WYROK TRYBUNAŁU (szósta izba)
z dnia 13 października 2022 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Fundusze strukturalne – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) – Fundusz Spójności – Rozporządzenie (WE) nr 1083/2006 – Rozporządzenie (UE) nr 1303/2013 – Finansowanie przez Unię Europejską – Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Rozporządzenie (WE) nr 1290/2005 – Rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 – Rozporządzenie (UE) nr 1306/2013 – Umowa o udzielenie dotacji – Środki wypłacone beneficjentowi na rachunek prowadzony przez bank w upadłości – Uregulowanie krajowe, które nie wyłącza owych środków z masy upadłości tego banku
W sprawie C‑698/20
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Sąd Najwyższy (Polska) postanowieniem z dnia 22 września 2020 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 21 grudnia 2020 r., w postępowaniu:
Gmina Wieliszew
przeciwko
Syndykowi masy upadłości Spółdzielczego Banku Rzemiosła i Rolnictwa w Wołominie w upadłości likwidacyjnej,
przy udziale:
Rzecznika Praw Obywatelskich,
TRYBUNAŁ (szósta izba),
w składzie: P.G. Xuereb, prezes izby, A. Arabadjiev (sprawozdawca), prezes pierwszej izby, pełniący obowiązki sędziego szóstej izby, i I. Ziemele sędzia,
rzecznik generalny: P. Pikamäe,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu Rzecznika Praw Obywatelskich – M. Taborowski,
– w imieniu rządu polskiego – B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Europejskiej – I. Barcew i J. Hradil, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 pkt 5, art. 3 i 4, art. 57 ust. 1 oraz art. 70 i 80 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. 2006, L 210, s. 25), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 423/2012 z dnia 22 maja 2012 r. (Dz.U. 2012, L 133, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1083/2006”), jak również art. 2 pkt 15, art. 37 ust. 1, art. 66, art. 67 ust. 1, art. 74 ust. 1 i art. 89 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, oraz uchylającego rozporządzenie nr 1083/2006 (Dz.U. 2013, L 347, s. 320).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Gminą Wieliszew (Polska, zwaną dalej „gminą”) a syndykiem masy upadłości Spółdzielczego Banku Rzemiosła i Rolnictwa w Wołominie w upadłości likwidacyjnej w przedmiocie wyłączenia z masy upadłości tego banku kwoty 2 439 814 złotych polskich (PLN) (około 500 000 EUR), którą gmina zdeponowała na rachunku prowadzonym przez ów bank.
Ramy prawne
Prawo Unii
Protokół
3 Zgodnie z art. 1 zdanie trzecie Protokołu (nr 7) w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej (zwanego dalej „protokołem”) „[m]ienie i aktywa Unii [Europejskiej] nie podlegają żadnym środkom przymusu administracyjnego lub sądowego bez upoważnienia Trybunału Sprawiedliwości [Unii Europejskiej]”.
Rozporządzenie (WE) nr 1698/2005
4 Artykuł 2 lit. i) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2005, L 277, s. 1) definiował pojęcie „wydatków publicznych” jako „publiczny wkład w finansowanie operacji, pochodzący z budżetu państwa, władz regionalnych lub lokalnych, Wspólnot Europejskich, lub inne wydatki o podobnym charakterze. Za wkład publiczny uważany jest każdy wkład w finansowanie operacji pochodzący z budżetu podmiotu prawa publicznego lub stowarzyszeń lub związków jednej lub więcej władz regionalnych lub lokalnych, lub podmiotu prawa publicznego w rozumieniu dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi [(Dz.U. 2004, L 134, s. 114)]”.
5 Artykuł 3 tego rozporządzenia przewidywał:
„EF[R]ROW przyczynia się do wspierania zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich na terytorium całej Wspólnoty, uzupełniając polityki wsparcia rynku i wsparcia dochodów w ramach wspólnej polityki rolnej, politykę spójności oraz wspólną politykę rybołówstwa”.
6 Artykuł 4 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia stanowił:
„Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów:
a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji;
b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami;
c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej”.
7 Artykuł 15 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia stanowił:
„EF[R]ROW działa w państwach członkowskich poprzez programy rozwoju obszarów wiejskich. Programy te wdrażają strategię rozwoju obszarów wiejskich poprzez szereg środków zgrupowanych zgodnie z osiami określonymi w tytule IV, do osiągnięcia których potrzebna będzie pomoc z EF[R]ROW.
Każdy program rozwoju obszarów wiejskich obejmuje okres pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2013 r.”.
8 Artykuł 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 miał następujące brzmienie:
„Bez uszczerbku dla zasad dotyczących swobody przedsiębiorczości oraz swobodnego świadczenia usług w rozumieniu art. 43 i 49 [WE] państwo członkowskie zapewnia, że dana operacja inwestycyjna zachowuje wkład z EF[R]ROW, jeżeli operacja ta, w ciągu pięciu lat od podjęcia decyzji o finansowaniu przez instytucję zarządzającą, nie ulegnie istotnej modyfikacji, która:
a) wpływa na jej charakter lub warunki realizacji lub przyznaje nienależne korzyści przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu;
b) wynika ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo zaprzestania lub przeniesienia działalności produkcyjnej”.
Rozporządzenie nr 1083/2006
9 Artykuł 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1083/2006 stanowił, że rozporządzenie to „ustanawia ogólne zasady dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) (zwanych dalej »funduszami strukturalnymi«) oraz Funduszu Spójności”.
10 Zgodnie z art. 2 pkt 5 owego rozporządzenia:
„Do celów niniejszego rozporządzenia poniższym terminom przypisuje się następujące znaczenie:
[…]
5) »wydatki publiczne«: publiczny wkład w finansowanie operacji, pochodzący z budżetu państwa, władz regionalnych lub lokalnych, Wspólnot Europejskich, związany z funduszami strukturalnymi i Funduszem Spójności oraz wszelkie wydatki o podobnym charakterze. Za wydatek o podobnym charakterze uważany jest każdy wkład w finansowanie operacji pochodzący z budżetu podmiotów prawa publicznego lub stowarzyszeń lub związków jednej lub więcej władz regionalnych lub lokalnych […]”.
11 Artykuł 3 tego rozporządzenia, zatytułowany „Cele”, przewidywał:
„1. Działanie podejmowane przez Wspólnotę na podstawie art. 158 [WE] ma na celu wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej w rozszerzonej Unii Europejskiej w celu wsparcia harmonijnego, zrównoważonego i trwałego rozwoju Wspólnoty. Działanie to podejmowane jest z pomocą funduszy, Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) i innych istniejących instrumentów finansowych. Jego celem jest zmniejszenie dysproporcji gospodarczych, społecznych i terytorialnych, które powstają zwłaszcza w państwach i regionach opóźnionych w rozwoju i w związku z restrukturyzacją gospodarczą i społeczną oraz z procesem starzenia się ludności.
Działanie podejmowane w ramach funduszy obejmuje, na poziomie krajowym i regionalnym, priorytety Wspólnoty sprzyjające trwałemu rozwojowi poprzez wzmacnianie wzrostu, konkurencyjności, zatrudnienia i integracji społecznej oraz poprzez ochronę i poprawę jakości środowiska naturalnego.
2. W tym celu EFRR, EFS, Fundusz Spójności, EBI oraz inne istniejące wspólnotowe instrumenty finansowe przyczyniają się, każdy we właściwy dla siebie sposób, do osiągnięcia następujących trzech celów:
a) celu »Konwergencja«, który jest ukierunkowany na przyspieszenie konwergencji najsłabiej rozwiniętych państw członkowskich i regionów poprzez poprawę warunków wzrostu i zatrudnienia dzięki zwiększaniu ilości i poprawie jakości inwestycji w kapitał rzeczowy i ludzki, rozwojowi innowacyjności i społeczeństwa opartego na wiedzy, zdolnościom adaptacyjnym do zmian gospodarczych i społecznych, ochronie i poprawie jakości środowiska naturalnego oraz zwiększaniu wydajności administracji. Cel ten stanowi priorytet [funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności];
b) celu »Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie«, który, poza najsłabiej rozwiniętymi regionami, jest ukierunkowany na zwiększanie konkurencyjności i atrakcyjności regionów, jak również zatrudnienia poprzez przewidywanie zmian gospodarczych i społecznych, w tym związanych z liberalizacją handlu, poprzez zwiększenie i poprawę jakości inwestycji w kapitał ludzki, innowacyjność i promowanie społeczeństwa opartego na wiedzy, przedsiębiorczość, ochronę i poprawę jakości środowiska naturalnego oraz poprawę dostępności, zdolności adaptacyjnych pracowników i podmiotów gospodarczych, jak również rozwój rynków pracy sprzyjających integracji społecznej; oraz
c) celu »Europejska współpraca terytorialna«, który jest ukierunkowany na umacnianie współpracy transgranicznej poprzez wspólne inicjatywy lokalne i regionalne, umacnianie współpracy transnarodowej za pomocą działań sprzyjających zintegrowanemu rozwojowi terytorialnemu powiązanemu z priorytetami Wspólnoty oraz umacnianie współpracy międzyregionalnej i wymiany doświadczeń na właściwym szczeblu terytorialnym.
3. Pomoc funduszy w ramach trzech celów, o których mowa w ust. 2, uwzględnia, zgodnie z ich charakterem, z jednej strony szczególne uwarunkowania gospodarcze i społeczne, a z drugiej – szczególne uwarunkowania terytorialne. Pomoc służy wspieraniu, w odpowiedni sposób, zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich, w szczególności jako elementu rozwoju regionalnego, oraz odnowy obszarów wiejskich i obszarów zależnych od rybołówstwa poprzez dywersyfikację gospodarczą. Pomoc służy również wspieraniu obszarów o niekorzystnym położeniu geograficznym lub warunkach przyrodniczych, które pogłębiają ich problemy rozwojowe, w szczególności regionów najbardziej oddalonych, o których mowa w art. 299 ust. 2 [WE], jak również obszarów północnych o bardzo niskiej gęstości zaludnienia, określonych wysp i państw członkowskich będących wyspami oraz obszarów górskich”.
12 Artykuł 4 tego rozporządzenia, zatytułowany „Instrumenty i misje”, stanowił w ust. 1:
„Fundusze wnoszą wkład, każdy zgodnie z mającymi do niego zastosowanie przepisami szczególnymi, w osiąganie następujących trzech celów, o których mowa w art. 3 ust. 2:
a) celu »Konwergencja«: EFRR, EFS i Fundusz Spójności;
b) celu »Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie«: EFRR i EFS;
c) celu »Europejska współpraca terytorialna«: EFRR”.
13 Zgodnie z art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 budżet Unii Europejskiej alokowany na fundusze miał być wykonywany w ramach zarządzania dzielonego między państwa członkowskie i Komisję Europejską.
14 Artykuł 57 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia stanowił:
„Państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy, wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny”.
15 Artykuł 70 ust. 1 i 2 wspomnianego rozporządzenia miał następujące brzmienie:
„1. Państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań:
a) zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58–62 i że funkcjonują skutecznie;
b) zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych.
2. W przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentowi państwo członkowskie odpowiada za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego Unii Europejskiej, jeśli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony”.
16 Artykuł 80 rzeczonego rozporządzenia przewidywał:
„Państwa członkowskie upewniają się, że instytucje odpowiedzialne za dokonywanie płatności zapewniają, aby beneficjenci otrzymali pełną kwotę wkładu ze środków publicznych możliwie najszybciej i w całości. Nie potrąca się ani nie wstrzymuje żadnych kwot ani też nie nakłada się żadnych opłat szczególnych lub innych opłat o równoważnym skutku, które powodowałyby zmniejszenie kwot wypłacanych beneficjentom”.
Rozporządzenie nr 1303/2013
17 Zgodnie z art. 152 ust 1 i 2 rozporządzenia nr 1303/2013:
„1. Niniejsze rozporządzenie nie ma wpływu na kontynuację albo modyfikację, w tym całkowite lub częściowe anulowanie pomocy zatwierdzonej przez Komisję na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 lub wszelkich innych przepisów prawa mających zastosowanie do tej pomocy na dzień 31 grudnia 2013 r. To rozporządzenie lub takie inne przepisy prawa mające zastosowanie stosują się nadal po dniu 31 grudnia 2013 r. do tej pomocy lub do danych operacji aż do ich zamknięcia. Dla celów niniejszego ustępu pomoc obejmuje programy operacyjne i duże projekty.
2. Wnioski o pomoc złożone lub zatwierdzone na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 zachowują ważność”.
18 Artykuł 153 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 stanowi:
„Bez uszczerbku dla przepisów ustanowionych w art. 152 niniejszym uchyla się rozporządzenie (WE) nr 1083/2006 ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2014 r.”.
Rozporządzenie (UE) nr 1305/2013
19 Artykuł 88 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. 2013, L 347, s. 487) stanowi, że to ostatnie rozporządzenie stosuje się nadal do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 r.
Rozporządzenie (UE) nr 1306/2013
20 Zgodnie z art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549; sprostowanie Dz.U. 2016, L 130, s. 13):
„O ile prawo unijne wyraźnie nie stanowi inaczej, płatności odnoszące się do finansowania przewidzianego w niniejszym rozporządzeniu zostają w całości wypłacone beneficjentom”.
21 Artykuł 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1306/2013 przewiduje:
„1. Środki niezbędne do finansowania wydatków, o których mowa w art. 5, udostępniane są państwom członkowskim w formie prefinansowania, płatności okresowych oraz płatności salda, jak opisano w niniejszej sekcji.
2. Łączna kwota prefinansowania i płatności okresowych nie może przekroczyć 95% wkładu EFRROW na każdy program rozwoju obszarów wiejskich.
[…]”.
22 Zgodnie z art. 35 ust. 1 tego rozporządzenia „[p]o przyjęciu decyzji w sprawie zatwierdzenia programu rozwoju obszarów wiejskich Komisja wypłaca danemu państwu członkowskiemu wstępną kwotę prefinansowania na cały okres programowania. Stosownie do art. 36 ust. 2 rzeczonego rozporządzenia Komisja dokonuje płatności okresowych w celu zwrotu wydatków dokonanych przez akredytowane agencje płatnicze w ramach realizacji programów. Jeśli chodzi o płatność salda, art. 37 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia uściśla, że Komisja dokonuje płatności salda po otrzymaniu ostatniego rocznego sprawozdania z postępu realizacji danego programu rozwoju obszarów wiejskich. Ów art. 37 ust. 2 wskazuje, że płatność ta następuje nie później niż w terminie sześciu miesięcy po uznaniu przez Komisję informacji oraz dokumentów, o których mowa w rzeczonym art. 37 ust. 1, za dopuszczalne i rozliczeniu ostatniego rocznego sprawozdania finansowego.
23 Artykuł 54 rozporządzenia nr 1306/2013 stanowi:
„1. W przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Odpowiednie kwoty zapisuje się w księdze dłużników agencji płatniczej w momencie wystąpienia o ich zwrot.
2. Jeżeli odzyskanie nie nastąpi w ciągu czterech lat od daty wystąpienia o zwrot należności lub w ciągu ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi, konsekwencje finansowe wynikające z nieodzyskania kwot ponosi w 50% dane państwo członkowskie, a w 50% budżet Unii, bez uszczerbku dla wymogu, zgodnie z którym dane państwo członkowskie musi kontynuować procedury odzyskiwania należności zgodnie z art. 58.
W przypadku gdy w procedurze odzyskiwania należności instrumentem administracyjnym lub prawnym [o] charakterze ostatecznym stwierdzony zostanie brak jakiejkolwiek nieprawidłowości, obciążenia finansowe poniesione przez dane państwo członkowskie zgodnie z akapitem pierwszym deklarowane są wobec funduszy jako wydatki.
Jednakże w przypadku gdy z przyczyn niezależnych od danego państwa członkowskiego odzyskanie nie jest możliwe w terminie określonym w akapicie pierwszym, a kwota, która ma zostać odzyskana, przekracza 1 milion EUR, Komisja może, na wniosek państwa członkowskiego, przedłużyć ten termin o okres nie dłuższy niż połowa pierwotnego okresu.
3. W należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą zadecydować o zaprzestaniu odzyskiwania. Taka decyzja może zostać podjęta jedynie w następujących przypadkach:
a) w przypadku gdy łączna kwota już dokonanych oraz przewidywanych kosztów odzyskiwania przewyższa kwotę do odzyskania; warunek ten uznaje się za spełniony:
(i) jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie przekracza 100 EUR, nie licząc odsetek; lub
(ii) jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia wynosi między 100 a 150 EUR, nie licząc odsetek, a dane państwo członkowskie stosuje próg równy kwocie, która ma zostać odzyskana, zgodnie z jego prawem krajowym w odniesieniu do niedochodzenia należności krajowych, lub wyższy od tej kwoty;
b) w przypadku gdy odzyskanie okazuje się niemożliwe z uwagi na niewypłacalność dłużnika lub osób odpowiedzialnych prawnie za nieprawidłowości, stwierdzoną i uznaną zgodnie z prawem krajowym.
W przypadku gdy decyzja, o której mowa w akapicie pierwszym niniejszego ustępu, podejmowana jest, zanim pozostająca kwota należna podlegała przepisom, o których mowa w ust. 2, skutki finansowe nieodzyskania kwot ponosi budżet Unii.
4. Państwa członkowskie ujmują w rocznych sprawozdaniach finansowych przekazywanych Komisji na podstawie art. 102 ust. 1 lit. c) ppkt (iv) kwoty obciążające je w wyniku zastosowania ust. 2 niniejszego artykułu. Komisja sprawdza, czy zostało to zrobione, i dokonuje wszelkich niezbędnych zmian w akcie wykonawczym, o którym mowa w art. 51 […].
5. Pod warunkiem zastosowania procedury określonej w art. 52 ust. 3 Komisja może przyjmować akty wykonawcze wykluczające z finansowania unijnego kwot[y] pokrywan[e] z budżetu Unii w następujących przypadkach:
a) jeżeli państwo członkowskie nie przestrzegało terminów, o których mowa w ust. 1;
b) jeżeli Komisja stwierdza, że decyzja państwa członkowskiego o zaprzestaniu odzyskiwania, podjęta na podstawie ust. 3, jest nieuzasadniona;
c) jeżeli Komisja stwierdza, że nieprawidłowości w odzyskiwaniu lub jego brak wynikają z nieprawidłowości lub zaniedbań, które można przypisać organom administracyjnym lub innym organom urzędowym państwa członkowskiego.
Te akty wykonawcze przyjmuje się zgodnie z procedurą doradczą, o której mowa w art. 116 ust. 2”.
24 Artykuł 56 tego rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„W przypadku wykrycia nieprawidłowości lub zaniedbań w operacjach lub programach dotyczących rozwoju obszarów wiejskich państwa członkowskie dokonują dostosowania finansowego przez całkowite lub częściowe anulowanie odnośnego finansowania Unii. Państwa członkowskie uwzględniają charakter i wagę stwierdzonych nieprawidłowości, jak również rozmiar straty finansowej poniesionej przez EFRROW.
Anulowane kwoty finansowania unijnego w ramach EFRROW i kwoty odzyskane, wraz z odsetkami, są ponownie przypisywane do danego programu. Jednakże unijne środki finansowe anulowane lub odzyskane mogą być ponownie wykorzystane przez państwa członkowskie jedynie na operację w ramach tego samego programu rozwoju obszarów wiejskich oraz pod warunkiem że kwoty te nie zostaną ponownie przeznaczone na operacje, które były przedmiotem dostosowania finansowego. Po zakończeniu programu rozwoju obszarów wiejskich państwo członkowskie przekazuje odzyskane kwoty do budżetu Unii”.
25 Artykuł 58 ust. 1 lit. e) rzeczonego rozporządzenia stanowi:
„Państwa członkowskie przyjmują, w ramach WPR, wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, a także podejmują wszelkie inne środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii, w szczególności w celu:
[…]
e) odzyskiwania nienależnych płatności wraz z odsetkami oraz, w razie konieczności, wszczynania w tym celu postępowań sądowych”.
Prawo polskie
26 Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2020 r., nr 60, poz. 1228, zwanej dalej „u.p.u.”):
„Z dniem ogłoszenia upadłości majątek upadłego staje się masą upadłości, która służy zaspokojeniu wierzycieli upadłego”.
27 Stosownie do art. 63 ust. 1 u.p.u. nie wchodzi do masy upadłości mienie, które jest wyłączone od egzekucji według przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1575, zwanej dalej „k.p.c.”).
28 Artykuł 70 u.p.u. stanowi:
„Składniki mienia nienależące do majątku upadłego podlegają wyłączeniu z masy upadłości”.
29 Artykuł 831 § 1 pkt 2a k.p.c. przewiduje:
„Nie podlegają egzekucji:
[…]
2a) środki pochodzące z programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.), wypłacone w formie zaliczki, chyba że wierzytelność egzekwowana powstała w związku z realizacją projektu, na który środki te były przeznaczone”.
30 Artykuł 5 ust. 1 pkt 2, 2a i 3 ustawy o finansach publicznych stanowi:
„Środkami publicznymi są:
[...]
2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA);
2a) środki, o których mowa w art. 3b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2018 r., poz. 1307 i 1669);
3) środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
31 Z postanowienia odsyłającego wynika, że gmina skorzystała – na podstawie trzech umów o dofinansowanie (zwanych dalej łącznie „umowami o udzielenie dotacji”), które zawarła z właściwymi władzami krajowymi – ze środków otrzymanych przez te władze w celu realizacji projektów współfinansowanych z budżetu Unii.
32 Pierwszą umowę o udzielenie dotacji zawarto w dniu 26 maja 2014 r. w celu dofinansowania projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007–2013, realizowanego przy wsparciu EFRR. Całkowity kwalifikowalny koszt tego projektu wynosił 1 014 473 PLN (około 210 000 EUR) i mógł być współfinansowany w 85% z budżetu Unii. Z umowy tej wynika, po pierwsze, że dofinansowanie publiczne miało zostać udzielone w formie refundacji poniesionych wydatków kwalifikowalnych lub w formie zaliczek, a po drugie, że beneficjent powinien był zapewnić realizację tego projektu i trwałość jego efektów przez okres 5 lat przewidziany w art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz był zobowiązany do zwrotu środków w pewnych sytuacjach, takich jak wykorzystanie środków niezgodnie z ich przeznaczeniem.
33 Druga umowa o udzielenie dotacji, którą zawarto w dniu 28 sierpnia 2014 r., dotyczyła dofinansowania projektu w ramach działania „Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej”, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 wspieranym przez EFRROW. Gmina otrzymała pomoc w wysokości 2 335 084 PLN (około 480 000 EUR), ale nie więcej niż 50% kosztów kwalifikowalnych poniesionych w celu realizacji tego projektu. Druga umowa – podobnie jak pierwsza – nakładała na beneficjenta obowiązek zwrotu środków w pewnych sytuacjach, a także zawierała postanowienia mające na celu zapewnienie trwałości efektów rzeczonego projektu.
34 Analogiczne postanowienia przewidziano w trzeciej umowie o udzielenie dotacji, zawartej w dniu 8 września 2014 r., która dotyczyła dofinansowania projektu w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007–2013, wspieranego przez Fundusz Spójności. Całkowity kwalifikowalny koszt tego projektu wynosił 5 107 639,40 PLN (około 1 000 000 EUR). Kwota ta miała być wypłacona beneficjentowi w formie zaliczek, a następnie płatności pośrednich i płatności końcowej.
35 Wszystkie kwoty wypłacone gminie przez władze krajowe z tytułu umów o udzielenie dotacji zostały zdeponowane na rachunkach posiadanych przez nią w Spółdzielczym Banku Rzemiosła i Rolnictwa w Wołominie (zwanym dalej „bankiem”).
36 Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2015 r. ogłoszono upadłość banku.
37 Gmina wniosła do sędziego‑komisarza o wyłączenie z masy upadłości banku kwot otrzymanych przez nią w ramach wykonania umów o udzielenie dotacji, lecz sędzia‑komisarz oddalił ten wniosek postanowieniem z dnia 18 marca 2016 r. Gmina wniosła wówczas do Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy w Warszawie (Polska) powództwo o wyłączenie z masy upadłości banku rzeczonych środków pieniężnych. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. powództwo to zostało oddalone. Ponieważ wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r. Sąd Okręgowy w Warszawie (Polska) oddalił wniesioną przez gminę apelację od tego ostatniego wyroku, gmina wniosła skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego (Polska), będącego sądem odsyłającym.
38 Sąd odsyłający zastanawia się, co się stanie z kwotami, o których mowa w pkt 35 niniejszego wyroku. W szczególności podnosi on kwestię zgodności z prawem Unii przepisów krajowych, w świetle których takie kwoty pochodzące z budżetu Unii nie są wyłączone z masy upadłości banku, w którym je zdeponowano, zważywszy, że owe przepisy mogą stać na przeszkodzie realizacji celów określonych w uregulowaniach Unii.
39 W tym względzie sąd odsyłający wskazuje w pierwszej kolejności, że wskutek zdeponowania kwot, o których mowa w pkt 35 niniejszego wyroku, na jednym z rachunków bieżących prowadzonych przez bank owe kwoty stały się jego własnością i z tego tytułu weszły zgodnie z prawem do masy upadłości banku, która służy zaspokojeniu jego wierzycieli.
40 Zdaniem Sądu Najwyższego wprawdzie z art. 63 u.p.u., art. 831 § 1 k.p.c. oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych wynika, że kwoty pochodzące ze środków publicznych, w tym z budżetu Unii, nie podlegają egzekucji, jednak przepisy te nie mają zastosowania do sporu w postępowaniu głównym. W doktrynie polskiej i w orzecznictwie polskim jest bowiem bezsporne, że przewidziane w rzeczonych przepisach wyłączenie ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy upadły jest beneficjentem rozpatrywanych środków. Tymczasem w niniejszym przypadku beneficjentem była gmina, a nie bank. W konsekwencji sąd odsyłający jest zdania, że aby uniknąć zajęcia odnośnych środków, gmina powinna była zachować te środki, nie wpłacając ich do banku, na co jednak umowy o udzielenie dotacji nie zezwalały.
41 W drugiej kolejności sąd odsyłający wskazuje, że gmina działała zgodnie z procedurą przewidzianą w prawie polskim, w szczególności w art. 70 u.p.u., w celu wyłączenia z masy upadłości składników mienia, które zdaniem tej władzy lokalnej nie należą do upadłego. Wniesione w tym względzie przez gminę powództwo nie zostało jednak uwzględnione z tego powodu, że bank stał się właścicielem środków zdeponowanych przez beneficjenta, wobec czego ów art. 70 nie ma zastosowania do sporu w postępowaniu głównym.
42 Gmina jest natomiast jednym z wierzycieli banku, a jej wierzytelności odpowiadają kwotom, które jej wypłacono z tytułu umów o udzielenie dotacji. Aby podjąć próbę odzyskania tych kwot, gmina powinna zatem zgłosić do masy upadłości banku posiadaną przez siebie wierzytelność z tytułu rzeczonych kwot. Nie ma jednak żadnej gwarancji, że ta próba odzyskania środków się powiedzie.
43 Zdaniem Sądu Najwyższego ewentualna niemożność odzyskania rozpatrywanych kwot stanowiłaby naruszenie art. 57 i 80 rozporządzenia nr 1083/2006. Taka niemożność nie pozwoliłaby bowiem na osiągnięcie celu zamierzonego przez umowy o udzielenie dotacji, jakim jest mianowicie współfinansowanie określonych projektów inwestycyjnych i tym samym umożliwienie ich realizacji. Ponadto nieprzeznaczenie tych kwot na cele przewidziane w owych umowach stanowiłoby naruszenie tych umów i mogłoby skutkować powstaniem po stronie beneficjenta wspomnianych kwot obowiązku ich zwrotu.
44 W tych okolicznościach Sąd Najwyższy postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy [rozporządzenie nr 1083/2006], w tym w szczególności art. 2 pkt 5, art. 3, 4, 57 ust. 1, art. 70 i 80, a aktualnie [rozporządzenie nr 1303/2013], w tym w szczególności art. 2 pkt 15, art. 37 ust. 1, art. 66, 67 ust. 1, art. 74 ust. 1 i art. 89 ust. 1, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie regulacji prawa krajowego, która uniemożliwia podmiotowi, który otrzymał środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, skuteczne dochodzenie na drodze sądowej wyłączenia z masy upadłości tych środków, jeżeli zostały one wpłacone na rachunek bankowy prowadzony w banku, którego upadłość została następnie ogłoszona, albo regulacji prawa krajowego, która nie wyłącza tych środków z masy upadłości upadłego banku?”.
W przedmiocie wniosku o rozpatrzenie sprawy w trybie przyspieszonym
45 Sąd odsyłający wniósł o rozpatrzenie niniejszego odesłania prejudycjalnego w trybie przyspieszonym przewidzianym w art. 105 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
46 Na poparcie swojego wniosku sąd odsyłający powołuje się na istotę postępowania upadłościowego oraz na cel, jakim jest zaspokojenie wierzycieli w jak najkrótszym czasie i zakończenie w ten sposób postępowania upadłościowego banku.
47 Artykuł 105 § 1 regulaminu postępowania przewiduje, że na wniosek sądu odsyłającego lub w wyjątkowych przypadkach z urzędu, jeżeli charakter sprawy wymaga niezwłocznego rozstrzygnięcia, prezes Trybunału może postanowić, po zapoznaniu się ze stanowiskiem sędziego sprawozdawcy i rzecznika generalnego, o rozpatrzeniu odesłania prejudycjalnego w trybie przyspieszonym, stanowiącym odstępstwo od przepisów tego regulaminu.
48 W tym względzie należy przypomnieć, że taki tryb przyspieszony jest instrumentem procesowym służącym zaradzeniu nadzwyczaj pilnej sytuacji (wyrok z dnia 28 kwietnia 2022 r., Phoenix Contact, C‑44/21, EU:C:2022:309, pkt 14).
49 W niniejszym przypadku postanowieniem z dnia 9 lutego 2021 r. prezes Trybunału, po zapoznaniu się ze stanowiskiem sędziego sprawozdawcy i rzecznika generalnego, oddalił wniosek o rozpatrzenie sprawy w trybie przyspieszonym.
50 W tym względzie należy przypomnieć, po pierwsze, co się tyczy celu, jakim jest zaspokojenie wierzycieli w jak najkrótszym czasie i szybkie zakończenie w ten sposób postępowania upadłościowego banku będącego przedmiotem postępowania głównego, że wymóg niezwłocznego rozpoznania sporu zawisłego przed Trybunałem nie może wynikać z samego faktu, iż sąd odsyłający jest zobowiązany do szybkiego rozstrzygnięcia sporu (wyrok z dnia 28 kwietnia 2022 r., Caruter, C‑642/20, EU:C:2022:308, pkt 24).
51 Po drugie, w niniejszym przypadku sąd odsyłający poprzestał na stwierdzeniu, że zastosowanie trybu przyspieszonego jest uzasadnione „istotą” postępowania upadłościowego, aczkolwiek nie wyjaśnił, w jaki sposób owa „istota” wymaga niezwłocznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w rozumieniu art. 105 § 1 regulaminu postępowania. W każdym wypadku okoliczność, że sprawa jest delikatna ze względów gospodarczych lub społecznych – przy założeniu, że okoliczność ta zostanie wykazana – nie oznacza sama w sobie konieczności niezwłocznego rozstrzygnięcia sprawy [zob. podobnie wyrok z dnia 10 marca 2022 r., Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Pełne ubezpieczenie zdrowotne), C‑247/20, EU:C:2022:177, pkt 45].
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
W przedmiocie dopuszczalności
52 Rzecznik Praw Obywatelskich (Polska) uważa, że rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny, ponieważ organu odsyłającego, który składa się z osób powołanych z naruszeniem prawa krajowego i prawa Unii, nie można uznać za „sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE.
53 W szczególności, po pierwsze, takie naruszenia prawa krajowego i prawa Unii w procesie powołania osób, które wchodzą w skład sądu odsyłającego, nie pozwalają uznać, że ów organ spełnia kryterium, zgodnie z którym sąd powinien być „ustanowiony na mocy ustawy”.
54 Po drugie, Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi, że całościowa ocena okoliczności prawnych i faktycznych procesu powołania osób, o których mowa w pkt 52 niniejszego wyroku, nie pozwala wykluczyć uzasadnionych wątpliwości co do niezawisłości i bezstronności rzeczonego organu.
55 Po trzecie, Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że jedną z osób wchodzących w skład izby Sądu Najwyższego, która wystąpiła do Trybunału z rozpatrywanym wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, jest sędzia, który w składzie jednoosobowym zwrócił się do Trybunału w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 29 marca 2022 r., Getin Noble Bank (C‑132/20, EU:C:2022:235), oraz że przedstawił on już w ramach tamtej sprawy w odniesieniu do wspomnianej osoby wątpliwości co do tego, czy spełnia ona wymogi pozwalające uznać ją za „sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE.
56 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przy ustalaniu, czy dany organ występujący z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ma charakter „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE, co stanowi wyłącznie kwestię prawa Unii, a w rezultacie przy dokonywaniu oceny, czy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny, Trybunał bierze pod uwagę całokształt okoliczności, takich jak ustanowienie organu na podstawie ustawy, jego stały charakter, obligatoryjny charakter jego jurysdykcji, kontradyktoryjność postępowania, stosowanie przez ów organ przepisów prawa oraz jego niezawisłość (wyrok z dnia 29 marca 2022 r., Getin Noble Bank, C‑132/20, EU:C:2022:235, pkt 66).
57 Bezsporne jest, że Sąd Najwyższy jako taki spełnia wymogi przypomniane w poprzednim punkcie niniejszego wyroku. W niniejszej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi raczej kwestię tego, czy sędziowie zasiadający w składzie orzekającym Sądu Najwyższego, który skierował do Trybunału rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, spełniają te wymogi.
58 Tymczasem, jak Trybunał orzekł w pkt 69 wyroku z dnia 29 marca 2022 r., Getin Noble Bank (C‑132/20, EU:C:2022:235) i z powodów wymienionych w pkt 70 i 71 tego wyroku, w zakresie, w jakim wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony przez sąd krajowy, należy domniemywać, że spełnia on wspomniane wymogi przypomniane w pkt 56 niniejszego wyroku, niezależnie od tego, w jakim konkretnie składzie sędziowskim sąd ten orzeka.
59 Prawdą jest, że domniemanie przedstawione w poprzednim punkcie niniejszego wyroku może zostać obalone, jeżeli prawomocne orzeczenie sądowe wydane przez sąd krajowy lub międzynarodowy prowadziłoby do uznania, że sędzia lub sędziowie orzekający jako sąd odsyłający nie są sądem niezawisłym, bezstronnym i ustanowionym uprzednio na mocy ustawy w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w świetle art. 47 akapit drugi Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zob. podobnie wyrok z dnia 29 marca 2022 r., Getin Noble Bank, C‑132/20, EU:C:2022:235, pkt 72).
60 Jednakże zważywszy, że w niniejszej sprawie ani w chwili zamknięcia pisemnego etapu postępowania, ani też w momencie poddania sprawy pod obrady nie przekazano do wiadomości Trybunału, by w stosunku do sędziów należących do składu odsyłającego wydano takie prawomocne orzeczenie sądowe, ewentualne nieprawidłowości, do jakich mogło dojść w ramach krajowej procedury ich powołania, nie mogą spowodować niedopuszczalności rozpatrywanego tu wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
61 Należy jednak przypomnieć, że domniemanie, o którym mowa w pkt 58 niniejszego wyroku, przyjmuje się wyłącznie na potrzeby oceny dopuszczalności wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym kierowanych na podstawie art. 267 TFUE. Z powyższego nie można wywodzić, że warunki powołania sędziów wchodzących w skład sądu odsyłającego zawsze będą pozwalały na przyjęcie, że spełnione są gwarancje dostępu do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE lub art. 47 Karty praw podstawowych (zob. podobnie wyrok z dnia 29 marca 2022 r., Getin Noble Bank, C‑132/20, EU:C:2022:235, pkt 74).
62 Należy wreszcie wyjaśnić, że ocena odmienna od tej, która wynika z pkt 57–61 niniejszego wyroku, mogłaby okazać się konieczna w okolicznościach, w których poza sytuacją osobistą sędziego lub sędziów, którzy formalnie występują z wnioskiem na podstawie art. 267 TFUE, inne czynniki miałyby mieć wpływ na funkcjonowanie sądu odsyłającego, w którym sędziowie ci zasiadają, przyczyniając się w ten sposób do naruszenia niezawisłości i bezstronności tego sądu (zob. podobnie wyrok z dnia 29 marca 2022 r., Getin Noble Bank, C‑132/20, EU:C:2022:235, pkt 75).
63 Z powyższych rozważań wynika, że rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny.
Co do istoty
64 Na wstępie należy zaznaczyć, że poprzez zadane pytanie prejudycjalne sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o dokonanie wykładni, po pierwsze, rozporządzenia nr 1083/2006, a po drugie, rozporządzenia nr 1303/2013, które uchyliło i zastąpiło rozporządzenie nr 1083/2006, i zmierza do ustalenia, czy owe rozporządzenia stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, zgodnie z którymi pochodzące z budżetu Unii kwoty otrzymane przez beneficjenta programów współfinansowanych przez Unię nie mogą – w przypadku upadłości banku, w którym je zdeponowano – zostać wyłączone z masy upadłości tego banku.
65 Z informacji, którymi dysponuje Trybunał, wynika jednak w pierwszej kolejności, że o ile pierwsza i trzecia z umów o udzielenie dotacji dotyczą projektów wspieranych, odpowiednio, przez EFRR i Fundusz Spójności, które są zatem regulowane w szczególności przepisami rozporządzenia nr 1083/2006, uchylonego i zastąpionego rozporządzeniem nr 1303/2013, o tyle druga umowa o udzielenie dotacji dotyczy programu rozwoju obszarów wiejskich wspieranego przez EFRROW, regulowanego w szczególności przez rozporządzenie nr 1698/2005, uchylone i zastąpione rozporządzeniem nr 1305/2013, a także przez rozporządzenie Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, uchylone i zastąpione rozporządzeniem nr 1306/2013.
66 W drugiej kolejności nawet jeśli umowy o udzielenie dotacji podpisano po uchyleniu w dniu 1 stycznia 2014 r. rozporządzeń nr 1083/2006 i nr 1698/2005, to podlegają one – na podstawie odpowiednio art. 152 rozporządzenia nr 1303/2013 i art. 88 rozporządzenia nr 1305/2013 – przepisom rozporządzeń nr 1083/2006 i nr 1698/2005, ponieważ zgodnie z informacjami zawartymi w postanowieniu odsyłającym projekty będące przedmiotem tych umów dotyczą lat 2007–2013 i zostały zatwierdzone na podstawie rzeczonych rozporządzeń nr 1083/2006 i nr 1698/2005. Ponadto zważywszy, że rozporządzenie nr 1306/2013 nie zawiera przepisu przejściowego, takiego jak art. 88 rozporządzenia nr 1305/2013, i że na mocy art. 119 i 121 rozporządzenia nr 1306/2013 rozporządzenie nr 1290/2005 zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2014 r., druga umowa o udzielenie dotacji podlega właściwym przepisom rozporządzenia nr 1306/2013.
67 W tych okolicznościach należy uznać, że poprzez zadane pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 2 pkt 5 oraz art. 3, 4, 57, 70 i 80 rozporządzenia nr 1083/2006, art. 11, 54, 56 i 58 rozporządzenia nr 1306/2013, a także art. 2 lit. i), art. 3, 4 i art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które z jednej strony nie pozwala podmiotowi, który otrzymał środki w ramach programów współfinansowanych z budżetu Unii, na uzyskanie wyłączenia tych środków z masy upadłości banku, gdy owe środki wpłacono na rachunek prowadzony przez ten bank, którego upadłość następnie ogłoszono, a z drugiej strony nie przewiduje wyłączenia rzeczonych środków z owej masy upadłości.
68 Na wstępie należy przypomnieć, że aktywa, które wychodzą z budżetu Unii i są udostępniane państwom członkowskim w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, nie mogą być uważane, po ich wypłaceniu, za aktywa Unii w rozumieniu art. 1 zdanie ostatnie protokołu (zob. podobnie wyrok z dnia 30 maja 2018 r., Dell’Acqua, C‑370/16, EU:C:2018:344, pkt 40).
69 W tym względzie z jednej strony Trybunał orzekł już w odniesieniu do rozporządzenia nr 1083/2006, że płatności dokonywane przez Komisję na rzecz państw członkowskich w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności obejmują przeniesienie aktywów z budżetu Unii do budżetów państw członkowskich (zob. podobnie wyrok z dnia 30 maja 2018 r., Dell’Acqua, C‑370/16, EU:C:2018:344, pkt 39).
70 Z drugiej strony z art. 34–37 rozporządzenia nr 1306/2013 wynika, że płatności dokonywane przez Komisję w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich wspieranych przez EFRROW również wiążą się z przeniesieniem aktywów między budżetem Unii a budżetami państw członkowskich.
71 Wynika stąd, że w niniejszej sprawie kwot otrzymanych przez gminę z tytułu umów o udzielenie dotacji, a następnie zdeponowanych w banku, nie można uznać za aktywa Unii w rozumieniu art. 1 zdanie ostatnie protokołu, która to kwalifikacja skutkowałaby tym, że owe kwoty nie podlegałyby żadnym środkom przymusu administracyjnego lub sądowego bez upoważnienia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w rozumieniu tego przepisu.
72 Ponadto należy stwierdzić, że żaden z przepisów wskazanych w pkt 67 niniejszego wyroku nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku przyjęcia przepisów krajowych pozwalających na wyłączenie kwot z masy upadłości banku z tego tylko powodu, że owe kwoty zostały zdeponowane w tym banku przez beneficjenta programu współfinansowanego z budżetu Unii.
73 Po pierwsze, co się tyczy art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, którego treść jest w zasadzie równoważna treści art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, należy stwierdzić, że z brzmienia tych przepisów wynika w istocie, iż państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, aby współfinansowana operacja zachowała wkład z odnośnego funduszu, wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie ona poddana zasadniczej modyfikacji, która z jednej strony ma wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji, a z drugiej strony wynika albo ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury, albo z zaprzestania działalności produkcyjnej.
74 Tymczasem istnienie obowiązku, o którym mowa w pkt 72 niniejszego wyroku, nie wynika ze wspomnianych art. 57 ani też art. 72 ust. 1.
75 Po drugie, co się tyczy art. 70 rozporządzenia nr 1083/2006, którego treść jest w zasadzie równoważna treści art. 54, 56 i 58 rozporządzenia nr 1306/2013, ów artykuł nakłada na państwa członkowskie między innymi obowiązek zwrotu utraconych kwot do budżetu ogólnego Unii, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty powstały z winy państwa członkowskiego lub w wyniku niedbalstwa z jego strony.
76 Tymczasem istnienie obowiązku, o którym mowa w pkt 72 niniejszego wyroku, nie wynika z brzmienia tego art. 70 ani też z brzmienia art. 54, 56 i 58 wspomnianego rozporządzenia.
77 Nie podniesiono zresztą w żadnym razie, że Rzeczypospolitej Polskiej można przypisać winę lub niedbalstwo w zarządzaniu rozpatrywanymi programami operacyjnymi lub w ich kontroli, co uzasadniałoby ewentualne zastosowanie owego art. 70.
78 Po trzecie, jeśli chodzi o art. 80 rozporządzenia nr 1083/2006, który jest równoważny z art. 11 rozporządzenia nr 1306/2013, wprawdzie z brzmienia tych przepisów wynika w istocie, że beneficjenci wkładu ze środków publicznych powinni otrzymać go w całości, lecz przepisy te nie nakładają same w sobie na państwa członkowskie obowiązku, o którym mowa w pkt 72 niniejszego wyroku.
79 Ponadto z dokonanych przez sąd odsyłający ustaleń faktycznych, które przypomniano w pkt 35 niniejszego wyroku, wynika, że władze krajowe rzeczywiście wypłaciły gminie rozpatrywane kwoty na podstawie umów o udzielenie dotacji.
80 Po czwarte, należy zauważyć, że obowiązek, o którym mowa w pkt 72 niniejszego wyroku, nie wynika ani z art. 3 i 4 rozporządzenia nr 1083/2006, ani z art. 3 i 4 rozporządzenia nr 1698/2005. Artykuły te ograniczają się bowiem do określenia w sposób ogólny celów, instrumentów i misji funduszy, o których mowa w art. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1083/2006, a także misji i celów EFRROW.
81 Wreszcie po piąte, należy zauważyć, że ów obowiązek nie wynika też z art. 2 pkt 5 rozporządzenia nr 1083/2006 ani z art. 2 lit. i) rozporządzenia nr 1698/2005, które ograniczają się do zdefiniowania pojęcia wydatków publicznych.
82 Prawdą jest, jak zauważa w istocie sąd odsyłający, że ewentualna niemożność odzyskania rozpatrywanych kwot może w niektórych przypadkach przeszkodzić w osiągnięciu celu realizowanego przez mające zastosowanie uregulowania Unii, a nawet skutkować powstaniem po stronie beneficjenta tych kwot obowiązku ich zwrotu.
83 Okoliczność ta nie może jednak uzasadniać wykładni owych uregulowań w sposób niezgodny z ich brzmieniem. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wykładnia przepisu prawa Unii nie może skutkować pozbawieniem wszelkiej skuteczności (effet utile) jasnego i precyzyjnego brzmienia tego przepisu. W związku z tym jeżeli znaczenie przepisu prawa Unii wynika jednoznacznie z samego jego brzmienia, Trybunał nie może odejść od tej wykładni (wyrok z dnia 25 stycznia 2022 r., VYSOČINA WIND, C‑181/20, EU:C:2022:51, pkt 39).
84 Koniec końców należy uściślić, że brak w danym przypadku w prawie Unii obowiązku, o którym mowa w pkt 72 niniejszego wyroku, pozostaje bez uszczerbku dla ewentualnej możliwości wyłączenia na gruncie prawa polskiego rozpatrywanych kwot z masy upadłości banku.
85 W świetle całości powyższych rozważań na zadane pytanie należy odpowiedzieć, że art. 2 pkt 5 oraz art. 3, 4, 57, 70 i 80 rozporządzenia nr 1083/2006, art. 11, 54, 56 i 58 rozporządzenia nr 1306/2013, a także art. 2 lit. i), art. 3 i 4 oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które z jednej strony nie pozwala podmiotowi, który otrzymał środki w ramach programów współfinansowanych z budżetu Unii, na uzyskanie wyłączenia tych środków z masy upadłości banku, gdy owe środki wpłacono na rachunek prowadzony przez ten bank, którego upadłość następnie ogłoszono, a z drugiej strony nie przewiduje wyłączenia rzeczonych środków z owej masy upadłości.
W przedmiocie kosztów
86 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 2 pkt 5 oraz art. 3, 4, 57, 70 i 80 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 423/2012 z dnia 22 maja 2012 r., art. 11, 54, 56 i 58 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, a także art. 2 lit. i), art. 3 i 4 oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które z jednej strony nie pozwala podmiotowi, który otrzymał środki w ramach programów współfinansowanych z budżetu Unii Europejskiej, na uzyskanie wyłączenia tych środków z masy upadłości banku, gdy owe środki wpłacono na rachunek prowadzony przez ten bank, którego upadłość następnie ogłoszono, a z drugiej strony nie przewiduje wyłączenia rzeczonych środków z owej masy upadłości.
Ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 13 października 2022 r.
A. Calot Escobar | | P. G. Xuereb |