Language of document : ECLI:EU:C:2012:118

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

PEDRO CRUZ VILLALÓN

presentadas el 1 de marzo de 2012 (1)

Asunto C‑135/11 P

IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH

contra

Comisión Europea


«Casación – Reglamento (CE) nº 1049/2001 – Derecho de acceso a los documentos de las instituciones – Documentos originarios de un Estado miembro – Oposición de este Estado miembro a la divulgación de dichos documentos – Alcance del control de las instituciones sobre las razones de la oposición del Estado miembro – Alcance del control jurisdiccional y acceso del Tribunal General a la documentación litigiosa»





1.        Los dos motivos en los que se articula el presente recurso de casación, dirigido contra la sentencia del Tribunal General de 13 de enero de 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Comisión, (2) han de permitir al Tribunal de Justicia, en primer lugar, abundar en la doctrina sobre el acceso a documentos originarios de un Estado miembro establecida en su sentencia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión, (3) y cuya observancia por el Tribunal General en la sentencia que aquí se impugna es objeto de debate entre las partes personadas en este proceso. Figuradamente, casi podría decirse que este recurso de casación constituye un incidente de ejecución de la sentencia Suecia/Comisión y brinda por ello al Tribunal de Justicia la oportunidad de abundar en la delicada tarea de interpretar el artículo 4, apartado 5, del Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. (4)

2.        El segundo de los motivos casacionales, por su parte, ha de permitir que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre dos cuestiones más generales; a saber, por un lado, el alcance del control jurisdiccional de los actos de la Unión en cuyo procedimiento de elaboración se ha contado con documentos nacionales determinantes, en mayor o menor medida, de su contenido material; por otro, el grado de inmediación exigible al examen jurisdiccional de un documento cuya divulgación es objeto de controversia.

I.      Marco normativo

3.        De conformidad con el artículo 2 del Reglamento nº 1049/2001,

«1.      Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, con arreglo a los principios, condiciones y límites que se definen en el presente Reglamento.

[…]

3.      El presente Reglamento será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de una institución; es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea.

[…]».

4.        El artículo 3 del Reglamento nº 1049/2001 establece las siguientes definiciones:

«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:

a)      “documento”, todo contenido, sea cual fuere su soporte (escrito en versión papel o almacenado en forma electrónica, grabación sonora, visual o audiovisual) [referente] a temas relativos a las políticas, acciones y decisiones que sean competencia de la institución;

b)      “terceros”, toda persona física o jurídica, o entidad, exterior a la institución de que se trate, incluidos los Estados miembros, las demás instituciones y órganos comunitarios o no comunitarios, y terceros países.»

5.        En virtud del artículo 4 del mismo Reglamento nº 1049/2001, rigen en este ámbito las siguientes excepciones:

«1.      Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:

a)      el interés público, por lo que respecta a:

–      la seguridad pública,

–      la defensa y los asuntos militares,

–      las relaciones internacionales,

–      la política financiera, monetaria o económica de la Comunidad o de un Estado miembro;

[…]

3.      […]

Se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución, incluso después de adoptada la decisión, si la divulgación del documento perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.

4.      En el caso de documentos de terceros, la institución consultará a los terceros con el fin de verificar si son aplicables las excepciones previstas en los apartados 1 o 2, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de los mismos.

5.      Un Estado miembro podrá solicitar a una institución que no divulgue sin su consentimiento previo un documento originario de dicho Estado.

6.      En el caso de que las excepciones previstas se apliquen únicamente a determinadas partes del documento solicitado, las demás partes se divulgarán.

7.      Las excepciones, tal y como se hayan establecido en los apartados 1, 2 y 3 sólo se aplicarán durante el período en que esté justificada la protección en función del contenido del documento. Podrán aplicarse las excepciones durante un período máximo de 30 años. En el caso de los documentos cubiertos por las excepciones relativas a la intimidad o a los intereses comerciales, así como en el caso de los documentos sensibles, las excepciones podrán seguir aplicándose después de dicho período, si fuere necesario.»

II.    Antecedentes

A.      Una primera solicitud de acceso a documentos de origen nacional obrantes en un expediente de la Comisión

6.        IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (en adelante, «IFAW»), es una organización no gubernamental que opera en el ámbito de la preservación del bienestar de los animales y la protección de la naturaleza.

7.        A raíz de una solicitud de la República Federal de Alemania basada en el artículo 6, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 92/43/CEE, (5) la Comisión emitió, el 19 de abril de 2000, un dictamen favorable a la realización de un proyecto industrial en el lugar denominado Mühlenberger Loch, zona protegida con arreglo a dicha Directiva. Este proyecto consistía en la ampliación de la fábrica de la sociedad D. para el montaje final del Airbus A3XX.

8.        Mediante escrito de 20 de diciembre de 2001, dirigido a la Comisión, la demandante solicitó el acceso a diversos documentos recibidos por dicha institución en el marco del examen del citado proyecto industrial, en concreto, la correspondencia procedente de la República Federal de Alemania, de la ciudad de Hamburgo y del Canciller alemán.

9.        La Comisión, al considerar que el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 le prohibía divulgar los documentos en cuestión, denegó, mediante Decisión de 26 de marzo de 2002, el acceso a determinados documentos.

10.      Interpuesto recurso de anulación por IFAW contra dicha Decisión, fue desestimado por sentencia del Tribunal General de 30 de noviembre de 2004. (6)

11.      El Reino de Suecia, parte coadyuvante en el proceso de anulación, interpuso un recurso de casación ante el Tribunal de Justicia contra la sentencia del Tribunal General.

12.      Mediante sentencia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión, citada, el Tribunal de Justicia anuló la sentencia del Tribunal General y la Decisión de 26 de marzo de 2002. Para el Tribunal de Justicia, «cuando un Estado miembro ha ejercido la facultad que le otorga el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 de solicitar que un determinado documento, originario de dicho Estado, no se divulgue sin su consentimiento previo, la posible divulgación de tal documento por la institución exige […] la obtención previa del consentimiento de dicho Estado miembro» (apartado 50). Ahora bien, entendió el Tribunal de Justicia que «interpretar que el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 confiere al Estado miembro un derecho de veto general e incondicional para oponerse, de forma puramente discrecional y sin tener que motivar su decisión, a la divulgación de cualquier documento en poder de una institución comunitaria, por el mero hecho de que el documento procede de dicho Estado miembro, no es compatible con los objetivos» del Reglamento nº 1049/2001 (apartado 58). Se impone, por ello, que la oposición del Estado miembro se fundamente en alguna de las excepciones materiales establecidas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001, siendo «competencia del juez comunitario, a instancia del interesado al que la institución requerida ha denegado el acceso, controlar si esta negativa puede fundarse válidamente en dichas excepciones, y ello tanto si la negativa procede de la apreciación de las excepciones hecha por la propia institución como si la ha realizado el Estado miembro de que se trata», sin que, «respecto de este interesado, la intervención del Estado miembro [afecte] al carácter comunitario de la decisión que le dirige posteriormente la institución en respuesta a la petición de acceso que aquél presentó en relación con un documento que obra en poder de ésta» (apartado 94).

B.      Una nueva solicitud de los documentos denegados

13.      A raíz de la sentencia Suecia/Comisión, IFAW reiteró su solicitud de acceso a los documentos originarios de las autoridades alemanas recibidos por dicha institución en el marco del examen del proyecto Mühlenberger Loch.

14.      Tras diversas vicisitudes, mediante Decisión de 19 de junio de 2008, la Comisión divulgó todos los documentos solicitados por la demandante, excepto una carta de 15 de marzo de 2000 dirigida al Presidente de la Comisión por el canciller federal alemán (en lo sucesivo, «carta del canciller alemán»), al haberse opuesto las autoridades alemanas a la divulgación de este documento. (7)

15.      De acuerdo con la Decisión de 19 de junio de 2008, las autoridades alemanas habían declarado que la divulgación de la carta del canciller alemán supondría un perjuicio para la protección del interés público con respecto a las relaciones internacionales y la política económica de la República Federal de Alemania, en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), guiones tercero y cuarto, del Reglamento nº 1049/2001.

16.      Por otro lado, las autoridades alemanas habían señalado que la divulgación de la carta del canciller alemán menoscabaría gravemente la protección del proceso de toma de decisiones de la Comisión, en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001.

17.      IFAW interpuso contra la Decisión de 19 de junio de 2008 un recurso de anulación que ha dado lugar a la sentencia impugnada en el presente proceso. Dicho recurso se basaba en sendas infracciones del artículo 4, apartado 1, letra a), guiones tercero y cuarto, y del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, ambos del Reglamento nº 1049/2001.

C.      La sentencia del Tribunal General impugnada en este proceso

18.      El Tribunal General procedió a examinar el alcance de la oposición formulada por las autoridades alemanas en virtud del artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001, destacando que dicho apartado convierte el consentimiento previo del Estado miembro en requisito necesario para la divulgación del documento, si bien, de acuerdo con la doctrina establecida en la sentencia Suecia/Comisión, el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 no confiere al Estado miembro de que se trate un derecho de veto general e incondicional que le permita oponerse, de forma puramente discrecional y sin tener que motivar su decisión, a la divulgación de cualquier documento en poder de una institución por el mero hecho de que dicho documento proceda de aquel Estado miembro.

19.      Aplicando al caso dicha doctrina (en cuya virtud, por lo demás, no debe olvidarse que quien solicita la información se dirige a la Unión y recaba, por ello, un acto comunitario), el Tribunal General se extendió sobre el contenido de la motivación necesaria facilitada por el Estado y sobre el alcance de las facultades de revisión de dicha motivación por parte de la Unión, concluyendo que el control del juez de la Unión no se limita a un control prima facie, sin que nada le impida proceder a un control pleno de la decisión de denegación de la Comisión, que debe cumplir, en particular, la obligación de motivación y que se basa en una apreciación material, por parte del Estado miembro afectado, de la aplicabilidad de las excepciones establecidas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001.

20.      Seguidamente el Tribunal General examinó el motivo denegatorio basado en la excepción relativa a la protección del interés público con respecto a la política económica de un Estado miembro, establecida en el artículo 4, apartado 1, letra a), cuarto guión, de dicho Reglamento, señalando que, en el caso, debía reconocerse a la República Federal de Alemania un amplio margen de apreciación sobre el particular, debiendo limitarse el control del juez de la Unión a comprobar el cumplimiento de las normas de procedimiento y de motivación, la exactitud material de los hechos, la falta de error manifiesto en la apreciación de los hechos y la inexistencia de desviación de poder.

21.      En cuanto a la excepción relativa a la protección del interés público con respecto a la política económica de un Estado miembro, establecida en el artículo 4, apartado 1, letra a), cuarto guión, del Reglamento nº 1049/2001, el Tribunal General sostuvo que, pese a su brevedad, la motivación ofrecida por las autoridades alemanas era suficiente para permitir a IFAW apreciar las razones de la denegación de acceso al documento en cuestión y para que el juez de la Unión pudiera ejercer el control de legalidad que le incumbe.

22.      El Tribunal General ha constatado que el examen de la solicitud de acceso a documentos se realizó respecto de cada documento a que se refería dicha solicitud. Subraya, en particular, que el paso del tiempo no ha afectado a las razones de confidencialidad opuestas por las autoridades alemanas.

III. El recurso de casación: Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

23.      El 18 de marzo de 2011 IFAW ha recurrido en casación la sentencia del Tribunal General. Su recurso se articula en dos motivos casacionales:

a)      Error de Derecho por no haber entendido que la Comisión debía haber procedido a un control exhaustivo de la negativa de Alemania para verificar si sus motivos tenían acomodo en las excepciones del artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001.

b)      Error de Derecho sobre la naturaleza y el alcance del control que debe realizar el propio Tribunal General respecto de la negativa del Estado miembro. Este motivo se descompone en dos submotivos: 1) Inadecuación de un control restringido, limitado a controlar los aspectos procesales, el respeto de la exigencia de motivación, la exactitud material de los hechos, la ausencia de error manifiesto o la desviación de poder. 2) Necesidad de que el Tribunal General hubiera tenido acceso directo al documento litigioso.

24.      Sostiene IFAW, en primer término, que el Tribunal General no ha tenido debidamente en cuenta que, tal y como afirmó el Tribunal de Justicia en el apartado 76 de la sentencia Suecia/Comisión, el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 sólo «reconoce al Estado miembro una facultad de participación en la decisión comunitaria», subrayando que, en efecto, la decisión es, en último término, una decisión de la Unión. Para IFAW, dicha decisión, de acuerdo con la sentencia Suecia/Comisión, debe adoptarse siguiendo las siguientes pautas: a) establecimiento de un diálogo leal entre la institución y el Estado miembro concernido; b) acuerdo del Estado miembro u oposición basada en las excepciones del artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001; c) conclusión del diálogo leal; d) verificación, por la institución, de la existencia de los motivos invocados, a los que se ha de hacer referencia en la decisión final; e) adopción de la decisión final. En este procedimiento, continúa IFAW, el Tribunal de Justicia exige que la institución haga un examen exhaustivo y completo de la oposición fundada del Estado miembro. Examen que comporta tres fases: a) verificar si la oposición se basa en las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001; b) verificar si el Estado miembro ha motivado su posición; c) apreciar si las excepciones y los motivos invocados son aplicables al documento concernido.

25.      El Tribunal General habría omitido el tercer y último paso, concluyendo, contra lo declarado por el Tribunal de Justicia, que «no resulta necesario determinar si la Comisión […] estaba obligada a realizar un control prima facie o un control pleno de las razones invocadas por el Estado miembro para fundamentar su oposición» (apartado 84 de la sentencia impugnada). A juicio de IFAW, el Tribunal General ha aplicado incorrectamente la sentencia de la Gran Sala del Tribunal de Justicia, introduciendo así, de manera implícita, la facultad de veto del Estado miembro, a quien en última instancia correspondería tomar la decisión de no divulgar el documento solicitado.

26.      Sin un examen completo, continúa IFAW, la institución se arriesga a denegar al público documentos respecto de los que pueden no concurrir efectivamente las excepciones alegadas por el Estado miembro. Tal sería el caso, a su juicio, con la decisión atacada, en la que la excepción basada en las «relaciones internacionales» invocada por el Estado miembro y, por tanto, por la Comisión, no concurriría en absoluto, pues ningún tercer Estado se encontraba implicado en las negociaciones en cuyo contexto se produjo el documento solicitado.

27.      A título subsidiario, IFAW sostiene que el Tribunal General está obligado a proceder a un examen completo y en buena y debida forma. En la sentencia recurrida se afirma que la verdadera cuestión planteada no atañe «al tipo de control que la Comisión estaba facultada para realizar», sino al «tipo de control […] que el juez de la Unión está facultado para realizar respecto a la decisión de la Comisión de denegar el acceso al documento controvertido» (apartado 86). Con ello, alega IFAW, el Tribunal General destaca que si la Comisión no hace un examen completo de la oposición del Estado miembro, él mismo está habilitado para llevarlo a cabo. Suponiendo que la Comisión no viniera ya obligada a realizar ese examen completo (lo que IFAW rechaza), el Tribunal General debería observar las tres etapas a las que se ha hecho referencia en el punto 24. Lo que necesariamente implica que debe ordenar la aportación del documento a la causa con el fin de verificar por sí mismo la existencia y, por tanto, la aplicabilidad de las excepciones opuestas por la institución e invocadas en origen por el Estado miembro.

28.      Para IFAW, si el Tribunal General es la única institución llamada a realizar un control completo, debe entonces garantizar la legalidad y la autenticidad de la decisión de la Comisión y no puede cumplir con esta obligación sin haber visto ni analizado el documento en cuestión.

29.      Sostiene IFAW que el Tribunal General no sólo ha entendido que no era necesario ordenar la aportación de la carta al proceso, sino que además habría incurrido en una contradicción. Y ello porque, después de afirmar que es la única institución habilitada para realizar un examen completo, el Tribunal General da un paso atrás al decir que ante una negativa de un Estado miembro debe respetar el amplio margen de apreciación que a éste le corresponde, limitando así el alcance de su control, que queda reducido a examinar el respeto de las reglas de procedimiento, el cumplimiento de la obligación de motivar, la exactitud material de los hechos y la ausencia de error manifiesto o desviación de poder. En definitiva, con este planteamiento se reconoce al Estado miembro, al fin, un derecho de veto.

30.      Se interesa, por tanto, la anulación de la sentencia impugnada y la de la decisión de la Comisión, así como la condena de ésta en costas.

31.      En su escrito de contestación al recurso, la Comisión comienza por afirmar que no se opone al análisis que IFAW hace de la sentencia Suecia/Comisión en lo referido a las obligaciones de control de la Comisión, aunque por lo que hace a las tres fases del proceso de control la Comisión insiste en defender la posición que ya mantuvo ante el Tribunal General, a saber, que a) consultó a las autoridades nacionales, las cuales b) se opusieron invocando determinadas excepciones del Reglamento nº 1049/2001, y que, c) una vez comprobado por la Comisión que las excepciones y su motivación eran prima facie ajustadas a Derecho, dictó una decisión motivada.

32.      En cuanto al reproche al Tribunal General por haber omitido la tercera fase del proceso, la Comisión entiende que carece de fundamento y que pone de manifiesto que la recurrente no ha entendido cuál es la posición del Tribunal General. Para la Comisión, éste se ha ajustado fielmente a la sentencia Suecia/Comisión.

33.      Señala la Comisión que en el apartado 81 de la sentencia recurrida el Tribunal General afirmó que «[e]n la medida en que la Comisión no se oponga a la divulgación del documento controvertido y haga mención en su decisión de las razones invocadas por el Estado miembro, serán las razones alegadas por ese Estado miembro, reproducidas en dicha decisión, las que tendrá que examinar el juez de la Unión». Por ello, cuando el Tribunal General dice que «no resulta necesario determinar si la Comisión […] estaba obligada a realizar un control prima facie o un control pleno de las razones invocadas por el Estado miembro para fundamentar su oposición» (apartado 84) o que no es ésa la cuestión «pertinente», lo que en realidad hace el Tribunal General no es tanto establecer un derecho de veto cuanto decir que la decisión de la institución debe fundamentarse en las excepciones establecidas por el Reglamento nº 1049/2001, independientemente de la cuestión de saber si esas excepciones se fundamentan en una apreciación de las mismas por parte de la propia institución o por el Estado miembro concernido. Cuando la institución examina («verifica») si las excepciones y los motivos invocados por el Estado miembro lo son prima facie de manera ajustada a Derecho, a la vista de las circunstancias del caso, y exterioriza dichos motivos en la decisión final denegatoria, tales motivos son ya los de la institución y pueden ser objeto de un control jurisdiccional, sea cual sea su origen. El Tribunal General, por tanto, habría adoptado una posición muy clásica al afirmar que la institución debe poner de manifiesto los motivos de su decisión y que el juez de la Unión debe examinarlos. Con ello se habría ajustado a las pautas establecidas en la sentencia Suecia/Comisión.

34.      Por lo que hace al segundo motivo casacional, la Comisión sostiene que se basa en un malentendido. A su juicio, la recurrente parece confundir el concepto de «control» con el de «divulgación». Lo que viene a decir es que el juez de la Unión no puede realizar un examen completo sin examinar los documentos concernidos. Independientemente de la carga de trabajo que ello haría recaer sobre el juez de la Unión así como del hecho de que esa afirmación no tiene en cuenta el carácter discrecional del poder de decisión respecto de las medidas de instrucción, incluida la aportación de documentos, la Comisión estima que esa afirmación equivaldría a una distorsión de la naturaleza de una acción de nulidad y del control ejercido por el juez de la Unión en relación con las disposiciones establecidas en el artículo 263 del Tratado. En sustancia, el motivo casacional impondría al juez de la Unión ponerse sistemáticamente en el lugar de la institución habilitada para adoptar la decisión.

35.      Dada la naturaleza del control ejercido por el Tribunal General, alega la Comisión que la recurrente se equivoca en cuanto a la posición del Tribunal General, pues éste no estima que deba limitarse a hacer un control limitado y respetuoso del amplio margen de apreciación que corresponde al estadio miembro. Al contrario, según resulta de los apartados 87 y 88 de la sentencia impugnada, el Tribunal General no considera, a juicio de la Comisión, que no tenga derecho a llevar a cabo un examen completo.

36.      Concluye la Comisión afirmando que la excepción citada en la Decisión denegatoria y que ha sido examinada por el Tribunal General es la contenida en el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1049/2001, a saber: «la política financiera, monetaria o económica de la Comunidad o de un Estado miembro». En el asunto Sisón/Consejo, (8) relativo a la denegación, por el Consejo, de la divulgación de un documento apoyándose en una excepción del artículo 4, apartado 1, letra a), el Tribunal de Justicia afirmó que «ha de reconocerse a esta última institución un amplio margen de apreciación para determinar si la divulgación de los documentos pertenecientes a ámbitos comprendidos en dichas excepciones puede perjudicar el interés público» (apartado 34), afirmando a continuación que el control ejercido por el Tribunal sobre tal decisión debe limitarse al respeto de las reglas de procedimiento y de motivación, de la exactitud material de los hechos y de la ausencia de error manifiesto y desviación de poder. Posición ésta a la que la sentencia recurrida hace referencia en los apartados 104 y 105. Es, por tanto, en razón de la naturaleza de la excepción invocada que el Tribunal General ha aceptado el amplio margen de maniobra dejado al Estado miembro. Por ello, la Comisión entiende que el segundo motivo casacional también debe ser rechazado.

37.      Por lo expuesto, la Comisión interesa la desestimación del recurso y la condena en costas de la recurrente.

IV.    Apreciación

38.      El presente recurso de casación plantea sustancialmente un problema de control de la actividad administrativa desde dos perspectivas diferentes. Por un lado (primer motivo), el «control» que las instituciones de la Unión pueden o deben realizar sobre decisiones de los Estados miembros referidas al acceso a sus documentos propios en posesión de la Unión. Por otro (segundo motivo), el control jurisdiccional que puede o debe ejercerse por los Tribunales de la Unión sobre la decisión final acerca de la solicitud de acceso a dichos documentos dirigida a las instituciones de la Unión.

A.      Primer motivo impugnatorio: Naturaleza y alcance del control de la Comisión sobre las razones invocadas por el Estado miembro concernido para oponerse a la divulgación

39.      Como se acaba de indicar en el punto 23 a), IFAW invoca como primer motivo casacional un supuesto error de Derecho del Tribunal General por no haber entendido que la Comisión debía haber procedido a un control exhaustivo de la negativa de Alemania para verificar si sus motivos se acomodaban a las excepciones del artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001.

40.      Conviene comenzar recordando que, con arreglo al Reglamento nº 1049/2001, en la medida en que se trate de documentos de las instituciones de la Unión, son éstas las únicas competentes para determinar si concurren en un supuesto concreto las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento. Por el contrario, tratándose de «documentos de terceros», el artículo 4, apartado 4, reconoce a sus titulares el derecho a ser consultados «con el fin de verificar si son aplicables las excepciones previstas en los apartados 1 y 2» del propio artículo 4.

41.      Finalmente, si el tercero en cuestión es un Estado miembro, el apartado 5 del artículo 4 del Reglamento reconoce a éste la facultad de «solicitar […] que no divulgue sin su consentimiento previo» el documento en poder de la Unión. Este es el específico precepto cuya interpretación es de nuevo objeto del presente recurso.

42.      Buena parte de las espinosas cuestiones suscitadas por este apartado han sido abordadas por el Tribunal de Justicia en la sentencia Suecia/Comisión, de 18 de diciembre de 2007, de la que trae causa directa la sentencia del Tribunal General impugnada en este proceso. Nadie podría decir que al abordarlas también las haya en igual medida resuelto, pues el precepto en cuestión plantea dificultades de interpretación nada despreciables. (9)

43.      El apartado  5 del artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 confiere al Estado miembro la facultad de solicitar que no se divulgue un documento propio sin su consentimiento. A primera vista, la norma sólo parece tener sentido en tanto que referida a dos posibles conductas que, por lo demás, aparecen como mutuamente excluyentes: A) Se trata de una simple solicitud, atendible o no. B) Se trata de una pretensión que se impone por sí misma como una facultad de veto y para cuyo ejercicio no es necesaria otra voluntad que la del propio Estado miembro.

44.      En mi criterio, la sentencia Suecia/Comisión ha buscado, sin embargo, superar esa alternativa. Lo ha hecho por medio de un pronunciamiento que suscita, a su vez, sus propias dificultades de interpretación. Con independencia de ello, debe reconocerse que la resolución en cuestión ha supuesto un avance en la racionalización del régimen del Derecho de la Unión en este ámbito (10) En esencia, el Tribunal de Justicia ha querido deducir del espíritu del Reglamento nº 1049/2001 el fundamento normativo y conceptual necesario para configurar, pese a todo, un tertium susceptible de reducir a unidad los términos de aquella contradicción.

45.      Aun reconociendo lo aventurado del intento, entiendo que en Suecia/Comisión el Tribunal de Justicia ha fijado una doctrina que podría quedar resumida grosso modo en los siguientes puntos.

46.      En primer lugar, el Tribunal concibe el sentido del precepto como una norma que establece un procedimiento, antes que un reparto de competencias (apartado 93). En concreto, se trata de un proceso en el que «participan» el Estado miembro y la Comisión (apartado 93). Pero la eventual denegación del acceso al documento, y esto debe ser subrayado, es un acto imputable estrictamente a la Comisión (apartado 94).

47.      En segundo lugar y en coherencia con lo anterior, la «solicitud» del Estado miembro no tiene el carácter de un veto «general e insuperable» (apartado 75). En consecuencia, al Estado miembro se le exige ante todo «motivar» su eventual negativa (apartado 87). Más aún, esa negativa debe motivarse con apoyo precisamente en alguna de las excepciones recogidas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001 (apartado 88).

48.      Por su parte, en tercer lugar, y éste es sin duda el extremo más delicado, y en el que se centra el presente motivo casacional, el Tribunal de Justicia parece haber limitado la participación de la Comisión a la «verificación» (apartado 89) de las condiciones anteriormente impuestas al Estado miembro. En otras formulaciones, que la motivación exista, que haya sido exteriorizada y que la misma se base en las referidas excepciones. Ciertamente, la Comisión está llamada a hacer su propia motivación, pero a fin de cuentas esta motivación puede o acaso no debe ser otra que la que le traslada el Estado miembro (apartado 90).

49.      Por fin, y en cuarto lugar, se advierte de que la decisión emanada por la Comisión es susceptible de control jurisdiccional (apartados 89 y 90). Este último elemento conecta ya, sin embargo, con el segundo motivo casacional.

50.      Sostiene IFAW que la sentencia del Tribunal General recurrida en casación reintroduce una facultad de veto que ya debía entenderse superada con el abandono de la «regla del autor» que supuso la entrada en vigor del Reglamento nº 1049/2001, tal y como se dijo expresamente en el apartado 59 de la sentencia Suecia/Comisión. A juicio de IFAW, esa involución resultaría del hecho de que el Tribunal General ha entendido que el «control» por la Comisión de la negativa de un Estado miembro a la divulgación de un documento propio puede perfectamente limitarse al examen de las cuestiones formales y de procedimiento, sin necesidad de extenderse en un examen exhaustivo y riguroso del fundamento de la negativa a la luz de las excepciones contempladas en el Reglamento nº 1049/2001.

51.      A mi juicio, y coincidiendo con el parecer de la Comisión, la conclusión anterior es el resultado de una lectura equivocada de la sentencia recurrida. En efecto, la recurrente ha centrado su atención en la afirmación del Tribunal General de que «no resulta necesario determinar si la Comisión […] estaba obligada a realizar un control prima facie o un control pleno de las razones invocadas por el Estado miembro para fundamentar su oposición» (apartado 84 de la sentencia impugnada), de lo que IFAW deduce que el Tribunal General entiende que la Comisión no está obligada a verificar si las excepciones del Reglamento nº 1049/2001 invocadas por el Estado miembro concurren efectivamente en el supuesto de autos.

52.      Esa conclusión no es, sin embargo, en mi opinión, la que se desprende del tenor de la sentencia impugnada.

53.      En efecto, el Tribunal General comienza destacando, en el apartado 79 de su sentencia, que «[l]a Comisión, en cuanto autora de una decisión de denegación de acceso a estos documentos, es responsable de la legalidad de ésta.»

54.      Dicha legalidad depende de la concurrencia debidamente motivada de alguna de las excepciones previstas en el Reglamento nº 1049/2001. En su condición de «autora» de la decisión denegatoria, es obvio que es a la Comisión a quien corresponde apreciar si efectivamente concurren, o no, aquellas excepciones. Para ello puede tanto formarse un juicio propio como hacer suyo el juicio del Estado miembro concernido. En ambos casos es evidente que, con independencia de su origen, las razones en las que se fundamenta la decisión denegatoria deben ser suficientes a los fines de motivar una decisión imputable a la Unión. Y éste es, precisamente, el punto en el que ha centrado su interés el Tribunal General, destacando que si, como sucede en el supuesto examinado, la Comisión ha hecho suyas las razones aducidas por el Estado miembro, está obligada a exponerlas en la decisión denegatoria.

55.      Con ello el Tribunal General se ha atenido estrictamente a lo resuelto por la Gran Sala en la sentencia Suecia/Comisión.

56.      En efecto, en el apartado 88 de la sentencia Suecia/Comisión se dejó claro que, tras el diálogo leal entre la institución y el Estado miembro concernido respecto de la posible aplicación de las excepciones previstas en el Reglamento, «la institución no puede admitir la oposición manifestada por un Estado miembro a divulgar un documento procedente de él si esta oposición carece de toda motivación o si la motivación aportada no se articula sobre las excepciones enumeradas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001. Cuando, a pesar de la petición expresa en este sentido dirigida por la institución al Estado miembro de que se trata, éste no aporta dicha motivación, la institución debe, si considera, por su parte, que no se aplica ninguna de dichas excepciones, permitir el acceso al documento solicitado.»

57.      En palabras del apartado 89 de la sentencia Suecia/Comisión, «la propia institución está obligada a motivar la decisión de denegación que opone al autor de la petición de acceso.» Quiere ello decir que la motivación de la denegación es inexcusable. Ahora bien, si las razones en las que finalmente se fundamenta la denegación son las invocadas por el Estado miembro, es obligado «que la institución no sólo mencione, en su decisión, la oposición a la divulgación del documento solicitado manifestada por el Estado miembro de que se trata, sino también los motivos invocados por este Estado miembro para acogerse a alguna de las excepciones al derecho de acceso establecidas en su artículo 4, apartados 1 a 3. En efecto, dichas referencias pueden hacer que el solicitante comprenda el origen y los motivos de la negativa que se le opone y la jurisdicción competente ejerza, en su caso, el control que tiene atribuido.» (loc. cit.).

58.      Quiere ello decir que, a los fines de la motivación de la decisión denegatoria, es necesario, pero también suficiente, que la institución ponga de manifiesto las razones aducidas por el Estado miembro para justificar la concurrencia de alguna de las excepciones previstas en el Reglamento nº 1049/2001. Y tal ha sido lo que ha sucedido en el caso de autos, pues la Comisión ha dado cuenta de los motivos invocados por la República Federal, asumiéndolas como propias y suficientes para justificar la decisión denegatoria última, de la que, como acto de la Unión, la Comisión es responsable.

59.      Este es el contexto en el que hay que entender la afirmación del apartado 86 de la sentencia recurrida en el sentido de que, dadas las circunstancias del caso examinado, lo relevante no es tanto el tipo de control llevado a cabo por la Comisión respecto de los motivos aducidos por el Estado miembro, cuanto el control jurisdiccional de fondo sobre dicha motivación.

60.      Es claro, en definitiva, a mi juicio, que la Comisión se atuvo a la doctrina establecida en la sentencia Suecia/Comisión cuando, a la vista de las razones invocadas por la República Federal de Alemania, las hizo suyas como motivación de la decisión final denegatoria, haciendo así posible «que el solicitante comprend[diera] el origen y los motivos de la negativa que se le opone y la jurisdicción competente ejerza, en su caso, el control que tiene atribuido», en los términos del repetido apartado 89 de la sentencia Suecia/Comisión.

61.      Entiendo, en consecuencia, que el primer motivo impugnatorio debe ser desestimado, toda vez que, contra lo alegado por IFAW, el Tribunal General, al considerar que la Comisión había actuado conforme a Derecho al exponer los motivos aducidos por el Estado miembro concernido para evitar el acceso al documento interesado, se atuvo a la doctrina establecida en la sentencia Suecia/Comisión, que cifra en esa exposición el deber de la Comisión en el marco del proceso de decisión establecido por el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001, donde viene obligada a no atender a más razones que a las fundamentadas en las excepciones previstas en dicho Reglamento.

B.      Segundo motivo impugnatorio: Naturaleza y alcance del control jurisdiccional

62.      Con el segundo motivo impugnatorio se reprocha a la sentencia recurrida un error de Derecho sobre la naturaleza y el alcance del control que debe realizar el propio Tribunal General respecto de la negativa del Estado miembro. Un primer submotivo critica el carácter restringido del control verificado por el Tribunal General sobre la decisión denegatoria, indebidamente limitado, en opinión de IFAW, a los aspectos formales del proceso de toma de decisión y a la constatación de la existencia de una motivación ajustada a los hechos y no incursa en error o desviación de poder.

63.      La sentencia Suecia/Comisión disipó ya toda posible duda acerca de la protección jurisdiccional garantizada al autor de la solicitud de acceso denegada por la institución. De acuerdo con su apartado 90, en efecto, la Gran Sala precisó que, «en caso de que el Estado miembro se niegue, de forma motivada, a autorizar el acceso al documento en cuestión y, por tanto, la institución se vea obligada a denegar la solicitud de acceso, su autor goza de protección jurisdiccional, en contra de los temores expresados, en particular, por IFAW.»

64.      En tanto que protección jurisdiccional, respetuosa, pues, con el contenido del derecho a la tutela judicial efectiva garantizado por el artículo 47 CDFUE, la misma comprende un enjuiciamiento material y de fondo sobre la legalidad del acto o disposición recurridos, pues no en vano destaca la Gran Sala que, en último término, la decisión denegatoria es un acto de la Unión, sujeta, por tanto, en toda su extensión, al Derecho de la Unión.

65.      No otra cosa se afirma en la sentencia ahora impugnada, en cuyo apartado 87 se dice que, «[p]or lo que respeta al control judicial de la legalidad de una decisión de denegación de este tipo, del apartado 94 de la sentencia Suecia/Comisión […] se desprende que es competencia del juez de la Unión, a instancias del interesado al que la institución requerida ha denegado el acceso, controlar si esta negativa puede fundarse válidamente [(11)] en las excepciones enumeradas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001, y ello tanto si la negativa procede de la apreciación de las excepciones hecha por la propia institución como si la ha realizado el Estado miembro de que se trata.

66.      De ello se deriva que, en contra de lo que alega la Comisión, por lo que hace a la aplicación del artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001, el control del juez de la Unión no se limita a un control prima facie. Por tanto, la aplicación de esta disposición no le impide proceder a un control pleno de la decisión de denegación de la Comisión, que debe cumplir, en particular, la obligación de motivación y que se basa en una apreciación material, por parte del Estado miembro afectado, de la aplicabilidad de las excepciones establecidas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001.»

67.      Nada de lo anterior permite suscribir la afirmación de IFAW en el sentido de que el Tribunal General haya defendido que su control jurisdiccional sobre la decisión denegatoria no ha de ser tan incisivo y extenso como el ejercido sobre cualesquiera actos o disposiciones de la Unión sometidos a su jurisdicción. No podría, en efecto, ser de otra manera, atendida la trascendencia del derecho fundamental implicado, pues no puede olvidarse que la tutela jurisdiccional frente a la Administración constituye, junto con el principio de legalidad, uno de los pilares fundamentales en el proceso histórico de afirmación del Estado de Derecho, cuya tradición y principios son también fundamento de la Unión (artículo 2 TUE).

68.      Cuestión distinta es si, ya en el caso concreto que aquí interesa, el Tribunal General ha llevado efectivamente a cabo un control jurisdiccional digno de ese nombre en tanto que contenido del derecho a la tutela judicial garantizado ahora por el artículo 47 CDFUE. Lo cual nos conecta con el segundo de los submotivos de este segundo motivo casacional exige plantearse antes otra cuestión; a saber, si era necesario que el Tribunal General hubiera tenido acceso directo al documento litigioso.

69.      En este punto, a mi juicio, el recurso de casación merece ser estimado.

70.      En mi opinión, lleva razón IFAW al sostener que el Tribunal General debió ordenar, a efectos de su examen in camera, la aportación del documento litigioso a la causa con el fin de verificar por sí mismo la existencia y, por tanto, la aplicabilidad de las excepciones opuestas por la institución e invocadas en origen por el Estado miembro.

71.      En estos términos, la cuestión no es ya si, como alega IFAW, el examen del Tribunal General debió ser exhaustivo o si, como ha entendido el Tribunal General, en supuestos como el debatido es preciso reconocer al Estado miembro concernido un amplio margen de apreciación a la hora de invocar excepciones a la divulgación de un documento. La cuestión que aquí importa es previa a esos planteamientos.

72.      En efecto, sin necesidad de entrar a precisar la intensidad que debe ofrecer el control jurisdiccional de la decisión denegatoria de acceso, es obvio que, por baja que pueda ser, dicho control debe realizarse siempre a la luz del documento litigioso en cuestión. En otro caso será imposible determinar si las razones invocadas por el Estado miembro concernido, por generoso que se quiera ser en su apreciación, se corresponden en alguna medida con la entidad real del contenido del documento cuya divulgación se deniega.

73.      El control jurisdiccional sobre la decisión denegatoria ha de versar sobre la motivación que la fundamenta. Y si dicha motivación se articula en la ponderación de los efectos que la divulgación del documento ha de producir sobre determinados bienes, valores o intereses, su control sólo será posible en la medida en que el Tribunal General pueda formarse su propio juicio acerca del contenido material del documento. Únicamente si conoce su contenido podrá el Tribunal General apreciar el fundamento de las razones aducidas por la Comisión y el Estado miembro concernido para impedir su difusión. En otro caso el Tribunal General se limitaría a hacer un juicio por referencia de parte interesada, fiando su resolución, en último término, al argumento de autoridad del sujeto cuya decisión ha de estar sometida, sin embargo, a un control jurisdiccional efectivo.

74.      Una vez que el Tribunal General, a la vista del documento, haya podido formarse un juicio sobre el alcance de las posibles consecuencias de su divulgación, estará ya en condiciones de examinar y ponderar las razones invocadas por la Comisión y el Estado miembro concernido para impedirla. Es entonces cuando podrá discutirse si el Tribunal General debe dejar a estos últimos un grado mayor o menor de apreciación; es decir, si en último término ha de imponerse la valoración del Tribunal General o la de la Comisión. Es ésta la alternativa típica en todo proceso de control jurisdiccional de la actuación administrativa. (12) Pero para que pueda plantearse es obvio que han de estar presentes dos valoraciones autónomas: la del órgano jurisdiccional y la del poder público cuya actuación se enjuicia. Una y otra basadas en la apreciación directa e inmediata del hecho o de la conducta a cuyas consecuencias se apela para justificar el contenido del acto jurídico sometido al control de la jurisdicción.

75.      Está por ello fuera de lugar, a mi juicio, la afirmación de la Comisión en el sentido de que imponer al Tribunal General el examen directo del documento –además de suponerle una carga indebida de trabajo y contradecir el carácter discrecional de sus facultades en materia de adopción de medidas instructoras– implicaría una «distorsión de la naturaleza del recurso de anulación […], obligando al juez de la Unión a ponerse sistemáticamente en el lugar de la institución habilitada para adoptar la decisión» (apartado 10 del escrito de alegaciones de la Comisión).

76.      Muy por el contrario. En primer lugar, porque el argumento de la carga de trabajo no puede condicionar el debido ejercicio de la jurisdicción. En segundo término, porque no se trata en este caso de la adopción de una medida de instrucción que tenga por fin la aportación de un documento necesario para formarse un juicio sobre las posiciones defendidas por las partes respecto del objeto del proceso, sino de una medida instructora necesaria para conocer, precisamente, el objeto mismo sobre el que versa el enfrentamiento entre las partes del proceso. En último lugar, porque está en la «naturaleza» del recurso de anulación someter al juicio de la jurisdicción la legalidad de una decisión de la Unión que habrá de determinarse a partir del examen de la motivación en la que se fundamenta. Examen que, en el supuesto de autos, sólo es posible si el Tribunal General puede formarse un juicio propio sobre el contenido del documento controvertido, pues sólo a partir de ese juicio estará en condiciones de apreciar el fundamento de las razones invocadas por la institución que se opone a su divulgación.

77.      En definitiva, entiendo que el segundo motivo del recurso de casación debe ser estimado en el segundo de sus extremos.

V.      Sobre la resolución definitiva del litigio por el Tribunal de Justicia

78.      De conformidad con el artículo 61 del Estatuto del Tribunal de Justicia, «cuando se estime el recurso de casación, el Tribunal de Justicia anulará la resolución del Tribunal General», pudiendo «resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita, o bien devolver el asunto al Tribunal General para que este último resuelva».

79.      A mi juicio, no se da el caso de que el Tribunal de Justicia pueda resolver definitivamente el litigio. Dados los términos de la estimación del recurso de casación que propongo, procede anular la sentencia recurrida y devolver el asunto al Tribunal General para que resuelva tras examinar directamente el documento litigioso.

VI.    Costas

80.      De conformidad con el artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, propongo al Tribunal de Justicia que disponga que cada parte asuma sus propias costas.

VII. Conclusión

81.      En virtud de las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que decida:

Estimar parcialmente el recurso de casación acogiendo el segundo motivo casacional, basado en error en la interpretación del artículo 4, apartado 5, del Reglamento (CE) nº 1049/2001 y, en consecuencia:

1)      Anular la sentencia del Tribunal General de 13 de enero de 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Comisión (T-362/08), por la que se desestima el recurso de anulación de la Decisión de la Comisión de fecha 19 de junio de 2008, denegatoria de acceso a un documento remitido a la Comisión por las autoridades alemanas en el marco de un procedimiento sobre el cambio de categoría de un lugar protegido con arreglo a la Directiva 92/43.

2)      Devolver el asunto al Tribunal General para que resuelva tras examinar directamente el documento litigioso.

3)      Disponer que las partes asuman sus propias costas.


1–      Lengua original: español.


2–      Asunto T-362/08.


3–      Asunto C-64/05 P, Rec. p. I-11389.


4–      DO L 145, p. 43.


5–      Directiva del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7).


6–      Sentencia IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Comisión (T‑168/02, Rec. p. II‑4135).


7–      Los documentos facilitados eran un total de ocho, procedentes de la ciudad de Hamburgo y de la República Federal de Alemania.


8–      Sentencia de 1 de febrero de 2007 (C-266/05 P, Rec. p. I-1233).


9–      Como señalaba el Abogado General Poiares Maduro en el punto 32 de sus conclusiones en el asunto Suecia/Comisión, el Gobierno danés había acertado entonces al calificar la ambigüedad insuperable del tenor literal del artículo 4, apartado 5, como un «equívoco constructivo» al que hubo necesariamente que recurrir para que fuera posible su adopción por el legislador comunitario. Si esa necesidad constituye una razón suficiente para la interpretación «política» del sentido del precepto, no puede serlo para su interpretación jurídica, que es lo único que puede esperarse de un Tribunal. Por lo demás, la doctrina es unánime en la apreciación de las dificultades interpretativas del precepto. Además de la referencia del Abogado General Poiares Maduro en la nota 20 de sus conclusiones [Heliskoski, J. y Leino, P., «Darkness at the break of noon: the case law on Regulation nº 1049/2001 on access to documents», CMLR, vol. 43 (2006), pp. 735 y ss.], puede citarse a Guichot, E., Transparencia y acceso a la información en el Derecho Europeo, Cuadernos Universitarios de Derecho Administrativo, Sevilla, 2011, pp. 123 y ss., quien también da cuenta de las perspectivas de reforma de la normativa vigente. En esa línea, Leino, P., «Case C-64/05 P, Kingdom of Sweden v. Comisión of the European Communities and Others, Judgment of the European Court of Justice (Grand Chamber) of 18 December 2007» CMLR, vol. 45 (2008), pp. 1469 y ss.


10–      Son numerosos los comentarios que ha merecido la sentencia Suecia/Comisión y en los que se expone y analiza la solución arbitrada por el Tribunal de Justicia. A los citados en la nota precedente pueden añadirse, entre otros, Diamandouros, N., «Openness and Acces to Documents», EStAL, 4/2008, Schadtle, K., «Informationsfreiheit und Verwaltungtransparenz in Europa: Das Recht auf Zugang zu Dokumenten aus den EG-Mitgliedstaaten auf dem Prüfstand – Zugleich eine Besprechung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 18. Dezember 2007, Rs. C-64/05 P», DöV (2008), pp. 455 y ss., Wegener, B.W., «Art. 15, Rn. 19-22», en Callies/Ruffert, EUV. AEUV Kommentar, C.H. Beck, Múnich, 4ª ed., 2011.


11–      Cursiva mía.


12–      Por todos, Santamaría Pastor, J.A., Principios de Derecho Administrativo General, vol. II, 2ª ed., Iustel, Madrid, 2009, pp. 686 y ss.