să indice măsurile ce urmează să fie luate pe termen scurt acolo unde există un risc de depășire a valorilor‑limită și/sau a pragurilor de alertă, în scopul reducerii acelui risc și pentru limitarea duratei de producere a acestui eventual risc. În funcție de caz, aceste planuri pot asigura măsuri de control și, unde este necesar, măsuri de suspendare a activităților, inclusiv a traficului rutier care contribuie la depășirea valorilor‑limită.”
7. Articolul 8 din Directiva 96/62 privea zonele unde nivelurile sunt mai mari decât valoarea‑limită:
„(1) Statele membre alcătuiesc o listă cu zone și aglomerări în care nivelurile unuia sau mai multor poluanți sunt mai ridicate decât valoarea‑limită plus marja de toleranță.
În cazul în care nu s‑a fixat nicio marjă de toleranță pentru un anumit poluant, zonele și aglomerările în care nivelul acelui poluant depășește valoarea‑limită sunt tratate în același mod ca și zonele și aglomerările menționate la primul paragraf și intră sub incidența alineatelor (3), (4) și (5).
(2) […]
(3) În zonele și aglomerările menționate la alineatul (1), statele membre iau măsuri pentru a asigura pregătirea sau aplicarea unui plan sau program în scopul atingerii valorii‑limită în cadrul limitei de timp respective.
Planul sau programul menționat, care trebuie pus la dispoziția publicului, include cel puțin informația prevăzută la anexa IV.
(4) În zonele și aglomerările menționate la alineatul (1), dacă nivelul mai multor poluanți depășește valorile‑limită, statele membre elaborează un plan integrat care include toți poluanții în cauză.
(5) […]”
8. Potrivit celui de al doisprezecelea considerent al Directivei 96/62, această dispoziție urmărea de asemenea să protejeze sănătatea și mediul ca un întreg.
9. Articolul 11 alineatul (1) litera (a) punctul (iii) din Directiva 96/62 stabilește un termen pentru trimiterea planurilor prevăzute la articolul 8:
„[Î]n zonele menționate la articolul 8 alineatul (1):
(i) […]
(iii) trimite Comisiei planurile și programele menționate la articolul 8 alineatul (3) în cel mult doi ani de la sfârșitul anului în care aceste niveluri au fost observate.”
10. Anexa IV la Directiva 96/62 prevedea că planurile sau programele pentru a atinge valorile‑limită conțineau în special informații privind cauzele poluării și previziuni privind îmbunătățirea calității aerului înconjurător ca urmare a măsurilor luate:
„1. Localizarea poluării în exces
– regiune;
– oraș (hartă);
– stație de măsurare (hartă, coordonate geografice).
2. Informații generale
– tipul zonei (urbană, industrială sau rurală);
– estimarea ariei poluate (km2) și a populației expuse la poluare;
– date climatice utile;
– date relevante privind topografia;
– informații suficiente asupra tipului de ținte din zona care necesită protecție.
3. […]
4. Natura și evaluarea poluării
– concentrații observate de‑a lungul anilor anteriori (înainte de aplicarea măsurilor de îmbunătățire);
– concentrații măsurate de la începerea proiectului;
– tehnici utilizate pentru evaluare.
5. Originea poluării
– lista principalelor surse de emisie răspunzătoare de poluare (hartă);
– cantitatea totală de emisii provenite din aceste surse (tone/an);
– informații privind poluarea importată din alte regiuni.
6. Analiza situației
– detalii cu privire la acei factori răspunzători de excese (transport, inclusiv transportul peste graniță, formare);
– detalii cu privire la posibilele măsuri de îmbunătățire a calității aerului.
7. Detalii privind acele măsuri sau proiecte de îmbunătățire care au existat anterior intrării în vigoare a prezentei directive, respectiv:
– măsuri locale, regionale, naționale și internaționale;
– efectele constatate ale acestor măsuri.
8. Detalii privind acele măsuri sau proiecte adoptate în vederea reducerii poluării ca urmare a intrării în vigoare a prezentei directive:
– listarea și descrierea tuturor măsurilor specificate în proiect;
– termenele de punere în aplicare;
– estimarea îmbunătățirii planificate a calității aerului și timpul necesar pentru atingerea acestor obiective.
9. Detalii privind măsurile sau proiectele pe termen lung planificate sau în curs de cercetare.
10. […]”
B. Directiva 1999/30
11. Directiva 1999/30 stabilea valorile‑limită și pragurile de alertă necesare pentru aplicarea Directivei 96/62 pentru dioxidul de sulf, dioxidul de azot și oxizii de azot, pulberile în suspensie și plumbul din aerul înconjurător. Articolul 1 confirmă că această reglementare are ca obiect evitarea, prevenirea sau reducerea efectelor dăunătoare asupra sănătății umane și a mediului ca întreg.
12. Pentru dioxidul de azot (NO2), valorile‑limită pentru protecția sănătății umane prevăzute la articolul 4 și în secțiunea I din anexa II la Directiva 1999/30 erau aplicabile începând cu 1 ianuarie 2010. În primul rând, valoarea‑limită orară de 200 μg/m³ de dioxid de azot nu putea fi depășită de mai mult de 18 ori într‑un an calendaristic. În al doilea rând, valoarea‑limită anuală a fost stabilită la 40 μg/m³.
13. În schimb, pentru pulberile în suspensie (PM10), valorile‑limită pentru protecția sănătății umane prevăzute la articolul 5 și în faza 1 punctul 1 din anexa III la Directiva 1999/30 erau aplicabile deja începând cu 1 ianuarie 2005. Valoarea‑limită pe 24 de ore pentru protecția sănătății umane de 50 μg/m3 PM10 nu poate fi depășită de mai mult de 35 de ori pe an. Valoarea‑limită anuală a fost stabilită la 40 μg/m³ PM10.
C. Directiva 2008/50
14. Primele două considerente ale Directivei 2008/50 descriu obiectivele transversale ale acesteia:
„(1) Cel de‑al șaselea Program comunitar de acțiune pentru mediu […] stabilește necesitatea de a reduce poluarea la niveluri care să minimizeze efectele nocive asupra sănătății umane, acordându‑se o atenție specială populațiilor sensibile și mediului ca întreg, de a îmbunătăți monitorizarea și evaluarea calității aerului, inclusiv depunerea poluanților, și de a furniza informații publicului.
(2) Pentru a proteja sănătatea umană și mediul ca întreg, este deosebit de important să fie combătute la sursă emisiile de poluanți și să fie identificate și puse în aplicare cele mai eficiente măsuri de reducere a emisiilor pe plan local, național și comunitar. În consecință, emisiile de poluanți atmosferici nocivi ar trebui evitate, combătute sau reduse și ar trebui stabilite obiective corespunzătoare pentru calitatea aerului înconjurător, luându‑se în considerare standardele, ghidurile și programele Organizației Mondiale a Sănătății.”
15. Articolul 1 punctul 1 din Directiva 2008/50 cuprinde obiectivul esențial al acesteia:
„Prezenta directivă stabilește măsuri care urmăresc:
1. definirea și stabilirea obiectivelor pentru calitatea aerului înconjurător destinate să evite, să prevină sau să reducă efectele dăunătoare asupra sănătății umane și a mediului ca întreg;
2. […]”
16. Articolul 2 punctul 5 din Directiva 2008/50 definește noțiunea de valoare‑limită ca fiind „un nivel fixat pe baza cunoașterii științifice, în scopul de a evita, preveni sau reduce efectele dăunătoare asupra sănătății umane și/sau a mediului ca întreg, care se dorește a fi atins într‑o perioadă dată și care nu trebuie depășit odată atins”.
17. Articolul 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50 prevede obligația de a respecta diferite valori‑limită:
„Statele membre se asigură că, în ansamblul zonelor și aglomerărilor lor, nivelurile de dioxid de sulf, PM10, plumb și monoxid de carbon din aerul înconjurător se situează sub valorile‑limită prevăzute în anexa XI.
În ceea ce privește dioxidul de azot și benzenul, valorile‑limită specificate în anexa XI nu pot fi depășite începând cu datele specificate în respectiva anexă.
Gradul de respectare a acestor cerințe este evaluat în conformitate cu anexa III.
[…]”
18. Valorile‑limită relevante în speță pentru dioxidul de azot și pulberile în suspensie (PM10) care figurează în anexa XI la Directiva 2008/50 corespund valorilor‑limită stabilite de Directiva 1999/30.
19. Articolul 22 din Directiva 2008/50 permite, în anumite condiții, prorogarea termenului de respectare a valorilor‑limită:
„(1) Atunci când, într‑o anumită zonă sau aglomerare, conformitatea cu valorile‑limită pentru dioxid de azot sau benzen nu poate fi atinsă până la termenele precizate în anexa XI, un stat membru poate proroga aceste termene pentru acea zonă sau aglomerare cu cel mult cinci ani, sub condiția întocmirii unui plan privind calitatea aerului, în conformitate cu articolul 23, pentru zona sau aglomerarea pentru care se aplică prorogarea; acest plan privind calitatea aerului este completat cu informațiile enumerate în secțiunea B din anexa XV cu privire la poluanții respectivi și demonstrează cum se va obține conformitatea cu valorile‑limită înaintea expirării noului termen.
(2) Atunci când, într‑o anumită zonă sau aglomerare, conformitatea cu valorile‑limită pentru PM10, astfel cum sunt precizate în anexa XI, nu poate fi atinsă datorită unor caracteristici de dispersie specifice arealului, condițiilor climatice nefavorabile sau contribuțiilor transfrontaliere, un stat membru este exonerat de obligația de a aplica aceste valori‑limită până la 11 iunie 2011, sub rezerva îndeplinirii condițiilor stabilite la alineatul (1) și cu condiția ca statul membru să demonstreze că au fost luate toate măsurile necesare la nivel național, regional și local pentru respectarea termenelor.
(3) […]
(4) Statele membre notifică Comisia atunci când, în opinia lor, alineatele (1) sau (2) sunt aplicabile și comunică acesteia planul privind calitatea aerului menționat la alineatul (1), inclusiv toate informațiile relevante necesare Comisiei, pentru ca aceasta să evalueze dacă toate condițiile relevante sunt sau nu îndeplinite. În cadrul evaluării, Comisia ține seama de efectele estimate, prezente și viitoare, asupra calității aerului înconjurător din statele membre ale măsurilor ce au fost luate de statele membre, precum și de efectele estimate asupra calității aerului înconjurător ale actualelor măsuri comunitare și ale măsurilor ce urmează a fi propuse de către Comisie.
Atunci când Comisia nu ridică obiecții în termen de nouă luni de la primirea notificării, se consideră că sunt îndeplinite condițiile relevante pentru aplicarea alineatului (1) sau (2).
În cazul în care se ridică obiecții, Comisia poate cere statelor membre să modifice sau să furnizeze noi planuri privind calitatea aerului.”
20. În ceea ce privește zona aglomerării Paris, care interesează în speță, potrivit informațiilor furnizate de Comisie(9), deși Franța a transmis notificări în vederea unei prorogări a termenelor pentru PM10 și dioxidul de azot, Comisia a ridicat obiecții în fiecare caz(10).
21. Articolul 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50 prevede că, în cazul depășirii valorilor‑limită în anumite zone sau aglomerări, trebuie întocmite planuri privind calitatea aerului pentru respectarea valorilor:
„Atunci când, în anumite zone sau aglomerări, nivelul poluanților în aerul înconjurător depășește orice valoare‑limită sau valoare‑țintă, plus marja de toleranță pentru fiecare dintre acestea, statele membre se asigură că sunt întocmite planuri pentru aceste zone sau aglomerări pentru respectarea valorii‑limită sau valorii‑țintă respective, precizate în anexele XI și XIV.
În eventualitatea unor depășiri ale acelor valori‑limită al căror termen de atingere a expirat deja, planurile privind calitatea aerului stabilesc măsurile potrivite, astfel încât perioada de depășire să fie cât mai scurtă cu putință. […]
Aceste planuri privind calitatea aerului includ cel puțin informațiile enumerate în secțiunea A din anexa XV […]. Aceste planuri sunt comunicate de îndată Comisiei, dar în cel mult doi ani de la încheierea primului an în care a fost observată depășirea.
[…]”
22. Cerințele prevăzute în secțiunea A din anexa XV la Directiva 2008/50 corespund în esență cerințelor din anexa IV la Directiva 96/62.
III. Situația de fapt și cererea de decizie preliminară
23. Cererea de decizie preliminară se întemeiază pe depășirea valorilor‑limită privind calitatea aerului înconjurător în aglomerarea Paris. Astfel, în anul 2019, Curtea a constatat că valorile‑limită pentru dioxidul de azot au fost depășite de la intrarea lor în vigoare în anul 2010(11). Recent, aceasta a statuat în plus că nici valorile‑limită pentru PM10 din perioada 2005-2019 nu au fost respectate(12). De asemenea, Conseil d’État (Consiliul de Stat) francez a constatat o depășire continuă a valorilor‑limită pentru dioxidul de azot până în anul 2020 pentru Paris și o depășire a valorilor‑limită pentru PM10 până în 2018 și 2019(13).
24. Reclamantul din litigiul principal solicită ca prefectul departamentului Val‑d’Oise, care constituie o parte din aglomerarea Paris, să ia măsuri pentru respectarea valorilor‑limită prevăzute de Directiva 2008/50. În plus, acesta solicită repararea diferitor prejudicii evaluate la 21 de milioane de euro pe care le atribuie poluării aerului. Atingerile s‑ar fi produs din anul 2003 și chiar s‑ar fi agravat de‑a lungul timpului.
25. În susținerea dreptului său la repararea prejudiciului, reclamantul arată în special că ar fi suferit un prejudiciu legat de sănătate care își are cauza în degradarea aerului din aglomerarea Paris în care locuiește. El apreciază că această degradare rezultă din nerespectarea de către autoritățile franceze a obligațiilor care le revin în temeiul Directivei 2008/50. În consecință, acesta pune în discuție răspunderea statului pentru repararea prejudiciului cauzat sănătății pe care îl invocă.
26. După ce Tribunal administratif de Cergy‑Pontoise (Tribunalul Administrativ din Cergy‑Pontoise, Franța) a respins acțiunea, apelul este pendinte în prezent în fața Cour administrative d’appel de Versailles (Curtea Administrativă de Apel din Versailles, Franța). Aceasta din urmă arată că decizia privind dreptul la repararea prejudiciilor presupune precizarea domeniului de aplicare al articolului 13 alineatul (1) și al articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50. Se pune problema de a ști dacă este necesar să se confere particularilor un drept la repararea prejudiciilor cauzate sănătății în cazul unei încălcări suficient de grave de către un stat membru al Uniunii Europene a obligațiilor rezultate din dispozițiile menționate.
27. Prin urmare, Cour administrative d’appel de Versailles (Curtea Administrativă de Apel din Versailles) adresează Curții următoarele întrebări:
1) Normele aplicabile ale dreptului Uniunii Europene rezultate din dispozițiile articolului 13 alineatul (1) și ale articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50/CE trebuie interpretate în sensul că conferă particularilor, în cazul unei încălcări suficient de grave de către un stat membru al Uniunii Europene a obligațiilor ce rezultă din acestea, un drept la obținerea din partea statului membru în cauză a reparării prejudiciilor care le afectează sănătatea și care prezintă o legătură de cauzalitate directă și certă cu degradarea calității aerului?
2) Presupunând că dispozițiile menționate mai sus pot conferi efectiv un asemenea drept la repararea prejudiciilor cauzate sănătății, care sunt condițiile la care este supusă conferirea acestui drept, în special în raport cu data la care trebuie apreciată existența neîndeplinirii obligațiilor imputabile statului membru în cauză?
28. Reclamantul din litigiul principal, Republica Franceză, Irlanda, Republica Italiană, Polonia, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. Republica Franceză, Irlanda, Regatul Țărilor de Jos, Polonia și Comisia au participat la ședința din 15 martie 2022.
IV. Apreciere juridică
29. Curtea a amintit deja, în contextul aplicării reglementărilor Uniunii în materie de protecție a calității aerului, principiul răspunderii statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin încălcări ale dreptului Uniunii care îi sunt imputabile(14). Prezenta cerere de decizie preliminară urmărește în prezent să se stabilească în ce măsură o încălcare a valorilor‑limită prevăzute de dreptul Uniunii privind protejarea calității aerului poate da naștere efectiv unor drepturi la repararea prejudiciilor.
30. Potrivit unei jurisprudențe constante, deplina eficacitate a normelor dreptului Uniunii ar fi împiedicată, iar protecția drepturilor pe care acestea le recunosc ar fi diminuată în cazul în care particularii nu ar avea posibilitatea de a obține repararea prejudiciului atunci când drepturile lor sunt lezate printr‑o încălcare a dreptului Uniunii imputabilă unui stat membru(15).
31. Prin urmare, particularii vătămați au un drept la repararea prejudiciului dacă sunt îndeplinite trei condiții, și anume ca norma de drept al Uniunii încălcată să aibă ca obiect conferirea de drepturi particularilor, încălcarea acestei norme să fie suficient de gravă și să existe o legătură directă de cauzalitate între respectiva încălcare și prejudiciul suferit de acești particulari(16).
32. Prima întrebare preliminară presupune existența unei încălcări suficient de grave și a unei legături directe de cauzalitate. Aceasta urmărește să se stabilească dacă cerințele Directivei 2008/50 privind calitatea aerului conferă drepturi particularilor, cu alte cuvinte dacă încălcarea acestor cerințe poate cu adevărat da naștere dreptului la repararea prejudiciilor (a se vedea secțiunea A). În acest caz, a doua întrebare urmărește să precizeze condițiile unui astfel de drept, în special în raport cu data la care trebuie apreciată existența neîndeplinirii obligațiilor imputabile statului membru în cauză. În acest scop, mai trebuie analizate condițiile în care trebuie constatată o încălcare gravă și o legătură directă de cauzalitate (a se vedea secțiunea B).
A. Prima întrebare – Conferirea unor drepturi prin intermediul normelor privind calitatea aerului
33. Dreptul la repararea prejudiciului suferit ca urmare a încălcării dreptului Uniunii presupune, mai întâi, ca norma de drept al Uniunii încălcată să aibă ca obiect conferirea de drepturi particularilor(17).
34. Desigur, problema dacă norma vizată este direct aplicabilă nu este relevantă în contextul justificării drepturilor la repararea prejudiciilor(18). Nu este mai puțin adevărat că o aplicabilitate directă este un indiciu important care pledează în favoarea conferirii drepturilor(19), întrucât, în acest caz, este posibil să se determine conținutul dreptului conferit, ceea ce este o condiție a dreptului la repararea prejudiciului(20).
35. Prin urmare, trebuie să se examineze mai întâi dacă normele privind valorile‑limită și măsurile care urmăresc îmbunătățirea calității aerului sunt suficient de clare pentru a putea stabili conținutul eventualelor drepturi. Apoi, se va putea aprecia dacă aceste norme au ca obiect conferirea de drepturi particularilor.
1. Claritatea conținutului dispozițiilor Directivelor 96/62 și 1999/30
36. Chiar dacă cererea de decizie preliminară nu privește decât Directiva 2008/50, litigiul principal vizează prejudiciile aduse reclamantului începând cu anul 2003. Între această dată și expirarea termenului de transpunere a Directivei 2008/50, la 11 iunie 2010, într‑o primă etapă, Directivele 96/62 și 1999/30 au reglementat calitatea aerului înconjurător în ceea ce privește poluanții PM10 (particule fine) și dioxidul de azot menționați în cererea de decizie preliminară.
a) Valorile‑limită
37. În temeiul articolului 7 alineatul (1) din Directiva 96/62, statele membre iau măsurile necesare pentru a asigura conformitatea cu valorile‑limită. Valorile‑limită pentru dioxidul de azot rezultau din articolul 4 coroborat cu anexa II la Directiva 1999/30 și erau aplicabile începând cu 1 ianuarie 2010.
38. Valorile‑limită pentru PM10 au fost stabilite la articolul 5 coroborat cu faza 1 punctul 1 din anexa III la directiva respectivă și erau aplicabile începând cu 1 ianuarie 2005.
39. Valorile‑limită și termenele menționate au fost ulterior reluate, fără modificări, în anexa XI la Directiva 2008/50.
40. Obligația de a respecta valorile‑limită se impune, așadar, de la data stabilită și, potrivit modului de redactare a dispozițiilor relevante, este clară și necondiționată(21).
b) Îmbunătățirea calității aerului înconjurător
41. În plus, Directiva 96/62 prevedea deja dispoziții privind îmbunătățirea calității aerului înconjurător pentru perioada anterioară expirării termenelor de aplicare a valorilor‑limită și pentru perioada ulterioară.
i) Anterior obligativității valorilor‑limită
42. O primă obligație de îmbunătățire a calității aerului înconjurător exista deja înainte ca valorile‑limită să devină obligatorii în anul 2005 și, respectiv, în anul 2010. În acest stadiu, statele membre trebuiau să ia măsuri pentru ca valorile‑limită să fie respectate cel târziu în momentul în care acestea deveneau obligatorii.
43. Detaliile acestei obligații rezultau din articolul 8 din Directiva 96/62. Mai întâi, în temeiul articolului 8 alineatul (1), statele membre trebuiau să identifice zonele și aglomerările în care nivelurile unuia sau mai multor poluanți erau mai ridicate decât valoarea‑limită plus o marjă de toleranță stabilită de asemenea în Directiva 1999/30. Pentru zonele și aglomerările astfel identificate, potrivit articolului 8 alineatul (3) din Directiva 96/62, statele membre trebuiau să pregătească sau să aplice planuri sau programe care să permită atingerea valorii‑limită în cadrul limitei de timp respective, și anume la data la care aceasta devenea obligatorie.
44. În această privință, marja de toleranță desemna un anumit procent din valoarea‑limită respectivă, care a fost redus în mod linear la 0 % între stabilirea valorilor‑limită și data aplicării acestora. Marja de toleranță s‑a redus, așadar, din ce în ce mai mult, cu cât aplicarea valorilor‑limită era mai apropiată. Aplicabilitatea valorii‑limită respective a dus la dispariția completă a marjei de toleranță.
45. Probabil, această obligație privea deja un număr mare de zone și de aglomerări în care valorile‑limită au fost depășite ulterior, la expirarea termenului stabilit pentru aplicarea acestora, și anume în anii 2005 sau 2010(22).
46. Aceste planuri sau programe trebuiau să respecte cerințele enunțate în anexa IV la Directiva 96/62 care corespundeau în mare măsură secțiunii A din anexa XV la Directiva 2008/50. Aceste cerințe nu sunt pur formale, întrucât informațiile în discuție indică originea poluării (punctele 5 și 6), o analiză a posibilelor măsuri de îmbunătățire a calității aerului (punctul 6), precum și măsurile proiectate adoptate și puse în aplicare (punctele 7-9), inclusiv un calendar și o estimare a îmbunătățirii planificate a calității aerului (punctul 8). Aprecierea aptitudinii planului sau a programului de a asigura respectarea valorilor‑limită la expirarea termenelor de aplicare a acestora presupune, în mod logic, existența acestor informații.
47. Cu titlu suplimentar, trebuie arătat că articolul 23 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2008/50 instituie o obligație similară pentru particulele mai fine cu mărimea PM2,5, a căror valoare‑limită trebuia respectată după expirarea termenului de transpunere a acestei directive.
ii) Ulterior expirării termenelor de aplicare a valorilor‑limită
48. În plus, articolul 7 alineatul (3) din Directiva 96/62 prevedea că statele membre elaborează planuri de acțiune care să indice măsurile ce urmează să fie luate pe termen scurt acolo unde există un risc de depășire a valorilor‑limită și/sau a pragurilor de alertă, în scopul reducerii acelui risc și pentru limitarea duratei de producere a acestui eventual risc.
49. Potrivit modului de redactare a articolelor 7 și 8 din Directiva 96/62, posibilitatea unei depășiri a valorilor‑limită nu a fost prevăzută. Înainte de aplicarea acestora, articolul 8 impunea statelor membre să ia măsurile necesare pentru a asigura respectarea lor la data intrării acestora în vigoare. Pentru perioada ulterioară acestei date, articolul 7 alineatul (3) le obliga să combată deja riscul de depășire. Acest lucru a fost confirmat de definiția noțiunii de valoare‑limită prevăzută la articolul 2 punctul 5 din Directiva 96/62, potrivit căreia o valoare‑limită era necesar să fie atinsă într‑o perioadă dată și nu trebuia depășită odată ce a fost atinsă.
50. Cu toate acestea, în Hotărârea Janecek, Curtea a statuat că statele membre nu aveau obligația de a lua măsuri de asemenea natură încât să nu se producă nicio depășire. Dimpotrivă, aceasta a dedus că din economia Directivei 96/62, care urmărește o reducere integrată a poluării, reiese că statelor membre le revine sarcina de a lua măsuri care pot să reducă la minimum riscul de depășire și durata acesteia, ținând seama de toate împrejurările de la momentul respectiv și de interesele existente. Cu această ocazie, statele membre trebuiau să asigure un echilibru între diferitele interese publice și private existente. Limitele acestei puteri de apreciere erau supuse controlului jurisdicțional(23).
51. Această hotărâre este de înțeles în măsura în care, la acea dată, era deja cunoscut faptul că, în numeroase state membre, valorile‑limită aplicabile PM10 erau depășite și că respectarea lor ar necesita eforturi considerabile. În ceea ce privește valorile‑limită pentru dioxidul de azot aplicabile în anul 2010, Comisia se aștepta la o situație similară(24). Așteptarea, exprimată în textul Directivei 96/62, că valorile‑limită nu ar fi depășite s‑a dovedit, așadar, nerealistă. De altfel, această constatare a condus, cu puțin timp înainte de Hotărârea Janecek, la adoptarea Directivei 2008/50, care va fi examinată imediat.
52. În plus, Curtea a subliniat în mod întemeiat necesitatea unei evaluări comparative a intereselor concurente la stabilirea unor planuri de acțiune. Deși, la stabilirea valorilor‑limită, legiuitorul a anticipat deja această evaluare comparativă, dreptul Uniunii nu poate impune statelor membre măsuri de respectare a valorilor‑limită ale căror inconveniente prevalează asupra îmbunătățirii protecției mediului și a sănătății ca urmare a punerii în aplicare a valorilor‑limită(25).
53. Cu toate acestea, constatările din Hotărârea Janecek sunt limitate la obligația de a elabora planuri de acțiune în temeiul articolului 7 alineatul (3) din Directiva 96/62. Însă planurile respective nu trebuiau concepute astfel încât să excludă orice depășire a valorilor‑limită. În schimb, obligația de respectare a valorilor‑limită era deja independentă de aceasta potrivit Directivelor 96/62 și 1999/30(26). Statele membre puteau justifica depășiri ale valorilor‑limită, ca și alte încălcări ale dreptului Uniunii(27), numai prin demonstrarea concretă a unor dificultăți insurmontabile sau a unei situații de forță majoră(28).
c) Concluzie intermediară
54. Prin urmare, trebuie să se rețină că articolele 7 și 8 din Directiva 96/62 coroborate cu valorile‑limită pentru dioxidul de azot și pentru PM10 constituiau, potrivit Directivei 1999/30, o obligație clară și necondiționată de respectare a valorilor‑limită stabilite pentru PM10 începând cu 1 ianuarie 2005 și, pentru dioxidul de azot, începând cu 1 ianuarie 2010. Cu toate acestea, conform articolului 7 alineatul (3) din Directiva 96/62, statele membre nu trebuiau să ia măsuri decât pentru a reduce la minimum durata depășirii pe baza unui echilibru între interesele concurente. Această a doua obligație este suficient de clară numai în ceea ce privește o depășire a limitelor marjei de apreciere existente în această privință.
2. Claritatea conținutului dispozițiilor Directivei 2008/50
55. În plus, trebuie să se aprecieze claritatea conținutului dispozițiilor Directivei 2008/50 care a abrogat, în anul 2008, Directivele 96/62 și 1999/30 cu efect de la 11 iunie 2010.
a) Valorile‑limită
56. În temeiul articolului 13 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2008/50, statele membre se asigură că, în ansamblul zonelor și aglomerărilor lor, nivelurile de diferiți poluanți atmosferici, în special PM10, din aerul înconjurător se situează sub valorile‑limită prevăzute în anexa XI. În plus, în conformitate cu articolul 13 alineatul (1) al doilea paragraf, în ceea ce privește dioxidul de azot și benzenul, valorile‑limită specificate în anexa XI nu pot fi depășite începând cu datele specificate în respectiva anexă.
57. Formularea diferită a celor două paragrafe nu repune în discuție claritatea obligației de respectare a valorilor‑limită. Aceasta se explică prin faptul că valorile‑limită pentru poluanții menționați la articolul 13 alineatul (1) prima teză din Directiva 2008/50, precum și din anexa XI erau, în mod evident, aplicabile încă din anul 2005, în timp ce această directivă a intrat în vigoare abia în anul 2008. În schimb, valorile‑limită pentru dioxidul de azot și benzen nu au devenit obligatorii decât în anul 2010, așadar ulterior intrării în vigoare a directivei.
58. Prin urmare, revine statelor membre sarcina de a se asigura, în conformitate cu articolul 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50, că, în ansamblul zonelor și aglomerărilor lor, nivelurile poluanților pe care această directivă îi menționează se situează sub valorile‑limită prevăzute în anexa XI la aceasta(29). În această privință, potrivit secțiunii A punctul 1 din anexa III, numai anumite amplasamente în care în mod normal nu locuiesc persoane fără protecție nu sunt supuse unei evaluări(30).
59. Considerate izolat, articolul 13 alineatul (1) și anexa XI la Directiva 2008/50 apar, așadar, suficient de precise(31). Acest lucru reiese de asemenea din faptul că Curtea a constatat în repetate rânduri o încălcare a acestei dispoziții de către statele membre(32).
b) Planurile privind calitatea aerului prevăzute la articolul 23 din Directiva 2008/50
60. Pe lângă obligația de a respecta valorile‑limită prevăzute la articolul 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50, obligația de îmbunătățire a calității aerului se impune în temeiul articolului 23 alineatul (1).
61. În temeiul acestei dispoziții, statele membre se asigură că sunt întocmite planuri pentru zonele sau aglomerările în care nivelul poluanților în aerul înconjurător depășește orice valoare‑limită sau valoare‑țintă, plus marja de toleranță pentru fiecare dintre acestea, pentru respectarea valorii‑limită sau valorii‑țintă precizate în anexele XI și XIV la Directiva 2008/50. În eventualitatea unor depășiri a acelor valori‑limită al căror termen de atingere a expirat deja, planurile privind calitatea aerului stabilesc măsurile potrivite, astfel încât perioada de depășire să fie cât mai scurtă cu putință. Aceste planuri privind calitatea aerului includ cel puțin informațiile enumerate în secțiunea A din anexa XV.
62. Astfel, articolul 23 din Directiva 2008/50 instituie o legătură directă între depășirea valorilor‑limită pentru PM10, astfel cum sunt prevăzute de dispozițiile articolului 13 alineatul (1) din directivă coroborate cu cele ale anexei XI la aceasta, și obligația de a întocmi planuri privind calitatea aerului(33).
63. Prin urmare, statele membre interveniente consideră că Directiva 2008/50 nu impune împiedicarea oricărei depășiri a valorilor‑limită, ci se limitează să prevadă, la articolul 23 alineatul (1), obligația de a întocmi planuri privind calitatea aerului. Polonia susține chiar că obligația de respectare a valorilor‑limită nu este necondiționată în lumina articolului 23 alineatul (1).
64. Această poziție pare să fie confirmată de Hotărârea Janecek, în care Curtea a statuat, în legătură cu articolul 7 alineatul (3) din Directiva 96/62, că statele membre nu au obligația de a împiedica orice depășire a valorilor‑limită(34). La fel ca în cazul reglementării anterioare, potrivit articolului 23 din Directiva 2008/50, planurile referitoare la calitatea aerului pot fi stabilite numai pe baza echilibrului dintre obiectivul de reducere a riscului de poluare și diferitele interese publice și private existente(35).
65. Cu toate acestea, deja în cadrul Directivelor 96/62 și 1999/30, existau îndoieli cu privire la faptul că măsurile de îmbunătățire a calității aerului erau suficiente pentru a justifica o încălcare a valorilor‑limită(36). De asemenea, în ceea ce privește Directiva 2008/50, Curtea a respins în mai multe rânduri teza potrivit căreia un stat membru a îndeplinit pe deplin obligațiile prevăzute la articolul 13 alineatul (1) pentru simplul fapt că a întocmit un plan referitor la calitatea aerului(37).
66. Potrivit unei recente hotărâri a Marii Camere, o astfel de interpretare ar lăsa, în plus, realizarea obiectivului de protecție a sănătății umane, amintit la articolul 1 punctul 1 din Directiva 2008/50, doar la discreția statelor membre, ceea ce ar fi contrar intențiilor legiuitorului Uniunii. Curtea derivă acest lucru printre altele din definiția noțiunii de „valoare‑limită” care figurează la articolul 2 punctul 5, care impune ca respectarea acesteia să fie garantată într‑un anumit termen și menținută ulterior(38).
67. În plus, Directiva 2008/50 a precizat obligația de a respecta valorile‑limită în raport cu Directiva 96/62 printr‑o dispoziție care ar fi eludată dacă simpla întocmire a unor planuri privind calitatea aerului ar fi suficientă pentru a justifica o depășire(39). Articolul 22 din Directiva 2008/50 permite prorogarea termenelor de respectare a valorilor‑limită cu cel mult cinci ani pentru dioxidul de azot sau benzen și cu cel mult șase ani pentru PM10. Prorogarea termenului este condiționată în special de întocmirea de către statele membre a unor planuri privind calitatea aerului care garantează respectarea acestui termen prelungit. În schimb, planurile privind calitatea aerului prevăzute la articolul 23 alineatul (1) nu sunt legate de acest termen.
c) Concluzie intermediară
68. Astfel, articolul 13 alineatul (1) din Directiva 2008/50 stabilește o obligație precisă și cu efect direct pentru statele membre de a se opune depășirii valorilor‑limită aplicabile poluanților atmosferici vizați.
69. În plus, din articolul 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50 rezultă o obligație clară și autonomă de a elabora planuri privind calitatea aerului, declanșată de încălcarea valorilor‑limită(40).
70. Chiar dacă Polonia consideră că articolul 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50 nu ar fi suficient de precis în ceea ce privește conținutul planurilor privind calitatea aerului, această dispoziție nu ar stabili un termen fix pentru a pune capăt depășirii, ci ar impune numai ca perioada de depășire să fie cât mai scurtă cu putință. În plus, stabilirea măsurilor ar presupune o evaluare comparativă a unor interese concurente, fapt subliniat de asemenea de Franța și de Irlanda.
71. Cu toate acestea, trebuie să se observe că marja de apreciere legată de evaluarea comparativă a intereselor poate, desigur, să fie relevantă pentru a stabili dacă o încălcare este gravă(41) și poate avea de asemenea un rol în aprecierea legăturii de cauzalitate(42). Cu toate acestea, problema dacă reglementarea în cauză este suficient de precisă pentru a conferi drepturi particularilor nu este determinantă. Dimpotrivă, este suficient ca particularii să poată invoca în fața instanțelor naționale respectarea limitelor acestei puteri de apreciere(43).
3. Scopul valorilor‑limită și obligația de îmbunătățire a calității aerului
72. Problema dacă valorile‑limită și obligația de îmbunătățire a calității aerului, prevăzute de Directivele 96/62, 1999/30 și 2008/50, au ca obiect conferirea de drepturi persoanelor afectate de prejudicii cauzate sănătății ca urmare a poluării atmosferice depinde în primul rând de obiectivele acestor reglementări, pe lângă caracterul determinabil al eventualelor drepturi(44).
73. Directivele 96/62 și 2008/50 urmăresc, potrivit celui de al doilea considerent și, respectiv, articolului 1, evitarea, prevenirea sau reducerea efectelor dăunătoare asupra sănătății umane(45). Normele privind calitatea aerului înconjurător stabilite de aceste directive sunt, prin urmare, concretizarea obligațiilor Uniunii în materie de protecție a mediului și a sănătății publice, care decurg printre altele din articolul 3 alineatul (3) TUE și din articolul 191 alineatele (1) și (2) TFUE. Potrivit acestor dispoziții, politica Uniunii în domeniul mediului urmărește un nivel ridicat de protecție, ținând seama de diversitatea situațiilor din diferitele regiuni, și se bazează printre altele pe principiile precauției și acțiunii preventive(46). Această obligație de protecție decurge și din articolele 2, 3 și 37 din Carta drepturilor fundamentale(47).
74. Faptul că în special valorile‑limită pentru PM10 și dioxidul de azot urmăresc protejarea sănătății umane reiese deja din denumirea lor ca valori‑limită pentru protecția sănătății umane prevăzute în anexele II și III la Directiva 1999/30, precum și la articolul 13 și în anexa XI la Directiva 2008/50. De asemenea, definiția noțiunii de „valoare‑limită” evidențiată de reclamant, care figurează la articolul 2 punctul 5 din Directiva 96/62 și, respectiv, Directiva 2008/50, prevede că o valoare‑limită este fixată în scopul de a evita, a preveni sau a reduce efectele dăunătoare asupra sănătății umane și/sau a mediului ca întreg.
75. Întrucât obligațiile respective de îmbunătățire a calității aerului înconjurător sunt declanșate de depășirea acestor valori‑limită, aceste obligații vizează de asemenea, în mod incontestabil, protecția sănătății publice.
76. Astfel cum subliniază în mod întemeiat Comisia, această protecție a determinat deja Curtea să constate, în ceea ce privește directivele anterioare referitoare la protecția calității aerului înconjurător, că particularii trebuie să poată invoca dispozițiile obligatorii ale acestor directive ca drepturi(48). Prin urmare, Curtea a permis invocarea Directivelor 96/62 și 2008/50(49) și a evocat de asemenea, în acest context, protecția jurisdicțională a drepturilor(50).
77. Chiar dacă Polonia și Irlanda consideră că obiectivul de protecție a sănătății nu vizează decât protecția publicului larg, acest lucru nu este convingător. Tocmai interesul pentru sănătate este cel care prezintă un caracter deosebit de personal și, prin urmare, individual și se întemeiază pe jurisprudența menționată anterior.
78. Situația ar putea fi diferită în ceea ce privește dispozițiile dreptului mediului care urmăresc în principal protecția animalelor, a plantelor și a habitatelor, dar de care omul nu beneficiază decât indirect. În această privință, s‑ar putea avea în vedere valorile critice referitoare la protecția vegetației prevăzute la articolul 14 și în anexa XIII la Directiva 2008/50. Cu toate acestea, în speță nu este necesară stabilirea aspectului dacă aceste dispoziții au ca obiect conferirea de drepturi particularilor.
79. Contrar celor susținute de Irlanda, nici principiul „poluatorul plătește” nu se opune recunoașterii unei răspunderi a statului pentru prejudiciile cauzate sănătății ca urmare a încălcării normelor privind calitatea aerului înconjurător.
80. Desigur, principiul „poluatorul plătește” este un principiu al politicii Uniunii în domeniul mediului, enunțat la articolul 191 alineatul (2) TFUE, și, prin urmare, trebuie luat în considerare și în cadrul interpretării normelor privind calitatea aerului înconjurător. Este de asemenea adevărat că, în temeiul acestui principiu, autorii poluării aerului ar trebui să suporte costurile, ceea ce este exprimat chiar mai clar în alte versiuni lingvistice decât în „Verursacherprinzip” [principiul „poluatorul plătește”] din limba germană, atunci când, de exemplu, în limba engleză se face referire la „that the polluter should pay” sau în limba franceză la „principe du pollueur‑payeur”.
81. Totuși, acest principiu nu poate exonera statele membre de propria răspundere atunci când autorizează sau nu împiedică poluarea aerului, încălcând astfel dreptul Uniunii. Pe de altă parte, faptul că normele privind calitatea aerului înconjurător impun această responsabilitate statelor membre este justificat de aspectul că poluarea aerului înconjurător provine, de regulă, din diferite surse, astfel încât statele membre sunt obligate să decidă în ce măsură anumiți poluatori trebuie să își reducă emisiile.
4. Cu privire la Hotărârea Paul
82. Importanța acestor considerații referitoare la finalitatea normelor privind calitatea aerului devine deosebit de clară în comparație cu Hotărârea Paul. Aceasta este singura hotărâre în care Curtea a respins un drept la repararea prejudiciului pentru motivul că reglementările în cauză nu aveau ca obiect conferirea de drepturi particularilor.
83. Această hotărâre privea obligații de supraveghere bancară, în vigoare la acea dată, care urmăreau de asemenea protecția deponenților(51). Aceste reglementări prezentau cu siguranță analogii cu protecția calității aerului înconjurător. Astfel, cele două funcții, supravegherea bancară și protecția calității aerului înconjurător, sunt caracterizate printr‑o mare complexitate(52), iar drepturile particularilor nu sunt menționate în mod expres(53), după cum subliniază Franța în prezenta procedură.
84. Cu toate acestea, normele privind supravegherea bancară de la acea dată ar prezenta deosebiri în privința unor aspecte esențiale în raport cu protecția calității aerului înconjurător. Aceste deosebiri nu rezultă exclusiv din obiectul diferit al reglementării.
85. Astfel, mai întâi, prin garantarea depozitelor(54) exista un regim de protecție specific pentru deponenți, care se opunea ca aceștia să beneficieze de drepturi la despăgubire mai extinse(55). În schimb, în ceea ce privește prejudiciile cauzate sănătății ca urmare a poluării aerului, nu pare să existe o astfel de reglementare specifică.
86. Cu toate acestea, în special obiectivul principal al normelor de supraveghere bancară din acea perioadă era acela de a obține recunoașterea reciprocă a autorizațiilor și a sistemelor de supraveghere bancară. Aceasta permitea acordarea unei autorizații unice a băncilor pentru întreaga Uniune și aplicarea principiului controlului de către statul membru de origine(56). Normele privind supravegherea bancară trebuiau, așadar, să pună în aplicare libertatea de stabilire a băncilor, în conformitate cu temeiul lor juridic, prin armonizarea cerințelor naționale. Răspunderea statului în beneficiul deponenților, care nu era prevăzută sau chiar exclusă pe plan național, nu era necesară în acest scop(57).
87. În schimb, normele privind protecția calității aerului înconjurător au fost întemeiate pe competența în materie de mediu a Uniunii și, prin urmare, vizează, în mod necesar, potrivit articolului 191 TFUE, un înalt nivel de ocrotire a sănătății persoanelor. Tocmai această protecție constituie obiectivul principal, în timp ce obiectivele pieței interne joacă, cel mult, un rol marginal și indirect.
5. Lipsa unei reglementări privind drepturile pecuniare
88. Cu toate acestea, obiecția formulată de Franța poate fi de asemenea înțeleasă în sensul că un drept la repararea prejudiciului ar presupune încălcarea unei norme care prevede drepturi ale particularilor la plăți sau la avantaje economice. Nu aceasta este situația în ceea ce privește normele privind calitatea aerului înconjurător.
89. Astfel, deciziile anterioare în favoarea unei răspunderi a statului pentru încălcarea dreptului Uniunii aveau adesea ca obiect protejarea drepturilor pecuniare, precum garantarea salariilor și a pensiilor pentru limită de vârstă în caz de faliment al angajatorului(58) sau drepturile călătorilor care dețin un pachet de servicii turistice în caz de faliment al operatorului de turism(59), garantarea depozitelor(60) și protecția investitorilor împotriva prețurilor excesive în cazul achizițiilor(61) sau drepturile la despăgubire a victimelor infracționalității(62).
90. În același sens, afirmațiile Curții par să indice că încălcarea reglementării în cauză are o incidență directă asupra situației juridice („situation juridique”) a persoanei vătămate(63). Prin urmare, era vorba despre interesele patrimoniale protejate din punct de vedere juridic în ceea ce privește garantarea depozitelor și de protecția investitorilor.
91. În schimb, o omisiune a unui stat membru de a asigura respectarea valorilor‑limită nu poate fi calificată drept modificare a situației juridice a celor care se confruntă cu prejudicii asupra sănătății ca urmare a acestui fapt. Este vorba mai degrabă despre o atingere adusă unui interes juridic care este mult mai important decât interesele patrimoniale menționate. Astfel, orice persoană are dreptul la integritate fizică și psihică, consacrată la articolul 3 din Carta drepturilor fundamentale, care ocupă primul loc în raport cu alte interese juridice(64).
92. Cu toate acestea, independent chiar de efectele asupra situației juridice a persoanelor vătămate, trebuie subliniat că jurisprudența referitoare la răspunderea statului nu se întemeiază pe protecția intereselor financiare ale persoanelor în cauză, ci urmărește să asigure deplina eficacitate a dreptului Uniunii prin protecția efectivă a drepturilor conferite de acesta particularilor(65). Astfel, principiul răspunderii statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin încălcări ale dreptului Uniunii care îi sunt imputabile este inerent sistemului tratatelor pe care aceasta din urmă se întemeiază(66).
93. În conformitate cu acest obiectiv, Curtea a admis de asemenea că Directiva EEM(67) are ca obiect conferirea de drepturi particularilor(68), chiar dacă acțiunile în despăgubire pot, în general, eșua ca urmare a lipsei unei legături directe de cauzalitate(69).
94. Pe de altă parte, efectele negative asupra sănătății sunt de asemenea asociate cu prejudicii economice, precum cheltuieli medicale sau pierderi de venituri. Prin urmare, cu ocazia propunerii Directivei 2008/50, Comisia a evidențiat nu doar consecințele asupra sănătății ale poluării aerului, ci și pagubele financiare estimate între 189 și 609 miliarde de euro pe an până în 2020(70). Cel puțin astfel de pagube sunt vizate de obiectivul de protecție a normelor privind protecția calității aerului înconjurător.
6. Cercul beneficiarilor
95. Uniunea a intenționat cu adevărat să confere unui cerc dificil de definit de persoane potențial afectate un drept la o anumită calitate a aerului înconjurător, a cărui încălcare poate da naștere unor drepturi la repararea prejudiciilor?
96. Între timp, în 12 proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, Curtea a constatat că 10 state membre nu respectau standardele de calitate a aerului înconjurător(71). Nouă hotărâri mai recente ar constata chiar o încălcare sistematică și persistentă a standardelor. În prezent, se mai află în curs de soluționare șapte proceduri care vizează printre altele alte trei state membre(72). Cel puțin în Belgia(73), în Germania(74), în Franța(75) și în Regatul Unit(76), standardele de calitate a aerului fac obiectul unor litigii și în fața instanțelor naționale.
97. Prin urmare, statele membre ar trebui să se aștepte la un număr mare de acțiuni în despăgubire pentru încălcarea standardelor de calitate a aerului în cazul în care aceste standarde ar conferi drepturi corespunzătoare. În afara riscurilor financiare care decurg de aici, litigiile privind astfel de drepturi ar putea impune o sarcină considerabilă instanțelor statelor membre.
98. Totuși, aceste elemente nu pledează împotriva recunoașterii drepturilor susceptibile să dea naștere unor acțiuni în despăgubire, întrucât numărul mare de persoane potențial afectate demonstrează, înainte de toate, importanța unei calități adecvate a aerului înconjurător.
99. Efortul implicat de acțiunile în despăgubire nu pare a fi vădit disproporționat în raport cu importanța acestei probleme. Valorile‑limită privind calitatea aerului înconjurător nu constituie neplăceri minore, ci efecte negative considerabile asupra sănătății care pot merge până la decesul prematur(77).
100. În același timp, cercul persoanelor efectiv interesate nu este suficient de extins pentru a include cvasitotalitatea locuitorilor statelor membre în cauză, care ar fi obligați, într‑o anumită măsură, să se despăgubească reciproc prin intermediul impozitelor. De fapt, depășirea valorilor‑limită afectează mai ales anumite categorii care trăiesc sau lucrează în zone deosebit de poluate(78). Acestea sunt adesea persoane cu statut socioeconomic scăzut(79) care depind în mod special de protecție jurisdicțională.
101. Tot pentru acest motiv(80), este eronat să se considere, asemenea Irlandei și Poloniei, că normele privind calitatea aerului înconjurător urmăresc exclusiv protecția publicului larg. În timp ce calitatea aerului înconjurător trebuie protejată în general, problemele specifice se ridică în anumite locuri și afectează anumite grupuri de persoane identificabile. Prin urmare, chiar și numai persoanele vizate în mod direct de depășirea valorilor‑limită sau de riscul unei depășiri se pot prevala de articolul 23 alineatul (1) din Directiva 2008/50(81).
102. În conformitate cu considerațiile prezentate mai sus, Curtea a sugerat deja, în contextul punerii în aplicare a normelor privind calitatea aerului înconjurător, posibilitatea unui drept la repararea prejudiciului în temeiul dreptului Uniunii(82).
7. Răspunsul la prima întrebare
103. În concluzie, trebuie să se constate că valorile‑limită ale poluanților din aerul înconjurător și obligațiile de îmbunătățire a calității aerului înconjurător prevăzute la articolele 7 și 8 din Directiva 96/62 coroborate cu Directiva 1999/30, precum și cu articolele 13 și 23 din Directiva 2008/50 au ca obiect conferirea de drepturi particularilor.
B. A doua întrebare – Alte condiții ale dreptului la repararea prejudiciului
104. A doua întrebare urmărește să se stabilească condițiile de care depinde conferirea unui drept la repararea prejudiciilor cauzate sănătății. În această privință, pentru instanța de trimitere prezintă un interes deosebit data la care trebuie să aprecieze existența încălcării normelor privind protecția calității aerului înconjurător.
105. În acest sens, trebuie amintite celelalte două condiții ale unui drept la repararea prejudiciului: încălcarea dreptului Uniunii trebuie să fie suficient de gravă (a se vedea punctul 1) și trebuie să existe o legătură directă de cauzalitate între respectiva încălcare și prejudiciu (a se vedea punctul 2)(83).
1. Cu privire la încălcarea suficient de gravă
106. Pentru a stabili dacă există o încălcare suficient de gravă a dreptului Uniunii, instanța națională sesizată cu o cerere de despăgubire trebuie să țină seama de toate elementele care caracterizează situația care îi este prezentată. Printre acestea se numără gradul de claritate și de precizie a normei încălcate, întinderea marjei de apreciere pe care norma încălcată o lasă autorităților, caracterul intenționat sau neintenționat al neîndeplinirii obligației sau al prejudiciului produs, caracterul scuzabil sau nescuzabil al unei eventuale erori de drept și împrejurarea că atitudinile adoptate de către o instituție a Uniunii Europene au putut contribui la omiterea, la adoptarea sau la menținerea unor măsuri sau a unor practici naționale contrare dreptului Uniunii(84).
107. În plus, reiese din jurisprudență că o încălcare a dreptului Uniunii este în mod vădit gravă atunci când a continuat în pofida pronunțării unei hotărâri prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor imputată, a unei hotărâri preliminare sau a unei jurisprudențe consacrate a Curții în materie din care rezultă caracterul ilicit al comportamentului în cauză(85).
a) Depășirea valorilor‑limită ca încălcare gravă
108. Obligația de respectare a valorilor‑limită pentru PM10 (din anul 2005) și dioxidul de azot (din anul 2010), care decurgea inițial din articolul 7 alineatul (1) din Directiva 96/62, precum și din articolul 4 coroborat cu anexa II și articolul 5 coroborat cu faza 1 punctul 1 din anexa III la Directiva 1999/30 și, începând cu 11 iunie 2010, din articolul 13 alineatul (1) și din anexa XI la Directiva 2008/50, este lipsită de ambiguitate și nu lasă nicio marjă de apreciere statelor membre. S‑ar putea deduce de aici că această încălcare era deja gravă prin însăși natura sa.
109. Cu toate acestea, în Hotărârea Janecek, Curtea a statuat, în legătură cu Directivele 96/62 și 1999/30, că statele membre nu aveau obligația de a lua măsuri de asemenea natură încât să nu se producă nicio depășire(86). Deși hotărârile ulterioare referitoare la aceste directive pledează în favoarea tezei potrivit căreia depășirea valorilor‑limită constituie totuși o încălcare autonomă a dreptului Uniunii(87), la acea dată însă, Directiva 2008/50 era deja aplicabilă. Prin urmare, depășirea valorilor‑limită în cazul aplicabilității Directivelor 96/62 și 1999/30 nu putea, în sine, să fie considerată o încălcare gravă a dreptului Uniunii.
110. Cu toate acestea, Hotărârea Janecek confirmă obligația, de asemenea clară și necondiționată, de a elabora planuri de acțiune în temeiul articolului 7 alineatul (3) din Directiva 96/62(88). Această obligație este strâns legată de depășirea valorilor‑limită, întrucât aceasta nu intervine sau este, cel puțin, limitată la un nivel minim, dacă statul membru a luat măsuri suficiente pentru a reduce poluarea atmosferică, fie înainte, fie în timpul perioadei de aplicare a valorilor‑limită.
111. Directiva 2008/50 reflectă de asemenea în mod clar această legătură, întrucât obligația de a întocmi planuri privind calitatea aerului în temeiul articolului 23 este declanșată de depășirea valorilor‑limită stabilite la articolul 13 și în anexa XI.
112. Se poate deduce de aici că, atât potrivit directivelor anterior în vigoare, cât și potrivit Directivei 2008/50, o depășire a valorilor‑limită privind calitatea aerului înconjurător, în lipsa unui plan corespunzător de eliminare a depășirii, constituie o încălcare gravă a dreptului Uniunii care poate da naștere drepturilor la repararea prejudiciilor.
b) Calitatea planurilor
113. Contrar celor susținute de Polonia, existența însăși a unui plan nu este suficientă pentru a exclude o încălcare gravă. Dimpotrivă, astfel cum susține Italia, un plan nu trebuie să prezinte lacune evidente pentru a exclude posibilitatea ca încălcarea valorilor‑limită să fie gravă.
114. În această privință, trebuie să se stabilească mai întâi dacă autoritățile competente au respectat cerințele care decurg din secțiunea A din anexa XV la Directiva 2008/50 sau din anexa IV la Directiva 96/62. Numai în cazul în care un plan conține informațiile prevăzute de acestea, se poate aprecia dacă planul respectiv este într‑adevăr de natură să pună capăt depășirii sau până când se va pune capăt depășirii(89).
115. Cu toate acestea, chiar dacă toate cerințele de formă au fost respectate, o încălcare a valorilor‑limită poate fi suficient de gravă în ipoteza în care planul nu ar îndeplini în mod vădit cerințele de fond, întrucât autoritățile competente au încălcat limitele puterii lor de apreciere(90). În special, astfel de lacune pot consta fie în faptul că durata prevăzută a depășirii nu este în mod evident „cât mai scurtă cu putință”, fie în caracterul în mod cert inadecvat al mijloacelor de remediere. De asemenea, este posibil ca planurile să fie întemeiate pe puncte de prelevare poziționate în mod vădit eronat(91) sau pe tehnici de modelare eronate, astfel încât amploarea reală a depășirii valorilor‑limită să nu fie luată în considerare.
116. În cadrul litigiului principal, examinarea acestor cerințe este de competența instanțelor naționale. Astfel, acestea ar trebui să țină seama de faptul că, în cadrul examinării prorogării termenelor în temeiul articolului 22 din Directiva 2008/50, Comisia a respins deja planurile prezentate de Franța printre altele pentru aglomerarea Paris(92). De asemenea, Curtea a statuat deja că, între 11 iunie 2010 și 16 aprilie 2017, în special pentru această aglomerare, Republica Franceză nu a adoptat în mod vădit în timp util măsuri potrivite care să permită asigurarea unui termen de depășire a valorilor‑limită pentru dioxidul de azot(93) și PM10 care să fie cât mai scurt cu putință(94).
c) Perioada relevantă
117. Legătura dintre o încălcare gravă a valorilor‑limită și planul de eliminare a depășirii implică faptul că perioadele care trebuie luate în considerare pentru evaluarea dreptului la repararea prejudiciului trebuie determinate în raport cu acest plan. Astfel, orice perioadă în care o valoare‑limită a fost depășită în lipsa unui plan suficient este o perioadă în care statul membru în cauză a încălcat, în mod grav, normele privind calitatea aerului înconjurător.
118. În ceea ce privește cauza principală, și anume aglomerarea Paris, în lipsa unei prorogări a termenului relevant în conformitate cu articolul 22 din Directiva 2008/50, data respectivă a aplicării valorilor‑limită rezultă din anexa XI, care corespunde în această privință Directivei 1999/30 aplicabilă anterior. Valorile‑limită pentru PM10 sunt, așadar, aplicabile de la 1 ianuarie 2005, iar valorile‑limită pentru dioxidul de azot, de la 1 ianuarie 2010.
119. În schimb, obligația de a întocmi planuri privind calitatea aerului, conform articolului 23 din Directiva 2008/50, nu a luat naștere decât la expirarea termenului de transpunere, la 11 iunie 2010.
120. În conformitate cu articolul 23 alineatul (1) al treilea paragraf din Directiva 2008/50, aceste planuri sunt comunicate de îndată Comisiei, dar în cel mult doi ani de la încheierea primului an în care a fost observată depășirea. Diferite state membre interveniente deduc de aici că obligația de a întocmi planuri privind calitatea aerului a intrat în vigoare doar la expirarea acestui termen suplimentar.
121. Acest punct de vedere poate fi corect în ceea ce privește o depășire a valorilor‑limită a valorilor‑țintă, plus marja de toleranță pentru fiecare dintre acestea, care a intervenit pentru prima dată după expirarea termenului de transpunere a Directivei 2008/50.
122. În schimb, depășirile care existau deja la expirarea termenului de transpunere erau supuse obligațiilor aplicabile anterior în temeiul articolului 7 alineatul (3) și al articolului 8 din Directiva 96/62 coroborate cu valorile‑limită și cu marjele de toleranță prevăzute de Directiva 1999/30. Aceste dispoziții au creat o obligație comparabilă cu cea prevăzută la articolul 23 din Directiva 2008/50, dar și mai extinsă din punct de vedere temporal(95). Aceasta era deja aplicabilă anterior aplicării valorilor‑limită, odată cu depășirea acestora, plus marja de toleranță respectivă.
123. De asemenea pentru transmiterea acestor planuri a fost prevăzut un termen de doi ani în temeiul articolului 11 alineatul (1) litera (a) punctul (iii) din Directiva 96/62. Totuși, aceste planuri trebuiau să garanteze că valorile‑limită au fost respectate la data aplicării lor și astfel că erau deja efective la această dată.
124. În consecință, statele membre trebuiau deja să întocmească planurile necesare în cazul în care au fost depășite valorile‑limită înainte de expirarea termenului de transpunere a Directivei 2008/50. Se pare că aceasta este situația în prezenta cauză, întrucât Franța a solicitat fără succes Comisiei prorogarea termenului pentru PM10 și pentru dioxidul de azot pentru aglomerarea Paris(96), considerând, așadar, că valorile‑limită au fost depășite. Cu toate acestea, ar reveni instanței naționale sarcina de a verifica acest aspect.
d) Concluzie intermediară
125. O încălcare gravă a normelor privind protecția calității aerului înconjurător în ceea ce privește PM10 sau dioxidul de azot potrivit articolelor 7 și 8 din Directiva 96/62, Directivei 1999/30, precum și articolelor 13 și 23 din Directiva 2008/50 include, în cazul unei depășiri a valorilor‑limită la expirarea termenului lor de aplicare, toate perioadele în care valorile‑limită aplicabile au fost depășite fără să fi existat un plan de îmbunătățire a calității aerului înconjurător care să îndeplinească cerințele din anexa IV la Directiva 96/62 sau din secțiunea A din anexa XV la Directiva 2008/50 și care să nu prezinte nici alte lacune evidente.
2. Cu privire la legătura directă de cauzalitate
126. Dificultățile reale legate de exercitarea drepturilor la repararea prejudiciului sunt legate de demonstrarea unei legături directe de cauzalitate între încălcarea gravă a normelor privind calitatea aerului înconjurător și prejudiciile concrete cauzate sănătății.
127. În principiu, obligația particularilor vătămați de a stabili corespunzător cerințelor legale întinderea prejudiciului suferit ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii constituie o condiție de angajare a răspunderii statului pentru aceste prejudicii(97).
128. Revine instanțelor naționale sarcina de a stabili nivelul probatoriu exact. Este de competența acestora să verifice dacă prejudiciul pretins decurge într‑un mod suficient de direct din încălcarea dreptului Uniunii de către statul membru(98), respectând totodată principiile echivalenței și efectivității(99). Pentru a oferi instanței de trimitere un răspuns util, Curtea poate să îi furnizeze acesteia toate indicațiile pe care le consideră necesare(100).
129. O acțiune sau – precum în cazul unor măsuri insuficiente de îmbunătățire a calității aerului – o omisiune nu este cauza unui prejudiciu decât dacă este posibilă stabilirea unei legături de cauzalitate directe între prejudiciul suferit și această acțiune. Legătura de cauzalitate necesară nu există atunci când prejudiciul s‑ar fi produs și în lipsa acțiunii sau a omisiunii în discuție(101).
130. Desigur, valorile‑limită pentru PM10 și pentru dioxidul de azot se întemeiază pe ipoteza unor prejudicii considerabile cauzate de poluarea atmosferică, în special decesele premature(102). Totuși, aceasta nu demonstrează încă faptul că suferințele anumitor persoane sunt cauzate de unele depășiri ale valorilor‑limită și de planurile deficitare privind calitatea aerului. Astfel, aceste suferințe pot surveni și din alte cauze, precum predispoziția sau comportamentul personal, de exemplu fumatul. Având în vedere că Organizația Mondială a Sănătății recomandă în prezent valori‑limită mai stricte(103), nu se poate exclude nici ca, în pofida respectării Directivei 2008/50, aerul să fie suficient de poluat pentru a cauza astfel de boli.
131. Prin urmare, pentru a demonstra existența unei legături directe de cauzalitate, persoana vătămată trebuie să demonstreze, în primul rând, că a locuit o perioadă suficient de îndelungată într‑un mediu în care au fost încălcate în mod grav valorile‑limită stabilite de dreptul Uniunii privind calitatea aerului înconjurător. Durata acestei perioade este o chestiune medicală care necesită un răspuns științific.
132. O astfel de ședere ar trebui, în orice caz, să poată avea drept cauză, mai ales, locul de muncă sau locuința, dar și alte locuri în care a fost petrecută adesea o perioadă mai lungă de timp.
133. Totuși, nu este suficient să fi locuit într‑o aglomerare sau într‑o zonă în care valorile‑limită au fost depășite la unul sau la mai multe puncte de prelevare. Astfel, anumite puncte de prelevare trebuie instalate astfel încât să furnizeze informații cu privire la poluarea arealelor celor mai poluate(104). Prin urmare, și în asemenea aglomerări sau zone vor exista numeroase locuri în care aerul este mai puțin poluat și în care sunt respectate standardele dreptului Uniunii.
134. În consecință, persoana vătămată trebuie să demonstreze concret că valorile‑limită au fost depășite la locul de ședere invocat și în perioadele invocate. Cu toate acestea, în lipsa unui punct de prelevare la locul de ședere în discuție, trebuie să fie posibil să se determine amploarea poluării cu ajutorul unor tehnici de modelare, întrucât statele membre pot recurge și la acest instrument(105). Astfel, Agenția Europeană de Mediu consideră că partea din populația urbană care trăiește într‑o zonă de 100 de metri în jurul drumurilor principale este expusă la niveluri excesive de poluanți în cazul depășirii valorilor‑limită în aglomerarea în cauză(106).
135. În al doilea rând, persoana care dorește să obțină repararea prejudiciului ca urmare a poluării aerului trebuie să demonstreze un prejudiciu care să poată fi într‑adevăr legat de respectiva poluare a aerului.
136. Și, în al treilea rând, persoana vătămată trebuie să demonstreze existența unei legături de cauzalitate directe între șederea menționată într‑un loc în care a fost încălcată în mod grav o valoare‑limită pentru calitatea aerului înconjurător și prejudiciul invocat.
137. De regulă, aceasta va necesita expertize medicale care trebuie, desigur, să ia în considerare fundamentele științifice privind stabilirea valorilor‑limită și cele ale recomandărilor chiar mai stricte ale Organizației Mondiale a Sănătății.
138. Ar fi de conceput ca această probă să fie facilitată printr‑o prezumție relativă potrivit căreia un prejudiciu tipic cauzat sănătății, în cazul șederii pentru o durată suficient de îndelungată într‑un mediu în care a fost depășită o valoare‑limită, este imputabil acestei depășiri. Astfel, în cazul unei poluări atmosferice aparent mult mai grave, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a dedus dintr‑o depășire a valorilor‑limită și a altor indicii serioase o prezumție de prejudiciu(107). Pentru o astfel de facilitare a sarcinii probei, persoana vătămată ar putea invoca principiul efectivității în cazul în care o probă completă ar face excesiv de dificilă obținerea reparării prejudiciului, cu excluderea oricărei îndoieli rezonabile.
139. Cu toate acestea, nu ni se pare adecvat ca, în cadrul prezentei proceduri, Curtea să decidă dacă o astfel de prezumție decurge din dreptul Uniunii și în special din normele privind calitatea aerului înconjurător. Astfel, nici cererea de decizie preliminară, nici părțile nu au ridicat până în prezent această problemă. Totuși, acceptarea unei astfel de prezumții ar necesita o examinare intensivă a fundamentelor științifice care să permită identificarea unei legături de cauzalitate între poluarea atmosferică și prejudiciile cauzate sănătății.
140. Unele părți subliniază, în plus, că reclamantul s‑a plâns de efecte negative asupra sănătății încă din anul 2003, așadar înainte ca valoarea‑limită pentru PM10 să fie aplicabilă. Aceasta nu exclude însă ca, din cauza poluării atmosferice, reclamantul să fi suferit prejudicii suplimentare, fie ca starea sa să se fi deteriorat, fie ca vindecarea să fi fost împiedicată sau întârziată. În orice caz, astfel de efecte ale unei încălcări a valorilor‑limită ar putea fi de așteptat, întrucât poluarea atmosferică amplifică adesea efectele problemelor de sănătate existente(108). Și această problemă este de natură științifică și trebuie examinată de la caz la caz de instanța națională.
141. În cele din urmă, trebuie arătat că demonstrarea unei legături directe între o încălcare gravă a valorilor‑limită și un prejudiciu cauzat sănătății nu înseamnă totuși că s‑ar fi spus ultimul cuvânt. Dimpotrivă, statul membru se poate exonera prin demonstrarea faptului că aceste depășiri ar fi avut loc și în cazul în care ar fi adoptat în timp util planuri privind calitatea aerului conforme cu cerințele directivei.
3. Răspunsul la a doua întrebare
142. În concluzie, un drept la repararea prejudiciilor cauzate sănătății ca urmare a unei depășiri, existent de la expirarea termenului respectiv, a valorilor‑limită pentru PM10 sau pentru dioxidul de azot din aerul înconjurător în temeiul articolelor 7 și 8 din Directiva 96/62 coroborate cu Directiva 1999/30 sau al articolului 13 din Directiva 2008/50 presupune ca persoana vătămată să dovedească o legătură directă între prejudiciul respectiv și șederea sa într‑un loc în care au fost depășite valorile‑limită aplicabile respective, fără să fi existat un plan de îmbunătățire a calității aerului care să îndeplinească cerințele din anexa IV la Directiva 96/62 sau din secțiunea A din anexa XV la Directiva 2008/50 și care să nu prezinte nici alte lacune evidente.
V. Concluzie
143. Prin urmare, propunem Curții să dea următorul răspuns cererii de decizie preliminară:
1) Valorile‑limită ale poluanților din aerul înconjurător și obligațiile de îmbunătățire a calității aerului înconjurător prevăzute la articolele 7 și 8 din Directiva 96/62 coroborate cu Directiva 1999/30, precum și cu articolele 13 și 23 din Directiva 2008/50 au ca obiect conferirea de drepturi particularilor.
2) Un drept la repararea prejudiciilor cauzate sănătății ca urmare a unei depășiri, existent de la expirarea termenului respectiv, a valorilor‑limită pentru PM10 sau pentru dioxidul de azot din aerul înconjurător în temeiul articolelor 7 și 8 din Directiva 96/62 coroborate cu Directiva 1999/30 sau al articolului 13 din Directiva 2008/50 presupune ca persoana vătămată să dovedească o legătură directă între prejudiciul respectiv și șederea sa într‑un loc în care au fost depășite valorile‑limită aplicabile respective, fără să fi existat un plan de îmbunătățire a calității aerului care să îndeplinească cerințele din anexa IV la Directiva 96/62 sau din secțiunea A din anexa XV la Directiva 2008/50 și care să nu prezinte nici alte lacune evidente.