ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)

1^er octobre 1998 (1)

«Article 100 A, paragraphe 4, du traité CE»

Dans l'affaire C-127/97,

ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 177du traité CE, par le Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Allemagne) ettendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre

Willi Burstein

et

Freistaat Bayern,

une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation de la directive 76/769/CEE duConseil, du 27 juillet 1976, concernant le rapprochement des dispositionslégislatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à lalimitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances etpréparations dangereuses (JO L 262, p. 201), telle que modifiée par la directive91/173/CEE du Conseil, du 21 mars 1991 (JO L 85, p. 34), et de l'article 100 A,paragraphe 4, du traité CE,

LA COUR (sixième chambre),

composée de MM. H. Ragnemalm, président de chambre, R. Schintgen,G. F. Mancini, P. J. G. Kapteyn (rapporteur) et G. Hirsch, juges,

avocat général: M. A. Saggio,

greffier: H. A. Rühl, administrateur principal,

considérant les observations écrites présentées:

—    pour M. Burstein, par M^e B. Weber, avocat à Amberg,

—    pour le Freistaat Bayern, par M. E. Boettcher, Generallandesanwalt bei derLandesanwaltschaft Bayern, Munich,

—    pour le gouvernement danois, par M. P. Biering, conseiller juridique auministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent,

—    pour le gouvernement néerlandais, par M. A. Bos, conseiller juridique auministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent,

—    pour le gouvernement autrichien, par M. F. Cede, Botschafter au ministèrefédéral des Affaires étrangères, en qualité d'agent,

—    pour le gouvernement finlandais, par M^me T. Pynnä, conseiller juridique auministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent,

—    pour le gouvernement suédois, par M. E Brattgård, departementsråd audépartement du commerce extérieur du ministère des Affaires étrangères,en qualité d'agent,

—    pour la Commission des Communautés européennes, par M. R. Wainwright,conseiller juridique, en qualité d'agent, assisté de M^e B. Wägenbaur, avocatau barreau de Bruxelles,

vu le rapport d'audience,

ayant entendu les observations orales de M. Burstein, représenté par M^e B. Weber,du Freistaat Bayern, représenté par M^e R. Beer, Oberlandesanwalt bei derLandesanwaltschaft Bayern, Munich, du gouvernement français, représenté par M^meR. Loosli-Surrans, chargé de mission à la direction des affaires juridiques duministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent, du gouvernement néerlandais,représenté par M. M. Fierstra, conseiller juridique adjoint au ministère des Affairesétrangères, en qualité d'agent, du gouvernement autrichien, représenté par M^me A.Bernhard, avocat stagiaire au ministère fédéral des Affaires étrangères, en qualité

d'agent, du gouvernement suédois, représenté par M. E. Brattgård, et de laCommission, représentée par M. R. Wainwright et M^e B. Wägenbaur, à l'audiencedu 12 mars 1998,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 7 mai 1998,

rend le présent

Arrêt

1.

    Par ordonnance du 13 mars 1997, parvenue à la Cour le 28 mars suivant, leBayerisches Verwaltungsgericht Regensburg a posé, en vertu de l'article 177 dutraité CE, quatre questions préjudicielles sur l'interprétation de la directive76/769/CEE du Conseil, du 27 juillet 1976, concernant le rapprochement desdispositions législatives, réglementaires et administratives des États membresrelatives à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certainessubstances et préparations dangereuses (JO L 262, p. 201), telle que modifiée parla directive 91/173/CEE du Conseil, du 21 mars 1991 (JO L 85, p. 34), et del'article 100 A, paragraphe 4, du traité CE.

2.

    Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un recours intenté par M. Bursteinà l'encontre du Gewerbeaufsichtsamt Regensburg (Inspection du travail deRatisbonne) en vue d'obtenir l'annulation d'une décision de cette autoritéconcernant l'élimination de déchets dangereux.

Cadre juridique

3.

    L'article 1^er, paragraphes 1 et 3, de la directive 76/769 dispose:

«1.    Sans préjudice de l'application d'autres dispositions communautaires en lamatière, la présente directive concerne les limitations apportées à la mise sur lemarché et à l'emploi, dans les États membres de la Communauté, des substanceset préparations dangereuses énumérées dans l'annexe.

...

3.    Au sens de la présente directive, on entend par:

a)    substances: les éléments chimiques et leurs composés tels qu'ils seprésentent à l'état naturel ou sont produits par l'industrie,

b)    préparations: les mélanges ou solutions composés de deux ou plusieurssubstances.»

4.

    L'article 2 de la directive 76/769 prévoit ensuite:

«Les États membres prennent toutes les mesures utiles pour que les substances etpréparations dangereuses indiquées à l'annexe ne puissent être mises sur le marchéou utilisées qu'aux conditions qui y sont prévues. Ces limitations ne sont pasd'application lors de la mise sur le marché ou de l'utilisation à des fins derecherche et de développement ainsi que d'analyse.»

5.

    Dans sa version initiale, l'annexe de la directive 76/769 ne mentionnait pas lepentachlorophénol (ci-après le «PCP»).

6.

    Le 17 décembre 1989, la République fédérale d'Allemagne a adopté laPentachlorphenolverbotsverordnung (règlement relatif à l'interdiction dupentachlorophénol, BGBl. 1989, p. 2235, ci-après le «règlement PCP»).Conformément à son article 1^er, paragraphe 1, ledit règlement est applicable auPCP, au pentachlorophénolate de sodium, aux autres sels et composés de PCP, auxpréparations contenant globalement plus de 0,01 % de ces substances ainsi qu'auxproduits qui, à la suite de leur traitement au moyen de ces préparations, encontiennent une concentration supérieure à 5 milligrammes par kilo (ppm). Envertu de l'article 2, paragraphe 1, du règlement PCP, il est interdit de fabriquer, demettre sur le marché ou d'utiliser les substances visées à l'article 1^er, paragraphe 1,dudit règlement à titre professionnel, dans le cadre d'autres entreprisescommerciales ou encore de l'emploi de salariés.

7.

    Le 21 mars 1991, le Conseil a, sur le fondement de l'article 100 A du traité, adoptéla directive 91/173, qui a modifié la directive 76/769, en introduisant uneréglementation relative au PCP.

8.

    L'article 1^er de la directive 91/173 énonce:

«A l'annexe I de la directive 76/769/CEE, le point suivant est ajouté:

'23. Pentachlorophénol (CAS n° 87-86-5) et ses sels et ses esters:

Ne sont pas admis en concentration égale ou supérieure à 0,1 % masse dans lessubstances et préparations mises sur le marché.

Par dérogation, cette disposition n'est pas applicable aux substances et préparationsdestinées à être utilisées dans des installations industrielles ne permettant pasl'émission et/ou le rejet de pentachlorophénol (PCP) en quantité supérieure auxprescriptions de la législation existante:

a)    pour le traitement des bois.

    Cependant, les bois traités ne peuvent être utilisés:

    —    à l'intérieur d'immeubles à des fins décoratives ou non, quelle que soitleur destination (habitation, travail, loisir),

    —    pour la confection de conteneurs destinés à la culture et leurretraitement éventuel et la confection d'emballages pouvant entrer encontact avec des produits bruts, intermédiaires et/ou finis destinés àl'alimentation humaine et/ou animale, ou d'autres matérielssusceptibles de contaminer lesdits produits, et leur retraitementéventuel;

b)    pour l'imprégnation de fibres et de textiles lourds...

c)    comme agents de synthèse et/ou de transformation dans des procédésindustriels;

d)    par dérogation spéciale...

En tout état de cause:

a)    le pentachlorophénol utilisé en tant que tel ou comme constituant depréparations mis en oeuvre dans le cadre des dérogations visées ci-dessusdoit avoir une teneur totale en hexachlorodibenzoparadioxine (H6CDD)inférieure à 4 parts par million (ppm);

...

En outre, cette disposition n'est pas applicable aux déchets qui font l'objet desdirectives 75/442/CEE et 78/319/CEE.‘»

9.

    L'article 2, paragraphe 2, de la directive 91/173 prévoit que les États membresdevaient mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires etadministratives pour se conformer à cette directive au plus tard le 1^er juillet 1992.

10.

    Les quatrième et cinquième considérants de la directive 91/173 sont libellés commesuit:

«considérant que la Commission mettra au point une stratégie communautairecoordonnée concernant la mise sur le marché et l'utilisation des produits chimiquesutilisés comme agents de protection du bois; que cette stratégie sera fondée sur lesinformations que les États membres lui fourniront, et notamment sur l'évaluationdes risques pour l'homme et l'environnement, tout en tenant compte des diversproblèmes que pose la préservation du bois dans les États membres;

considérant que les dispositions du droit communautaire actuel concernantl'adoption éventuelle par les États membres de limitations plus strictes pourl'utilisation des substances et préparations en question sur le lieu de travail ne sontpas affectées par la présente directive».

11.

    L'article 100 A, paragraphe 4, du traité énonce:

«Lorsque, après l'adoption d'une mesure d'harmonisation par le Conseil, statuantà la majorité qualifiée, un État membre estime nécessaire d'appliquer desdispositions nationales justifiées par des exigences importantes visées à l'article 36ou relatives à la protection du milieu de travail ou de l'environnement, il les notifieà la Commission.

La Commission confirme les dispositions en cause après avoir vérifié qu'elles nesont pas un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans lecommerce entre États membres».

12.

    Le 2 août 1991, la République fédérale d'Allemagne a, en application de cettedisposition, notifié à la Commission sa décision de continuer à appliquer lerèglement PCP en lieu et place de la directive 91/173.

13.

    Par décision du 2 décembre 1992, la Commission a, conformément à l'article 100A, paragraphe 4, du traité, confirmé les dispositions du règlement PCP(communication de la Commission, JO C 334, p. 8).

14.

    Dans l'arrêt du 17 mai 1994, France/Commission (C-41/93, Rec. p. I-1829),la Cour a annulé cette décision de la Commission au motif qu'elle manquait àl'obligation de motivation imposée par l'article 190 du traité CE.

15.

    Par lettre du 18 mai 1994 adressée à la Commission, la République fédéraled'Allemagne a confirmé son intention de continuer à appliquer le règlement PCP.

16.

    Dans la décision 94/783/CE, du 14 septembre 1994, relative à l'interdiction dupentachlorophénol (PCP) notifiée par l'Allemagne (JO L 316, p. 43), laCommission a confirmé à nouveau les dispositions du règlement PCP.

Sur le cadre factuel

17.

    Par décision du 17 décembre 1992, le Gewerbeaufsichtsamt Regensburg a enjointà M. Burstein d'éliminer comme déchets dangereux quelque 120 000 caisses demunitions entreposées sur son terrain en vue de la revente, qui provenaient destocks de l'armée américaine et de l'armée nationale populaire, au motif qu'ils'agissait de produits traités au PCP dans une mesure supérieure à la valeur limitede 5 milligrammes par kilo, fixée par le règlement PCP.

18.

    M. Burstein a introduit un recours devant le Bayerisches VerwaltungsgerichtRegensburg à l'encontre de cette décision, en faisant notamment valoir qu'elle étaitincompatible avec la directive 91/173.

19.

    Doutant de l'interprétation à donner à cette directive, le BayerischesVerwaltungsgericht Regensburg a sursis à statuer pour poser à la Cour lesquestions suivantes:

«1)    La directive 91/173/CEE, du 21 mars 1991, doit-elle être interprétée en cesens que les États membres ne sont liés que par l'interdiction de l'admissiondu pentachlorophénol et de ses sels et esters en concentration égale ousupérieure à 0,1 % masse dans les substances et préparations mises sur lemarché, mais qu'en revanche ils sont libres de fixer des valeurs limitesautonomes pour les produits traités au pentachlorophénol?

2)    En cas de réponse négative à la première question:

    La directive susmentionnée interdit-elle d'appliquer une réglementationnationale plus sévère déjà en vigueur avant son adoption, jusqu'à ce que laCommission ait pris une décision en application de l'article 100 A,paragraphe 4, du traité CE?

3)    En cas de réponse affirmative à la deuxième question:

    Cette réglementation nationale peut-elle alors s'appliquer à compter de ladate à laquelle elle a été confirmée par la Commission, même si cettedécision est attaquée ultérieurement devant la Cour de justice et déclaréenulle à la suite de ce recours?

    Le fait que la décision de la Commission ne soit annulée que pour desraisons de forme et qu'elle soit adoptée à nouveau ultérieurement a-t-il uneincidence à cet égard? Cette nouvelle décision a-t-elle un effet rétroactif?

4)    En cas de réponse négative à la troisième question:

    La directive susmentionnée est-elle directement applicable dans l'Étatmembre concerné jusqu'à ce que la question de l'applicabilité de laréglementation nationale soit définitivement tranchée?»

Sur la première question

20.

    Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si lavaleur limite fixée au point 23, première phrase, de l'annexe I de la directive76/769, introduit par l'article 1^er de la directive 91/173, n'est applicable qu'au PCP,

à ses sels et à ses esters ainsi qu'aux préparations réalisées avec ces substances, ousi cette valeur s'applique également au produits traités au moyen de ces substancesou de ces préparations.

21.

    Le demandeur au principal soutient que les directives 76/769 et 91/173 n'opèrentpas de distinction entre, d'une part, les concepts de «substances» et de«préparations» et, d'autre part, celui de produits traités avec celles-ci. Toutd'abord, les définitions des substances et des préparations figurant à l'article 1^er,paragraphe 3, de la directive 76/769 seraient formulées de façon tellement largequ'elles engloberaient également les produits traités avec les substances oupréparations concernées. Ensuite, le point 23, deuxième alinéa, sous a), contiendraitune interdiction de l'utilisation des bois traités au PCP. Enfin, plusieurs autresdirectives portant modification de la directive 76/769 concerneraient tant lessubstances ou préparations dangereuses elles-mêmes que des produits traités avecde telles substances ou préparations.

22.

    Il convient d'observer que, selon son article 1^er, paragraphe 1, la directive 76/769porte sur les limitations apportées à la mise sur le marché et à l'emploi, dans lesÉtats membres, des substances et préparations dangereuses énumérées dans sonannexe.

23.

    Aux termes de l'article 1^er, paragraphe 3, sous a) et b), de la directive 76/769, onentend par «substances» «les éléments chimiques et leurs composés tels qu'ils seprésentent à l'état naturel ou sont produits par l'industrie» et par «préparations»«les mélanges ou solutions composés de deux ou plusieurs substances».

24.

    Il s'ensuit que, en l'absence de dispositions contraires, les limitations apportées parla directive 76/769 à la mise sur le marché et à l'emploi, dans les États membres,des substances et préparations dangereuses énumérées à l'annexe de celle-ci nes'appliquent pas aux produits traités avec de telles substances ou préparations.

25.

    Cette interprétation est corroborée par le point 23, première phrase, de l'annexeI de la directive 76/769, telle que modifiée par la directive 91/173, aux termesduquel le PCP (CAS n° 87-86-5), ses sels et ses esters ne sont pas admis enconcentration égale ou supérieure à 0,1 % masse dans les substances etpréparations mises sur le marché.

26.

    A cette interprétation, le demandeur au principal ne saurait opposer que le point23, deuxième alinéa, sous a), de l'annexe I de la directive 76/769, modifiée, contientune interdiction de l'utilisation des bois traités au PCP.

27.

    En effet, il ressort du libellé même du point 23 que l'interdiction d'utiliser des boistraités au PCP dans les cas visés par le deuxième alinéa, sous a), premier etdeuxième tirets, constitue une exception à la dérogation prévue par le point 23,deuxième alinéa, pour les substances et préparations destinées à être utilisées dansdes installations industrielles. C'est dans le cadre de cette dérogation qu'il est

interdit que des bois traités au PCP dans une concentration supérieure à celleprévue soient utilisés à certaines fins considérées comme particulièrementdangereuses.

28.

    Par ailleurs, selon le quatrième considérant de la directive 91/173, la Commissionmettra au point une stratégie communautaire coordonnée concernant la mise surle marché et l'utilisation des produits chimiques utilisés comme agents deprotection du bois. Ainsi que M. l'avocat général l'a observé au point 13 de sesconclusions, il en ressort que le législateur communautaire n'est intervenu que surcertaines modalités spécifiques d'utilisation des bois tout en renvoyant, en ce quiconcerne des mesures générales, à une réglementation future.

29.

    Il s'ensuit que le point 23, deuxième alinéa, sous a), de l'annexe I de la directive76/769, modifiée, n'a pas pour effet d'étendre le champ d'application del'interdiction prévue par le point 23, première phrase, aux produits traités avec dessubstances ou préparations y énumérées.

30.

    Quant aux directives modificatives invoquées par M. Burstein, il suffit de constaterque, comme la Commission l'a observé, elles ne s'appliquent aux produits traitésavec des substances ou des préparations dangereuses énumérées à l'annexe I de ladirective 76/769 qu'en vertu des dispositions expresses.

31.

    Il résulte de ce qui précède que l'article 1^er, paragraphe 1, de la directive 76/769,telle que modifiée par la directive 91/173, ne s'applique pas aux produits qui ontété traités avec du PCP, ses sels et ses esters ou avec une préparation réalisée àpartir de cette substance, de sorte que les États membres demeurent en principelibres de fixer des valeurs limites autonomes pour de tels produits.

32.

    Il y a donc lieu de répondre à la première question posée que la valeur limite fixéeau point 23, première phrase, de l'annexe I de la directive 76/769, telle quemodifiée par la directive 91/173, est applicable au PCP, à ses sels et à ses estersainsi qu'aux préparations réalisées avec ces substances, mais non aux produitstraités au moyen de ces substances ou de ces préparations.

Sur les deuxième, troisième et quatrième questions

33.

    Vu la réponse apportée à la première question, il n'y a pas lieu de répondre auxdeuxième, troisième et quatrième questions.

Sur les dépens

34.

    Les frais exposés par les gouvernements danois, français, néerlandais, autrichien,finlandais, suédois et par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour,ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard desparties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridictionnationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs,

LA COUR (sixième chambre),

statuant sur les questions à elle soumises par le Bayerisches VerwaltungsgerichtRegensburg, par ordonnance du 13 mars 1997, dit pour droit:

La valeur limite fixée au point 23, première phrase, de l'annexe I de la directive76/769/CEE du Conseil, du 27 juillet 1976, concernant le rapprochement desdispositions législatives, réglementaires et administratives des États membresrelatives à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certainessubstances et préparations dangereuses, telle que modifiée par la directive91/173/CEE du Conseil, du 21 mars 1991, est applicable au PCP, à ses sels et à sesesters ainsi qu'aux préparations réalisées avec ces substances, mais non auxproduits traités au moyen de ces substances ou de ces préparations.

Ragnemalm Schintgen Mancini Kapteyn Hirsch

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 1^er octobre 1998.

Le greffier

Le président de la sixième chambre

R. Grass

H. Ragnemalm

1: Langue de procédure: l'allemand.