Language of document : ECLI:EU:C:2012:378

EUROOPA KOHTU OTSUS (kaheksas koda)

21. juuni 2012(*)

Direktiiv 2001/42/EÜ – Teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine – Artikli 3 lõike 2 punkt b – Liikmesriikide kaalutlusruum

Kohtuasjas C‑177/11,

mille ese on ELTL artikli 267 alusel Symvoulio tis Epikrateiase (Kreeka) 5. novembri 2010. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 15. aprillil 2011, menetluses

Syllogos Ellinon Poleodomon kai Chorotakton

versus

Ypourgos Perivallontos, Chorotaxias & Dimosion Ergon,

Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon,

Ypourgos Esoterikon, Dimosias Dioikisis kai Apokentrosis,

EUROOPA KOHUS (kaheksas koda),

koosseisus: koja esimees A. Prechal, kohtunikud K. Schiemann (ettekandja) ja E. Jarašiūnas,

kohtujurist: J. Kokott,

kohtusekretär: vanemametnik L. Hewlett,

arvestades kirjalikus menetluses ja 29. märtsi 2012. aasta kohtuistungil esitatut,

arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:

–        Syllogos Ellinon Poleodomon kai Chorotakton, esindaja G. P. Giannakourou,

–        Ypourgos Perivallontos, Chorotaxias & Dimosion Ergon ning Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon ja Ypourgos Esoterikon, Dimosias Dioikisis kai Apokentrosis, esindaja: F. Iatrelis,

–        Kreeka valitsus, esindajad: K. Paraskevopoulou, C. Divani, G. Karipsiadis ja I. Bakopoulos,

–        Belgia valitsus, esindaja: T. Materne,

–        Euroopa Komisjon, esindajad: P. Oliver, M. Patakia ja S. Petrova,

arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,

on teinud järgmise

otsuse

1        Eelotsusetaotlus puudutab Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. juuni 2001. aasta direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta (EÜT L 197, lk 30; ELT eriväljaanne 15/06, lk 157; edaspidi „keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiv”) artikli 3 lõike 2 punkti b tõlgendamist.

2        Taotlus on esitatud menetluses, milles Ateenas asuv ühendus Syllogos Ellinon Poleodomon kai Chorotakton esitas Symvoulio tis Epikrateiasele kaebuse, milles palus tühistada ministrite 28. augusti 2006. aasta määrus 107017, millega võeti Kreeka õigusesse üle keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiv (YPEXODE/EYPE/oik. 107017/28‑8‑2006, edaspidi „ministrite 28. augusti 2006. aasta määrus”) ja mille on ühiselt vastu võtnud Ypourgos Perivallontos, Chorotaxias & Dimosion Ergon (keskkonna‑, regionaalplaneerimise ja riigihanke minister), Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon (majandus‑ ja rahandusminister) ning Ypourgos Esoterikon, Dimosias Dioikisis kai Apokentrosis (sise‑, avaliku halduse ja detsentraliseerimise minister).

 Õiguslik raamistik

 Liidu õigusnormid

3        Käesolevas asjas on asjassepuutuvad järgmised direktiivid:

–        keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiv;

–        nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiiv 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (EÜT L 206, lk 7; ELT eriväljaanne 15/03, lk 102), muudetud nõukogu 20. novembri 2006. aasta direktiiviga 2006/105/EÜ (ELT L 363, lk 368; edaspidi „elupaikade direktiiv”), ning

–        nõukogu 2. aprilli 1979. aasta direktiiv 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta (EÜT L 103, lk 1; ELT eriväljaanne 15/01), kodifitseeritud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. novembri 2009. aasta direktiiviga 2009/147/EÜ (ELT 2010, L 20, lk 7, edaspidi „linnudirektiiv”).

 Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiv

4        Vastavalt keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi põhjendusele 10 on kõigil kavadel ja programmidel, mille puhul tuleb elupaikade direktiivi alusel korraldada hindamine, tõenäoliselt oluline keskkonnamõju ning nende suhtes tuleks üldiselt kohaldada süstemaatilist keskkonnamõju hindamist.

5        Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikkel 3 „Reguleerimisala” sätestab:

„1.      Vastavalt artiklitele 4−9 korraldatakse lõigetes 2−4 osutatud tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine.

2.      Kui lõikest 3 ei tulene teisiti, hinnatakse kõigi nende kavade ja programmide keskkonnamõju,

a)      mis on koostatud põllumajanduse, metsanduse, kalanduse, energeetika, tööstuse, veonduse, jäätmehoolduse, veemajanduse, telekommunikatsiooni, turismi, asulaplaneerimise või maakasutuse valdkonnas ja millega luuakse raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, mis on loetletud direktiivi 85/337/EMÜ I ja II lisas; või

b)      mille suhtes on peetud vajalikuks korraldada hindamine [elupaikade direktiivi] artikli 6 või 7 alusel seoses tõenäolise mõjuga asukohas.

3.      Lõikes 2 osutatud kavasid ja programme, milles määratakse väikese piirkonna kasutamine kohalikul tasandil, ning lõikes 2 osutatud kavade ja programmide väiksemaid muudatusi tuleb hinnata ainult siis, kui liikmesriigid otsustavad, et neil on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju.

4.      Liikmesriigid otsustavad, kas lõikes 2 osutamata kavadel ja programmidel, mis loovad raamistiku tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju.

5.      Liikmesriigid otsustavad, kas lõigetes 3 ja 4 osutatud kavadel ja programmidel on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju, üksikjuhtumite uurimise või kava‑ ja programmiliikide kindlaksmääramise või mõlema lähenemisviisi ühitamise teel. Otsustamisel võtavad liikmesriigid alati arvesse II lisas sätestatud asjakohaseid kriteeriume, et tagada tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide kuulumine käesoleva direktiivi reguleerimisalasse.

[...]”.

 Elupaikade direktiiv

6        Elupaikade direktiivi artikkel 4 sätestab:

„1.      Iga liikmesriik esitab III lisas (1. etapp) sätestatud kriteeriumide ja asjakohase teadusinfo alusel alade loetelu, kus märgitakse, milliseid kohalikke I lisas nimetatud looduslikke elupaigatüüpe ja II lisas nimetatud liike alal esineb. […]

[...]

2.      Komisjon kehtestab kokkuleppel kõikide liikmesriikidega III lisas (2. etapp) sätestatud kriteeriumide alusel ja artikli 1 punkti c alapunktis iii nimetatud kõigi viie biogeograafilise piirkonna ja artikli 2 lõikes 1 nimetatud kogu territooriumi kohta liikmesriikide esitatud loeteludel põhineva ühenduse jaoks oluliste alade esialgse loetelu, märkides alad, kus on üks või mitu esmatähtsat looduslikku elupaigatüüpi või esmatähtsat liiki.

[...]

Ühenduse jaoks olulisteks aladeks valitud alade loetelu kinnitab komisjon artiklis 21 sätestatud korras, märkides alad, kus esineb üks või mitu esmatähtsat elupaigatüüpi või esmatähtsat liiki.

3.      Lõikes 2 nimetatud loetelu kehtestatakse kuue aasta jooksul alates käesoleva direktiivi teatavakstegemisest.

4.      Kui ala on lõikes 2 sätestatud korras kinnitatud ühenduse jaoks oluliseks alaks, määravad asjaomased liikmesriigid ala erikaitsealaks võimalikult kiiresti, kuid hiljemalt kuue aasta jooksul, kehtestades prioriteedid lähtuvalt sellest, kui tähtis ala on I lisas nimetatud looduslike elupaigatüüpide või II lisas nimetatud liikide soodsa kaitsestaatuse säilitamise või taastamise ja Natura 2000 sidususe seisukohast, ning pidades silmas ala ähvardavat kahjustamist või hävitamist.

5.      Niipea kui ala on kantud lõike 2 kolmandas lõigus nimetatud loetellu, kohaldatakse selle suhtes artikli 6 lõikeid 2, 3 ja 4.”

7        Elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 3 sätestab:

„Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse‑eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.”

8        Elupaikade direktiivi artikkel 7 näeb ette:

„Käesoleva direktiivi artikli 6 lõigetest 2, 3 ja 4 tulenevad kohustused asendavad kõik direktiivi 79/409/EMÜ artikli 4 lõike 4 esimesest lausest tulenevad kohustused artikli 4 lõike 1 kohaselt klassifitseeritud alade või artikli 4 lõike 2 kohaselt tunnustatud alade osas alates käesoleva direktiivi rakendamise kuupäevast või alates ala direktiivi 79/409/EMÜ kohasest klassifitseerimisest või tunnustamisest liikmesriigi poolt, kui viimane kuupäev on hilisem.”

 Linnudirektiiv

9        Linnudirektiivi artikkel 4, millega asendatakse identses sõnastuses direktiivi 79/409 artikkel 4, sätestab:

„1.      I lisas nimetatud liikide elupaikade kaitseks tuleb rakendada erimeetmeid, et kindlustada nende liikide säilimine ja paljunemine levikualal.

Sellega seoses võetakse arvesse järgmist:

a)      väljasuremisohus liigid;

b)      liigid, mis on tundlikud teatavate muutuste suhtes oma elupaigas;

c)      liigid, mida peetakse nende väikesearvuliste asurkondade või piiratud kohaliku leviku tõttu haruldaseks;

d)      teised liigid, mis oma elupaiga eripära tõttu nõuavad erilist tähelepanu.

Hindamisel võetakse arvesse arvukuse arengutendentse ja muutumist.

Liikmesriigid klassifitseerivad erikaitsealadena nende liikide kaitseks eelkõige arvuliselt ja suuruselt kõige sobivamad alad, võttes arvesse nende liikide kaitsenõudeid geograafilistel maismaa‑ ja merealadel, kus käesolevat direktiivi kohaldatakse.

2.      Liikmesriigid võtavad samalaadseid meetmeid I lisas nimetamata, kuid reeglipäraselt esinevate rändliikide ja nende pesitsus‑, sulgimis‑ ja talvitusalade ning rändepeatuspaikade suhtes, pidades silmas nende kaitsmise vajadust geograafilistel maismaa‑ ja merealadel, kus käesolevat direktiivi kohaldatakse. Sel eesmärgil pööravad liikmesriigid erilist tähelepanu märgalade ja eelkõige rahvusvahelise tähtsusega märgalade kaitsele.

[...]

4.      Liikmesriigid võtavad lõigetes 1 ja 2 osutatud kaitsealade suhtes vajalikke meetmeid, et vältida elupaikade saastamist või kahjustamist või lindude mis tahes häirimist, niivõrd kui see on käesoleva artikli eesmärkide seisukohast oluline. […]”

 Kreeka õigusnormid

10      Ministrite 28. augusti 2006. aasta määruse artikkel 1 näeb ette:

„Käesoleva määruse eesmärk on rakendada [keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi] sätted, integreerides keskkonnakaalutlused tasakaalustatud arengu raames kavade ja programmide vastuvõtmisse, sätestades kõik nende võimaliku keskkonnamõju hindamiseks vajalikud meetmed, tingimused ja menetlused ning edendades niiviisi säästvat arengut ja keskkonnakaitse kõrget taset.”

11      Ministrite 28. augusti 2006. aasta määruse artikli 3 lõike 1 punkt b sätestab:

„1.      Kui lõikest 2 ei tulene teisiti, hinnatakse kava või programmi strateegilist keskkonnamõju enne kava või programmi kinnitamist või enne vastava seadusandliku protsessi käivitamist selliste riiklike, piirkondlike, maakondlike või kohalike kavade ja programmide puhul, millel on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju, eriti:

[...]

b)      kõigi nende kavade ja programmide puhul, mida rakendatakse tervenisti või osaliselt liikmesriigi aladel, mis kuuluvad Natura 2000 ökoloogilisse võrgustikku (ühenduse tähtsusega alad ja erikaitsealad), ning mis võivad neid alasid olulisel määral mõjutada, välja arvatud halduskavad ja tegevusprogrammid, mis on nende alade haldamise ja kaitsmisega otseselt seotud või selleks hädavajalikud.

Et teha kindlaks, kas eelmises lõigus nimetatud kavad ja programmid, mis ei ole punktis a nimetatud programmid, avaldavad tõenäoliselt olulist mõju liikmesriigi aladele, mis kuuluvad Natura 2000 Euroopa ökoloogilisse võrgustikku (ühenduse tähtsusega alad ja erikaitsealad), ning kas kavade keskkonnamõju on seega vaja strateegiliselt hinnata, tuleb järgida artikli 5 lõikes 2 sätestatud esialgse keskkonnakontrolli menetlust.”

12      Ministrite 28. augusti 2006. aasta määruse artikli 5 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:

„Kõik artikli 3 lõike 1 punktis b ja lõikes 2 nimetatud kavad ja programmid peavad läbima esialgse keskkonnakontrolli, et lõikes 3 nimetatud pädev asutus saaks eespool nimetatud artiklis sätestatud konkreetsete kriteeriumide alusel otsustada, kas vaadeldav kava või programm avaldab tõenäoliselt olulist keskkonnamõju, nii et selle kohta tuleks teha keskkonnamõju strateegiline hindamine […]”

13      Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et kõnesoleva määruse artikli 3 lõike 1 punkt b ja artikkel 5 seavad keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivis sätestatud keskkonnamõju strateegilise hindamise sõltuvusse „esialgsest keskkonnamõju kontrollist”, mille eesmärk on kindlaks teha, kas asjaomased kavad ja programmid võivad avaldada olulist mõju erikaitsealadele, mis kuuluvad Natura 2000 Euroopa ökoloogilisse võrgustikku.

 Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus

14      Kaebuse esitaja esitas oma kaebuse põhjendamiseks mitu tühistamisväidet, mis puudutavad nii siseriiklikku õigust kui ka liidu õigust.

15      Kaebuse esitaja väidab liidu õigusega seoses, et keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiv ei ole ministrite 28. augusti 2006. aasta määrusega nõuetekohaselt üle võetud. Tema väitel tuleneb nimetatud direktiivi artikli 3 lõikest 4, et liikmesriikidel ei ole õigust otsustada, kas kavadel ja programmidel on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju artikli 3 lõikes 2 osutatud kavade ja programmide puhul.

16      Neil asjaoludel otsustas Symvoulio tis Epikrateias menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas [keskkonnamõju strateegilise hindamise] direktiivi artikli 3 lõike 2 punkti b, milles on sätestatud, et hinnatakse kõigi nende kavade ja programmide keskkonnamõju, „mille suhtes on peetud vajalikuks korraldada hindamine [elupaikade] direktiivi artikli 6 või 7 alusel seoses tõenäolise mõjuga asukohas”, tuleb tõlgendada nii, et teatava kava keskkonnamõju hindamine on kohustuslik, kui selle kava puhul on täidetud teatavad keskkonnamõju hindamise eeltingimused [elupaikade] direktiivi tähenduses, ning et seega eeldab ka [keskkonnamõju strateegilise hindamise] direktiivi eespool nimetatud säte samamoodi nagu [elupaikade] direktiivi eespool viidatud sätted, et oleks tuvastatud, et kava avaldab teatud erikaitsealale tõenäoliselt olulist keskkonnamõju, jättes vastava sisulise hindamise liikmesriikide ülesandeks? Või kas [keskkonnamõju strateegilise hindamise] direktiivi artikli 3 lõike 2 punkti b tuleb tõlgendada nii, et sellest sättest tulenev keskkonnamõju hindamine ei sõltu sellest, kas on täidetud keskkonnamõju hindamise eeltingimused [elupaikade] direktiivi tähenduses, ehk hinnangust tõenäolise olulise mõju kohta erikaitsealale, vaid et hindamiskohustuse tekkimiseks piisab selle tuvastamisest, et teatav kava on kuidagi seotud ühe [elupaikade] direktiivis nimetatud alaga, kuid mitte tingimata erikaitsealaga?”

 Eelotsuse küsimuse analüüs

17      Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib oma küsimuses teada sisuliselt seda, kas keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 3 lõike 2 punkti b tuleb tõlgendada nii, et direktiivis sätestatud teatava kava keskkonnamõju hindamine on kohustuslik, kui kava puhul on täidetud hindamise läbiviimist nõudvad eeltingimused elupaikade direktiivi tähenduses.

18      Esmalt tuleb märkida, et keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 3 lõige 4, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus ka oma otsuses viitab, ei ole kohaldatav – mida kinnitab ka sätte sõnastus – artikli 3 lõikes 2 nimetatud kavadele ja programmidele.

19      Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 3 lõike 2 punktis b nõutakse keskkonnahindamist alati juhul, kui hindamine on nõutav elupaikade direktiivi artikli 6 või 7 alusel. Seega tuleb keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 3 lõike 2 punkti b kohaldamisala kindlaksmääramiseks analüüsida nimetatud artiklite kohaldamisala.

20      Elupaikade direktiivi artikli 4 lõige 5 sätestab, et ühenduse jaoks olulised alad, sealhulgas need ühenduse jaoks oluliseks alad, mille liikmesriigid on määranud erikaitsealaks, on reguleeritud artikli 6 lõigetes 2−4.

21      Elupaikade direktiivi artikli 6 lõikest 3 koostoimes artikli 4 lõikega 5 tuleneb, et hindamine on nõutav iga kava või projekti puhul, mis ei ole otseselt seotud ühenduse jaoks olulise ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega.

22      Elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 esimese lause kohaselt on kava või projekti mõju asjakohane hindamine kohustuslik tingimusel, et on olemas asjaomase ala olulise mõjutamise võimalus või oht (7. septembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑127/02: Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, EKL 2004, lk I‑7405, punkt 43). See tingimus on täidetud juhul, kui objektiivsete asjaolude alusel ei saa välistada, et nimetatud kaval või projektil on asjaomasele alale oluline mõju (vt selle kohta 13. detsembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑418/04: komisjon vs. Iirimaa, EKL 2007, lk I‑10947, punkt 227).

23      Järelikult kontrollides, kas kaval või projektil on tõenäoliselt alale oluline mõju elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses, tuleb piirduda üksnes selle väljaselgitamisega, kas objektiivsete asjaolude alusel on võimalik välistada, et nimetatud kaval või projektil on asjaomasele alale oluline mõju. Samasugune tõlgendus kehtib ka linnudirektiivi artikli 4 lõigetes 1 ja 2 osutatud alade suhtes, võttes arvesse, et elupaikade direktiivi artikli 7 kohaselt laieneb selle direktiivi artikli 6 lõike 3 kohaldamisala ka nimetatud aladele.

24      Seega tuleb esitatud küsimusele vastata, et keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 3 lõike 2 punkti b tuleb tõlgendada nii, et teatava kava keskkonnamõju hindamine on kohustuslik, kui kava puhul on täidetud hindamise läbiviimist nõudvad eeltingimused elupaikade direktiivi tähenduses, sealhulgas tingimus, et kaval on alale tõenäoliselt oluline mõju. Viimati nimetatud tingimuse täidetuse kontrollimisel tuleb piirduda üksnes selle väljaselgitamisega, kas objektiivsete asjaolude alusel on võimalik välistada, et nimetatud kaval või projektil on alale oluline mõju.

 Kohtukulud

25      Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kaheksas koda) otsustab:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. juuni 2001. aasta direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta artikli 3 lõike 2 punkti b tuleb tõlgendada nii, et teatava kava keskkonnamõju hindamine on kohustuslik, kui kava puhul on täidetud hindamise läbiviimist nõudvad eeltingimused nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (muudetud nõukogu 20. novembri 2006. aasta direktiiviga 2006/105/EÜ) tähenduses, sealhulgas tingimus, et kaval on alale tõenäoliselt oluline mõju. Viimati nimetatud tingimuse täidetuse kontrollimisel tuleb piirduda üksnes selle väljaselgitamisega, kas objektiivsete asjaolude alusel on võimalik välistada, et nimetatud kaval või projektil on alale oluline mõju.

Allkirjad


* Kohtumenetluse keel: kreeka.