Causa T‑451/20
Meta Platforms Ireland Ltd, già Facebook Ireland Ltd
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione ampliata) del 24 maggio 2023
«Concorrenza – Mercato dei dati – Procedimento amministrativo – Articolo 18, paragrafo 3, e articolo 24, paragrafo 1, lettera d), del regolamento (CE) n. 1/2003 – Richiesta di informazioni – Virtual data room – Obbligo di motivazione – Certezza del diritto – Diritti della difesa – Necessità delle informazioni richieste – Abuso di potere – Diritto al rispetto della vita privata – Proporzionalità – Principio di buona amministrazione – Segreto professionale»
1. Procedimento giurisdizionale – Conclusioni del ricorso – Adeguamento in corso di causa – Decisione che modifica in corso di causa la decisione impugnata – Adattamento delle conclusioni e dei motivi di ricorso inizialmente dedotti – Ammissibilità – Presupposti
(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 86)
(v. punti 28-35)
2. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Richiesta di informazioni – Obbligo di motivazione – Portata – Indicazione della base giuridica e dello scopo della richiesta – Individuazione delle infrazioni ricercate – Inosservanza dell’obbligo di motivazione – Insussistenza
(Art. 296, 2° comma, TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 18, § 3)
(v. punti 37-82)
3. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Richiesta di informazioni – Obbligo di motivazione – Richiesta di documenti interni contenenti taluni termini di ricerca – Obbligo di motivare specificamente ogni termine di ricerca – Insussistenza
(Art. 296, 2° comma, TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 18, § 3)
(v. punti 88-95)
4. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Interesse ad agire – Interesse a far valere un motivo di ricorso – Motivo di ricorso che può procurare un beneficio al ricorrente – Insussistenza – Irricevibilità
(Art. 263, 4° comma, TFUE)
(v. punti 101-104)
5. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Richiesta di informazioni – Necessità di un collegamento tra le informazioni richieste e l’infrazione oggetto d’indagine – Potere discrezionale della Commissione – Richiesta di documenti interni contenenti taluni termini di ricerca – Errore manifesto di valutazione riguardante la necessità delle informazioni richieste – Insussistenza
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 18, §§ 1 e 3)
(v. punti 110-115, 132-151)
6. Ricorso di annullamento – Sentenza di annullamento – Portata – Annullamento parziale di un atto del diritto dell’Unione – Presupposto – Separabilità degli elementi annullabili dell’atto impugnato
(Art. 264 TFUE)
(v. punti 117, 118)
7. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Richiesta di informazioni – Necessità di un collegamento tra le informazioni richieste e l’infrazione oggetto d’indagine – Potere discrezionale della Commissione – Richiesta di documenti interni contenenti taluni termini di ricerca – Valutazione globale del rispetto del principio di necessità – Insussistenza
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 18, §§ 1 e 3)
(v. punti 119, 120)
8. Procedimento giurisdizionale – Deduzione di motivi nuovi in corso di causa – Motivo dedotto per la prima volta in sede di replica – Irricevibilità – Requisiti analoghi per quanto riguarda argomenti nuovi diretti contro elementi non contestati nel ricorso
(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 84)
(v. punti 127-131)
9. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Richiesta di informazioni – Diritti della difesa – Richiesta di informazioni adottata nell’ambito della fase di indagine preliminare – Lesione irrimediabile dei diritti della difesa dell’impresa interessata – Insussistenza
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 18, § 3)
(v. punti 158-168)
10. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Richiesta di informazioni – Violazione della vita privata – Ammissibilità – Presupposti – Limitazione prevista dalla legge
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 7 e 52, § 1; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 18, § 3)
(v. punti 185-194)
11. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Richiesta di informazioni – Violazione della vita privata – Ammissibilità – Presupposti – Perseguimento di finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 7 e 52, § 1; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 18, § 3)
(v. punti 195-198)
12. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Richiesta di informazioni – Violazione della vita privata – Ammissibilità – Presupposti – Rispetto del principio di proporzionalità – Richiesta di informazioni comprendente taluni documenti privi di nesso con le attività commerciali dell’impresa interessata e che possono contenere dati personali sensibili – Esame di tali documenti in una virtual data room prima della loro inclusione nel fascicolo dell’indagine – Ostacolo al diritto al rispetto della vita privata avente carattere adeguato, necessario e non sproporzionato
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 7 e 52, § 1; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 18, § 3)
(v. punti 200-251)
13. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Segreto professionale – Richiesta di informazioni
(Art. 339 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, artt. 18 e 28)
(v. punti 255-264)
14. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Richiesta di informazioni – Poteri della Commissione – Limite – Rispetto del principio di proporzionalità – Violazione – Insussistenza
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 18, § 3)
(v. punti 268-274)
15. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Richiesta di informazioni – Obbligo della Commissione di esaminare in modo accurato ed imparziale tutti gli elementi rilevanti – Violazione del principio di buona amministrazione – Insussistenza
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 18, § 3)
(v. punti 277-281)
Sintesi
Concorrenza: il ricorso di Meta Platforms Ireland (gruppo Facebook) avverso una richiesta della Commissione riguardante la trasmissione di documenti individuati tramite termini di ricerca è respinto
Secondo il Tribunale, Meta Platforms Ireland non è riuscita a dimostrare che la richiesta di trasmissione dei documenti da individuare tramite termini di ricerca andava al di là di quanto era necessario e che la protezione di dati personali sensibili non era sufficientemente garantita dall’istituzione di una virtual data room
Sospettando un comportamento anticoncorrenziale del gruppo Facebook nel suo utilizzo di dati e nella gestione della sua piattaforma di social network, la Commissione europea, con decisione del 4 maggio 2020 (1), ha rivolto una richiesta di informazioni a Meta Platforms Ireland Ltd, già Facebook Ireland Ltd. Tale decisione, adottata ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 (2), obbligava Meta Platforms Ireland a fornire alla Commissione tutti i documenti preparati o ricevuti da tre dei suoi responsabili nel periodo interessato che contenevano uno o più termini di ricerca definiti negli allegati. In caso di mancata comunicazione delle informazioni richieste, detta decisione prevedeva una penalità giornaliera di 8 milioni di euro(3).
La decisione del 4 maggio 2020 sostituiva una decisione simile anteriore, che prevedeva criteri di ricerca più ampi. Tale nuova decisione, adottata dopo alcuni scambi tra la Commissione e Meta Platforms Ireland, ha diminuito il numero di documenti richiesti tramite un affinamento dei termini di ricerca e limitando il numero di responsabili interessati.
Il 15 luglio 2020 Meta Platforms Ireland ha presentato, da un lato, un ricorso di annullamento della decisione del 4 maggio 2020 e, dall’altro, una domanda di provvedimenti provvisori.
Con ordinanza sui provvedimenti provvisori del 29 ottobre 2020 (4), il presidente del Tribunale ha disposto la sospensione dell’esecuzione della decisione del 4 maggio 2020 fino all’istituzione di una procedura specifica per la produzione dei documenti richiesti che non hanno una connessione con le attività commerciali di Meta Platforms Ireland e che contengono, inoltre, dati personali sensibili. Dando seguito a tale ordinanza, la Commissione ha adottato una decisione di modifica (5) che prevedeva che detti documenti potranno essere inseriti nel fascicolo di indagine solo dopo essere stati esaminati in una virtual data room secondo le modalità precisate nell’ordinanza sui provvedimenti provvisori.
Meta Platforms Ireland ha adattato il suo ricorso di annullamento per tener conto di tale decisione di modifica. La Quinta Sezione ampliata del Tribunale respinge il suo ricorso nella sua interezza. In tale contesto, il Tribunale esamina, per la prima volta, la legittimità di una richiesta di informazioni tramite termini di ricerca ai sensi del regolamento n. 1/2003 nonché la legittimità di una procedura di virtual data room per il trattamento di documenti contenenti dati personali sensibili.
Giudizio del Tribunale
A sostegno del suo ricorso di annullamento, Meta Platforms Ireland affermava, in particolare, che l’applicazione dei termini di ricerca precisati nella richiesta di informazioni condurrebbe inevitabilmente all’individuazione di un gran numero di documenti privi di rilevanza per l’indagine condotta della Commissione, il che sarebbe contrario al principio di necessità sancito dall’articolo 18 del regolamento n. 1/2003.
Con riguardo a tale aspetto, il Tribunale rammenta che, ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, la Commissione può, mediante semplice domanda o con decisione, richiedere alle imprese di fornire «tutte le informazioni necessarie» al fine di controllare il rispetto delle regole di concorrenza dell’Unione. Ne discende che la Commissione può chiedere soltanto la comunicazione di informazioni che possono consentirle di verificare le presunte infrazioni che giustificano lo svolgimento della sua indagine. Tenuto conto dell’ampio potere di indagine conferito alla Commissione dal regolamento n. 1/2003, tale requisito di necessità è soddisfatto se la Commissione può ragionevolmente supporre, alla data della richiesta, che le informazioni sono tali da aiutarla a determinare l’esistenza di un’infrazione alle regole di concorrenza.
A sostegno delle sue censure che pongono in discussione il rispetto del principio di necessità, Meta Platforms Ireland aveva contestato taluni termini di ricerca contenuti nella richiesta di informazioni, sostenendo al contempo che tali specifiche censure dovevano essere intese come esempi non esaustivi, destinati a illustrare la sua argomentazione più generale. A suo avviso, sarebbe stato irragionevole, se non impossibile, focalizzarsi su ciascun termine di ricerca separatamente.
Tale approccio è tuttavia respinto dal Tribunale, il quale considera che una valutazione globale del rispetto del principio di necessità enunciato all’articolo 18 del regolamento n. 1/2003 non è appropriata nel caso di specie, ammesso che sia possibile. Infatti, la circostanza che taluni termini di ricerca possano essere, come sostiene Meta Platforms Ireland, troppo vaghi, non ha alcuna incidenza sul fatto che altri termini di ricerca possano essere sufficientemente precisi o mirati per consentire di accertare che essi sono tali da aiutare la Commissione a determinare l’esistenza di un’infrazione alle regole di concorrenza.
Tenuto conto della presunzione di legittimità di cui godono gli atti delle istituzioni dell’Unione, il Tribunale conclude quindi che solo i termini di ricerca specificamente contestati da Meta Platforms Ireland possono essere oggetto di un controllo del rispetto del principio di necessità. Si deve considerare, invece, che gli altri termini di ricerca sono stati definiti conformemente a tale principio.
Inoltre, dopo aver rilevato che gli argomenti riguardanti i termini di ricerca menzionati per la prima volta in fase di replica sono irricevibili, il Tribunale procede al controllo dei soli termini di ricerca considerati nel ricorso. Ritenendo che Meta Platforms Ireland non sia stata in grado di dimostrare che tali termini erano contrari al principio di necessità, il Tribunale respinge in quanto infondati i diversi argomenti addotti al riguardo.
Nell’ambito del suo ricorso di annullamento, Meta Platforms Ireland sosteneva altresì che, nel richiedere la produzione di numerosi documenti privati e privi di rilevanza, la decisione del 4 maggio 2020, come modificata (in prosieguo: la «decisione impugnata»), violerebbe il diritto fondamentale al rispetto della vita privata sancito all’articolo 7 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), e all’articolo 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: la «CEDU»).
A tal riguardo, il Tribunale rammenta che, ai sensi dell’articolo 7 della Carta, che contiene diritti corrispondenti a quelli garantiti dall’articolo 8, paragrafo 1, della CEDU, ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e delle proprie comunicazioni.
Per quanto concerne gli ostacoli a detto diritto, l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta prevede che eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà da essa riconosciuti devono essere previste dalla legge e rispettarne il contenuto essenziale. Inoltre, nel rispetto del principio di proporzionalità possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui.
Alla luce di tali precisazioni, il Tribunale esamina se l’ostacolo all’articolo 7 della Carta causato dalla decisione impugnata soddisfi le condizioni enunciate all’articolo 52, paragrafo 1, di quest’ultima.
Dopo aver rilevato che il regolamento n. 1/2003 conferisce alla Commissione il potere di adottare la decisione impugnata, cosicché l’ingerenza nella vita privata causata da quest’ultima è prevista dalla legge, che tale decisione risponde a finalità di interesse generale dell’Unione e che Meta Platforms Ireland non aveva sostenuto che essa viola il contenuto essenziale del diritto al rispetto della vita privata, il Tribunale esamina se la decisione impugnata causi un ostacolo sproporzionato a tale diritto.
Al riguardo, il Tribunale conferma, in primo luogo, che una richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 costituisce una misura adeguata per conseguire le finalità di interesse generale perseguite dalla Commissione, ossia il mantenimento del regime concorrenziale voluto dai trattati.
Per quanto attiene, in secondo luogo, alla questione se la decisione impugnata ecceda quanto necessario per conseguire dette finalità di interesse generale, il Tribunale rileva che, a seguito della pronuncia dell’ordinanza sui provvedimenti provvisori del 29 ottobre 2020, la Commissione ha adottato un procedimento particolare per il trattamento dei documenti che Meta Platforms Ireland doveva produrre, ma che, di primo acchito, erano privi di nesso con le attività commerciali di quest’ultima e che contenevano dati personali sensibili (in prosieguo: i «documenti protetti»).
Conformemente a tale procedimento, i documenti protetti dovevano essere trasmessi alla Commissione su un supporto elettronico separato e posti in una virtual data room accessibile a un numero ristretto di membri del gruppo incaricato dell’indagine, in presenza degli avvocati di Meta Platforms Ireland, al fine di selezionare documenti da inserire nel fascicolo. In caso di disaccordo persistente sulla qualificazione di un documento, la decisione di modifica prevede, inoltre, un sistema di arbitrato. Secondo tale decisione, i documenti protetti possono, inoltre, essere trasmessi alla Commissione in una forma da cui sono espunti i nomi delle persone interessate e qualsiasi informazione che ne consenta l’identificazione. Su richiesta della Commissione, giustificata dalle esigenze dell’indagine, tali documenti devono tuttavia esserle trasmessi nella versione integrale.
Il Tribunale osserva, inoltre, che non è contestato che taluni documenti richiesti dalla Commissione contenevano dati personali sensibili che possono rientrare tra quelli di cui all’articolo 9 del regolamento 2016/679 (6) e all’articolo 10 del regolamento 2018/1725 (7), la cui possibilità di trattamento è subordinata alle tre condizioni seguenti:
– il trattamento deve perseguire un interesse pubblico rilevante, che ha il suo fondamento nel diritto dell’Unione;
– il trattamento deve essere necessario alla realizzazione di tale interesse pubblico;
– il diritto dell’Unione deve essere proporzionato alla finalità perseguita, rispettare l’essenza del diritto alla protezione dei dati e prevedere misure appropriate e specifiche per tutelare i diritti fondamentali e gli interessi dell’interessato.
Poiché tali condizioni erano altresì rilevanti per valutare se, conformemente all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, la decisione impugnata non va oltre quanto è necessario per conseguire le finalità di interesse generale che essa persegue, il Tribunale rammenta, da un lato, che una richiesta di informazioni quale la decisione impugnata costituisce una misura adeguata per conseguire le finalità di interesse generale perseguite dalla Commissione (prima condizione) e, dall’altro, che il trattamento di dati personali che la decisione impugnata comporta è necessario alla realizzazione dell’interesse pubblico rilevante perseguito (seconda condizione).
Facendo riferimento alle modalità di trasmissione, consultazione, valutazione e anonimizzazione dei documenti protetti, il Tribunale ritiene che anche la terza condizione summenzionata sia soddisfatta nel caso di specie.
Dopo aver così stabilito che la decisione impugnata, nella parte in cui prevede la procedura della virtual data room, non eccede quanto è necessario per conseguire le finalità di interesse generale perseguite, il Tribunale constata, in terzo luogo, che gli inconvenienti di tale procedura non erano nemmeno sproporzionati rispetto alle finalità perseguite.
Tenuto conto di tutto quanto precede, il Tribunale conclude che l’ostacolo al diritto al rispetto della vita privata causato dalla decisione impugnata soddisfa le condizioni enunciate all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta e respinge, di conseguenza, le censure vertenti su una violazione dell’articolo 7 di quest’ultima.
Poiché anche gli altri motivi sollevati da Meta Platforms Ireland si sono rivelati infondati, il Tribunale respinge il ricorso integralmente.