Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
LAILE MEDINE
od 23. listopada 2025.(1)
Spojeni predmeti C-258/23 do C-260/23
IMI – Imagens Médicas Integradas SA (C-258/23)
Synlabhealth II S.A. (C-259/23)
SIBS-Sociedade Gestora de Participações Sociais SA,
SIBS, Cartões – Produção e Processamento de Cartões SA,
SIBS, Cartões – Serviços Interbancários de Processamento SA,
SIBS International SA,
SIBS Pagamentos SA,
SIBS Gest SA,
SIBS Forward Payment Solutions SA,
SIBS MB SA (C-260/23)
protiv
Autoridade da Concorrência
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão (Sud za tržišno natjecanje, regulaciju i nadzor, Portugal))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Povreda pravila o tržišnom natjecanju – Oduzimanje poslovne dokumentacije – Nalog koji je izdalo državno odvjetništvo – Povelja o temeljnim pravima – Članak 8. – Povreda prava na poštovanje osobnih podataka – Prethodno sudsko odobrenje”
Uvod
1. U svojem mišljenju od 20. lipnja 2024. u ovim spojenim predmetima(2) predložila sam (bivšem) četvrtom vijeću Suda da članak 7. Povelje Europske unije o temeljnim pravima(3) protumači na način da mu se ne protivi zakonodavstvo države članice na temelju kojeg, u okviru istrage o navodnoj povredi članka 101. ili članka 102. UFEU-a, nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje oduzme poruke elektroničke pošte čiji je sadržaj povezan s predmetom pretrage a da pritom nema prethodno sudsko odobrenje. Međutim, to je razmatranje uvjetovano time da se predvide strogi pravni okvir ovlasti nacionalnog tijela nadležnog za tržišno natjecanje, kao i odgovarajuća i dovoljna jamstva protiv zlouporabe i samovolje. Takva jamstva moraju, među ostalim, imati oblik potpunog ex post sudskog nadzora mjera o kojima je riječ(4).
2. Slijedom presude od 4. listopada 2024. donesene u predmetu Bezirkshauptmannschaft Landeck(5), Sud je na zahtjev (bivšeg) četvrtog vijeća i u skladu s člankom 60. stavkom 3. Poslovnika odlučio ove predmete uputiti velikom vijeću. U toj je presudi Sud utvrdio, među ostalim, da se članku 4. stavku 1. točki (c) Direktive (EU) 2016/680(6), u vezi s člancima 7. i 8. te člankom 52. stavkom 1. Povelje, ne protivi nacionalni propis kojim se nadležnim tijelima omogućuje pristup osobnim podacima pohranjenima na mobilnom telefonu u svrhu sprečavanja, istrage, otkrivanja i progona kaznenih djela. Međutim, Sud je presudio da izvršavanje te mogućnosti mora biti podvrgnuto, među ostalim uvjetima, prethodnom nadzoru suca ili neovisnog upravnog tijela, osim u propisno opravdanim hitnim slučajevima(7).
3. U okviru ovog dodatnog mišljenja Sud me poziva da razmotrim treba li zaključke iz presude u predmetu Landeck uzeti u obzir kako bi se odgovorilo sudu koji je uputio zahtjev u ovim predmetima, osobito na njegovo treće prethodno pitanje. Naime, Sud smatra potrebnim utvrditi može li se zahtjev prethodnog nadzora suda ili neovisnog upravnog tijela primijeniti na istrage koje se vode u području tržišnog natjecanja kako bi se utvrdile povrede članka 101. ili 102. UFEU-a, osobito kada poruke elektroničke pošte koje je oduzelo nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje, kao i dokumenti iz tih poruka, sadržavaju osobne podatke.
4. U ovo se mišljenje stoga uključuje rasuđivanje izneseno u mojem prvom mišljenju u skladu s novim zahtjevom Suda. Za detaljan prikaz pravnog okvira, okolnosti spora i glavnih postupaka te postupka pred Sudom upućujem na točke 3. do 19. svojeg prvog mišljenja. Taj prikaz treba samo dopuniti navodom prema kojem je veliko vijeće Suda 3. lipnja 2025., nakon ponovnog otvaranja usmenog dijela postupka, održalo raspravu. U njemu su sudjelovale stranke glavnog postupka, portugalska vlada, vlada Helenske Republike, finska i švedska vlada te Europska komisija i Nadzorno tijelo EFTA-e.
Ocjena
5. Podsjećam na to da sud koji je uputio zahtjev trećim prethodnim pitanjem postavljenim u ovim predmetima u biti želi znati protivi li se članku 7. Povelje oduzimanje, bez prethodnog odobrenja pravosudnog tijela, poruka elektroničke pošte koje su razmijenili rukovoditelji i zaposlenici poduzetnika, kao i poslovne dokumentacije iz tih poruka, u okviru istrage sporazuma i praksi koji su zabranjeni člancima 101. i 102. UFEU-a(8). Konkretnije, sud koji je uputio zahtjev pita se može li takvo oduzimanje odobriti tijelo kao što je portugalsko državno odvjetništvo, koje je, prema mišljenju tog suda, osobito zaduženo za zastupanje države, zastupanje zakonom određenih interesa i pokretanje kaznenog progona na temelju načela zakonitosti(9).
6. Najprije valja istaknuti da, u skladu s tekstom svojeg pitanja, sud koji je uputio zahtjev samo pita Sud o tumačenju članka 7. Povelje u kontekstu oduzimanja, koja obično provode nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje, poslovnih poruka elektroničke pošte razmijenjenih između rukovoditelja i zaposlenika poduzetnikâ koji su predmet istrage. Međutim, s obzirom na to da se ta oduzimanja mogu odnositi ne samo na komuniciranje obuhvaćeno člankom 7. Povelje(10), nego i na osobne podatke zaštićene člankom 8. Povelje, također je primjereno razmotriti to pitanje s gledišta te druge odredbe kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor(11).
7. U tom pogledu valja podsjetiti na to da članak 8. Povelje u stavku 1. propisuje pravo na zaštitu osobnih podataka. Tim se člankom, u njegovu stavku 2., također nalaže da se ti podaci obrađuju uz poštovanje određenih uvjeta, o čemu ovisi zakonitost obrade o kojoj je riječ(12). Iako je različite prirode(13), pravo na zaštitu osobnih podataka usko je povezano s pravom na poštovanje privatnog i obiteljskog života, zajamčenim u članku 7. Povelje, koje dopunjuje(14).
8. Osim toga, pravu na zaštitu osobnih podataka protivi se to da se informacije koje se odnose na fizičke osobe čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi otkrivaju trećima ili da im te treće osobe imaju pristup, neovisno o tome je li riječ o javnim tijelima ili široj javnosti, osim ako je do takvog prikupljanja i takvog pristupa došlo u okviru obrade koja ispunjava zahtjeve iz članka 8. stavka 2. Povelje(15). Izvan tog slučaja, treba smatrati da se prikupljanjem osobnih podataka i pristupom tim podacima, koji predstavljaju obradu tih podataka(16), ograničava pravo zajamčeno člankom 8. stavkom 1. Povelje(17).
9. U ovom slučaju, kad je riječ o porukama elektroničke pošte koje su razmijenili rukovoditelji i zaposlenici poduzetnika, kao i o poslovnim dokumentima iz tih poruka, očito je da, s obzirom na to da te poruke elektroničke pošte i ti dokumenti također mogu sadržavati osobne podatke u smislu članka 4. točke 1. Opće uredbe o zaštiti podataka(18), oduzimanje koje je provelo nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje u okviru istrage predstavlja ograničenje izvršavanja prava zajamčenog člankom 8. Povelje.
10. Međutim, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da temeljno pravo na zaštitu osobnih podataka nije apsolutno pravo, nego ga treba sagledavati u kontekstu njegove funkcije u društvu i dovesti u ravnotežu s drugim temeljnim pravima(19). Dakle, ograničenja tog prava je moguće uvesti pod uvjetom da su, u skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje, predviđena zakonom te da se njima poštuje bit temeljnog prava i načelo proporcionalnosti(20).
11. Kao prvo, što se tiče zahtjeva koji se odnosi na propisivanje zakonom, taj zahtjev podrazumijeva da se pravnom osnovom kojom se dopušta ograničenje temeljnog prava definira doseg tog ograničenja na dovoljno jasan i precizan način(21).
12. U tom pogledu valja istaknuti da Opća uredba o zaštiti podataka, koja se primjenjuje na nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje u okviru istraga koje provode(22), u članku 6. stavku 1. točki (e) određuje, među ostalim, da je obrada podataka zakonita ako je nužna za izvršavanje zadaće pri izvršavanju službene ovlasti voditelja obrade. Prema sudskoj praksi Suda, ta odredba, u vezi s člankom 6. stavkom 3. te uredbe(23), zahtijeva postojanje pravne osnove koja služi kao temelj za obradu osobnih podataka koju obavljaju voditelji navedene obrade koji djeluju u okviru izvršavanja zadaće pri izvršavanju službene ovlasti(24).
13. U ovom je slučaju na sudu koji je uputio zahtjev da konkretno razmotri te elemente. Međutim, s jedne strane, jasno je da je obrada osobnih podataka, kada je dio istrage koju provodi nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje, obuhvaćena izvršavanjem službene ovlasti(25). S druge strane, i kao što sam to utvrdila u svojem prvom mišljenju(26), mjere o kojima je riječ u glavnim postupcima temelje se na člancima leija br. 19/2012 (novo regime jurídico da concorrência) (Zakon br. 19/2012 kojim se uspostavlja novi pravni okvir tržišnog natjecanja) od 8. svibnja 2012., kojima se dopušta oduzimanje poslovnih dokumenata radi dobivanja dokaza o protutžišnim ponašanjima.
14. Iz toga proizlazi da, pod uvjetom da oduzimanje poruka elektroničke pošte od strane nacionalnog tijela nadležnog za tržišno natjecanje o kojem je riječ u glavnim predmetima predstavlja ograničenje prava zajamčenog člankom 8. Povelje, to ograničenje ima pravno pokriće u skladu s prvim zahtjevom predviđenim člankom 52. stavkom 1. Povelje.
15. Kao drugo, što se tiče zahtjeva koji se odnosi na poštovanje bitnog sadržaja prava na zaštitu osobnih podataka, u akademskoj literaturi naglašava se da je teško utvrditi srž tog prava(27). Složenosti tog pitanja pridružuje se složenost utvrđivanja jasne granice između, s jedne strane, prava na privatnost, predviđenog u članku 7. Povelje, i, s druge strane, prava na zaštitu osobnih podataka, predviđenog u članku 8. Povelje(28).
16. U svakom slučaju, utvrđujem da je Sud u svojoj sudskoj praksi sklon smatrati da samo neograničeno prikupljanje ili opći pristup javnih tijela podacima sadržanima u elektroničkim komunikacijama, a da pritom nisu predviđena posebna jamstva protiv nezakonite obrade radi zaštite tih podataka, može ugroziti bitan sadržaj temeljnog prava na zaštitu osobnih podataka(29).
17. U ovom slučaju, ne dovodeći u pitanje provjere koje treba provesti sud koji je uputio zahtjev, valja istaknuti da oduzimanje profesionalne korespondencije rukovoditeljâ i zaposlenika poduzetnika koji je predmet istrage u pravilu ne dovodi ni do neograničenog prikupljanja osobnih podataka ni do općeg pristupa tim podacima. Kao što sam to navela u svojem prvom mišljenju(30), oduzimanje takve korespondencije ograničeno je predmetom istrage, kako je definiran u odluci o pretrazi, iz čega proizlazi da je prikupljanje u njoj sadržanih podataka ograničeno na podatke koji su povezani s protutržišnim praksama koje se istražuju. Osim toga, prikupljeni osobni podaci ne mogu se koristiti u druge svrhe osim u svrhu utvrđivanja protutržišnog ponašanja koje je predmet istrage. Naposljetku, kao što ću to u nastavku ovog mišljenja objasniti(31), činjenica da je nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje oduzelo profesionalnu korespondenciju općenito je ograničena dodatnim postupovnim jamstvima kojima se nastoji osigurati, među ostalim, sigurnost, cjelovitost i povjerljivost tih podataka.
18. Iz toga slijedi da se, s obzirom na to da oduzimanje poruka elektroničke pošte na koje se odnose glavni postupci nije dovelo do općeg prikupljanja osobnih podataka, u smislu sudske prakse Suda, ne može smatrati da se tim oduzimanjem povređuje bitan sadržaj članka 8. Povelje.
19. Kao treće, što se tiče načela proporcionalnosti, valja podsjetiti na to da su, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, ograničenja prava na zaštitu osobnih podataka moguća samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima u općem interesu koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba. Usto, takva ograničenja moraju biti ograničena na ono što je strogo nužno, a propis kojim se dopušta takvo zadiranje mora predvidjeti jasna i precizna pravila kojima se uređuju doseg i primjena mjere o kojoj je riječ(32).
20. Kao prvo, kao što sam istaknula u svojem prvom mišljenju(33), cilj oduzimanja koja provode nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje, kada u skladu s člankom 3. stavkom 1. i člankom 5. Uredbe (EZ) br. 1/2003(34) primjenjuju članke 101. i 102. UFEU-a, jest otkrivanje praksi koje su protivne tim odredbama, koje se odnose na javni poredak. Njima se zabranjuju zabranjeni sporazumi odnosno zlouporaba vladajućeg položaja te se njima nastoji postići cilj, nedvojbeno u općem interesu, osiguravanja da tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu ne bude narušeno. Ta formulacija, koja proizlazi iz sudske prakse Suda o članku 7. Povelje(35), ostaje u potpunosti primjenjiva u području njezina članka 8.
21. Kao drugo, kako bi se postigao cilj utvrđivanja protutržišnih praksi na unutarnjem tržištu, ne čini mi se da je dostupno nijedno drugo sredstvo, koje bi bilo jednako učinkovito, a kojim bi se manje zadiralo u pravo na zaštitu osobnih podataka(36), kao alternativa oduzimanju poruka elektroničke pošte razmijenjenih između rukovoditeljâ i zaposlenika poduzetnika putem njegovog internog pretinca elektroničke pošte. Naime, te su poruke elektroničke pošte jedan od glavnih izvora kojima raspolažu tijela nadležna za tržišno natjecanje kako bi mogla utvrditi postojanje protutržišnog ponašanja na unutarnjem tržištu. Samim člankom 20. stavkom 2. Uredbe br. 1/2003 dopušta se, kao ovlast Komisije u provođenju pretraga, mogućnost provedbe takvih oduzimanja(37), mogućnost koju je europski zakonodavac predvidio i za nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje od donošenja Direktive (EU) 2019/1(38), osobito u njezinu članku 6. stavku 1. točki (c). Stoga oduzimanja poslovnih poruka elektroničke pošte i prikupljanje u njima sadržanih osobnih podataka treba smatrati nužnima za postizanje cilja od općeg interesa zaštite tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu.
22. Kao treće, što se tiče proporcionalnosti ograničenja koje proizlazi iz oduzimanja poruka elektroničke pošte razmijenjenih između rukovoditeljâ i zaposlenika poduzetnika, osobito kad je riječ o temeljnom pravu zajamčenom člankom 8. Povelje, Sud je utvrdio da tu proporcionalnost treba ocijeniti u kontekstu u kojem se nalazi takvo ograničenje, odvagujući sve relevantne elemente konkretnog slučaja(39). Prema presudi u predmetu Landeck(40), u takve okolnosti spadaju ozbiljnost ograničenja koje se time uvodi u pogledu predmetnog temeljnog prava, važnost cilja u općem interesu koji se nastoji postići tim ograničenjem, veza između vlasnika oduzetih dokumenata i predmetnog kažnjivog djela ili relevantnost podataka za utvrđivanje činjenica(41).
23. Što se tiče ozbiljnosti ograničenja, ona se prema sudskoj praksi Suda mora ocijeniti s obzirom na prirodu i osjetljivost podataka kojima tijela javne vlasti mogu imati pristup(42). Konkretno, ako na temelju pristupa skupu tih podataka tijela javne vlasti mogu doći do „vrlo preciznih” zaključaka o privatnom životu ispitanika, kao što su njegove svakodnevne navike, mjesto trajnog ili privremenog boravka, kretanja, obavljane aktivnosti, društveni odnosi te osobe i društvene sredine koje posjećuje, zadiranje u temeljno pravo zaštićeno člankom 8. Povelje treba smatrati ozbiljnim, čak vrlo ozbiljnim(43). To je slučaj i kada se ne može isključiti da predmetni podaci mogu uključivati osobito osjetljive podatke(44), poput onih koji otkrivaju rasno ili etničko podrijetlo, politička mišljenja te vjerska ili filozofska uvjerenja(45).
24. U ovom slučaju valja istaknuti da se, u skladu sa zahtjevom za prethodnu odluku, pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev odnosi na oduzimanje poruka elektroničke pošte razmijenjenih između rukovoditeljâ i zaposlenika poduzetnika u pogledu kojeg se provodi pretraga u njegovim profesionalnim ili poslovnim prostorima(46). Kao što je to već navedeno u ovom mišljenju, opće je poznato – i stoga više ne treba potkrijepiti tu tvrdnju – da se osobni podaci mogu pronaći ili u tekstu tih poruka elektroničke pošte ili u poslovnim dokumentima koji su im priloženi.
25. Međutim, prema mojem mišljenju, ta situacija nije usporediva s onom koju je Sud razmatrao u presudi u predmetu Landeck, koja se odnosila na oduzimanje privatnog mobilnog telefona fizičke osobe osumnjičene za počinjenje kaznenog djela od strane policijskih tijela u domu pojedinca, kao i na „potpuno nekontrolirani pristup”(47) svim podacima pohranjenima na njemu. Ne može se izjednačiti ni sa situacijama koje su obrađene u brojnim presudama Suda koje se u biti odnose na pristup javnih tijela podacima o prometu ili podacima o lokaciji koje su pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga zadržali općenito i neselektivno(48).
26. Naime, mobilni telefoni su uređaji koji trenutačno u jednom prostoru zadržavaju veliku količinu osobnih podataka. To uključuje identifikacijske podatke (izravne identifikacijske podatke, podatke za kontakt), podatke o lokaciji (podatke o geolokalizaciji, zapise poziva i poruka, pregledavanje), podatke o vezi i plaćanju (internetske identifikatore, bankovne podatke) te podatke o aplikacijama i upotrebi, uključujući osobne postavke. Među tim podacima su brojni podaci koji, osim toga, ulaze u kategoriju posebnih osobnih podataka u smislu članka 9. Opće uredbe o zaštiti osobnih podataka, primjerice biometrijski podaci ispitanika, podaci o njegovu zdravlju, životu ili seksualnoj orijentaciji ili pak rasnom ili etničkom podrijetlu. Uz sve te podatke tu su i drugi izrazito osobni elementi, poput komuniciranja ili fotografija(49). S obzirom na njihov broj i raznolikost(50), svi ti podaci mogu pružiti vrlo detaljnu i temeljitu sliku gotovo svih područja privatnog života ispitanika, osobito ako se uzmu zajedno, kao što je to Sud uostalom ocijenio u presudi u predmetu Landeck(51). Kao što sam već navela, to utvrđenje vrijedi i za opće i neselektivno zadržavanje podataka na digitalnim serverima pružatelja elektroničkih usluga.
27. Suprotno tomu, smatram, poput portugalske vlade, vlade Helenske Republike, finske i švedske vlade te Nadzornog tijela EFTA-e i Komisije, da se osobni podaci sadržani u poslovnim porukama elektroničke pošte oduzetima tijekom istrage u području tržišnog natjecanja, osobito onima koje su rukovoditelji i zaposlenici poduzetnika razmijenili putem njegovog internog pretinca pošte, ne mogu slično ocijeniti.
28. Naime, ni poruke elektroničke pošte koje su razmijenili rukovoditelji i zaposlenici poduzetnika ni poslovna dokumentacija koja se u njima nalazila ne mogu, u načelu, sadržavati podatke koji bi mogli s istom preciznošću i intenzitetom identificirati svakodnevne navike ispitanika poput privatnog mobilnog telefona. U tom pogledu valja istaknuti, s jedne strane, da tijela nadležna za tržišno natjecanje, kada provode istragu u poslovnim prostorima poduzetnika, ne traže osobne podatke kao takve, nego prije informacije komercijalne naravi kojima se može dokazati protutržišno ponašanje tog poduzetnika. To znači da se, osim ako su komercijalno relevantni i stoga korisni za inkriminaciju poduzetnika o kojem je riječ, podaci koji proizlaze iz poslovnih poruka rukovoditelja i zaposlenika poduzetnika prikupljaju samo usput(52). S druge strane, čini mi se da se, u toj vrsti poruka, osobni podaci prije mogu pojaviti sporadično tijekom pretraživanja komercijalnih informacija poduzetnika. U tom kontekstu, tijela nadležna za tržišno natjecanje trebala bi, djelujući proaktivno i izvan dosega istrage(53), uspostaviti sustav koji kombinira ili povezuje te osobne podatke kako bi se moglo zaključiti da se na temelju njih može utvrditi detaljna slika o ispitaniku izvan njegove poslovne sfere(54), što ni u kojem slučaju nije svrha istrage(55).
29. Osim toga, iako je točno da poruke elektroničke pošte koje su razmijenili rukovoditelji i zaposlenici poduzetnika mogu sadržavati upućivanja na, u načelu poslovne, sastanke ili putovanja, one ne sadržavaju podatke o lokaciji ili prometu pretraživanja prikupljene u svrhu profiliranja koji mogu omogućiti stvarno praćenje kretanja tih osoba(56). Te poruke ne mogu ni pružiti podatke o privatnim aktivnostima osobe o čijim podacima je riječ koji se u njima nalaze ni o njezinim odnosima i društvenim krugovima u kojima se kreće, na istoj razini kao mobilni telefoni ili slični privatni uređaji. Ponovno, budući da nema sustava koji može kombinirati ili povezati sve te podatke i da su oni u svakom slučaju izvan dosega istrage, ne smatram da se samo na temelju poslovnih poruka elektroničke pošte može uspostaviti temeljit i detaljan profil određenih privatnih aspekata života fizičkih osoba čiji se podaci obrađuju.
30. Iz toga slijedi da, za razliku od utvrđenja Suda u presudi u predmetu Landeck, prikupljanje podataka sadržanih u porukama elektroničke pošte koje su rukovoditelji i zaposlenici poduzetnika razmijenili putem njegove elektroničke pošte, kao i u poslovnim dokumentima iz tih poruka, ne omogućuje, u načelu donošenje „vrlo preciznih” zaključaka o privatnom životu ispitanika, u smislu koji zahtijeva sudska praksa. Zadiranje u pravo na zaštitu osobnih podataka stoga se ne može smatrati ozbiljnim(57), a još manje vrlo ozbiljnim, kao što je to, nasuprot tomu, bio slučaj u predmetu u kojem je donesena presuda Landeck(58).
31. Kada je riječ o drugim elementima koje, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 22. ovog mišljenja, treba uzeti u obzir pri ocjeni proporcionalnosti ograničenja izvršavanja temeljnog prava zajamčenog člankom 8. Povelje, valja istaknuti da je cilj progona protutržišnih praksi europskih razmjera, u skladu s člankom 101. i člankom 102. UFEU-a, dovoljno važan da bi se smatralo da zadiranje koje proizlazi iz prikupljanja osobnih podataka sadržanih u porukama elektroničke pošte te kasnijeg pristupa navedenim podacima nije neproporcionalno(59). Štoviše, kao što sam već navela, to prikupljanje i taj pristup su, u načelu, usputni u okviru pretraživanja komercijalnih informacija koje služe inkriminaciji poduzetnika koji je pod istragom. Iz toga proizlazi da, za razliku od onog što je Sud utvrdio u presudi u predmetu Landeck, prikupljanje i pristup osobnim podacima u okviru istrage u području tržišnog natjecanje nije, a priori, usmjereno na utvrđenje odgovornosti u području tržišnog natjecanje fizičke osobe o čijim je podacima riječ, nego isključivo odgovornosti pravne osobe s kojom je ta fizička osoba u radnom odnosu(60).
32. Razmatranja iznesena u prethodnim točkama idu u korist ocjene prema kojoj zadiranje poput onog o kojem je riječ u glavnim predmetima poštuje načelo proporcionalnosti. To se potvrđuje tim više kada se uzme u obzir cilj oduzimanja poruka elektroničke pošte razmijenjenih između rukovoditelja i zaposlenika poduzetnika. Međutim, kao što je to više stranaka istaknulo na raspravi, to razmatranje ovisi i o poštovanju određenih dodatnih postupovnih jamstava(61). Ta su jamstva ona koja su u biti skladu s načelima predviđenima u članku 5. Opće uredbe o zaštiti podataka i koja obično ograničavaju oduzimanja koja provode nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje u skladu s pravom svake države članice(62). U ovom je slučaju naravno na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri da je to zaista slučaj u glavnim predmetima.
33. Stoga, kao prvo i u skladu s već dobro poznatim načelima, svaka se istraga koju provode nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje mora temeljiti na propisno obrazloženoj odluci o pretrazi, koja se mora temeljiti, kao što se to uostalom navodi u presudi u predmetu Landeck(63), na osnovanoj sumnji da je poduzetnik povrijedio pravila tržišnog natjecanja predviđena Ugovorom. Kao što sam to već navela u ovom mišljenju(64), ta odluka o pretrazi mora biti dovoljno precizna da bi učinkovito ograničila doseg istrage i u materijalnom i u vremenskom smislu. Što se tiče, osobito, osobnih podataka, odlukom o pretrazi osigurava se da prikupljanje i pristup tim podacima, čak i usputno, u okviru pretraživanja komercijalnih informacija, budu ograničeni na ono što je strogo nužno za predmet istrage i da su namijenjeni isključivo u njezine svrhe(65). Usto, ako se istraga provodi pomoću računalnog programa za istraživanja, kao što je to uostalom uobičajeno u svakodnevnom postupanju(66), postupak indeksacije koji prethodi pretraživanju komercijalnih informacija relevantnih za istragu mora se provesti upotrebom ključnih riječi strogo definiranih u odnosu na prethodno utvrđeni predmet istrage. Sve te mjere trebaju omogućiti provođenje istrage u skladu s načelom ograničavanja svrha i načelom smanjenja količine podataka koji uređuju obradu tih podataka(67).
34. Kao drugo, kako bi se ispunili zahtjevi poštenosti i transparentnosti obrade podataka(68), nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje o kojem je riječ mora obavijestiti fizičke osobe čiji se podaci obrađuju o eventualnoj obradi njihovih osobnih podataka i obavijestiti ih o njihovim pravima na transparentan i dosljedan način. Naravno, opseg te obveze pružanja informacija može se ograničiti ako je to potrebno radi zaštite svrhe istrage, kako je izričito navedeno u članku 23. stavku 1. Opće uredbe o zaštiti podataka. Čini mi se da nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje mora sa svim tim ograničenjima postupati transparentno i zabilježiti svaki slučaj ograničenja u odgovarajući registar, kao što je to predviđeno Odlukom 2018/1927 za istrage koje provodi Komisija(69).
35. Kao treće, u skladu s načelom ograničenja pohrane i načelom cjelovitosti i povjerljivosti(70), prikupljeni osobni podaci moraju se pohraniti u sigurnom okruženju. Cilj je u tom pogledu spriječiti svaki nezakoniti pristup ili prijenos podataka osobama koje nisu ni na koji način povezane s istragom i spriječiti bilo kakvu izmjenu tih podataka. Štoviše, osobni podaci moraju se čuvati unutar tijela zaduženih za istragu isključivo tijekom trajanja koje je strogo nužno za istragu, a ono treba biti određeno na temelju objektivnih kriterija(71), osobito tijekom upravnog postupka i tijekom cijelog trajanja eventualnih sudskih postupaka. Osim toga, prikupljanje i, osobito, pristup osobnim podacima treba ograničiti na broj akreditiranih osoba ili inspektora koji je ograničen u najvećoj mogućoj mjeri, na koje se moraju primjenjivati obveze povjerljivosti i zabrana upotrebe tih podataka u svrhe različite od svrhe istrage(72). Konačno, sigurno brisanje osobnih podataka, ili zbog njihove irelevantnosti za predmet istrage ili zbog proteka prihvatljivog trajanja njihova čuvanja, treba predvidjeti putem mehanizma općeg čišćenja koji sprječava njihov naknadni povrat.
36. Kao četvrto, ponovno kako bi se osigurala transparentnost obrade osobnih podataka, važno je da prikupljanje tih podataka i pristup njima, kroz odabir dokumenata koji su korisni za istragu, budu provedeni u prisustvu zastupnika poduzetnika. Oni moraju imati mogućnost pregledati sve privremene dokumente koji se namjeravaju uložiti u spis i tako moći utvrditi koji se osobni podaci nalaze u tim dokumentima. Trebaju također moći podnijeti pritužbe protiv ulaganja u spis dokumenata koji sadržavaju osobne podatke koji, s jedne strane i sasvim sigurno, nisu relevantni za istragu te, s druge strane, kada su ti podaci posebni ili osjetljivi, zbog čega bi osobe koje vode istragu trebale navedenim podacima osigurati pojačanu zaštitu(73). Osim toga, s obzirom na načelo smanjenja količine podataka koje je već spomenuto, osobne podatke sadržane u dokumentima koji su konačno uloženi u spis, koji sami po sebi nisu relevantni za istragu, treba anonimizirati. Konačno, u skladu s načelom odgovornosti(74), službenik za zaštitu podataka tijela zaduženog za istragu mora moći neovisno razmotriti primjenu ograničenja prava na zaštitu osobnih podataka kako bi se osiguralo njihovo poštovanje.
37. Jamstvima opisanim u prethodnim točkama, koja su pridružena obvezama koje nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje moraju poštovati u skladu s Općom uredbom o zaštiti podataka, osobito se nastoji izbjeći potpun i neselektivan pristup svim podacima fizičke osobe. Zbog toga treba smatrati, pod uvjetom da su ta jamstva predviđena jasno i precizno i da se poštuju, da se poštuje načelo proporcionalnosti čija primjena proizlazi iz članka 8. Povelje, osobito u okviru oduzimanja poruka elektroničke pošte razmijenjenih između zaposlenika i rukovoditelja poduzetnika i poslovnih dokumenata iz tih poruka. To je tim više slučaj ako se uzme u obzir, kao što sam to navela u okviru svojeg prvog mišljenja(75), činjenica da su Europski sud za ljudska prava i Sud u svojoj sudskoj praksi priznali da javne vlasti mogu više zadirati kad je riječ o profesionalnim ili poslovnim prostorima ili djelatnostima nego u drugim slučajevima(76).
38. U tom kontekstu, ne smatram da pravo na zaštitu osobnih podataka iz članka 8. Povelje zahtijeva prethodno odobrenje pravosudnog tijela u okviru istraga koje se vode u području prava tržišnog natjecanja.
39. Kao što je to navedeno u uvodu ovog mišljenja, u presudi u predmetu Landeck Sud je u biti smatrao da se članku 8. Povelje ne protivi nacionalni propis kojim se nadležnim tijelima omogućuje pristup podacima pohranjenima na mobilnom telefonu u svrhu sprečavanja, istrage, otkrivanja i progona kaznenih djela općenito ako se, među ostalim uvjetima, ostvarivanje te mogućnosti, osim u valjano opravdanim hitnim slučajevima, uvjetuje prethodnim nadzorom suda ili neovisnog upravnog tijela(77). Sud je u tom pogledu smatrao da je, kako bi se prije svega osiguralo da se načelo proporcionalnosti poštuje u svakom konkretnom slučaju odvagivanjem svih relevantnih okolnosti, neophodno da se provede prethodni nadzor pristupa kada pristup nadležnih nacionalnih tijela osobnim podacima predstavlja rizik od ozbiljnog ili čak osobito ozbiljnog zadiranja u temeljna prava ispitanika(78).
40. U tom pogledu bih uvodno istaknula da je zahtjev za prethodno sudsko odobrenje već predviđen pravom Unije za slučajeve u kojima se istraga koju vodi nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje provodi u privatnom domu rukovoditelja ili zaposlenika poduzetnika o kojima je riječ ili pak u privatnim prostorima koji pripadaju tim osobama(79). Cilj je tog pravnog pravila zaštititi jedno od najosjetljivijih mjesta u privatnom životu osobe, kao što je to upravo bio slučaj u predmetu u kojem je donesena presuda Landeck, u kojem se oduzimanje o kojem je bilo riječ dogodilo u domu osobe osumnjičene za počinjenje kaznenog djela.
41. Osim toga, iz sudske prakse proizlazi da zahtjevi povezani sa zaštitom temeljnog prava predviđenog Poveljom mogu biti povećani kada, u skladu s nacionalnim zakonodavstvom, dokazi pribavljeni u okviru istrage mogu biti upotrijebljeni u postupku protiv fizičke osobe radi dokazivanja počinjenja kaznenog djela(80). Iz toga proizlazi, što se tiče prava na zaštitu osobnih podataka predviđenog člankom 8. Povelje, da se zahtjev za prethodno sudsko odobrenje može nametnuti kada se osobni podaci sadržani u dokumentima koje je oduzelo nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje upotrebljavaju ne samo kako bi se utvrdila odgovornost predmetnog poduzetnika za povredu pravila tržišnog natjecanja iz Ugovora, nego i kako bi se utvrdila kaznena odgovornost fizičke osobe za protutržišna postupanja, ako je to predviđeno nacionalnim pravom države članice.
42. Međutim, osim slučajeva koji se odnose osobito, s jedne strane, na oduzimanje poruka elektroničke pošte koje sadržavaju osobne podatke u privatnom domu osobe i, s druge strane, na oduzimanje takvih dokumenata radi kaznene osude fizičke osobe, kao što je to slučaj u presudi Landeck, ne smatram da se prethodno odobrenje samo po sebi zahtijeva člankom 8. Povelje. Ovdje su primjenjiva ista razmatranja na temelju kojih je u sudskoj praksi Europskog suda za ljudska prava i Suda zaključeno da se u okviru članka 7. Povelje ne zahtijeva prethodno sudsko odobrenje za pretrage u području tržišnog natjecanja koje se provode u prostorijama društava, kao što sam to objasnila u svojem prvom mišljenju(81), na koje upućujem.
43. Konkretno, ne čini mi se da oduzimanje koje je provelo nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje poruka elektroničke pošte razmijenjenih između rukovoditeljâ i zaposlenika narušava načelo proporcionalnosti podložno sljedećim razmatranjima. Ono treba, s jedne strane, biti podvrgnuto postupovnim jamstvima, poput onih opisanih u ovom mišljenju, te, s druge strane, ex post sudskom nadzoru, koji može biti proveden tijekom istražnog postupka i koji je osobito usmjeren na provjeru poštovanja tih jamstava s obzirom na članak 8. Povelje(82). Nedavna sudska praksa Europskog suda za ljudska prava u pogledu članka 8. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950., ide u prilog tome, kako to pokazuju presude od 6. veljače 2025., Italgomme Pneumatici Srl i drugi protiv Italije(83) i od 18. ožujka 2025., BRD – Groupe Société Générale S.A. protiv Rumunjske(84).
44. Osim toga, kada je riječ o argumentu prema kojem bi prethodno sudsko odobrenje moglo bolje osigurati poštovanje načela proporcionalnosti, kao što je to Sud utvrdio u presudi u predmetu Landeck, valja istaknuti da utvrđenje nacionalnog suda, u okviru ex post nadzora dostupnog tijekom istražnog postupka, povrede tog načela od strane nacionalnih tijela nadležnih za tržišno natjecanje, zbog nepoštovanja postupovnih načela može dovesti u pitanje informacije prikupljene tijekom istrage i posljedično do djelomične ili potpune nevaljanosti predsudskog kaznenog postupka(85). Stoga mi se, s obzirom na uključene opasnosti, čini da nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje imaju dovoljan poticaj da osiguraju poštovanje načela proporcionalnosti. Tomu se naravno dodaje obveza da se osobi o kojoj je riječ pruži odgovarajuće popravljanje posljedica u slučaju nepravilne radnje nacionalnog tijela o kojem je riječ(86).
45. Iz toga slijedi da, kao što sam to predložila u svojem prvom mišljenju u pogledu članka 7. Povelje, njezin članak 8. treba tumačiti na način da mu se ne protivi zakonodavstvo države članice na temelju kojeg tijekom pretrage u prostorima poduzetnika, provedene u okviru istrage zbog povrede članaka 101. ili 102. UFEU-a, nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje oduzima poruke elektroničke pošte čiji je sadržaj povezan s predmetom pretrage a da pritom nema prethodno sudsko odobrenje, pod uvjetom da su predviđeni, s jedne strane, strogi pravni okvir ovlasti tog tijela, kako je opisan u ovom mišljenju, kao i, s druge strane, odgovarajuća i dovoljna jamstva protiv zlouporabe i samovolje, osobito u obliku ex post sudskog nadzora mjera o kojima je riječ, i u tijeku i nakon istražnog postupka.
46. Međutim, valja istaknuti da se, kao što to proizlazi iz mojeg prvog mišljenja, Direktivom 2019/1 državama članicama dopušta da u svojim pravnim porecima predvide mehanizam prethodnog odobrenja pravosudnog tijela, uključujući državnog odvjetnika(87), za potrebe izvršavanja ovlasti provođenja pretraga nacionalnih tijela nadležnih za tržišno natjecanje(88). To znači da se, iako se, u skladu s analizom iznesenom u prethodnim točkama, člankom 8. Povelje ne zahtijeva to prethodno odobrenje, pod uvjetom da se poštuju jamstva opisana u ovom mišljenju i da se predvidi ex post sudski nadzor, tom članku ne protivi predviđanje takvog odobrenja. U tom kontekstu valja smatrati da se nikakva povreda navedenog članka ne može utvrditi za države članice koje odluče uspostaviti takvu mogućnost.
47. Konačno, htjela bih istaknuti da, pod uvjetom da, na kraju analize provedene u ovom dodatnom mišljenju, budem smatrala da zaključke iz presude u predmetu Landeck ne treba smatrati primjenjivima na istrage koje se provode u području tržišnog natjecanja, osobito u pogledu zahtjeva za prethodno odobrenje, nije potrebno odlučiti o pitanju može li takvo odobrenje dati subjekt poput portugalskog državnog odvjetništva. U svakom slučaju, ako se Sud ne bi složio s mojom analizom, dovoljno je utvrditi da je, u skladu sa svojom sudskom praksom, definirao uvjete na temelju kojih je moguće smatrati da je subjekt koji provjerava legitimnost zadiranja u temeljna prava neovisan. Konkretno, zahtjev neovisnosti pretpostavlja da subjekt uživa položaj koji mu omogućava da postupa objektivno, nepristrano i bez vanjskog utjecaja(89). U ovom slučaju, s obzirom na to da opis koji je dao sud koji je uputio zahtjev ovlasti portugalskog državnog odvjetništva ispunjava te uvjete, smatram da treba smatrati da to državno odvjetništvo jest neovisni nadležni subjekt za dodjelu prethodnog odobrenja u smislu presude u predmetu Landeck.
Zaključak
48. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na treće prethodno pitanje koje je uputio Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão (Sud za tržišno natjecanje, regulaciju i nadzor, Portugal) u svakom od spojenih predmeta C-258/23 do C-260/23 odgovori na sljedeći način:
Članke 7. i 8. Povelje Europske unije o temeljnim pravima treba tumačiti na način da im se ne protivi zakonodavstvo države članice na temelju kojeg tijekom pretrage u prostorima poduzetnika, provedene u okviru istrage zbog povrede članaka 101. ili 102. UFEU-a, nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje provodi pretragu i oduzima poruke elektroničke pošte čiji je sadržaj povezan s predmetom pretrage a da pritom nema prethodno sudsko odobrenje, pod uvjetom da su predviđeni strogi pravni okvir ovlasti tog tijela kao i odgovarajuća i dovoljna jamstva protiv zlouporabe i samovolje, osobito ex post sudski nadzor mjera o kojima je riječ, i tijekom i nakon istražnog postupka.