DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
2 octobre 2025 (*)
« Référé – Règlement (CE) no 1073/2009 – Accès au marché international des services de transport par autocars et autobus – Demande de sursis à exécution – Défaut d’urgence »
Dans l’affaire T‑388/25 R,
Royaume d’Espagne, représenté par Mme A. Pérez‑Zurita Gutiérrez et M. A. Torró Molés, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mmes K. Walkerová, A. Manzaneque Valverde et R. Álvarez Vinagre, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
rend la présente
Ordonnance
1 Par sa demande fondée sur les articles 278 et 279 TFUE, le Royaume d’Espagne sollicite le sursis à l’exécution de la décision C(2025) 2465 final de la Commission, du 16 avril 2025, adoptée en application de l’article 8, paragraphe 8, du règlement (CE) no 1073/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, établissant des règles communes pour l’accès au marché international des services de transport par autocars et autobus, et modifiant le règlement (CE) no 561/2006 (JO 2009, L 300, p. 88) (ci‑après la « décision attaquée »).
Antécédents du litige et conclusions des parties
2 Le 19 juin 2024, une société de droit allemand a présenté au Landesbetrieb Mobilität Rheinland-Pfalz (Office pour la mobilité du Land de Rhénanie‑Palatinat, Allemagne, ci-après l’ « autorité compétente allemande ») une demande d’autorisation d’un service régulier de transport par autocar au départ de Trèves (Allemagne) à destination de Madrid (Espagne) et vice‑versa, y compris en ce qui concerne le cabotage en Espagne, dont le démarrage était prévu pour le 1er novembre 2024.
3 Selon la procédure d’autorisation prévue à l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1073/2009, les autorisations doivent être délivrées en accord avec tous les États membres sur le territoire desquels des voyageurs sont pris en charge ou déposés.
4 Le 28 juin 2024, le ministère des Transports et de la Mobilité durable espagnol (ci-après l’ « autorité compétente espagnole ») a reçu de l’autorité compétente allemande une demande d’accord.
5 Le 24 juillet 2024, l’autorité compétente espagnole a demandé des informations complémentaires à l’autorité compétente allemande. Dans cette communication, l’autorité compétente espagnole a indiqué que, conformément à l’article 16, paragraphe 2, du règlement no 1073/2009, les activités de cabotage sont soumises à la législation en vigueur dans l’État membre d’accueil et que la législation espagnole ne permet pas le cabotage.
6 Le 4 octobre 2024, les informations complémentaires demandées ont été transmises à l’autorité compétente espagnole.
7 Le 18 octobre 2024, l’autorité compétente allemande a demandé à l’autorité compétente espagnole de procéder à une analyse en vertu de l’article 8, paragraphe 4, premier alinéa, sous d), du règlement no 1073/2009, qui permet de refuser l’autorisation si un État membre démontre, sur la base d’une analyse détaillée, que le service concerné affecterait sérieusement la viabilité d’un service comparable couvert par un ou plusieurs contrats de service public conformes au droit de l’Union européenne.
8 Par courriel du 31 octobre 2024, l’autorité compétente espagnole a informé l’autorité compétente allemande qu’elle était favorable à l’autorisation, à l’exception de la prestation de services de cabotage en Espagne, qui, selon elle, était interdite par le droit espagnol. L’autorité compétente espagnole a également insisté sur le fait que, conformément à l’article 16, paragraphe 2, du règlement no 1073/2009, les activités de cabotage étaient soumises au droit national.
9 Le 17 décembre 2024, l’autorité compétente allemande a saisi la Commission du désaccord avec l’autorité compétente espagnole, conformément à l’article 8, paragraphe 7, du règlement no 1073/2009.
10 Le 6 mars 2025, la Commission a consulté l’autorité compétente allemande et l’autorité compétente espagnole afin de leur permettre de formuler des observations sur un projet de décision de la Commission, conformément à l’article 8, paragraphe 8, du règlement no 1073/2009.
11 En réponse à cette consultation, l’autorité compétente espagnole a réitéré la position selon laquelle elle était favorable à la fourniture du service international à l’exception des services de cabotage, dont l’autorisation resterait soumise, conformément à l’article 16, paragraphe 2, du règlement no 1073/2009, à la législation nationale et aux procédures d’appel d’offres correspondantes.
12 Le 16 avril 2025, sur la base des observations présentées par les deux autorités compétentes, la Commission a adopté la décision attaquée dans laquelle elle conclut que l’autorité compétente allemande pouvait autoriser le service régulier de transport par autocar au départ de Trèves à destination de Madrid et vice‑versa, y compris en ce qui concerne le cabotage en Espagne. Dans cette décision, la Commission conclut également que le refus de l’autorité compétente espagnole d’autoriser les services de cabotage en vertu de l’article 16, paragraphe 2, du règlement no 1073/2009 ne saurait être considéré comme justifié.
13 Selon le considérant 20 de la décision attaquée, le droit accordé aux États membres en vertu de l’article 16, paragraphe 2, du règlement no 1073/2009 de soumettre les conditions pour la réalisation des transports de cabotage aux dispositions législatives, réglementaires et administratives en vigueur dans l’État membre d’accueil en ce qui concerne les procédures d’appel d’offres ne devrait pas être utilisé par un État membre pour soustraire le droit des transporteurs d’exploiter des services réguliers internationaux, y compris les transports de cabotage, reconnu par le règlement no 1073/2009 et prévu à son article 5, paragraphe 1, ainsi qu’à ses articles 14 et 15. À cet égard, la Commission a précisé que les transports de cabotage effectués dans le cadre du service national sont soumis aux dispositions législatives, réglementaires et administratives en vigueur en Espagne, sans préjudice de l’application de la législation de l’Union, conformément à l’article 16, paragraphe 2, du règlement no 1073/2009.
14 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 16 juin 2025, le Royaume d’Espagne a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision attaquée.
15 Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le même jour, le Royaume d’Espagne a introduit la présente demande en référé, dans laquelle elle conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
– ordonner le sursis à l’exécution de la décision attaquée, jusqu’à ce que le Tribunal ait statué sur le bien-fondé du recours en annulation ;
– condamner la Commission aux dépens.
16 Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 2 juillet 2025, la Commission conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
– rejeter la demande en référé ;
– condamner le Royaume d’Espagne aux dépens.
En droit
Considérations générales
17 Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce en application de l’article 156 du règlement de procédure du Tribunal. Néanmoins, l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, les actes adoptés par les institutions de l’Union bénéficiant d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires (ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, point 12).
18 L’article 156, paragraphe 4, première phrase, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent ».
19 Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision dans l’affaire principale. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du 2 mars 2016, Evonik Degussa/Commission, C‑162/15 P‑R, EU:C:2016:142, point 21 et jurisprudence citée).
20 Dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [voir ordonnance du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil, C‑110/12 P(R), non publiée, EU:C:2012:507, point 23 et jurisprudence citée].
21 Compte tenu des éléments du dossier, le président du Tribunal estime qu’il dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur la présente demande en référé, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.
22 Dans les circonstances du cas d’espèce, il convient d’examiner d’abord si la condition relative à l’urgence est remplie.
Sur la condition relative à l’urgence
23 Afin de vérifier si les mesures provisoires demandées sont urgentes, il convient de rappeler que la finalité de la procédure de référé est de garantir la pleine efficacité de la future décision définitive, afin d’éviter une lacune dans la protection juridique assurée par le juge de l’Union. Pour atteindre cet objectif, l’urgence doit, de manière générale, s’apprécier au regard de la nécessité qu’il y a de statuer provisoirement afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite l’adoption de mesures provisoires. Il appartient à cette partie d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure relative au recours au fond sans subir un préjudice grave et irréparable (voir, en ce sens, ordonnance du 14 janvier 2016, AGC Glass Europe e.a./Commission, C‑517/15 P‑R, EU:C:2016:21, point 27 et jurisprudence citée).
24 Par ailleurs, aux termes de l’article 156, paragraphe 4, seconde phrase, du règlement de procédure, les demandes en référé « contiennent toutes les preuves et offres de preuves disponibles, destinées à justifier l’octroi des mesures provisoires ».
25 C’est à la lumière de ces éléments qu’il convient d’examiner si le Royaume d’Espagne parvient à démontrer l’urgence.
26 En premier lieu, le Royaume d’Espagne allègue qu’il existe un risque de paralysie du service public de transport régulier de voyageurs. En particulier, le Royaume d’Espagne fait valoir que la fourniture de cabotage dans le cadre du service régulier international demandé aurait un impact négatif significatif sur la rentabilité et affecterait gravement la viabilité de la concession VAC 099. Selon le Royaume d’Espagne, la solution préconisée par la décision attaquée provoquera un isolement des zones rurales et imposera l’utilisation de ressources publiques.
27 En deuxième lieu, le Royaume d’Espagne fait valoir que la mise en œuvre de la décision attaquée aura une incidence directe non seulement sur la concession concernée, mais aussi sur la sécurité juridique de toutes les liaisons, en mettant immédiatement en péril l’intégralité des contrats de concession.
28 En troisième lieu, le Royaume d’Espagne estime que les conditions de fourniture du service seraient totalement discriminatoires par rapport aux obligations de service public existantes imposées aux entreprises qui exploitent des services réguliers desservant les lignes intérieures prévues, et dont l’équilibre économique repose sur l’exclusivité de la gestion de ces lignes.
29 En quatrième lieu, le Royaume d’Espagne soutient que l’exécution de la décision attaquée porterait notamment manifestement atteinte aux droits d’exclusivité prévus à l’article 3 du règlement (CE) no 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2007, relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) no 1191/69 et (CEE) no 1107/70 du Conseil (JO 2007, L 315, p. 1). En outre, la mise en œuvre de la décision attaquée serait également contraire aux règles nationales régissant la procédure d’appel d’offres concernant l’attribution des contrats de gestion des services publics de transport régulier de voyageurs, dans la mesure où la fourniture d’un service public de transport régulier de voyageurs contreviendrait à la procédure prévue par la loi nationale.
30 En cinquième lieu, le Royaume d’Espagne allègue que l’insécurité juridique induite par la décision attaquée aura comme conséquence que cela portera préjudice non seulement à tous les contrats de concession de l’État et des communautés autonomes actuellement en vigueur, mais aussi à la nouvelle carte des concessions ainsi qu’aux nouveaux appels d’offres.
31 La Commission conteste les arguments du Royaume d’Espagne.
32 À cet égard, en premier lieu, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, en cas de demande de sursis à l’exécution d’un acte, l’octroi de la mesure provisoire sollicitée n’est justifié que si l’acte en question constitue la cause du préjudice grave et irréparable allégué (ordonnance du 2 juillet 2018, Comune di Milano/Conseil, C‑182/18 R, non publiée, EU:C:2018:524, point 33).
33 En outre, il y a lieu de préciser que, selon une jurisprudence bien établie, il n’y a urgence que si le préjudice grave et irréparable redouté par la partie qui sollicite les mesures provisoires est imminent à tel point que sa réalisation est prévisible avec un degré de probabilité suffisant. Cette partie demeure, en tout état de cause, tenue de prouver les faits qui sont censés fonder la perspective d’un tel préjudice, étant entendu qu’un préjudice de nature purement hypothétique, en ce qu’il est fondé sur la survenance d’événements futurs et incertains, ne saurait justifier l’octroi de mesures provisoires (voir ordonnance du 22 juin 2018, Arysta LifeScience Netherlands/Commission, T‑476/17 R, EU:T:2018:407, point 24 et jurisprudence citée).
34 Or, en l’espèce, l’article 1er de la décision attaquée prévoit que l’autorité compétente allemande peut autoriser le service régulier de transport par autocar au départ de Trèves et à destination de Madrid et vice‑versa.
35 Il en résulte que l’autorisation du service en cause ne peut être accordée que par l’autorité compétente allemande. La décision attaquée n’empêche pas cette autorité de rendre une décision négative sur la demande d’autorisation.
36 En effet, la décision attaquée ne prévoit ni n’implique l’octroi de l’autorisation du service de transport régulier de voyageurs sollicité, mais permet à l’autorité compétente allemande, sur la base des positions exprimées par les parties, d’autoriser le service jusqu’à ce qu’un accord ait été trouvé entre les États membres concernés, conformément à l’article 8, paragraphe 9, du règlement no 1073/2009.
37 Comme la Commission le signale dans ses observations à la demande en référé, rien n’indique qu’à ce jour, l’autorité compétente allemande ait pris une décision sur la demande d’autorisation du service de transport régulier demandé. À la connaissance de la Commission, l’autorité compétente espagnole a transmis, conformément au considérant 27 de la décision attaquée, à l’autorité compétente allemande une analyse fondée sur l’article 8, paragraphe 4, sous d) et e), du règlement no 1073/2009 postérieurement à l’adoption de la décision attaquée. Selon la Commission, l’absence d’adoption, par l’autorité compétente allemande, d’une décision sur la demande d’autorisation confirmerait qu’elle est actuellement en train d’analyser les documents présentés par l’autorité compétente espagnole.
38 Or, conformément à l’article 8, paragraphe 4, sous d) et e), du règlement no 1073/2009, l’autorisation de services réguliers n’est pas accordée si un État membre décide, sur la base d’une analyse détaillée, que le service concerné affecterait sérieusement, sur les tronçons directs concernés, la viabilité d’un service comparable couvert par un ou plusieurs contrats de service public ou que la finalité principale du service n’est pas de transporter des voyageurs entre des arrêts situés dans différents États membres.
39 Il résulte de ce qui précède que la décision n’implique pas par elle‑même l’octroi de l’autorisation sollicitée évoquée par le Royaume d’Espagne au point 44 de sa demande en référé.
40 Par conséquent, il ne peut être considéré que la décision attaquée constitue la cause du préjudice grave et irréparable allégué.
41 En deuxième lieu, quand bien même la décision attaquée pourrait être interprétée comme emportant la délivrance de l’autorisation du service régulier de transport par autocar concerné, l’argument du Royaume d’Espagne selon lequel la fourniture de cabotage dans le cadre de ce service aurait un impact négatif significatif sur la rentabilité et affecterait gravement la viabilité de la concession VAC 099, ne saurait être accueilli. En effet, selon une jurisprudence bien établie, un préjudice purement pécuniaire ne saurait, en principe, être regardé comme irréparable ou même difficilement réparable, dès lors qu’il peut faire l’objet d’une compensation financière ultérieure [voir ordonnance du 15 décembre 2009, Dow AgroSciences e.a./Commission, C‑391/08 P(R), non publiée, EU:C:2009:785, point 74 et jurisprudence citée].
42 En l’espèce, le Royaume d’Espagne a fourni des estimations tant de l’incidence directe que le service régulier de transport par autocar concerné serait susceptible d’avoir sur les recettes de la concession VAC 099 que de l’impact indirect sur d’autres liaisons nationales ou régionales. Le Royaume d’Espagne indique que des injections financières publiques seraient nécessaires pour compenser ces pertes alléguées. Il s’ensuit que le préjudice invoqué est chiffrable et peut faire l’objet d’une compensation ultérieure.
43 Par conséquent, il ne peut être considéré que le préjudice invoqué soit irréparable.
44 En troisième lieu, force est de constater que la décision attaquée n’établit pas le régime juridique ou les conditions applicables à l’exécution des opérations de cabotage. L’article 2 de la décision attaquée dispose uniquement, à cet effet, que les opérations de cabotage ne sauraient a priori être exclues du service régulier de transport par autocar concerné, mais qu’elles restent soumises aux dispositions législatives, réglementaires et administratives en vigueur en Espagne, sans préjudice de l’application de la législation de l’Union, conformément à l’article 16, paragraphe 2, du règlement no 1073/2009.
45 Par conséquent, le périmètre des opérations de cabotage liées au service régulier de transport par autocar concerné est encore inconnu à ce stade, de sorte qu’il ne peut être conclu que la décision attaquée modifie la politique des transports en Espagne de telle façon qu’il existerait un risque de paralysie du service public de transport régulier de voyageurs.
46 En quatrième lieu, comme le fait valoir la Commission, la décision attaquée ne peut générer d’incertitude ou d’insécurité juridique immédiate pour les titulaires d’une concession. En effet, d’une part, comme relevé au point 36 ci-dessus, aucune autorisation n’a été accordée par la décision attaquée. D’autre part, la décision attaquée ne préjuge pas du régime juridique espagnol applicable aux services publics réguliers de transport de voyageurs.
47 En cinquième lieu, s’agissant de l’argument du Royaume d’Espagne selon lequel la solution préconisée par la décision attaquée provoquera un isolement des zones rurales, il y a lieu de constater, à l’instar de ce que la Commission a affirmé dans le considérant 23 de la décision attaquée, que l’article 8, paragraphe 4, en particulier son premier alinéa, sous d), du règlement no 1073/2009 permet aux États membres de s’opposer à un service ou à une partie de service sur leur territoire pour des raisons liées à la cohésion sociale et territoriale.
48 En sixième lieu, quant aux arguments du Royaume d’Espagne relatifs à un traitement discriminatoire à l’égard des sociétés qui exploitent des services réguliers desservant les lignes intérieures prévues et au fait que la décision attaquée affecte le processus d’élaboration et de négociation de la nouvelle carte des concessions pour les transports réguliers, il convient de souligner que ces allégations relèvent de la condition relative au fumus boni juris et paraissent dépourvues de pertinence en ce qui concerne l’appréciation de la condition relative à l’urgence.
49 Il résulte de ce qui précède que le Royaume d’Espagne n’a pas fourni suffisamment d’éléments de preuve pour établir l’urgence aux fins du sursis à l’exécution de la décision attaquée ou pour prouver qu’elle ne peut pas attendre l’issue de la procédure au principal sans subir un préjudice grave et irréparable.
50 Par conséquent, la demande en référé doit être rejetée, à défaut, pour le Royaume d’Espagne, d’établir l’urgence, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur le fumus boni juris ou de procéder à la mise en balance des intérêts.
51 En vertu de l’article 158, paragraphe 5, du règlement de procédure, il convient de réserver les dépens.
Par ces motifs,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
ordonne :
1) La demande en référé est rejetée.
2) Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 2 octobre 2025.
V. Di Bucci | | M. van der Woude |