CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 8 september 2016 (1)
Zaak C‑444/15
Associazione Italia Nostra Onlus
tegen
Comune di Venezia e.a.
[verzoek van het Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (bestuursrechter, regio Veneto, Italië)
om een prejudiciële beslissing]
„Milieu – Gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s – Hoog niveau van milieubescherming overeenkomstig artikel 191 VWEU en artikel 37 van het Handvest van de grondrechten – Noodzakelijkheid van de milieubeoordeling overeenkomstig richtlijn 2001/42/EG bij een verplichte effectbeoordeling ingevolge richtlijn 92/43/EEG – Uitlegging van het begrip ‚kleine gebieden op lokaal niveau’”
I – Inleiding
1. Met het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing wordt het Hof gevraagd de werkingssfeer van de richtlijn betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s(2) (hierna: „SMB-richtlijn”, SMB staat voor strategische milieubeoordeling) nader te concretiseren. Het biedt het Hof tevens de gelegenheid zich na langere tijd weer eens uit te spreken over het doel van de Unie om tot een hoog niveau van bescherming op het gebied van het milieubeleid te komen.
2. In het hoofdgeding gaat het om een bouwproject in de lagune van Venetië. Hiervoor is een effectbeoordeling uitgevoerd overeenkomstig de habitatrichtlijn(3). De Italiaanse autoriteiten kwamen evenwel in het kader van een voorafgaand onderzoek tot de conclusie dat een strategische milieubeoordeling overeenkomstig de SMB-richtlijn niet noodzakelijk was, aangezien het slechts om een klein gebied op lokaal niveau ging en het project geen aanzienlijke milieueffecten kon hebben. In een dergelijk geval is een strategische milieubeoordeling volgens de SMB-richtlijn niet verplicht.
3. De verwijzende rechter vraagt zich allereerst af of de uitzondering op de verplichting om een SMB uit te voeren, verenigbaar is met het door het Unierecht vereiste hoge niveau van milieubescherming, hetgeen interessante vragen aan de orde stelt, met name over de rechterlijke toetsing van deze doelstelling van het Uniebeleid.
4. Subsidiair verzoekt de verwijzende rechter om uitlegging van de voorwaarden waaronder volgens de SMB-richtlijn bepaalde plannen en programma’s, ondanks dat een beoordeling overeenkomstig de habitatrichtlijn vereisen, vrijgesteld kunnen zijn van de uitvoering van een complete strategische milieubeoordeling. Hierbij gaat het met name om de vraag wat moet worden verstaan onder een „klein gebied op lokaal niveau”.
II – Toepasselijke bepalingen
A – Unierecht
1. Primair recht
5. Artikel 191, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie(4) (hierna: „VWEU”) bevat de beginselen van het milieubeleid van de Unie:
„De Unie streeft in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio’s van de Unie. Haar beleid berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt.”
6. Artikel 3, lid 3, tweede zin, van het Verdrag betreffende de Europese Unie(5) (hierna: „VEU”) bevat een vergelijkbare doelstelling ten aanzien van de bescherming van het milieu:
„[De Unie] zet zich in voor de duurzame ontwikkeling van Europa, op basis van een evenwichtige economische groei en van prijsstabiliteit, een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang, en van een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu.”
7. Ook artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie(6) (hierna: „Handvest”) bepaalt met het oog op het milieubeleid:
„Een hoog niveau van milieubescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu moeten in het beleid van de Unie worden geïntegreerd en overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling worden gewaarborgd.”
2. Habitatrichtlijn
8. Artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn voorziet in een beoordeling van de gevolgen van bepaalde plannen en projecten voor Europese beschermingszones:
„Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.”
3. SMB-richtlijn
9. Overweging 10 van de SMB-richtlijn verwijst naar haar verhouding tot de habitatrichtlijn:
„Alle plannen en programma’s […] waarvoor uit hoofde van […] [de habitatrichtlijn] is vastgesteld dat een beoordeling nodig is, kunnen aanzienlijke milieueffecten hebben en dienen als regel aan een systematische milieubeoordeling te worden onderworpen. Zijn de plannen en programma’s bepalend voor het gebruik van kleine gebieden op lokaal niveau of houden zij kleine wijzigingen van de bedoelde plannen of programma’s in, dan moeten zij slechts worden beoordeeld indien de lidstaten vaststellen dat zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.”
10. Zoals volgt uit artikel 1, is het wezenlijke doel van de SMB-richtlijn te verzekeren dat (bepaalde) plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben, gedurende de voorbereiding en vóór de vaststelling ervan aan een milieubeoordeling worden onderworpen. De richtlijn stelt minimumvereisten vast betreffende de opstelling van het milieurapport, het raadplegen, het in aanmerking nemen van de resultaten van de milieubeoordeling alsmede het verstrekken van informatie over het na de beoordeling vastgestelde besluit.
11. Op basis van overweging 10 bepaalt artikel 3 van de SMB-richtlijn het toepassingsgebied van de strategische milieueffectbeoordeling:
„1. Een milieubeoordeling wordt uitgevoerd overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 9, voor de in de leden 2, 3 en 4 bedoelde plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.
2. Onverminderd lid 3, wordt een milieubeoordeling gemaakt van alle plannen en programma’s
[…]
b) waarvoor, gelet op het mogelijk effect op de gebieden, een beoordeling vereist is overeenkomstig de artikelen 6 of 7 van [de habitatrichtlijn].
3. Voor in lid 2 bedoelde plannen en programma’s die het gebruik bepalen van kleine gebieden op lokaal niveau […] is een milieubeoordeling alleen dan verplicht wanneer de lidstaten bepalen dat zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.
[…]
5. De lidstaten stellen vast, door een onderzoek per geval of door specificatie van soorten plannen en programma’s, of door combinatie van beide werkwijzen, of de in de leden 3 en 4 bedoelde plannen of programma’s aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. Hierbij houden zij voor alle gevallen rekening met de relevante criteria van bijlage II, om ervoor te zorgen dat plannen en programma’s met mogelijke aanzienlijke milieueffecten door deze richtlijn zijn gedekt.
[…]”
12. Bijlage II noemt de criteria voor de vaststelling van de mogelijke aanzienlijke effecten zoals bedoeld in artikel 3, lid 5, van de SMB-richtlijn.
B – Nationaal recht
13. De Italiaanse Republiek heeft de SMB-richtlijn in nationaal recht omgezet bij decreto legislativo nr. 152 van 3 april 2006. De nationale regeling komt overeen met de bewoordingen van de richtlijn; in het bijzonder is ook daarin geen definitie van het begrip „kleine gebieden op lokaal niveau” te vinden. In de nationale rechtspraak zijn hiervoor grenswaarden ontwikkeld gebaseerd op de ruimtelijke omvang van het project, en wel in het geval van projecten voor de ontwikkeling van stedelijke gebieden in beginsel een oppervlakte van 40 hectare, maar bij projecten binnen bestaande stedelijke gebieden een oppervlakte van tien hectare.
III – Hoofdgeding en verzoek om een prejudiciële beslissing
14. In het hoofdgeding gaat het om een bouwproject in de lagune van Venetië, op de zuidpunt genaamd „Ca’ Roman” van het daar gelegen eiland Pellestrina. De „Società Ca’ Roman Srl” is van plan op een terrein van circa drie hectare in totaal 42 woonhuizen te bouwen. In de directe nabijheid liggen beschermingszones die deel uitmaken van het Europese ecologische netwerk „Natura 2000”, omdat ze zijn aangewezen als speciale beschermingszone voor het behoud van de vogelstand in de zin van de vogelrichtlijn of als gebied van communautair belang voor de bescherming van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna in de zin van de habitatrichtlijn.
15. De beoordeling van de effecten van het plan volgens de ter omzetting van de habitatrichtlijn vastgestelde nationale bepalingen had een gunstig resultaat. Niettemin werd de vaststelling van tal van voorschriften aanbevolen ter bescherming van de betrokken Europese beschermingszones.
16. De bevoegde overheidsinstantie onderzocht bovendien of een strategische milieubeoordeling overeenkomstig de met de SMB-richtlijn overeenstemmende nationale bepalingen noodzakelijk was. Zij concludeerde dat dit niet het geval was. Naar haar opvatting betrof het bouwproject weliswaar speciale beschermingszones en gebieden van communautair belang en moest daarom volgens de habitatrichtlijn een effectbeoordeling plaatsvinden. Gelet op de in de Italiaanse rechtspraak ontwikkelde beginselen had het project echter enkel betrekking op „kleine gebieden op lokaal niveau”. Voor projecten in dergelijke gebieden is geen strategische milieubeoordeling noodzakelijk, wanneer er geen aanzienlijke milieueffecten zijn. Uit de uiteenzetting van de verwijzende rechter kan worden afgeleid dat de bevoegde instanties van mening waren dat deze voorwaarde niet was vervuld.
17. De milieubeschermingsorganisatie Associazione Italia Nostra Onlus (hierna: „Italia Nostra”) is bij het Tribunale amministrativo regionale del Veneto (regionale bestuursrechter, regio Veneto) opgekomen tegen deze werkwijze. Het Tribunaal heeft vervolgens het Hof krachtens artikel 267, derde alinea, VWEU de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Is artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn, voor zover het mede betrekking heeft op de situatie bedoeld in lid 2, onder b), van dat artikel, geldig vanuit het oogpunt van de bepalingen inzake milieu in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en in het Handvest van de grondrechten, voor zover het plannen en programma’s waarvoor een effectbeoordeling in de zin van artikel 6 of 7 van de habitatrichtlijn als noodzakelijk is aangemerkt, vrijstelt van de systematische uitvoering van een strategische milieubeoordeling?
2) Indien de aangehaalde bepaling geldig wordt verklaard, moet artikel 3, leden 2 en 3, van de SMB-richtlijn, gelezen in samenhang met overweging 10 van die richtlijn, volgens welke ‚alle plannen en programma’s waarvoor uit hoofde van [de habitatrichtlijn] is vastgesteld dat een beoordeling nodig is, […] aanzienlijke milieueffecten [kunnen] hebben en […] als regel aan een systematische milieubeoordeling [dienen] te worden onderworpen’, dan aldus worden uitgelegd dat het daarin bepaalde in de weg staat aan een regeling als de Italiaanse die voor de definitie van het begrip ‚kleine gebieden op lokaal niveau’ in artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn uitgaat van louter kwantitatieve criteria?
3) Indien de voorgaande vraag ontkennend wordt beantwoord, moet artikel 3, leden 2 en 3, van de SMB-richtlijn, gelezen in samenhang met overweging 10 van die richtlijn, volgens welke ‚alle plannen en programma’s waarvoor uit hoofde van [de habitatrichtlijn] is vastgesteld dat een beoordeling nodig is, […] aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben en […] als regel aan een systematische milieubeoordeling [dienen] te worden onderworpen’, dan aldus worden uitgelegd dat het daarin bepaalde in de weg staat aan een regeling als de Italiaanse die alle ontwikkelingsprojecten voor stedelijke gebieden – nieuwe of uitbreidingen – betrekking hebbend op een oppervlakte tot 40 hectare, of projecten voor de herinrichting of ontwikkeling van stedelijke gebieden binnen bestaande stedelijke gebieden betrekking hebbend op een oppervlakte tot 10 hectare, uitsluit van de automatische en verplichte uitvoering van een strategische milieubeoordeling, zelfs wanneer, wegens de mogelijke effecten op de gebieden, reeds is besloten dat hiervoor een effectbeoordeling overeenkomstig artikel 6 of 7 van de habitatrichtlijn is vereist?”
18. De Europese Commissie, de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement, de Comune di Venezia, de Italiaanse Republiek, de Società Ca’ Roman Srl en Italia Nostra hebben schriftelijke opmerkingen over dit verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend. Een verzoek om een terechtzitting werd niet ingediend en het Hof heeft hiervan afgezien.
IV – Juridische beoordeling
19. Allereerst wil ik kort ingaan op de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing (hierna onder A), voordat ik de vraag naar de geldigheid van artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn kan bespreken (hierna onder B). Aansluitend zullen de uitleggingsvragen aan de orde komen (hierna onder C).
A – Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
20. De Comune di Venezia en de Società Ca’ Roman achten het prejudiciële verzoek niet-ontvankelijk. Zij zijn van mening dat de gestelde vragen niet relevant zijn voor de beslissing, aangezien het door het project getroffen gebied buiten de door de habitatrichtlijn beschermde gebieden ligt en derhalve een beoordeling overeenkomstig artikel 6 of 7 van deze richtlijn niet noodzakelijk is. Artikel 3, lid 2, onder b), en lid 3, van de SMB-richtlijn is derhalve naar hun opvatting op voorhand niet van toepassing op het geschil.
21. In dit verband zij eraan herinnerd dat er volgens vaste rechtspraak van het Hof een vermoeden van relevantie rust op vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste feitelijke en wettelijke kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof is de juistheid ervan te onderzoeken. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te kunnen geven op de gestelde vragen.(7)
22. Aan deze voorwaarden is hier niet voldaan. Het lijkt met name niet onwaarschijnlijk dat een effectbeoordeling op grond van de habitatrichtlijn, zoals beschreven door de verwijzende rechter, noodzakelijk is voor het onderhavige project, hoewel slechts een gebied buiten de beschermingszone rechtstreeks wordt getroffen, aangezien beschermingszones ook kunnen worden aangetast door projecten die daarbuiten liggen. Voor het overige houdt de uitlegging van het primaire recht en van de SMB-richtlijn verband met het voorwerp van het hoofdgeding, is het vraagstuk niet hypothetisch van aard en heeft de verwijzende rechter alle gegevens verstrekt die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te kunnen geven op de gestelde vragen. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is derhalve ontvankelijk.
B – Eerste vraag
23. Met de eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het verenigbaar is met het door het Europese primaire recht en het Handvest van de grondrechten vereiste hoge niveau van milieubescherming, dat niet alle plannen waarvoor uit hoofde van de artikelen 6 en 7 van de habitatrichtlijn een effectbeoordeling wordt uitgevoerd, per se aan een verplichte strategische milieubeoordeling overeenkomstig de SMB-richtlijn worden onderworpen.
24. Artikel 191, lid 2, VWEU verplicht de Uniewetgever om bij de uitwerking van het milieubeleid een hoog beschermingsniveau na te streven, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio’s van de Unie. Dit doel is ook opgenomen in artikel 37 van het Handvest en in artikel 3, lid 3, tweede zin, VEU.
1. Beoordeling van het door het Unierecht vereiste niveau van milieubescherming
25. Deze bepalingen moeten niet los van elkaar worden uitgelegd en getoetst. Zij weerspiegelen namelijk het eenvormige beginsel van een hoog niveau van milieubescherming(8), dat vanwege de veelvuldige verankering in het Unierecht bijzondere betekenis heeft.
26. De maatstaf aan de hand waarvan een afzonderlijke Unierechtelijke handeling moet worden getoetst op verenigbaarheid met het volgens artikel 191, lid 2, VWEU vereiste niveau van milieubescherming, is door het Hof vastgesteld in de arresten Safety Hi‑Tech(9) en Bettati(10), waarin het ging om een gebruiksverbod voor stoffen die schadelijk zijn voor de ozonlaag.
27. Daarin heeft het Hof beslist dat artikel 191 VWEU voorziet in een aantal doelstellingen, beginselen en criteria die de gemeenschapswetgever bij de tenuitvoerlegging van het milieubeleid moet respecteren. Aangezien daarbij bepaalde doelstellingen en beginselen tegen elkaar moeten worden afgewogen en wegens de ingewikkeldheid van de toe te passen criteria moet de rechterlijke toetsing noodzakelijkerwijs beperkt blijven tot de vraag of deze voorwaarden kennelijk verkeerd zijn beoordeeld.(11)
28. Ten aanzien van de in artikel 191, lid 2, VWEU gedefinieerde doelstelling van het milieubeleid van de Unie om een hoog beschermingsniveau te waarborgen, heeft het Hof verder terecht vastgesteld dat een hoog beschermingsniveau niet noodzakelijkerwijs het hoogste niveau hoeft te zijn dat technisch mogelijk is.(12) Dit blijkt reeds uit de bewoordingen (slechts een „hoog” beschermingsniveau) en ook uit het feit dat artikel 193 VWEU de lidstaten toestaat verdergaande beschermingsmaatregelen te handhaven en te treffen.
29. Kennelijk in de veronderstelling dat een niveau slechts „hoog” kan zijn in vergelijking met een ander niveau, heeft het Hof wat het behoud van een hoog niveau van milieubescherming betreft in het verleden in aanmerking genomen in hoeverre handelingen van de Unie verder gaan dan haar internationale verbintenissen op milieugebied.(13)
30. Een dergelijk beschermingsniveau dat verder gaat dan de internationale verbintenissen van de Unie, is mogelijk ook in het onderhavige geval aan de orde. Het toepasselijke protocol van Kiev betreffende strategische milieueffectrapportage(14) bij het Verdrag van Espoo inzake milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband(15) bevat namelijk geen specifieke regels voor projecten die om redenen van natuurbescherming onderworpen moeten worden aan een bijzondere beoordeling.
31. Een dergelijke externe vergelijking is evenwel slechts in beperkte mate geschikt als criterium. Bij deze aanpak zou er logisch gezien een ruimere keuze aan referentiefactoren moeten bestaan, respectievelijk de vraag moeten worden beantwoord of deze internationale verbintenissen op hun beurt een hoog, gemiddeld of laag niveau van milieubescherming nastreven.
32. Vooral is de doelstelling van artikel 191, lid 2, VWEU niet beperkt tot het overtreffen van externe maatstaven. Zij vereist veeleer een constant streven naar meer en betere milieubescherming, zelfs als er wereldwijd geen hogere bescherming bestaat. Een beschermingsniveau is namelijk in elk geval niet meer als hoog aan te merken, wanneer zonder problemen een nog hoger niveau kan worden bereikt – hetgeen vanzelfsprekend niet mag worden verward met de eis om in alle situaties het hoogste beschermingsniveau te bereiken dat technisch mogelijk is.
33. Dit brengt voor de Uniewetgever mee dat hij bij de uitwerking van het milieubeleid ervoor moet zorgen de milieubescherming op zijn minst daar te verbeteren waar dit met redelijke inspanning kan worden bewerkstelligd en waar dit niet in strijd is met gerechtvaardigde belangen.
34. Tegen de achtergrond van de overwegingen in punt 27 van de onderhavige conclusie, in het bijzonder de verscheidenheid van de doelstellingen die de Uniewetgever bij de uitwerking van de milieubescherming mag nastreven, zou ik menen dat het beginsel van een hoog beschermingsniveau van artikel 191, lid 2, VWEU klaarblijkelijk is geschonden, wanneer er geen gerechtvaardigde belangen zijn die in de weg staan aan een hoger beschermingsniveau; „in de weg staan” omvat daarbij overeenkomstig het algemene Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel ook het geval dat het gewicht van dergelijke belangen in geen verhouding staat tot de mogelijke verbetering van het beschermingsniveau.
35. Hierna zal ik eerst onderzoeken of het beschermingsniveau van de SMB-richtlijn, en inzonderheid de in artikel 3, lid 1, afgebakende werkingssfeer, voldoet aan dit vereiste (hierna onder 2), voordat ik de vraag zal bespreken of het te verantwoorden is dat plannen en programma’s waarvoor op grond van de habitatrichtlijn een beoordeling vereist is, onder de in de SMB-richtlijn bepaalde omstandigheden bij uitzondering niet aan een strategische milieubeoordeling worden onderworpen (hierna onder 3).
2. Beschermingsniveau van de SMB-richtlijn in het algemeen
36. Allereerst moet worden vastgesteld dat de SMB-richtlijn het milieu niet beoogt te beschermen door middel van materiële regels voor plannen of programma’s, maar door eisen te stellen aan de procedures van de lidstaten waarmee zij de gevolgen voor het milieu opsporen, inventariseren en beoordelen.(16)
37. Op basis van artikel 191, lid 2, VWEU mogen maatregelen worden vastgesteld die slechts betrekking hebben op bepaalde aspecten van het milieu, voor zover zij bijdragen tot het behoud, de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu.(17) Onder een dergelijk bepaald aspect van het milieu vallen ook regelingen die slechts procedurele eisen stellen om door middel van publieke controle bij te dragen aan de bescherming van het milieu.
38. Deze procedurele vereisten kunnen vanzelfsprekend de milieubescherming alleen bevorderen voor zover de plannen en programma’s überhaupt milieueffecten hebben. In die zin is in artikel 3, lid 1, van de SMB-richtlijn de werkingssfeer van deze richtlijn en daarmee het beschermingsniveau gedefinieerd: een strategische milieubeoordeling hoeft (alleen) te worden uitgevoerd voor plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.
39. Gezien het beginsel van het hoge beschermingsniveau lijkt het ook niet verboden om een zekere relevantie van de mogelijke milieueffecten te eisen. In zoverre is een legitiem belang de extra inspanning willen vermijden die het zou betekenen om een strategische milieubeoordeling te verrichten voor ieder plan en programma dat ook maar enigszins gevolgen voor het milieu kan hebben. Dit belang is ook niet overduidelijk disproportioneel in verhouding tot de geringe verbetering van de milieubescherming waartoe een strategische milieubeoordeling leidt van plannen en programma’s die geen aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
3. Artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn in het bijzonder
40. Voortbordurend op deze conclusie kan zonder veel moeite worden onderzocht of het in artikel 191, lid 2, VWEU voorgeschreven beschermingsniveau al dan niet wordt bereikt doordat plannen en programma’s waarvoor een beoordeling op grond van de habitatrichtlijn vereist is, onder de in artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn genoemde voorwaarden niet hoeven te worden onderworpen aan een strategische milieubeoordeling, namelijk als zij slechts het gebruik bepalen van kleine gebieden op lokaal niveau en geen aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
41. In dit verband moet allereerst worden geconstateerd dat artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn het in artikel 3, lid 1, gedefinieerde beschermingsniveau ongewijzigd handhaaft. Immers, ook voor plannen en programma’s die onderworpen zijn aan een beoordeling op grond van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, maar die het gebruik bepalen van kleine gebieden op lokaal niveau, moet een milieubeoordeling worden uitgevoerd wanneer de lidstaten bepalen dat deze plannen aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
42. In zoverre heeft met name de toevoeging in artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn dat „de lidstaten bepalen” dat de plannen en programma’s dergelijke gevolgen hebben, geen bijzondere betekenis, aangezien daardoor slechts tot uitdrukking wordt gebracht, hetgeen ook besloten ligt in de aard van de richtlijn zelf, dat deze door de lidstaten in het concrete geval wordt omgezet. De vermeende beoordelingsmarge van de lidstaten vindt in ieder geval haar grens in de verplichting om plannen die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, te onderwerpen aan een milieubeoordeling, met name vanwege hun kenmerken, hun gevolgen en de gebieden die die gevolgen kunnen ondergaan.(18) Om vast te stellen of rekening moet worden gehouden met aanzienlijke gevolgen voor het milieu, moeten op grond van artikel 3, lid 5, van de SMB-richtlijn de criteria van bijlage II in acht worden genomen.(19)
43. Hierin ligt het verschil met de in het prejudiciële verzoek aangehaalde arresten, waarin de omzetting van soortgelijke regelingen van de MEB-richtlijn(20) wordt gelaakt omdat deze uitsluitend berustte op grenswaarden of op de ligging van stadsontwikkelingsprojecten buiten stedelijke zones.(21) In deze gevallen werd immers niet beoordeeld of de niet onderzochte projecten desondanks aanzienlijke gevolgen voor het milieu konden hebben.
44. Voor het overige benadrukt de Raad terecht dat ook het beschermingsniveau van de habitatrichtlijn door deze bepaling niet op losse schroeven komt te staan. De verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn worden door artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn niet aangetast.
45. Aangezien artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn het in artikel 3, lid 1, vastgestelde beschermingsniveau dus niet verder verlaagt, is er op basis van de onder punt 2 bereikte conclusie geen reden te twijfelen aan de handhaving van het in artikel 191, lid 2, VWEU geëiste hoge niveau van milieubescherming.
46. Italia Nostra voert in wezen hiertegen aan dat het niet in overeenstemming is met het vereiste beschermingsniveau, dat plannen en programma’s waarvoor uit hoofde van de habitatrichtlijn een effectbeoordeling nodig is, op grond van artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn vrijgesteld kunnen zijn van een strategische milieubeoordeling.
47. Inderdaad lijkt dit op het eerste gezicht tegenstrijdig, want de mogelijkheid van aanzienlijke gevolgen voor een Europese beschermingszone – de voorwaarde voor de verplichte uitvoering van de beoordeling overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn – komt in de regel overeen met de mogelijkheid van aanzienlijke gevolgen in de zin van artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn.(22)
48. Om die reden was het niet meer dan logisch om in artikel 3, lid 2, onder b), van de SMB-richtlijn het onweerlegbare vermoeden op te nemen, dat plannen en programma’s waarvoor een effectbeoordeling op grond van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn nodig is, ook aan een milieubeoordeling overeenkomstig de SMB-richtlijn moeten worden onderworpen.
49. Desondanks kunnen er situaties zijn waarin resterende redelijke twijfels aan de onschadelijkheid van een maatregel heel eenvoudig kunnen worden weggenomen door een beperkte beoordeling overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, waardoor na deze specifieke beoordeling geen twijfel meer bestaat die een milieubeoordeling op grond van de SMB-richtlijn noodzakelijk zou maken. In dit geval is het gerechtvaardigd af te zien van een complete milieubeoordeling volgens de SMB-richtlijn. Ook met deze beperking moeten plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, nog steeds aan een milieubeoordeling worden onderworpen, zoals artikel 3, lid 1, van de SMB-richtlijn verlangt. Om de in punt 39 van de onderhavige conclusie genoemde redenen waarborgt ook artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn in zoverre het in artikel 191, lid 2, VWEU geëiste beschermingsniveau.
50. Of aanzienlijke milieueffecten in het hoofdgeding terecht zijn uitgesloten hoeft niet hier en, volgens het prejudiciële verzoek, ook niet door de nationale rechter te worden beslist, aangezien klaarblijkelijk geen grieven dienaangaande zijn aangevoerd. Niettemin is het feit dat voor het project talrijke voorschriften zijn opgesteld ter bescherming van de getroffen Europese beschermingszones, reden voor twijfel of op grond van de beoordeling overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn de mogelijkheid van aanzienlijke gevolgen voor het milieu in de zin van artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn kon worden uitgesloten. In diezelfde richting wijzen de voorschriften die voor het project zijn opgesteld in het kader van de voorafgaande beoordeling van de noodzakelijkheid van een milieubeoordeling overeenkomstig de SMB-richtlijn.
51. De eerste vraag van de verwijzende rechter moet derhalve aldus worden beantwoord dat bij de beoordeling van deze vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn zouden kunnen aantasten.
C – Tweede en derde vraag
52. De tweede en de derde vraag hebben betrekking op de uitlegging van artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn, dus de bepaling waarvoor ik in de eerste vraag heb onderzocht of deze in beginsel verenigbaar is met het primaire recht.(23) Nu moet de betekenis worden onderzocht van de formulering dat voor plannen en programma’s die weliswaar zijn onderworpen aan een beoordeling krachtens de habitatrichtlijn, maar slechts „het gebruik van kleine gebieden op lokaal niveau bepalen”, een strategische milieubeoordeling alleen verplicht is wanneer de lidstaten bepalen dat ze geen aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
53. Met de tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of voor de beoordeling of een plan of programma het gebruik van een dergelijk klein gebied op lokaal niveau bepaalt, alleen de oppervlakte van het project in aanmerking mag worden genomen. In voorkomend geval wenst de verwijzende rechter met de derde vraag te vernemen of de in Italië concreet toegepaste grenswaarden met betrekking tot de oppervlakte (40 respectievelijk 10 hectare) verenigbaar zijn met de richtlijn. Beide vragen kunnen gezamenlijk worden beantwoord.
54. In dit verband moet allereerst worden vastgesteld dat een plan of programma aan twee voorwaarden moet voldoen om te kunnen worden gekwalificeerd als een maatregel die het gebruik van een klein gebied op lokaal niveau bepaalt: enerzijds het gebruik van een klein gebied, en anderzijds de bepaling op lokaal niveau. Hierna zal ik eerst ingaan op het tweede kenmerk, namelijk het lokale niveau.
1. Bepaling op lokaal niveau
55. Het kenmerk lokaal niveau wordt in de SMB-richtlijn nog eens op een andere plaats vermeld, namelijk in artikel 2, onder a), eerste streepje, bij de definitie respectievelijk de kwalificatie van de plannen en programma’s die binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen. Daar wordt het lokale niveau, net als het regionale en nationale niveau, gebruikt om de bevoegde, met de planning belaste respectievelijk de vergunning verlenende autoriteiten aan te wijzen.
56. Weliswaar wordt in artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn niet uitdrukkelijk vermeld dat ook hier met het lokale niveau een bestuursniveau is bedoeld. Uit de overigens gelijkluidende formulering alsmede de systematische samenhang kan echter worden afgeleid dat het begrip in artikel 3, lid 3, dezelfde betekenis heeft als in artikel 2, onder a), eerste streepje, van de richtlijn. De kwalificatie van een plan of programma als een maatregel die het gebruik van een gebied op lokaal niveau bepaalt, vereist derhalve dat deze binnen de bevoegdheid van de lokale – dus niet de regionale en nationale – met de planning belaste respectievelijk de vergunning verlenende autoriteit valt.
57. Hieruit vloeit reeds als antwoord op de tweede vraag van de verwijzende rechter voort, dat een regeling die voor de definitie van plannen en programma’s die „het gebruik van kleine gebieden op lokaal niveau bepalen”, uitsluitend de door het plan bestreken oppervlakte in aanmerking neemt, niet verenigbaar is met artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn. Aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel blijkens het prejudiciële verzoek is vastgesteld door de gemeente Venetië, kan evenwel niet worden uitgesloten dat het gaat om een maatregel op lokaal niveau.
2. Gebruik van een klein gebied
58. Staat de bevoegdheid van de lokale autoriteit vast, dan moet voor de toepassing van artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn verder worden onderzocht of het plan slechts het gebruik van een klein gebied bepaalt.
59. Met het oog op de tweede vraag van de verwijzende rechter wil ik dienaangaande eerst opmerken dat de maatstaf voor de omvang van het gebied alleen de oppervlakte van het gebied kan zijn waarop het plan rechtstreeks betrekking heeft, ongeacht de milieueffecten van het project. Dit vloeit reeds voort uit de natuurlijke betekenis van het woord „gebied”. Bij een systematische beschouwing valt ook op dat artikel 3, lid 3, alleen spreekt van het gebied waarvan het plan het gebruik bepaalt, waarmee een minder ruime formulering is gekozen dan op andere plaatsen in de richtlijn waar het steeds gaat om alle door het project respectievelijk de gevolgen ervan (mogelijk) getroffen gebieden.(24) Dit pleit eveneens ervoor dat alleen doorslaggevend is de oppervlakte van het gebied waarop het plan rechtstreeks betrekking heeft.
60. Teleologische overwegingen verzetten zich in ieder geval niet tegen de hier voorgestelde, uitsluitend de oppervlakte betreffende benadering. De concrete regeling op grond waarvan plannen en programma’s die het gebruik bepalen van kleine gebieden alleen aan een strategische milieubeoordeling hoeven te worden onderworpen na een voorafgaande beoordeling of er aanzienlijke gevolgen voor het milieu mogelijk zijn, heeft in het bijzonder niet als primair doel een zo hoog mogelijk niveau van milieubescherming te waarborgen. Indien dit het uitsluitende doel van de bepaling zou zijn, dan was de uitzondering op de regeling van artikel 3, lid 2, onder b), door artikel 3, lid 3, niet nodig geweest. Dan waren alle plannen en programma’s die op grond van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn moeten worden onderzocht, aanvullend aan een strategische beoordeling onderworpen en was daarmee mogelijk een licht hoger beschermingsniveau bewerkstelligd.
61. Het doorbreken van het automatisme van een strategische milieubeoordeling na een effectbeoordeling krachtens de habitatrichtlijn ten gunste van een voorafgaande beoordeling heeft veeleer als primair doel onnodige inspanningen te voorkomen en de procedure te versnellen. Voor dit doel is de oppervlakte geschikt als criterium om onderscheid te maken tussen plannen waarvoor altijd een beoordeling nodig is, en plannen waarvoor eerst een voorafgaande beoordeling wordt uitgevoerd: ook al zijn er zonder enige twijfel plannen en programma’s van ruimtelijk beperkte omvang die aanzienlijke milieueffecten hebben(25) (en waarvoor bijgevolg overeenkomstig artikel 3, lid 3, ook een strategische beoordeling moet worden uitgevoerd), kan enerzijds ten behoeve van de typering worden verondersteld dat omvangrijkere maatregelen hoe dan ook grotere milieueffecten hebben dan vergelijkbare plannen van beperktere omvang en dat een voorafgaande beoordeling voor omvangrijkere maatregelen derhalve vaak niet nodig zal zijn. Aangezien anderzijds het bepalen van de oppervlakte geen bijzondere extra moeite kost, kunnen de inspanningen effectief worden beperkt, zonder dat dit in de weg staat aan de verwezenlijking van het doel van deze richtlijn, namelijk het tot stand brengen van een toezichtprocedure voor besluiten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.(26)
62. Bijgevolg rijst aansluitend de vraag tot welke omvang gebieden als „klein” kunnen worden beschouwd.
63. In dit verband moet allereerst worden vastgesteld dat de Uniewetgever geen concrete grenswaarde heeft geformuleerd. De lidstaten beschikken derhalve over een beoordelingsmarge bij de vaststelling van dergelijke grenswaarden. Deze beoordelingsmarge wordt slechts beperkt door hetgeen bij een natuurlijke geesteshouding nog als „klein” gebied kan worden aangemerkt.
64. Verder moet worden bedacht dat een gebied alleen in vergelijking met een referentie-eenheid als klein kan worden gekwalificeerd.
65. Als referentie-eenheid komen mijns inziens in beginsel drie gebieden in aanmerking: het hele gebied van de Unie, waardoor een concrete, voor alle lidstaten geldende „kleine” oppervlakte zou kunnen worden bepaald, de oppervlakte van de betrokken lidstaat en ten slotte de oppervlakte die valt binnen de bevoegdheid van het betrokken lokale bestuursniveau.
66. Aangezien het gebruik van kleine gebieden naast de bepaling op lokaal niveau als voorwaarde wordt gesteld, dus ter verdere beperking hiervan, moet derhalve de binnen de bevoegdheid van het betrokken lokale bestuursorgaan vallende oppervlakte als relevante referentie-eenheid worden gebruikt. Het gebied dat in vergelijking met het gebied van de hele lidstaat of zelfs van de Unie als klein moet worden beschouwd, zal namelijk in de regel groter zijn dan het gebied dat binnen de bevoegdheid van een lokaal bestuursorgaan valt.
67. Dit brengt weliswaar mee dat wat als klein gebied wordt aangemerkt, afhangt van de verdeling van de bevoegdheden en de afbakening van de lokale en (daarvan onderscheiden) regionale niveaus in de lidstaten. Dit is evenwel een noodzakelijk, zoniet zelfs gewenst gevolg van de ontbrekende harmonisatie respectievelijk concretisering in artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn en de verwijzing naar het lokale niveau.
68. In dit kader lijkt een oppervlakte van ten hoogste 5 % van het binnen de bevoegdheid van het lokale bestuursniveau vallende gebied als richtcijfer te kunnen dienen voor hetgeen bij een natuurlijke geesteshouding nog net als „klein” gebied kan worden aangemerkt. Bij territoriaal zeer grote lokale openbare lichamen zal evenwel in de regel onder dit richtcijfer moeten worden gebleven.
V – Conclusie
69. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van Tribunale amministrativo regionale per il Veneto [bestuursrechter, regio Veneto, Italië] te beantwoorden als volgt:
„1) Bij de beoordeling van de eerste vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid zouden kunnen aantasten van artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s.
2) De toepassing van artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42 veronderstelt naast het gebruik van een klein gebied, dat het plan of het programma binnen de bevoegdheid van een lokale autoriteit valt. De bepaling verzet zich derhalve tegen een regeling die voor de beoordeling van de vraag of een plan of programma het gebruik van een klein gebied op lokaal niveau bepaalt, uitsluitend rekening houdt met de oppervlakte van het plangebied.
3) Een plan of programma bepaalt niet meer het gebruik van een klein gebied in de zin van artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42, als het betrokken gebied groter is dan een richtcijfer van 5 % van de oppervlakte van het binnen de bevoegdheid van het betrokken lokale bestuursniveau vallende gebied.”