Asunto C‑632/20 P
Reino de España
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 17 de enero de 2023
«Recurso de casación — Relaciones exteriores — Acuerdo de Estabilización y Asociación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y Kosovo, por otra — Comunicaciones electrónicas — Reglamento (UE) 2018/1971 — Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) — Artículo 35, apartado 2 — Participación de la autoridad de reglamentación de Kosovo en este organismo — Conceptos de “tercer país” y de “tercer Estado” — Competencia de la Comisión Europea»
1. Recurso de casación — Motivos — Error de Derecho — Decisión de la Comisión por la que se autoriza la participación de la autoridad nacional de reglamentación de Kosovo en el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) — Conceptos de tercer país y de tercer Estado — Interpretación — Divergencias entre las diferentes versiones lingüísticas — Motivación insuficiente
[Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 36; Reglamento (UE) 2018/1971 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 35, ap. 2]
(véanse los apartados 37 a 41 y 43 a 47)
2. Recurso de casación — Motivos — Fundamentos de una sentencia viciados por una infracción del Derecho de la Unión — Fallo justificado en virtud de otros fundamentos de Derecho — Desestimación
(Art. 256 TFUE, ap. 1, párr. 2; Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 58, párr. 1)
(véase el apartado 48)
3. Acuerdos internacionales — Cooperación técnica — Comunicaciones electrónicas — Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) — Participación de las autoridades de reglamentación de terceros países — Países terceros — Concepto — Entidad territorial situada fuera de la Unión — Condición de Estado independiente no reconocida por la Unión — Kosovo — Inclusión
[Arts. 212 TFUE y 216 TFUE a 218 TFUE; Reglamento (UE) 2018/1971 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 35, ap. 2]
(véanse los apartados 50 a 53 y 64)
4. Acuerdos internacionales — Cooperación técnica — Comunicaciones electrónicas — Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) — Participación de las autoridades de reglamentación de terceros países en este organismo — Acuerdo con la Unión a tal efecto — Concepto — Acuerdo celebrado entre la Unión y otro sujeto de Derecho internacional público — Acuerdo que contiene disposiciones que sirven de fundamento para la cooperación entre la Unión y el tercer país de que se trate en el ámbito de las comunicaciones electrónicas — Acuerdo de Estabilización y Asociación entre la Unión y Kosovo — Inclusión
[Acuerdo de Estabilización y Asociación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y Kosovo, por otra, art. 111; Reglamento (UE) 2018/1971 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 35, ap. 2]
(véanse los apartados 54 a 57, 59 a 61, 80 a 85, 87 y 93)
5. Acuerdos internacionales — Cooperación técnica — Comunicaciones electrónicas — Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) — Participación de las autoridades de reglamentación de terceros países en este organismo — Países terceros — Concepto — Entidades sujetas al Derecho internacional con capacidad para tener derechos y obligaciones — Kosovo — Inclusión — Reconocimiento implícito por la Unión de Kosovo como Estado independiente — Inexistencia
[Acuerdo de Estabilización y Asociación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y Kosovo, por otra, art. 111; Reglamento (UE) 2018/1971 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 35, ap. 2]
(véanse los apartados 69 a 72 y 86)
6. Acuerdos internacionales — Cooperación técnica — Comunicaciones electrónicas — Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) — Participación de las autoridades de reglamentación de terceros países — Normas de trabajo aplicables a dicha participación — Procedimiento de determinación — Exigencia de conformidad con las disposiciones de los acuerdos celebrados con la Unión al objeto de esta participación — Competencia de la Comisión para fijar unilateralmente tales normas de trabajo — Ausencia
[Art. 17 TUE; Reglamento (UE) 2018/1971 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 35, ap. 2, párr. 2]
(véanse los apartados 109 a 125)
7. Recurso de anulación — Sentencia anulatoria — Efectos — Limitación por el Tribunal de Justicia — Decisión de la Comisión por la que se autoriza la participación de la autoridad nacional de reglamentación de Kosovo en el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) — Mantenimiento de los efectos de esa Decisión hasta su sustitución dentro de un plazo razonable — Justificación basada en motivos relacionados con la producción de consecuencias negativas graves
[Art. 264 TFUE, párr. 2; Reglamento (UE) 2018/1971 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 35, ap. 2]
(véanse los apartados 133 a 137)
Resumen
Entre 2001 y 2015, la Unión Europea suscribió acuerdos de estabilización y asociación (ASA) con seis países de los Balcanes Occidentales, entre ellos Kosovo. En este contexto, la Comisión Europea preconizó actuaciones con el fin, en particular, de adaptar la legislación de esos países a la legislación de la Unión y de integrar a los Balcanes Occidentales en los organismos reguladores existentes, como el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE), establecido por el Reglamento 2018/1971. (1) Con el objeto de establecer una relación más estrecha entre las autoridades nacionales de reglamentación (ANR) de la Unión y de los Balcanes Occidentales, la Comisión adoptó, el 18 de marzo de 2019, seis decisiones relativas a la participación de las ANR de los países de los Balcanes Occidentales en el ORECE. Entre ellas se encuentra la Decisión por la que la Comisión permitió la participación de la ANR de Kosovo en el Consejo de Reguladores y en los grupos de trabajo del ORECE, así como en el Consejo de Administración de la Oficina del ORECE (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»). (2)
El Reino de España había interpuesto un recurso de anulación contra la Decisión controvertida en el que alegaba que la Comisión había infringido el artículo 35 del Reglamento 2018/1971. (3) En esencia, aducía que esa Decisión no se atiene al concepto de «tercer país» utilizado en dicha disposición e indicaba que esta última no puede referirse a Kosovo, dado que este no es un Estado soberano. Ese recurso fue desestimado íntegramente por el Tribunal General en su sentencia de 23 de septiembre de 2020, España/Comisión (4) (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»).
A raíz del recurso de casación interpuesto por el Reino de España, el Tribunal de Justicia, constituido en Gran Sala, anula la sentencia del Tribunal General y la Decisión controvertida de la Comisión, debido a que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al considerar (5) que la competencia para establecer las normas de trabajo aplicables a la participación de las ANR de terceros países en el ORECE, en el sentido del artículo 35, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento 2018/1971, corresponde a la Comisión, de forma unilateral, con arreglo al artículo 17 TUE.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Por lo que respecta, en primer lugar, al concepto de «tercer país», utilizado en el artículo 35 del Reglamento 2018/1971, el Tribunal de Justicia considera, en primer término, que la interpretación literal de los Tratados no permite determinar el sentido de dicho concepto. Además, no todas las versiones lingüísticas de los Tratados UE y FUE utilizan conjuntamente los términos «tercer Estado» y «tercer país». Ahora bien, las disposiciones del Derecho de la Unión deben interpretarse y aplicarse de manera uniforme, a la luz de las versiones establecidas en todas las lenguas de la Unión, y, en caso de divergencia entre estas distintas versiones, la disposición de que se trate debe interpretarse en función de la estructura general y de la finalidad de la normativa en la que se integra. En efecto, la formulación utilizada en una de las versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión no puede constituir la única base para la interpretación de esa disposición. En el presente asunto, el Tribunal General consideró, partiendo de la premisa de que las disposiciones del Tratado FUE relativas a los «terceros países» permiten celebrar acuerdos internacionales con entidades «distintas de los Estados», que el alcance del concepto de «tercer país», en el sentido del citado artículo 35, apartado 2, iba más allá de los Estados soberanos. No obstante, el Tribunal General estableció esta premisa sin tener en cuenta las diferencias entre las versiones lingüísticas de los Tratados UE y FUE, cuyo tenor no permite concluir que exista una diferencia de significado entre los términos «tercer país» y «tercer Estado». Además, dado que los términos «tercer país» no figuran en todas las versiones lingüísticas del Reglamento 2018/1971, y que en algunas de ellas solo se utiliza el equivalente de los términos «tercer Estado», el Tribunal de Justicia constata que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho en su motivación.
No obstante, dado que el fallo de la sentencia recurrida podría estar justificado con arreglo a otros fundamentos de Derecho, el Tribunal de Justicia examina, a continuación, si el Tribunal General ha podido concluir, fundadamente, que la Comisión no había infringido el artículo 35 del Reglamento 2018/1971 al asimilar Kosovo a un «tercer país», en el sentido de dicha disposición. A este respecto, para garantizar el efecto útil del artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971, una entidad territorial situada fuera de la Unión y a la que esta no haya reconocido la condición de Estado independiente debe poder asimilarse a un «tercer país» a efectos de esta disposición, siempre que con ello no se viole el Derecho internacional. Por lo que respecta a Kosovo, la Corte Internacional de Justicia consideró que la adopción, el 17 de febrero de 2008, de la Declaración de independencia de Kosovo no violó el Derecho internacional general, ni la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ni el marco constitucional aplicable. (6) Además, como indica la primera nota a pie de página de la Decisión controvertida, esta asimilación no afecta a las posiciones individuales de los Estados miembros en cuanto a si Kosovo tiene la condición de Estado independiente reclamada por sus autoridades. En consecuencia, el Tribunal de Justicia considera que Kosovo puede asimilarse a un «tercer país», en el sentido del artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971, sin vulnerar el Derecho internacional.
Por otra parte, en cuanto a la integración de «terceros países» en el régimen de participación contemplado en el artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971, el Tribunal de Justicia recuerda que, según esta disposición, la participación de las ANR de tales países está supeditada a dos requisitos acumulativos, que consisten, por una parte, en la existencia de un «acuerdo» celebrado con la Unión y, por otra parte, en la circunstancia de que ese acuerdo se haya celebrado «a tal efecto». La Unión ha celebrado diversos acuerdos con Kosovo, reconociendo así la capacidad de este para celebrar tales acuerdos. Entre ellos figura el AEA Kosovo, (7) que prevé, en su artículo 111, que la cooperación establecida en materia de redes y servicios de comunicaciones electrónicas se centrará ante todo en los sectores prioritarios del acervo de la Unión en este ámbito y que las Partes estrecharán esta cooperación. Por tanto, también debe considerarse que el AEA Kosovo ha sido celebrado con el fin de permitir la participación de la ANR de Kosovo en los órganos del ORECE, puesto que el artículo 111 de ese Acuerdo está dedicado a la adopción del acervo de la Unión y al estrechamiento de la cooperación entre las Partes en el ámbito de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas. Por último, el Tribunal de Justicia señala que, conforme al objetivo de cooperación perseguido, el artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971 abre determinados órganos del ORECE a la participación de las ANR de terceros países prioritariamente competentes en el ámbito de las comunicaciones electrónicas. A la vista de estos elementos, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho cuando concluyó que la Comisión no había infringido, en la Decisión controvertida, el artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971 al considerar que Kosovo era asimilable a un «tercer país» a efectos de esa disposición.
Por lo que respecta, en segundo lugar, a la interpretación por el Tribunal General de las consecuencias de la ausencia de posición de la Unión sobre el estatuto de Kosovo en Derecho internacional, la Decisión controvertida no infringe el AEA Kosovo ni el Reglamento 2018/1971 por el mero hecho de establecer una cooperación con la ANR de Kosovo en aplicación de esos actos ni implica un reconocimiento de Kosovo como tercer Estado. Por consiguiente, la adopción de la Decisión controvertida por parte de la Comisión no puede interpretarse en el sentido de que supone el reconocimiento implícito por la Unión del estatuto de Kosovo como Estado independiente.
Por lo que respecta, en tercer lugar, al motivo basado en que el Tribunal General consideró erróneamente que la cooperación contemplada en el artículo 111 del AEA Kosovo corresponde a la participación prevista en el artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971, el Tribunal de Justicia lo considera infundado, al estimar, en particular, que esta disposición del AEA Kosovo constituye efectivamente un acuerdo «a tal efecto», en el sentido del Reglamento 2018/1971. En efecto, el artículo 35, apartado 1, de este Reglamento prevé diversos grados y formas de cooperación más o menos estrechos, en particular mediante acuerdos de trabajo con las ANR de terceros países. En cambio, la participación de la ANR de Kosovo en los órganos del ORECE no puede asimilarse a una integración de dicha ANR en este organismo de la Unión. Por otra parte, la participación de la ANR de Kosovo en el ORECE no permite a Kosovo contribuir a la elaboración de la normativa sectorial de la Unión en materia de comunicaciones electrónicas.
No obstante, en cuarto lugar, el Tribunal de Justicia estima el recurso de casación del Reino de España en la medida en que se refiere, en esencia, a la falta de competencia de la Comisión. Señala, en primer término, que la Decisión controvertida no podía adoptarse sobre la base del artículo 17 TUE en virtud de las funciones ejecutivas o de representación exterior de la Comisión, siendo así que esta solamente dispone, en el marco de la adopción de las normas de trabajo en cuestión, de una potestad de control. En particular, del artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971 se desprende que las normas de trabajo no tienen por objeto la representación exterior de la Unión como tal, sino precisar, en particular, el carácter, el alcance y las modalidades de participación, en los trabajos de estos organismos de la Unión, de las ANR de terceros países que hayan celebrado acuerdos con la Unión a tal efecto. En segundo término, el hecho de que el artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971 no mencione, como ocurre en su apartado 1, que el ORECE y la Oficina del ORECE establecen acuerdos de trabajo «previa aprobación de la Comisión» no significa que la competencia para establecer estos con las ANR de terceros países corresponda a la Comisión. Esta afirmación no queda desvirtuada por la circunstancia de que la participación en los trabajos del ORECE y de la Oficina del ORECE prevista en dicha disposición constituya una forma más estrecha de cooperación con las ANR de terceros países que la establecida con arreglo al artículo 35, apartado 1, del mismo Reglamento. Por último, el hecho de que la Comisión pudiera decidir unilateralmente determinadas normas de trabajo para la participación en los trabajos del ORECE y de la Oficina del ORECE, sin el consentimiento de estos, no es conciliable con la independencia del ORECE y excedería la función de control que atribuye a la Comisión dicho Reglamento. De este modo, al declarar que la competencia para establecer normas de trabajo aplicables a la participación de las ANR de terceros países, en particular a la ANR de Kosovo, corresponde a la Comisión, el Tribunal General no se atuvo ni al reparto de las competencias entre, por una parte, la Comisión y, por otra, el ORECE y la Oficina del ORECE, ni a las normas que garantizan la independencia del ORECE previstas por el Reglamento. Tales normas deben acordarse entre el ORECE y la Oficina del ORECE, por una parte, y las autoridades competentes de esos terceros países, por otra, y autorizarse conjuntamente, como se desprende del Reglamento 2018/1971, (8) por el Consejo de Reguladores y el director de la Oficina del ORECE. Precisando que esta competencia no corresponde al Consejo, el Tribunal de Justicia concluye que el Tribunal General incurrió en error de Derecho (9) al declarar que la Comisión disponía de una competencia unilateral para establecer dichas normas.
Si bien anula, en consecuencia, la sentencia recurrida y la Decisión controvertida, el Tribunal de Justicia mantiene, no obstante, habida cuenta de la necesidad de las normas de que se trata, los efectos de la Decisión anulada hasta que esta sea sustituida por un nuevo acto.